【摘 要】 為使我國船舶油污損害賠償基金制度在保護(hù)環(huán)境、保護(hù)油污受害人和清污單位的權(quán)益方面更好地發(fā)揮應(yīng)有的作用，概述中國船舶油污損害賠償基金（以下簡稱“油污基金”）管理組織情況、發(fā)揮的作用及《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定的油污基金賠償或補(bǔ)償?shù)那疤釛l件，以實(shí)際案例分析油污基金理賠實(shí)踐中在賠償限額、地理適用范圍、賠償范圍、賠償順序、賠付制度、代位求償權(quán)和先行支付等方面存在的問題以及《辦法》中需要完善的條款，并提出完善建議，為《辦法》的修訂提供理論基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】 船舶;油污損害;賠償基金;理賠;征收

1 我國船舶油污損害賠償基金 制度概況

1.1 基金管理組織

中國船舶油污損害賠償基金（以下簡稱“油污基金”）管理委員會(huì)是油污基金管理組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部等6個(gè)政府部門和中石化、中石油、中海油等三大石油企業(yè)代表組成，它不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，通過每年召開一次會(huì)議來行使職權(quán)。

油污基金管理委員會(huì)的日常協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是油污基金秘書處，設(shè)在交通運(yùn)輸部海事局，負(fù)責(zé)油污基金管理委員會(huì)各成員單位之間的溝通協(xié)調(diào)工作。

油污基金管理委員會(huì)的具體辦事機(jī)構(gòu)是中國船舶油污損害理賠事務(wù)中心（以下簡稱“理賠事務(wù)中心”），于2014年由中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室批準(zhǔn)成立，設(shè)在上海，服務(wù)全國。理賠事務(wù)中心作為獨(dú)立的事業(yè)單位法人，負(fù)責(zé)全國各地油污受害人申請(qǐng)油污基金賠償或補(bǔ)償?shù)睦碣r工作和咨詢服務(wù)工作。

1.2 油污基金賠償或補(bǔ)償?shù)那疤釛l件

依照我國《海商法》及我國加入的《國際油污損害民事責(zé)任公約》《國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》的有關(guān)規(guī)定，油污受害人所遭受的損失首先由肇事船舶的所有人及其油污保險(xiǎn)人在責(zé)任限制內(nèi)給予賠償;超過船舶所有人責(zé)任限制部分的損害，依據(jù)《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（以下簡稱《辦法》）由油污基金給予補(bǔ)充賠償。此外，如果無法找到肇事船舶的所有人，油污受害人可以直接向油污基金提出補(bǔ)償申請(qǐng)。

1.3 油污基金所發(fā)揮的作用

《辦法》于2012年7月1日實(shí)施，標(biāo)志著我國油污基金制度正式建立。截至2017年12月31日，油污基金征收金額約6.77億元人民幣;截至2018年6月30日，油污基金已成功理賠10起案件，累計(jì)賠償金額約2 660萬元，共有18家單位獲賠。油污基金對(duì)船舶油污受害人的補(bǔ)充賠償效果日益明顯，社會(huì)各界反響熱烈。油污基金制度的建立有力地保護(hù)了油污受害人的利益，在向取之于民、用之于民的道路上邁進(jìn)了堅(jiān)實(shí)的一步，為我國的船舶油污損害賠償制度的完善發(fā)揮了重要作用。

2 新形勢(shì)下《辦法》面臨的問題

黨的十九大以來，生態(tài)文明建設(shè)被提高到了我國核心價(jià)值觀的高度。十九大報(bào)告提出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”和“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”，進(jìn)一步明確了新時(shí)代海洋強(qiáng)國建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的重大意義和關(guān)鍵作用，對(duì)我國海洋環(huán)境保護(hù)提出了更新、更高的要求。

近年來，我國油污基金征收金額穩(wěn)步增長，而基金賠付支出雖然有所增長，但與征收額相比相差甚遠(yuǎn)。截至2017年12月31日，油污基金征收額約6.77億，而支出額約為1 619萬元，僅占油污基金征收額的2.39%。油污基金支付占比低，收支極不平衡，這與油污基金設(shè)立的初衷不相符。在近幾年的油污基金理賠實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，由于與海相通的可航水域并不在《辦法》規(guī)定的賠償范圍內(nèi)，因此同一起事故中油污基金只對(duì)發(fā)生在海上的油污清除費(fèi)用予以賠付，對(duì)與海相通的內(nèi)河水域部分的油污清理費(fèi)用不予賠付，嚴(yán)重影響了清污單位對(duì)與海相通的可航水域的清污積極性。此外，油污基金預(yù)算周期較長，使得油污受害人從提出索賠至最終收到賠付款要等待較長時(shí)間。

所以，現(xiàn)有的油污基金制度在設(shè)計(jì)上已經(jīng)不能完全滿足新形勢(shì)的要求，油污基金運(yùn)作管理中的適用地理范圍較小、賠償范圍較窄、收支不平衡、賠償限額較低等問題已經(jīng)凸顯。為適應(yīng)新時(shí)代建設(shè)海洋強(qiáng)國和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的要求，提高我國船舶油污事故賠償?shù)木C合應(yīng)對(duì)能力，有必要通過修訂《辦法》來完善油污損害賠償基金制度。

3 《辦法》存在的主要問題及對(duì)策

3.1 油污基金的賠償限額有待提高

目前油污基金針對(duì)單起船舶油污事故的賠償限額是3 000萬元，該限額是根據(jù)1973―2009年期間發(fā)生的船舶油污損害賠償情況，參照國際油污最高賠償限額與船舶所有人最高賠償限額的比例計(jì)算得出的，比較符合我國當(dāng)時(shí)的船舶油污損害賠償情況。

2018年1月6日，巴拿馬籍油船“桑吉”輪與香港籍貨船“長峰水晶”輪在長江口以東約160 處發(fā)生碰撞，碰撞導(dǎo)致“桑吉”輪所載約11萬t凝析油泄漏并發(fā)生燃爆，造成附近海域大面積污染。按《海商法》相關(guān)規(guī)定計(jì)算，“桑吉”輪船舶所有人的賠償限額約為1.05億元①，而事故造成的海洋生態(tài)、漁業(yè)以及產(chǎn)生的應(yīng)急處置費(fèi)用等損失已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止1.05億元。這種情況并非個(gè)例。以油污基金理賠的“ANA”輪案件為例，兩家清污單位及297戶漁民向油污基金提出的索賠額已達(dá)余萬元。雖然最終油污基金能理賠的額度目前還是個(gè)未知數(shù)，但該案理賠用足油污基金萬元的限額是非?？赡艿?。因此，油污基金萬元的理賠限額已經(jīng)無法適應(yīng)海上石油運(yùn)輸量快速增長的現(xiàn)狀，也不足以應(yīng)對(duì)重大油污事故的損害索賠。

油污基金的賠償限額必須與我國海上油污污染現(xiàn)狀相適應(yīng)，使其能達(dá)到溢油應(yīng)急、救濟(jì)受害人、恢復(fù)海洋環(huán)境的目的。油污基金賠付限額較低，不利于海上油污污染治理，還會(huì)導(dǎo)致征收來的資金無法充分利用。

國際油污基金對(duì)每起事故的賠償限額約為20億元，這當(dāng)然與國際油污基金的資金實(shí)力雄厚有關(guān)。就我國來講，應(yīng)綜合考慮油污基金池的大小、我國船舶運(yùn)輸?shù)膶?shí)際情況來對(duì)賠償限額進(jìn)行調(diào)整。

我國《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第三十六條對(duì)重大船舶污染事故的定義是“造成直接經(jīng)濟(jì)損失1億元以上不足2億元的船舶污染事故”，這2億元的油污損害通常應(yīng)由船舶所有人來賠付，在船舶所有人無賠付能力的情況下，索賠人可向油污基金提出索賠申請(qǐng)，申請(qǐng)金額有可能達(dá)到2億元。因此，可考慮將油污基金賠償限額提高至2億元。以“桑吉”輪事故為例，各方向上海海事法院申報(bào)的債權(quán)額超過10億元，考慮到油污基金目前金額只有6.7億元，因此建議在發(fā)生特別重大污染事故時(shí)將油污基金賠償限額提高至5億元，以使油污基金的使用能夠更好適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，充分發(fā)揮油污基金的補(bǔ)充賠償作用。

3.2 油污基金地理適用范圍有待拓展

《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》規(guī)定，油污基金適用的水域包括我國的內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及我國管轄的其他海域?？梢?，油污基金的適用水域范圍并不包括與海相通的可航水域。

我國尚未建立內(nèi)河船舶油污損害賠償基金，而現(xiàn)實(shí)情況是發(fā)生于內(nèi)河的油污事故為數(shù)不少，且內(nèi)河肇事船舶的所有人賠付能力非常差。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2009―2015年我國共發(fā)生船舶污染事故339起，其中：內(nèi)河船舶油污事故32起，總溢油量18.3 t;內(nèi)河化學(xué)品泄漏事故8起，總泄漏量64.5 t。[1] 2012年12月發(fā)生在江蘇常熟段水域的“山宏12”輪油污事故中，肇事船舶所有人是一家掛靠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的個(gè)體船舶所有人，賠付能力差，船舶所有人已經(jīng)破產(chǎn)，且未投保船舶油污責(zé)任保險(xiǎn)，即使法院已就油污損害作出要求其賠償?shù)呐袥Q，受害人也無法獲得足額賠償。此案另一情況是，在發(fā)生油污事故后，污染物從長江常熟段擴(kuò)展至崇明島沿線海域并通過水閘進(jìn)入了崇明島內(nèi)河。崇明島沿線海域遭受的油污損害在油污基金理賠范圍內(nèi)，而根據(jù)油污基金的相關(guān)規(guī)定，清理進(jìn)入崇明島內(nèi)河水域的油污費(fèi)用不在油污基金的理賠范圍內(nèi)。這就造成在同一個(gè)油污損害案件中，沿海油污受害人可以得到油污基金的賠償，而內(nèi)河油污受害人就不能獲得油污基金的賠償?shù)那樾?。就該案件而言，油污隨著水流在對(duì)海域造成污染后會(huì)聚集在海域與內(nèi)河的交界口，清污單位在此清污，很難分清河口油污在海域與內(nèi)河之間的交界線，從而很難除去清理內(nèi)河部分油污的費(fèi)用。再者，在對(duì)同一個(gè)事故造成的油污清除工作中，油污基金對(duì)清理隨著水流進(jìn)入內(nèi)河的油污而產(chǎn)生的清污費(fèi)用不予賠償將嚴(yán)重影響清污單位清污工作的積極性，甚至可能造成清污單位發(fā)現(xiàn)油污進(jìn)入內(nèi)河后放棄主動(dòng)清理行動(dòng)以避免因清理費(fèi)用不能獲賠而帶來的經(jīng)濟(jì)損失。

我國目前正在討論修訂《海商法》，在交通運(yùn)輸部的建議稿中就將《海商法》的適用水域范圍拓展到了與海相通的可航水域?！掇k法》可借鑒這一做法，結(jié)合油污基金的理賠實(shí)踐，將油污基金適用水域范圍擴(kuò)展至與海相通的可航水域。這樣即可提高清污單位開展清污工作的積極性，又可使油污基金收支更接近平衡。

3.3 油污基金的賠償范圍有待擴(kuò)大

3.3.1 賠償損失范圍有待擴(kuò)大

根據(jù)《辦法》的規(guī)定，油污基金所賠付的費(fèi)用必須是“由于污染引起的且與污染事故之間有必然的直接因果關(guān)系的費(fèi)用”，即油污基金只賠付油污受害人的直接經(jīng)濟(jì)損失，而不包括油污受害人的因財(cái)產(chǎn)受污染所造成的收入損失、單純因污染造成的收入損失、訴訟費(fèi)、律師費(fèi)以及管理費(fèi)等間接經(jīng)濟(jì)損失。

在國際上，1992年的《國際油污損害賠償基金公約》所規(guī)定的油污賠償包括了清污和預(yù)防措施費(fèi)、財(cái)產(chǎn)損失、因財(cái)產(chǎn)受污染所造成的收入損失、單純因污染造成的收入損失、環(huán)境損害費(fèi)等?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《油污司法解釋》）也規(guī)定船舶油污事故造成該船舶之外的財(cái)產(chǎn)損害以及由此引起的收入損失、造成環(huán)境損害所引起的收入損失、對(duì)受污染的環(huán)境將要采取的合理恢復(fù)措施的費(fèi)用都屬于船舶油污損害賠償范圍?？梢?，《國際油污損害賠償基金公約》和《油污司法解釋》關(guān)于油污受害人可以獲得賠償?shù)膿p失范圍比我國油污基金規(guī)定的范圍要廣。此外，我國的油污受害人向船舶所有人索賠后，油污基金需要按照《船舶油污損害賠償基金理賠導(dǎo)則》（2018版）①對(duì)索賠人所有索賠項(xiàng)目再核實(shí)一遍，并區(qū)分哪些是直接經(jīng)濟(jì)損失、哪些是間接經(jīng)濟(jì)損失。這種做法一是效率較低，二是理賠金額與法院核定金額往往相差較大。在油污受害人向船舶所有人提出索賠訴訟時(shí)，法院往往已經(jīng)對(duì)所有索賠項(xiàng)目進(jìn)行過公估和核實(shí)，油污基金對(duì)同一事項(xiàng)再次進(jìn)行核實(shí)，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，不利于油污基金高效理賠。國際油污基金并不會(huì)對(duì)同一事項(xiàng)再次進(jìn)行核實(shí)，其理賠范圍與船舶所有人賠償范圍一致。在船舶所有人無力進(jìn)行賠付或不能及時(shí)進(jìn)行賠付的情況下，國際油污基金往往會(huì)先行墊付，之后再向船舶所有人追償其應(yīng)賠付的部分。由于我國油污基金的定位是只賠付直接成本，不考慮間接經(jīng)濟(jì)損失，理賠金額會(huì)比法院核定的金額少。以2017年油污基金理賠的“山宏12”輪案件為例，上海海事法院判決向其中一家清污單位賠付元，而最終油污基金理賠金額卻是元，僅為法院判決金額的36%。

3.3.2 受理范圍需進(jìn)一步拓展

根據(jù)《辦法》第十五條的規(guī)定，能夠獲得油污基金賠償?shù)闹挥?種情況，因而在實(shí)務(wù)中往往會(huì)出現(xiàn)油污受害人由于各種原因索賠不成功的情況。例如：2016年7月，“中恒9”輪與“長榮門”輪在長江常熟段發(fā)生碰撞事故，事故導(dǎo)致“中恒9”輪沉沒，事故溢油擴(kuò)散至長江上海段。寶山海事局指派上海晟敏立速服海上應(yīng)急服務(wù)有限公司（簡稱晟敏公司）開展清污工作。清污工作完成后，晟敏公司以“中恒9”輪所在公司為被告提起清污費(fèi)用索賠訴訟。武漢海事法院對(duì)案件進(jìn)行了審理，一審以索賠主體資格不適格為由裁定駁回起訴。晟敏公司不服提起上訴，湖北省高級(jí)人民法院二審維持原判，駁回上訴。在此種“索賠主體資格不適格”的情況下，晟敏公司陷入索賠無門的境地。

建議從油污基金賠償或補(bǔ)償油污受害人的目的出發(fā)，在《辦法》中增加這種情況下的索賠。

3.4 油污基金的賠償順序有待調(diào)整

《辦法》第十七條規(guī)定了油污基金賠償或補(bǔ)償?shù)姆秶绊樞?，賠償或補(bǔ)償項(xiàng)目共有6項(xiàng)，排在第一順序的是應(yīng)急處置費(fèi)用，第二順序的是控制或清除污染措施費(fèi)用，第三順序的是漁業(yè)、旅游業(yè)直接經(jīng)濟(jì)損失，第四順序的是恢復(fù)海洋生態(tài)和天然漁業(yè)資源措施費(fèi)用，第五順序和第六順序分別是船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)實(shí)施監(jiān)視監(jiān)測(cè)發(fā)生的費(fèi)用及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的其他費(fèi)用。其中排在第一順序和第二順序的費(fèi)用均屬清污費(fèi)用，區(qū)別在于是否受主管機(jī)關(guān)指令開展應(yīng)急處置而產(chǎn)生的費(fèi)用。接受主管機(jī)關(guān)指令開展應(yīng)急處置的而產(chǎn)生的是應(yīng)急處置費(fèi)用，非主管機(jī)關(guān)指令開展應(yīng)急處置而產(chǎn)生的費(fèi)用則是控制或清除污染措施費(fèi)用。排在第一順序的優(yōu)先于第二順序的受償，排在第二順序的優(yōu)先于第三順序的受償，依此類推。

《辦法》之所以作出這樣的順序規(guī)定，是考慮到在發(fā)生油污事故后海事主管機(jī)關(guān)為了清除海面污染強(qiáng)制指令相關(guān)清污單位進(jìn)行清污所產(chǎn)生的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)優(yōu)先受償。只有這樣，在今后發(fā)生類似油污事故時(shí)，相關(guān)污染清除單位才會(huì)積極配合海事主管機(jī)關(guān)開展清污工作;也只有先開展清污工作才能使其他污染損失更少：因此，清污費(fèi)用的優(yōu)先受償有其合理性。

從民事權(quán)利角度看，上述6項(xiàng)費(fèi)用均為油污受害人享有的基本民事權(quán)利。民事權(quán)利屬于基本民事制度，其是否享有優(yōu)先權(quán)，應(yīng)根據(jù)《立法法》由法律予以規(guī)定，如我國《海商法》對(duì)船舶優(yōu)先權(quán)順序的規(guī)定，船舶優(yōu)先權(quán)與船舶留置權(quán)、船舶抵押權(quán)優(yōu)先順序的規(guī)定等?！逗Ｉ谭ā返诙l第一款第五項(xiàng)雖然規(guī)定了船舶在營運(yùn)中因侵權(quán)行為產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)賠償請(qǐng)求具有優(yōu)先權(quán)，但根據(jù)《油污司法解釋》，清污費(fèi)用顯然屬于“為防止或者減輕船舶油污損害采取預(yù)防措施所發(fā)生的費(fèi)用”，并非“財(cái)產(chǎn)損害”，因此我國法律并未對(duì)清污費(fèi)用具有優(yōu)先權(quán)作出規(guī)定。

《立法法》規(guī)定，相關(guān)民事基本制度尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)實(shí)際需要對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。國務(wù)院于2009年9月9日公布的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》規(guī)定，國家組織有關(guān)單位進(jìn)行應(yīng)急處置、清除污染所發(fā)生的清污費(fèi)用可以優(yōu)先受償。據(jù)此，清污費(fèi)用在向油污基金索賠時(shí)可以優(yōu)先受償，而漁業(yè)、旅游業(yè)、恢復(fù)海洋生態(tài)措施等費(fèi)用由于沒有相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，并不具有優(yōu)先權(quán)?！掇k法》作為交通運(yùn)輸部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的部門規(guī)章，既非法律，也不是國務(wù)院制定的法規(guī)，其對(duì)漁業(yè)、旅游業(yè)、恢復(fù)海洋生態(tài)措施等費(fèi)用作出優(yōu)先受償順序的規(guī)定并無上位法依據(jù)。

由于未來調(diào)整后的油污基金賠付范圍將包含間接經(jīng)濟(jì)損失，因此，建議將《辦法》第十七條第三項(xiàng)規(guī)定的“對(duì)漁業(yè)、旅游業(yè)等造成的直接經(jīng)濟(jì)損失”改為“對(duì)漁業(yè)、旅游業(yè)等造成的經(jīng)濟(jì)損失”，將第四項(xiàng)“已采取的恢復(fù)海洋生態(tài)和天然漁業(yè)資源等措施所產(chǎn)生的費(fèi)用”改為“已采取的和將要采取的恢復(fù)海洋生態(tài)和天然漁業(yè)資源等措施所產(chǎn)生的費(fèi)用”。在作出上述修改后的同時(shí)將上述2項(xiàng)并列作為第三順序受償對(duì)象，在第一、第二順序費(fèi)用受償后，對(duì)這兩項(xiàng)費(fèi)用按照比例賠償。

油污基金賠償或補(bǔ)償?shù)牡谖屙樞?、第六順序作為油污基金支出的費(fèi)用項(xiàng)目放在賠付范圍和順序里并不妥。一起案件在賠付了前面4項(xiàng)費(fèi)用之后再賠付船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)實(shí)施監(jiān)視監(jiān)測(cè)發(fā)生的費(fèi)用及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的其他費(fèi)用，與立法本意相矛盾，建議將這2項(xiàng)費(fèi)用另作一款油污基金支出項(xiàng)目。

3.5 油污基金的賠付制度有待完善

我國的油污基金是政府性基金。根據(jù)政府性基金的相關(guān)制度規(guī)定，油污基金的賠付應(yīng)先做預(yù)算并經(jīng)財(cái)政部門審批后才能支付。油污基金支出遵循的是“先定賠付后定預(yù)算，預(yù)算下達(dá)予以賠付”的基本流程。從油污基金的理賠實(shí)踐看，一般是在每年的6月份在油污基金管理委員會(huì)作出理賠決定之后再做預(yù)算，在第二年“兩會(huì)”之后由財(cái)政部門撥付給索賠人――索賠人從提出索賠到最終拿到賠付款需要12～18個(gè)月。因此，建議進(jìn)一步完善油污基金賠付制度，在油污基金管理委員會(huì)作出賠付決定前一年做預(yù)算，待賠付決定作出后立即賠付。預(yù)算費(fèi)用如有結(jié)余則上繳國庫。優(yōu)化油污基金理賠模式可以提高油污基金的理賠效率。

3.6 油污基金的代位求償權(quán)制度有待完善

我國目前尚未建立油污基金代位求償權(quán)制度，油污基金并非油污損失賠償義務(wù)人。油污基金先行向油污受害人支付賠償或補(bǔ)償后，依然存在肇事船舶逃逸后被發(fā)現(xiàn)或肇事船舶所有人財(cái)務(wù)狀況好轉(zhuǎn)并具備賠償能力的可能。當(dāng)出現(xiàn)這種情況時(shí)，肇事船舶所有人理應(yīng)繼續(xù)履行對(duì)油污受害人未盡的賠償責(zé)任。因此，在油污基金向油污受害人進(jìn)行賠付后應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的代位求償權(quán)。我國的保險(xiǎn)法對(duì)保險(xiǎn)人的代位求償權(quán)作出了相應(yīng)的規(guī)定，油污基金的代位求償權(quán)與保險(xiǎn)人的代位求償權(quán)在法理上具有類似性。

《國際油污損害賠償基金公約》有代位求償權(quán)的規(guī)定，美國及加拿大的油污基金均有關(guān)于代位求償權(quán)的規(guī)定。我國《海商法（修訂征求意見稿）》已加入了油污基金代位求償權(quán)的相關(guān)規(guī)定，明確了油污基金可以代位向污染損害責(zé)任人請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利，但并未說明由誰來代表油污基金行使這項(xiàng)權(quán)利。因此，建議由油污基金具有獨(dú)立法人資格的下級(jí)管理機(jī)構(gòu)――理賠事務(wù)中心代表油污基金行使這一職權(quán)。

3.7 先行支付制度有待建立

在我國管轄海域內(nèi)發(fā)生船舶污染事故后，相關(guān)的應(yīng)急處置單位往往要墊付大量的應(yīng)急資金。應(yīng)急處置單位除了政府機(jī)構(gòu)外，還包括相當(dāng)一部分的社會(huì)力量。如在2018年東海海域“桑吉”輪碰撞燃爆事故的清污工作中，各方墊付的應(yīng)急處置費(fèi)用包括監(jiān)視監(jiān)測(cè)費(fèi)用、清污費(fèi)用等已達(dá)10多億元。墊付如此巨額費(fèi)用給這些單位帶來巨大的資金壓力。在此類事故的清污工作中，如果資金不能及時(shí)周轉(zhuǎn)將會(huì)影響后續(xù)應(yīng)急工作的開展，而應(yīng)急工作不及時(shí)也將導(dǎo)致受污染海域面積擴(kuò)大，對(duì)國家海洋生態(tài)造成更大破壞。

油污基金作為政府性基金應(yīng)側(cè)重于事后賠償工作。油污基金目前理賠的幾起案件均距事發(fā)時(shí)間較長，如：“山宏12”輪溢油沉沒案發(fā)生于2012年12月，于2017年理賠;“ANA”輪觸礁擱淺案發(fā)生于2014年，于2018年理賠。在事故清污工作中，相關(guān)的應(yīng)急處置方?jīng)]有獲得過任何資金。油污基金設(shè)立的目的之一就是應(yīng)急并進(jìn)行補(bǔ)償，如果每起事故都在事后4～5年才開始補(bǔ)償，則無法起到救急的作用，也將影響相關(guān)單位開展應(yīng)急處置的積極性，這與我國設(shè)立油污基金的初衷不符。

國際上，國際油污基金就設(shè)立了先行支付制度，并對(duì)多起案件進(jìn)行了先行支付，在“河北精神”輪案件中，國際油污基金向韓國政府先行支付了費(fèi)用。在美國，美國政府根據(jù)《1990年油污法》成立了溢油責(zé)任信托基金，該基金分為“應(yīng)急基金”和“剩余基金本金”兩部分。應(yīng)急基金主要作用在于確保對(duì)溢油作出快速、有效的反應(yīng)，聯(lián)邦總統(tǒng)有權(quán)在不經(jīng)國會(huì)同意的情況下每年從“信托基金”將最多萬美元用于應(yīng)急基金。[2] 我國的油污基金可借鑒美國的做法，在油污基金中設(shè)一定比例的應(yīng)急資金，在發(fā)生重大溢油事故時(shí)，用于先行支付部分應(yīng)急處置費(fèi)用。

以“桑吉”輪事故為例，相關(guān)各方出動(dòng)了大量應(yīng)急力量進(jìn)行應(yīng)急處置，目前各方向上海海事法院申報(bào)的清污費(fèi)用債權(quán)數(shù)額已達(dá)10多億元之巨，其中有相當(dāng)一部分是社會(huì)力量清污所產(chǎn)生的費(fèi)用。這些清污應(yīng)急處置費(fèi)用支出金額巨大，而向船舶所有人索賠周期較長，船舶所有人賠付責(zé)任有限，這些不利因素都將極大影響社會(huì)力量今后參與政府組織的海上清污工作的積極性。為此，我國油污基金已經(jīng)在探索對(duì)這些費(fèi)用的先行支付辦法，擬修改《辦法》，在《辦法》中增加先行支付制度。另一方面，交通運(yùn)輸部海事局也在組織對(duì)各單位因“桑吉”輪應(yīng)急處置所產(chǎn)生的費(fèi)用進(jìn)行測(cè)算，按照測(cè)算結(jié)果以一定比例進(jìn)行先行支付并上報(bào)財(cái)政部。

3.8 《辦法》部分條款需更新

3.8.1 第十五條第一款第一項(xiàng)

《辦法》第十五條第一款第一項(xiàng)提到賠償前提是“同一事故造成的船舶油污損害賠償總額超過法定船舶所有人油污損害賠償責(zé)任限額的”。該款并沒有明確在兩船碰撞的情況下，是超過一艘船的賠償責(zé)任限額還是兩條船的賠償責(zé)任限額累加額度。從更好地保護(hù)受害人利益的角度出發(fā)，建議不論是在一艘船漏油還是兩艘船漏油的情形下，只要超過任一漏油船的責(zé)任限額都認(rèn)為滿足了本款的要求。

該款還存在容易產(chǎn)生岐義的問題。以油污基金2018年理賠的“ANA”輪案件為例，該船于2014年7月23日在福建省羅源灣水域發(fā)生觸礁擱淺溢油事故。事故發(fā)生后，該船的船舶所有人一直未出面。船舶所有人的國籍為圣文森特和格林納丁斯，該國與我國并無外交關(guān)系，廈門海事法院也無法通過司法途徑找到船舶所有人。該船的油污保險(xiǎn)人在廈門海事法院設(shè)立了海事賠償責(zé)任限制油污基金余萬元，而法院確認(rèn)的兩家清污單位的合理索賠金額為余萬元，已遠(yuǎn)超海事賠償責(zé)任限額。按照該款可理解為該案已超過船舶所有人的賠償責(zé)任限額，符合油污基金受理?xiàng)l件。但適用該條款應(yīng)明確清污費(fèi)用屬于限制性債權(quán)還是非限制性債權(quán)：如屬于限制性債權(quán)，這一條款的適用不存在問題;如為非限制性債權(quán)，這一條款的適用就存在問題了。雖然保險(xiǎn)人已經(jīng)賠付完畢，但并不表明船舶所有人已經(jīng)賠付，即使無法找到船舶所有人，油污受害人仍需向船舶所有人追償。因此，建議在該條款前加上“在限制性債權(quán)中”的限定。

3.8.2 第十五條第一款第三項(xiàng)

《辦法》第十五條第一款第三項(xiàng)是“船舶所有人及其油污責(zé)任保險(xiǎn)人或者財(cái)務(wù)保證人在財(cái)力上不能履行其部分或全部義務(wù)，或船舶所有人及其油污責(zé)任保險(xiǎn)人或者財(cái)務(wù)保證人被視為不具備履行其部分或全部義務(wù)的償付能力”。該條款是參照《國際油污損害賠償基金公約》的有關(guān)規(guī)定而制定的，但該條款的措辭不夠精準(zhǔn)，因?yàn)橛臀圬?zé)任保險(xiǎn)人或者財(cái)務(wù)保證人并非不能履行其部分或全部義務(wù)，而是船舶所有人購買的保險(xiǎn)金額或者財(cái)務(wù)保證金不足。因此，建議將該項(xiàng)內(nèi)容修改為“肇事船舶所有人在財(cái)力上不能履行部分或者全部償付義務(wù)，且其購買的保險(xiǎn)金額或者財(cái)務(wù)保證金不足以支付全部索賠”。

3.8.3 第十五條第一款第四項(xiàng)

《辦法》第十五條第一款第四項(xiàng)有“無法找到造成污染船舶的”的限定。目前該限定將修改為“無法找到造成污染船舶或者船舶所有人的”。之所以這樣修改，是因?yàn)閷?shí)踐中會(huì)碰到有些船舶雖然能找到，但無法識(shí)別其船舶所有人，如“三無”船。加上“船舶所有人”能使本項(xiàng)覆蓋面更加準(zhǔn)確和全面。在油污基金的理賠實(shí)踐中，也確實(shí)碰到了這樣的問題。在油污基金2018年理賠的一起案件中，肇事船為一艘走私船，距離溫州海岸450 處沉沒并造成海面溢油污染。浙江海事局經(jīng)調(diào)查無法查明該船的船名、船籍港，也不知曉船舶所有人。該船由于在深海沉沒，無打撈必要。油污基金受理后認(rèn)為，即使該船被打撈，也無法找到油污責(zé)任人――船舶所有人。據(jù)此，油污基金對(duì)該案進(jìn)行了清污費(fèi)用理賠。

3.8.4 第十九條

《辦法》第十九條有關(guān)各部委名稱的描述已不合時(shí)宜。2018年召開的第十三次全國人民代表大會(huì)審議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的要求，對(duì)相關(guān)部委的職能進(jìn)行了調(diào)整和整合，部分部委的名稱也有所改變。因此，《辦法》第十九條對(duì)油污基金管理委員會(huì)的相關(guān)部委組成的描述也應(yīng)修改。

4 結(jié) 語

《辦法》作為油污基金運(yùn)行制度的基本依據(jù)，其條文和內(nèi)容應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，應(yīng)能指導(dǎo)實(shí)踐并根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展完善相關(guān)內(nèi)容，以便能更好地滿足實(shí)踐的需要。《辦法》運(yùn)行6年來的實(shí)踐表明，其多數(shù)內(nèi)容是適應(yīng)實(shí)際發(fā)展情況的，基本能夠滿足油污基金運(yùn)行的需要，但也存在著本文所述的諸多不足，應(yīng)根據(jù)實(shí)踐的需要予以完善。

參考文獻(xiàn)：

[1] 周舫震，朱羿嶧.完善我國船舶污染賠償體系的建議[J].水運(yùn)管理，2017（11）：30-32，35.

[2] 韓立新.對(duì)《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》的完善建議[J].中國海商法年刊，2008（1）：299-313.

[3] 廖兵兵，冀文穎.論船舶油污損害賠償基金提前參與船舶油污損害責(zé)任主體缺席案件訴訟的可行性[J].水運(yùn)管理，2017（7）：19-22