馬世昌　韓金辰

摘 要：京津冀是中國的“首都圈”，京津冀一體化有助于加強(qiáng)環(huán)渤海及京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作，作為發(fā)展中的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)京津冀的協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的首要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)交通一體化。在軌道交通建設(shè)中，現(xiàn)有的以政府投入為主的融資模式不能夠完全滿足項(xiàng)目的全部資金需要，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生且逐漸規(guī)范成熟。借鑒香港地鐵成功的TOD模式，本文分析了京津冀軌道交通PPP模式，并在此基礎(chǔ)上提出了更加適用于京津冀城際交通建設(shè)的“軌道+土地”PPP模式。

關(guān)鍵詞：京津冀 交通一體化 TOD PPP

一、引言

京津冀交通一體化的核心是打造“軌道上的京津冀”，包括城際鐵路、市際鐵路等。在京津冀軌道交通建設(shè)方面，國土資源部等部門與鐵路建設(shè)相關(guān)公司，正在推動軌道交通為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)的發(fā)展。對各鐵路軌道交通站點(diǎn)、站場和附近的土地，進(jìn)行城市的綜合一體開發(fā)，并與鐵路的交通樞紐結(jié)合，形成綜合開發(fā)新型城鎮(zhèn)。

根據(jù)國家發(fā)改委相關(guān)人員介紹，到2020年以前，京津冀地區(qū)將形成以“京津、京保石、京唐秦”三大通道為主軸，遠(yuǎn)期到2030年，還將基本形成以“四縱四橫一環(huán)”為骨架的城際鐵路網(wǎng)絡(luò)。按照分步實(shí)施、突出重點(diǎn)的原則，將優(yōu)先實(shí)施對推進(jìn)北京非首都功能疏解、促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要作用的項(xiàng)目。到2020年前，實(shí)施北京至霸州鐵路、北京至唐山鐵路等9個項(xiàng)目，總里程約1100公里，初步估算投資約2470億元。

軌道交通的快速建設(shè)必然需要大量建設(shè)資金投資人，但因軌道交通的投資額大，盈利不穩(wěn)定，投資回收期長，政府往往不會投入大量資金。從國內(nèi)外城市地鐵各軌道交通的發(fā)展上看，其多采用PPP模式，而在項(xiàng)目運(yùn)營期間，政府相關(guān)部門往往會給予資金補(bǔ)助，以達(dá)到軌道項(xiàng)目的收支平衡。PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府部門與私人組織、民營企業(yè)之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。從目前國內(nèi)外較為成功的鐵路項(xiàng)目來看，大都采用PPP模式。

然而，無論是傳統(tǒng)的政府融資模式還是PPP模式，我們看到在全世界范圍內(nèi)，能夠盈利的軌道交通項(xiàng)目少之又少，而香港地鐵則是無數(shù)不多的能夠?qū)崿F(xiàn)盈利的軌道交通項(xiàng)目，這得益于其“軌道+物業(yè)”的TOD模式。在京津冀軌道交通的建設(shè)中，如何完善現(xiàn)有的PPP模式，將社會資本、土地增值收益引入到項(xiàng)目中，是京津冀軌道交通項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。

二、香港地鐵“軌道+物業(yè)”模式的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)

TOD（Transit-Oriented-Development）是“以公共交通為導(dǎo)向”的開發(fā)模式。這個概念由新城市主義代表人物彼得·卡爾索爾普提出，是為了解決二戰(zhàn)后美國城市的無限制蔓延而采取的一種以公共交通為中樞、綜合發(fā)展的步行化城區(qū)建設(shè)模式。TOD理論是美國于20世紀(jì)90年代以后在城市規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)的重要理論之一，其中公共交通主要是地鐵、輕軌等軌道交通及巴士干線，然后以公交站點(diǎn)為中心、以400～800米為半徑建立集工作、商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的城區(qū)，以實(shí)現(xiàn)各個城市組團(tuán)緊湊型開發(fā)的有機(jī)協(xié)調(diào)模式。TOD是國際上具有代表性的城市社區(qū)開發(fā)模式。同時，也是新城市主義最具代表性的模式之一。目前被廣泛利用在城市開發(fā)中，尤其是在城市尚未成片開發(fā)的地區(qū)，通過先期對規(guī)劃發(fā)展區(qū)的用地以較低的價(jià)格征用，導(dǎo)入公共交通，形成開發(fā)地價(jià)的時間差，然后，出售基礎(chǔ)設(shè)施完善的“熟地”，政府從土地升值的回報(bào)中回收公共交通的先期投入。

香港有常住人口745萬，是世界上人口最稠密的城市之一。在如此之高的密度下仍然能保持城市交通的順暢，有效地控制交通污染，與其居民極高的公共交通使用率分不開。從20世紀(jì)80年代開始，公共交通一直負(fù)擔(dān)著全港80%以上的客流量，僅有大約6%左右的居民出行使用私人交通工具。盡管香港的軌道交通線網(wǎng)建設(shè)起步較晚，但經(jīng)過短短10多年的發(fā)展，香港已建成軌道交通通車?yán)锍踢_(dá)130公里，并一直保持著可持續(xù)發(fā)展的良好勢頭。香港的成績很大程度上歸功于TOD社區(qū)的土地利用形態(tài)。在香港，約有45%的人居住在距離地鐵站僅500米的范圍內(nèi)，九龍、新九龍以及香港島更是高達(dá)65%。香港島商務(wù)中心內(nèi)，以公共交通樞紐為起點(diǎn)的步行系統(tǒng)四通八達(dá)，凡與步行系統(tǒng)相連的建筑，本身就是步行系統(tǒng)的組成部分，其通道層及鄰接的樓層通常作為零售商業(yè)和娛樂用途，給行人提供了極大的方便。

TOD模式在香港完成了一個復(fù)合模式，即“公交站點(diǎn)+核心商業(yè)區(qū)+辦公區(qū)+居住區(qū)”的功能模式。多層次的利用模式為香港地鐵站點(diǎn)帶來了大量的客流，也保證了土地價(jià)值的最大化利用。香港地鐵在定位過程中，與其說是一個運(yùn)輸系統(tǒng)，不如說是一個商業(yè)系統(tǒng)，將商業(yè)區(qū)蓋在地鐵上的操作方式，為乘客節(jié)省了時間上的花費(fèi)，而在時間成本上的節(jié)約，可以有效化作附近物業(yè)地租的上升。香港有近三分之一的人口居住在出租屋中，在城市規(guī)劃中，將出租屋與軌道交通相結(jié)合，在滿足低收入人群居住需求的同時，也為其提供了便利的出行條件。而在相關(guān)政策上，政府提出鼓勵優(yōu)惠政策，鼓勵開發(fā)商參與建設(shè)，為軌道交通周邊土地的混合使用和高密度使用創(chuàng)造條件，為地鐵物業(yè)整合沿線地區(qū)發(fā)展提供便利。

綜合香港地鐵的發(fā)展，可以看到，通過精準(zhǔn)的定位、人流與客流的成功對接、聯(lián)合開發(fā)住宅、軌道土地出讓增值，香港地鐵取得了極大的成功，因此，港鐵“地鐵+物業(yè)”的模式對內(nèi)地大部分城市具有借鑒意義。

三、京津冀城際軌道的PPP+TOD模式構(gòu)建

TOD模式在開發(fā)城際鐵路站點(diǎn)時，會對不同區(qū)域的土地開發(fā)不同的功能，因此，相關(guān)土地和物業(yè)的增值效應(yīng)會進(jìn)一步吸引社會資本的積極參與。PPP模式開發(fā)城際鐵路，既可以增加社會資本參與鐵路項(xiàng)目建設(shè)的投資機(jī)會，也有利于提升公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)利益共享。因此，將二者結(jié)合，能夠進(jìn)一步提高城際鐵路的開發(fā)效益。

2014年，國務(wù)院以國辦發(fā)布了相關(guān)意見書，明確了鐵路用地的綜合開發(fā)模式，同時也是針對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行創(chuàng)新融資方式的有益探索。2016年，中國鐵路總公司發(fā)布了相關(guān)指導(dǎo)意見，對以地方政府投資為主的城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目，對規(guī)劃范圍內(nèi)的土地進(jìn)行綜合開發(fā)，起到很好的借鑒作用。

融合土地開發(fā)的京津冀PPP建設(shè)模式總體思路如下：

在這個模式中，核心的參與部門包括政府公共部門、社會資本方。

（1）政府公共部門

城際鐵路開發(fā)項(xiàng)目涉及的公共部門主指政府投資公司，是項(xiàng)目的控制主體。參與綜合開發(fā)項(xiàng)目的設(shè)立，還涉及法律法規(guī)、社會公共利益的問題。

（2）社會資本方

社會資本主要是指參與項(xiàng)目建設(shè)的社會關(guān)系資源，比如國有資本、私人資本和混合資本。在項(xiàng)目中，社會資本往往提供技術(shù)支持和資金入股，與政府公共部門組建項(xiàng)目公司，通過對鐵路、站點(diǎn)的綜合開發(fā)獲取利潤。

（3）項(xiàng)目公司

項(xiàng)目公司是指政府公共部門和社會資本共同組建的一個自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的有限責(zé)任公司。項(xiàng)目公司是項(xiàng)目的執(zhí)行主體，直接參與項(xiàng)目建設(shè)。

（4）項(xiàng)目經(jīng)營公司

項(xiàng)目經(jīng)營公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營。其收益分紅屬于項(xiàng)目公司，并分紅給政府公共部門和社會資本。

（5）政府財(cái)政部門

由于在鐵路建設(shè)的過程中，項(xiàng)目需要大量的貸款，而且資金的使用時間較長，如果資金全部來源于發(fā)起方，會有較大的風(fēng)險(xiǎn)，這時相關(guān)政府財(cái)政部門會進(jìn)行撥款補(bǔ)貼。

（6）土地增值

土地增值部分來源于軌道交通建設(shè)后，周圍土地的商業(yè)價(jià)值提升，所產(chǎn)生的費(fèi)用不僅屬于項(xiàng)目運(yùn)營方，也要劃歸于項(xiàng)目公司與政府公共部門。

四、“軌道+土地”模式推行的障礙

由于市場、政策等因素，目前相關(guān)法律法規(guī)尚未完善，而國內(nèi)也缺少相關(guān)案例，在模式的構(gòu)建和落地實(shí)施方面，必須考慮可能遇到的一系列問題。

（1）雖然我國目前的PPP模式推行處于規(guī)范發(fā)展時期，也意識到“軌道+土地”模式可以有效提高城市和軌道的發(fā)展，但是該模式仍然處在摸索時期，相關(guān)政策及配套的土地政策尚不明確，在目前國內(nèi)土地仍需拍賣購買的情況下，土地升值的價(jià)值難以有效劃分。

（2）目前國內(nèi)可以進(jìn)行該模式操作的相關(guān)公司尚未完善，一個項(xiàng)目的進(jìn)行需要各部門的協(xié)調(diào)，現(xiàn)有的項(xiàng)目公司可能無法完全掌握各類資本，導(dǎo)致資金分配不均，進(jìn)而導(dǎo)致成本上升。

（3）由于內(nèi)地和香港在經(jīng)濟(jì)、人口、制度上的差異較大，因此，現(xiàn)有的模式無法完全照搬，在應(yīng)用上存在許多障礙。

（4）城際鐵路的建設(shè)由總公司負(fù)責(zé)，鐵路的土地開發(fā)由投資公司負(fù)責(zé)，后續(xù)的運(yùn)營又需要高效的專業(yè)團(tuán)隊(duì)。這就導(dǎo)致整個項(xiàng)目的土地開發(fā)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、建設(shè)、營運(yùn)和土地開發(fā)及物業(yè)經(jīng)營管理，難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同效益，導(dǎo)致土地增值機(jī)會流失，增加了成本，也給管理帶來一定的隱患。

京津冀城際鐵路的開發(fā)與城市建設(shè)是一個長期且不可逆的過程，根據(jù)“軌道+土地”模式提出的建設(shè)模式依賴于政府政策規(guī)劃及各部門的協(xié)調(diào)安排，在實(shí)際應(yīng)用中需要及時變通。

參考文獻(xiàn)

[1]曾德津.TOD開發(fā)模式下交通樞紐與城市建筑綜合體的發(fā)展機(jī)制研究——以慶盛交通樞紐綜合體為例[J].智能城市，2019，5（20）：143—144.

[2]黃琳.PPP模式下軌道交通樞紐綜合體規(guī)劃實(shí)施要點(diǎn)分析[J].項(xiàng)目管理技術(shù)，2019，17（09）：128—131.

[3]郭宇峰.國內(nèi)外城市發(fā)展TOD模式對武漢市的啟示[J].中國房地產(chǎn)，2019（25）：34—37.

[4]趙浩宇.香港TOD城市開發(fā)模式及其借鑒意義研究[J].四川建筑，2019，39（03）：65—67.