■ 張曉平/何昌明/胡紫紅

（東華理工大學(xué)測繪工程學(xué)院，江西 南昌330013）

0 引言

中國農(nóng)村轉(zhuǎn)型過程中農(nóng)村人口與土地資源并沒有同時發(fā)生轉(zhuǎn)移，宅基地資源處于嚴重閑置低效利用狀態(tài)[1-3]。在這個背景下，重慶、天津、浙江、河南等地紛紛率先探索農(nóng)村宅基地退出政策。2015年，全國啟動農(nóng)村“三塊地”改革，在全國15個縣（市、區(qū)）改革試點探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，同時一些非試點地區(qū)也陸續(xù)開展了宅基地制度改革的自發(fā)探索。推進農(nóng)村宅基地自愿有償退出成為農(nóng)村集體土地利用的當(dāng)前任務(wù)或未來趨勢。各地宅基地制度改革的實踐也引起了學(xué)術(shù)界廣泛的關(guān)注，并在農(nóng)村宅基地退出機制、農(nóng)村宅基地退出意愿及影響因素、農(nóng)村宅基地退出模式，以及農(nóng)村宅基地退出補償?shù)确矫嫒〉昧素S富成果[4-8]。宅基地退出引發(fā)利益相關(guān)者利益沖突問題近年逐步受到關(guān)注[9-11]，但缺乏針對農(nóng)村宅基地退出沖突問題的系統(tǒng)分析。農(nóng)村宅基地退出沖突問題是土地利用沖突問題的一部分?，F(xiàn)有對土地利用沖突的研究多關(guān)注于農(nóng)地征收、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、城中村改造等領(lǐng)域，且在土地利用沖突的概念演變、區(qū)域分布與類型、沖突原因及機制、評價與管理等方面形成了一系列成果[12-14]，可為農(nóng)村宅基地退出沖突問題研究提供指導(dǎo)。本研究擬從土地利用沖突視角，研究農(nóng)村宅基地退出沖突識別問題。

通過對農(nóng)村宅基地制度改革試點縣之一的余江縣進行實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，余江縣的宅基地退出政策主要針對的是“一戶多宅”和“宅基地使用面積超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)”的農(nóng)戶。各個村落根據(jù)本村的實際情況，實行“多余房屋所占土地的無償退出、建筑物和構(gòu)筑物可選擇性地有償退出”模式，最終通過召開村民代表會議來確定本村的宅基地退出實施辦法，有效推進農(nóng)村宅基地制度改革。因此，本文通過現(xiàn)有研究文獻的梳理與分析，針對余江縣實行的這種宅基地退出模式中存在的沖突問題，構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出的沖突識別體系，建立農(nóng)村宅基地退出的沖突識別模型，找出農(nóng)村宅基地退出過程中的主要沖突點，并提出緩解宅基地退出沖突的對策和建議。

1 研究方法

事件樹分析法（Event Tree Analysis，簡稱ETA）是安全系統(tǒng)工程中一種常用的推理邏輯分析法，是決策樹分析法中的一種。該方法是按照事情的發(fā)展順序，由初始事件開始推論，分析事件發(fā)展的過程中各個相關(guān)環(huán)節(jié)發(fā)生對兩個對立事件的結(jié)果，從而進行一種危險源辨識的方法[15-16]。目前事件樹作為一種標(biāo)準(zhǔn)的分析方法，在危險源辨識和安全決策過程中得到了廣泛的應(yīng)用[17]。該方法的基本分析步驟是通過確定初始事件、找出與初始事件有關(guān)的環(huán)節(jié)事件、繪畫出事件樹，并結(jié)合相應(yīng)的數(shù)據(jù)說明分析結(jié)果。此外，該方法可以綜合定性與定量分析，是一種比較實用的危險源識別研究方法。

農(nóng)村宅基地退出沖突是一種不確定性的事件，也是宅基地退出試點工作中的一種危險源。利用ETA對農(nóng)村宅基地退出程序的相關(guān)步驟進行沖突排查，識別出工作開展過程中各個步驟可能存在的宅基地退出沖突點。基于ETA識別的沖突點作為農(nóng)村宅基地退出的沖突因素，建立農(nóng)村宅基地退出沖突識別模型，進一步為排查出的宅基地沖突點進行權(quán)重賦值。對于權(quán)重的確定，在現(xiàn)有的研究中，常用的方法有層次分析法、熵值法、Delphi法（也稱專家打分法）等?？紤]到農(nóng)村宅基地退出沖突識別體系的沖突因素數(shù)量較多，且宅基地沖突點本身具有特殊性，本文采用Delphi法確定農(nóng)村宅基地退出沖突點的權(quán)重。通過對數(shù)據(jù)整理分析，比較系統(tǒng)中各個沖突因素所對應(yīng)的權(quán)重大小，即可反映出宅基地退出過程中各種沖突因素的沖突顯化性程度，從而實現(xiàn)對農(nóng)村宅基地退出沖突的識別。

2 沖突識別

2.1 研究區(qū)概況及數(shù)據(jù)來源

余江縣位于江西省東北部，信江中下游，東與鷹潭市月湖區(qū)、貴溪市接壤，南和金溪縣相通，西界東鄉(xiāng)縣，北鄰萬年縣、余干縣。余江縣轄11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、7個農(nóng)墾場，土地面積932.8平方公里，人口38.5萬，全縣共有23個居委會，116個行政村，1個管委會。在宅基地退出試點之前，余江縣存在“一戶多宅多、違章建房多、房屋面積大、布局朝向雜、私下買賣亂、空心化嚴重”等問題。據(jù)統(tǒng)計，全縣共有9.24萬宗農(nóng)村宅基地，其中空心房2.3萬棟，危舊房0.83萬棟，違章房0.32萬棟。2015年3月，余江縣作為全國15個農(nóng)村宅基地制度改革試點縣之一，以村集體為單位成立村民理事會，由村民理事會成員負責(zé)村小組的閑置廢棄宅基地退出工作，率先在全域范圍內(nèi)推行農(nóng)村宅基地退出試點工作，取得了顯著成效。

本研究的數(shù)據(jù)來源于實地調(diào)研。課題組于2018年3月對余江縣的部分宅基地退出試點村落進行了實地調(diào)研，收集了《江西省余江縣農(nóng)村宅基地制度改革試點實施方案》《余江縣農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出暫行辦法》《余江縣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定辦法（試行）》等相關(guān)辦法和實施方案，并向余江縣的宅改辦負責(zé)人、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所負責(zé)人，以及農(nóng)村宅基地退出和農(nóng)村土地利用沖突研究領(lǐng)域有關(guān)專家進行了咨詢，獲取了沖突因素相關(guān)數(shù)據(jù)。

2.2 沖突因素識別體系

通過對江西省余江縣宅基地制度改革試點方案進行梳理與分析，依據(jù)余江縣農(nóng)村宅基地制度改革試點工作的實施步驟，將農(nóng)村宅基地退出工作分為宅基地戶的界定（A1）、宅基地權(quán)屬調(diào)查（A2）、宅基地退出規(guī)則制定（A3）、農(nóng)村土地利用規(guī)劃（A4）、宅基地退出情況公示（A5）、宅基地退出土地交付集體（A6）、宅基地退出補償情況（A7）、退出宅基地再利用（A8）這8個重要程序。

宅基地戶的界定（A1），涉及到集體經(jīng)濟組織成員資格認定、農(nóng)戶戶數(shù)的確定。該過程對“一戶一宅”“一戶多宅”與“多戶多宅”的界定結(jié)果，關(guān)系到每個農(nóng)戶自身的利益。如果宅基地戶的界定結(jié)果未進行公告（A11），或公告后農(nóng)戶產(chǎn)生異議卻未及時解決（A12），都將成為引發(fā)沖突問題的沖突因素。由于現(xiàn)有農(nóng)村宅基地利用審批和監(jiān)察制度的不完善，宅基地權(quán)屬調(diào)查（A2）過程也存在著沖突問題。農(nóng)村宅基地的權(quán)屬調(diào)查程序的不規(guī)范（A21）以及宅基地權(quán)屬存在糾紛（A22），是宅基地權(quán)屬調(diào)查程序中的沖突因素。在宅基地退出規(guī)則制定（A3）程序中，缺乏農(nóng)民的參與（A31）以及農(nóng)民的意見未得到表達（A32），將可能在農(nóng)戶與制度執(zhí)行者之間產(chǎn)生沖突。在農(nóng)村土地利用規(guī)劃（A4）程序中，規(guī)劃的編制沒有村民的參與（A41）以及村民意見未得到表達（A42），單純由政府或者村集體經(jīng)濟組織干部、村民理事會成員進行決定，這將不利于農(nóng)村土地的合理利用，也會產(chǎn)生較大的土地利用規(guī)劃方面的沖突。在宅基地退出情況公示（A5）過程中，如果村集體經(jīng)濟組織未對宅基地的退出情況進行公示（A51），以及公示過程中存在不符合規(guī)則現(xiàn)象（A52），農(nóng)民將對政策實施產(chǎn)生抵觸心理，大大降低農(nóng)戶的宅基地退出積極性，并產(chǎn)生相應(yīng)的沖突問題。另外，在宅基地退出土地交付集體（A6）程序環(huán)節(jié)，如果農(nóng)戶本身不愿退出閑置的多余宅基地，或者在退出過程中農(nóng)戶自身和村集體之間未能達成一致的宅基地退出協(xié)議，但閑置的宅基地又影響到農(nóng)村土地利用規(guī)劃時，這也會產(chǎn)生農(nóng)戶自身因素與退出政策之間的沖突，農(nóng)戶面臨著被強制退出宅基地（A61）的沖突問題。如果未征得農(nóng)戶自身同意，村集體要求農(nóng)戶強制退出多余的宅基地，這時農(nóng)戶將可能采取偏激行為，甚至產(chǎn)生對抗事件。在農(nóng)村宅基地退出的工作開展中，宅基地退出補償情況（A7）直接關(guān)系到農(nóng)戶的切身利益。如果補償不合理（A71）或補償給付不到位（A72），都將形成沖突的導(dǎo)火索，導(dǎo)致農(nóng)戶與政府之間的對抗沖突。當(dāng)農(nóng)戶選擇宅基地退出并拆除地上建筑物后，村集體內(nèi)部就出現(xiàn)了較多的拆舊地塊，也就形成了新的農(nóng)村用地指標(biāo)。如果在退出宅基地的再利用（A8）程序環(huán)節(jié)中，未嚴格按照之前制定的農(nóng)村土地利用規(guī)劃來進行合理利用（A81），可能會引發(fā)農(nóng)戶對政府政策公信力的不滿，產(chǎn)生退出宅基地再利用的沖突問題。

根據(jù)農(nóng)村宅基地退出試點工作開展的8個程序，結(jié)合各個程序環(huán)節(jié)的實施情況繪制宅基地退出過程的事件樹，最終得到農(nóng)村宅基地退出沖突因素識別體系如圖1所示。

表1 宅基地退出沖突因素權(quán)重

2.3 沖突因素權(quán)重

本文的農(nóng)村宅基地退出權(quán)重采用Delphi法進行確定。首先將宅基地退出沖突因素識別體系中的14個沖突因素作為指標(biāo)因素層，每個沖突因素的權(quán)重取值范圍規(guī)定在[0 , 1]之間，權(quán)重的數(shù)值越大表明沖突因素在宅基地退出過程中的沖突影響程度越明顯，即沖突的顯化性越高。通過咨詢宅基地退出相關(guān)研究的5位專家學(xué)者，每位專家依據(jù)自身對農(nóng)村宅基地退出沖突研究的認識與經(jīng)驗，對農(nóng)村宅基地退出沖突因素識別體系中的14個沖突因素在整個宅基地退出過程中的影響程度大小進行3輪打分（分值精確到三位小數(shù)），最后取5位專家打分的平均值作為各環(huán)節(jié)中的各項沖突因素權(quán)重WAij（i=1,2,…8；j為各程序環(huán)節(jié)的沖突點個數(shù)）。此外，考慮到各項沖突因素在對應(yīng)的程序步驟中發(fā)生沖突的可能性存在一定的對立性，取各執(zhí)行步驟中沖突因素的權(quán)重平均值，按照公式（1）計算整個宅基地退出沖突研究系統(tǒng)各程序Ai的權(quán)重：

其中i=1,2…8；j為各程序環(huán)節(jié)的沖突因素個數(shù)。程序權(quán)重越大，則對應(yīng)的程序引發(fā)農(nóng)戶沖突的影響越大，即宅基地退出沖突顯化性越高。最終通過計算得到宅基地退出沖突因素權(quán)重，計算結(jié)果見表1。

2.4 結(jié)果分析

在宅基地退出過程的14個沖突因素中，宅基地退出情況中出現(xiàn)的補償不合理（A71）和補償給付不到位（A72）的沖突因素的權(quán)重分別為0.893、0.864，表明在沖突因素體系中宅基地退出補償不合理的沖突影響程度最大，沖突的顯化性相對較高，是宅基地退出實施過程中主要的兩個沖突點。而農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制過程中農(nóng)戶意見未得到表達（A42）的沖突因素權(quán)重為0.308，是宅基地退出過程中影響程度最小的沖突因素。在宅基地退出的程序步驟中，宅基地退出補償情況（A7）和退出土地交付集體（A6）的程序步驟權(quán)重分別為0.879和0.857，這兩個步驟程序的沖突最顯化。農(nóng)村土地利用規(guī)劃程序步驟的權(quán)重為0.326，相對于其他七個程序步驟，其沖突顯化性最低，影響程度最小。

2.4.1 涉及農(nóng)戶個人利益的過程是主要的沖突易發(fā)點

從計算結(jié)果來看，農(nóng)村宅基地退出過程中的沖突點主要分布在農(nóng)村宅基地退出補償情況（A7）、退出土地交付集體（A6）、宅基地戶的界定（A1）以及宅基地權(quán)屬調(diào)查（A2）四個程序，其對應(yīng)的權(quán)重分別為0.879、0.857、0.718、0.694，在整個研究系統(tǒng)中權(quán)重值都很大。這四個步驟的共同點在于，這些程序步驟的實行都比較容易觸及農(nóng)戶自身利益，反映著農(nóng)戶與地方政府、農(nóng)戶與村集體干部、農(nóng)戶與村民理事會、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的沖突關(guān)系。宅基地退出補償直接關(guān)系到農(nóng)戶最關(guān)心的經(jīng)濟利益，退出宅基地交付集體涉及到農(nóng)戶退出宅基地意愿，宅基地戶的界定則直接影響到宅基地使用面積的權(quán)利問題。如果這些程序步驟中出現(xiàn)的沖突未得到及時溝通和解決，將進一步激化宅基地退出沖突，甚至產(chǎn)生嚴重對抗性事件。

2.4.2 涉及農(nóng)戶集體利益的過程沖突影響較弱

相比之下，宅基地退出情況的公示（A5）、退出宅基地再利用（A8）、宅基地退出規(guī)則制定（A3）、農(nóng)村土地利用規(guī)劃（A4）四個程序步驟產(chǎn)生的沖突較小，其對應(yīng)的權(quán)重分別為0.485、0.412、0.388、0.326，沖突的顯化性較弱。首先，這些程序步驟都具有一個共同點：大多數(shù)農(nóng)戶出于自身利益角度考慮，對于偏向集體性的利益認識程度相比于自身的利益認識程度顯得更低。這也就導(dǎo)致農(nóng)戶對集體性利益中的個人利益訴求較弱，從而降低了這些程序中的宅基地退出沖突影響程度。其次，村民理事會發(fā)揮了重要的作用。由于余江縣在在各個村委會組建了村民理事會，村民理事會成員是由村民代表大會選出，全程參與農(nóng)村宅基地退出過程。村民理事會成員能夠更加有效地從農(nóng)戶利益的角度出發(fā)，表達農(nóng)戶的意見主張，在宅基地退出規(guī)則的制定（A3）和農(nóng)村土地利用規(guī)劃（A4）中代表大部分農(nóng)戶發(fā)表意見。這將保證絕大多數(shù)農(nóng)戶的利益，從而降低集體性沖突問題的產(chǎn)生。當(dāng)農(nóng)戶利益受到損害時，農(nóng)戶可以向村民理事會進行反映并進行利益表達，從而解決涉及農(nóng)戶利益表達不暢引發(fā)的沖突問題。

但是，農(nóng)戶集體利益中存有的個人利益受到了損害，那也將產(chǎn)生一定的沖突問題。在這些程序?qū)嵤┻^程中，農(nóng)戶不知情或者沒有讓農(nóng)戶進行參與，農(nóng)戶則會對宅基地退出政策實施產(chǎn)生抵觸心理，將阻礙農(nóng)村宅基地制度改革。相反，對宅基地退出情況進行公示、在退出宅基地的利用、宅基地退出規(guī)則制定中有農(nóng)戶參與，以及農(nóng)村土地利用規(guī)劃有村民參與編制，這將消除農(nóng)戶內(nèi)心對政策實施的抵觸心理，從而加速農(nóng)戶退出多余閑置的宅基地。

2.4.3 涉及利益沖突的農(nóng)戶數(shù)量越多，沖突影響越嚴重

在宅基地退出過程中，宅基地退出補償情況（A7）、宅基地退出土地交付集體（A6）、宅基地戶的界定（A1）所對應(yīng)的權(quán)重分別為0.879、0.857、0.718，沖突顯化性都很高，原因是這三個步驟程序?qū)嵤┑睦嬷黧w涉及到整個村集體的所有農(nóng)戶。在這三個環(huán)節(jié)中，一旦發(fā)生沖突，相關(guān)的沖突主體數(shù)量多，也就必然產(chǎn)生較大的沖突影響。因此，如果在宅基地退出試點工作實施過程中，出現(xiàn)政府對農(nóng)戶宅基地退出補償不合理（A71），或者之前許諾的補償款未能及時給付導(dǎo)致補償不到位（A72），或者村集體在沖突未合理解決的前提下強制要求退出宅基地（A61），以及宅基地農(nóng)戶界定結(jié)果農(nóng)民不接受（A12）等情況，而政府和村集體干部又未能及時處理好對應(yīng)的沖突問題，這將導(dǎo)致整個村集體的農(nóng)戶對政府和村集體干部、村民理事會工作的不信任與不配合，進而拒絕退出宅基地，甚至可能發(fā)生全村農(nóng)戶的集體性對抗事件，帶來嚴重的社會影響。

3 緩解農(nóng)村宅基地退出沖突的對策及建議

3.1 積極探索宅基地退出補償機制，切實保護農(nóng)戶利益

在農(nóng)村宅基地退出過程中，最容易引發(fā)沖突的程序步驟是宅基地退出補償環(huán)節(jié)。宅基地退出補償是否合理以及補償款項能否及時給付到位都是農(nóng)村宅基地退出過程中最突出的沖突點，因為這直接關(guān)系到農(nóng)戶的切身經(jīng)濟利益是否受損，也關(guān)系到農(nóng)戶的未來生活是否有保障。而現(xiàn)階段，關(guān)于農(nóng)村宅基地退出補償?shù)挠嬎惴绞胶脱a償標(biāo)準(zhǔn)都還處于探索階段，沒有形成統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)，實施過程中也存在著許多不確定性因素。因此，建議根據(jù)農(nóng)村不同宅基地地上現(xiàn)有建筑物情況、退出宅基地的權(quán)屬性質(zhì)、土地所在村集體的位置、退出土地的未來利用方式、土地未來所產(chǎn)生的增值收益、農(nóng)戶未來生活保障等，綜合考慮退出宅基地的差異性，借鑒農(nóng)村土地征收補償價格，進行農(nóng)村宅基地退出補償價格評估，積極探索合理的農(nóng)村宅基地退出補償機制。同時加強政府對宅基地退出補償款項給付的監(jiān)督，規(guī)避涉及宅基地退出補償沖突，切實保護退出宅基地農(nóng)戶的利益，保證農(nóng)村宅基地制度改革順利推進。

3.2 組建村民理事會，暢通農(nóng)戶利益表達渠道

在宅基地戶的界定、退出宅基地交付集體、宅基地退出規(guī)則制定以及農(nóng)村土地利用規(guī)劃過程中存在的一些沖突，多數(shù)原因是農(nóng)戶利益表達渠道不暢通。當(dāng)宅基地戶的界定、宅基地被強制性退出、宅基地退出規(guī)則制定和退出宅基地的再利用等方面存在著不同意見時，同時又缺少農(nóng)戶利益表達渠道，農(nóng)戶無法通過溝通渠道解決涉及自身利益的問題時，將間接產(chǎn)生農(nóng)村宅基地退出沖突。因此，在村集體內(nèi)部組建村民理事會，通過召開村民代表會議選出村民理事會成員，能夠有效暢通農(nóng)戶的利益表達渠道，規(guī)避農(nóng)村宅基地退出過程中涉及農(nóng)戶利益表達的沖突問題。村民理事會應(yīng)不定期組織召開村民會議和村民代表會議，直接負責(zé)農(nóng)村宅基地退出情況的宣傳和公示、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的初次審核、村民沖突糾紛的初步協(xié)調(diào)處理、宅基地退出規(guī)則的初步擬定等工作，并配合宅基地退出的驗收工作和農(nóng)村土地利用規(guī)劃工作等。由于村民理事會成員是由村民代表大會選出，他們能夠更加有效地從農(nóng)戶利益的角度出發(fā)，表達農(nóng)戶的意見主張，對政策實施過程中存在的不合理規(guī)則提出批評指正。這將保證絕大多數(shù)農(nóng)戶的利益，從而減少集體性沖突問題的產(chǎn)生，有效保證農(nóng)村宅基地退出工作的順利開展。當(dāng)農(nóng)戶利益受到損害時，可以向村民理事會反映并表達利益訴求，從而解決因農(nóng)戶利益表達不暢引發(fā)的沖突問題。

3.3 加強政府的監(jiān)督力度，發(fā)揮政府解決沖突的主導(dǎo)作用

在農(nóng)村宅基地退出過程中，宅基地權(quán)屬調(diào)查是否規(guī)范、村集體的宅基地退出情況是否按照規(guī)定進行公示、農(nóng)村土地利用規(guī)劃是否合理，以及退出宅基地的再利用是否按照規(guī)劃進行利用、補償款項是否如實到位，這都將成為農(nóng)村宅基地退出沖突產(chǎn)生的重要影響因素。為了有效避免宅基地退出過程中出現(xiàn)這些沖突問題，各級政府應(yīng)加大監(jiān)督力度，督促下級地方政府和村集體、村民理事會等相關(guān)部門單位和組織做好相應(yīng)的工作，避免相應(yīng)沖突的發(fā)生，保障宅基地退出試點工作的有序推進。此外，對于各個程序步驟中已經(jīng)出現(xiàn)的沖突問題，政府部門應(yīng)引起高度重視，并且及時督促和幫助村民理事會解決沖突，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，消除農(nóng)戶對宅基地退出工作的不信任心理，樹立起政府為人民辦實事的良好形象，從而讓農(nóng)戶更加積極地配合農(nóng)村宅基地退出工作開展。