文蘭嬌，張安錄

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，湖北武漢 430070)

0 引言

城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)從20世紀(jì)80年代初期開(kāi)始出現(xiàn)，歷經(jīng)萌芽期、形成期和成熟期3個(gè)階段，至今已經(jīng)形成了一個(gè)相對(duì)成熟的土地市場(chǎng)。然而農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化建設(shè)，盡管在20世紀(jì)80年代支撐中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紅紅火火地發(fā)展，卻沒(méi)有得到政府的支持，甚至在1998年新修訂的《土地管理法》用途管制中受到抑制，禁止其集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)[1]。在雙軌并行的城鄉(xiāng)二元土地制度下，集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的惟一合法渠道是土地征收，于是形成了農(nóng)地征收市場(chǎng)、一級(jí)市場(chǎng)、二級(jí)市場(chǎng)的中國(guó)特色的“三級(jí)層次結(jié)構(gòu)”土地市場(chǎng)[2]。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和不斷增長(zhǎng)的建設(shè)用地需求，低價(jià)補(bǔ)償高價(jià)賣(mài)出的農(nóng)地征收引的社會(huì)福利效益問(wèn)題[3]和自發(fā)形成的隱形市場(chǎng)無(wú)序流轉(zhuǎn)問(wèn)題[4]愈演愈烈。

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)收益分配的討論一直是城鄉(xiāng)土地利用與管理的熱點(diǎn)話題。許多學(xué)者已通過(guò)實(shí)證從不同研究尺度分析農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)后各權(quán)利主體的收益分配比例，得到一致結(jié)論，認(rèn)為農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)并未實(shí)現(xiàn)公平收益分配，并且政府和開(kāi)發(fā)商獲取了大量收益，而集體和農(nóng)民所得收益較小[2， 5-8]。集體建設(shè)用地方面，隨著2004年以后的一系列集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合法化的試點(diǎn)改革[注]2004 年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出了城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策，同時(shí)明確指出“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)提出，“區(qū)別公益性與非公益性征地，縮小征地范圍”、國(guó)有建設(shè)用地與農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地“同地同權(quán)同價(jià)”，以深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)指出：“建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)”； “發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”、“農(nóng)村集體建設(shè)用地以同等權(quán)利、公平入市”、“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。2015年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(后簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”)在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域，調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定，特別是2015年33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)全面進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)改革后，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的影響和收益分配關(guān)系廣受學(xué)者關(guān)注[9， 10]。比如，呂萍，支曉娟[11]分析了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的影響效應(yīng)和障礙因素，認(rèn)為二元分割框架下制度對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有制約作用； 王文等[12]從初次分配和再次分配角度，分析了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益形成及其分配機(jī)理； 程春麗[13]分析了農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償與利益機(jī)制； 賈賓等[14]從土地發(fā)展權(quán)視角探討了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的收益分配。從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的討論，農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)研究較為成熟，而集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的討論理論多于實(shí)踐，缺乏定量分析，更鮮有針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的非公平測(cè)度與對(duì)比分析。而厘清城鄉(xiāng)土地增值收益分配格局，能為優(yōu)化權(quán)利主體土地增值收益分配關(guān)系提供依據(jù)，能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和權(quán)益保障的協(xié)同性[15]，還能促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的建立與完善[16]。

國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)分為增量市場(chǎng)和存量市場(chǎng)，存量交易市場(chǎng)只涉及政府和開(kāi)發(fā)商，收益分配爭(zhēng)議較少。增量市場(chǎng)中新增建設(shè)用地很大成分是從農(nóng)用地中征收而來(lái)，其主要涉及主體為農(nóng)戶、集體、政府和開(kāi)發(fā)商。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)大致分為兩大類，一類是合法流轉(zhuǎn)，一類是非法流轉(zhuǎn)。合法流轉(zhuǎn)一般是指由政府或集體牽頭組織的有序流轉(zhuǎn)，現(xiàn)目前制度框架下，大部分地區(qū)涉及農(nóng)戶的主要流轉(zhuǎn)形式為宅基地征收和宅基地復(fù)墾； 非法流轉(zhuǎn)一般是指集體建設(shè)用地私下交易，涉及到農(nóng)戶主要是指將宅基地讓與不具備宅基地分配條件的他人的行為，常見(jiàn)的是小產(chǎn)權(quán)房買(mǎi)賣(mài)。由于集體土地流轉(zhuǎn)中最受關(guān)注的是弱勢(shì)群體農(nóng)戶的收益和福利變化，文章研究涉及到的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要是指與農(nóng)戶聯(lián)系最為緊密的宅基地流轉(zhuǎn)，在集體建設(shè)用地公開(kāi)交易市場(chǎng)尚未全面開(kāi)放下，其主要流轉(zhuǎn)模式為土地征收、宅基地復(fù)墾和隱形灰色交易。為探索城鄉(xiāng)二元分割下建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展形態(tài)，該文以上海農(nóng)戶微觀調(diào)查為依據(jù)，以農(nóng)地征收作為國(guó)有建設(shè)用地的增值研究狀態(tài)，以集體建設(shè)用地征收、復(fù)墾和私下交易為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的增值研究狀態(tài)，分析不同集體土地流轉(zhuǎn)的各權(quán)利主體收益，并量化分析、對(duì)比不同流轉(zhuǎn)模式下收益分配格局的扭曲程度。

1 研究區(qū)概況

上海簡(jiǎn)稱“滬”或“申”，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心，是我國(guó)首批沿海開(kāi)放城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，截止2014年上海GDP總量居中國(guó)城市第一，亞洲第二； 人口眾多， 2015年末常住人口2 415.27萬(wàn)，轄15個(gè)市轄區(qū)、1個(gè)縣，占地面積6 340km2，人口密度達(dá)每平方公里2 931人，是我國(guó)內(nèi)地人口密度最高的城市； 地理位置優(yōu)越，作為長(zhǎng)江三角洲沖積平原的一部分，地處長(zhǎng)江和黃浦江入海匯合處，位于亞洲大陸東沿，太平洋西岸，北界長(zhǎng)江，東瀕東海，南臨杭州灣，西接江蘇和浙江兩省，是中國(guó)南北海岸中心點(diǎn)(圖1)。正是由于上海得天獨(dú)厚的發(fā)展條件，人口大量集聚，使得上海在快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，面臨超高的建設(shè)用地需求，使得上海成為城鄉(xiāng)分割下我國(guó)建設(shè)用地供需矛盾最大的城市之一，當(dāng)?shù)厝嗣駥?duì)于土地價(jià)值顯化的認(rèn)識(shí)比內(nèi)地人民更為深刻。同時(shí)，中央和上海市政府積極探索土地發(fā)展策略，在上海實(shí)驗(yàn)先進(jìn)政策制度改革，使得多年來(lái)上海集體土地流轉(zhuǎn)活躍。因此，該研究選取上海為研究區(qū)，對(duì)上海農(nóng)戶集體土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)進(jìn)行抽樣調(diào)查，作為全國(guó)集體土地流轉(zhuǎn)的縮影，展開(kāi)對(duì)城鄉(xiāng)分割下我國(guó)建設(shè)用地增值和收益分配的分析。調(diào)查區(qū)域主要為上海市市郊，集中在松江區(qū)和金山區(qū)，其中，松江區(qū)是全國(guó)33個(gè)集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)之一，而金山區(qū)上海開(kāi)展“減量化”、“超級(jí)增加掛鉤”等地方創(chuàng)新活動(dòng)較多，因此，兩區(qū)的集體土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)較為頻繁，調(diào)研樣本具體涉及松江區(qū)九亭鎮(zhèn)、新橋鎮(zhèn)、佘山鎮(zhèn)、小昆山鎮(zhèn)、新浜鎮(zhèn)、車墩鎮(zhèn)、葉榭鎮(zhèn)，和金山區(qū)的楓涇鎮(zhèn)、呂巷鎮(zhèn)、亭林鎮(zhèn)、廊下鎮(zhèn)、金山衛(wèi)鎮(zhèn)、漕涇鎮(zhèn)，具體見(jiàn)圖1。

圖1 上海區(qū)位示意圖

2 不同集體土地流轉(zhuǎn)狀態(tài)下農(nóng)戶收益調(diào)查結(jié)果

該研究的調(diào)查對(duì)象即流轉(zhuǎn)主體為參與集體流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶。農(nóng)戶調(diào)查采用問(wèn)卷調(diào)查方式，具體詢問(wèn)時(shí)以訪談的方式進(jìn)行面對(duì)面調(diào)查，由于上海市整體發(fā)展程度較高，城市高度城市化，部分區(qū)(縣)已實(shí)現(xiàn)完全土地國(guó)有化，因此調(diào)查時(shí)需將典型調(diào)查法和抽樣調(diào)查法相結(jié)合。典型調(diào)查法和抽樣調(diào)查法實(shí)施的具體步驟如下：首先，對(duì)上海市政府土地相關(guān)部門(mén)進(jìn)行座談，通過(guò)初步交流確定集體土地流轉(zhuǎn)主要方式和上海市集體土地流轉(zhuǎn)最為活躍的地區(qū)； 然后，根據(jù)座談了解結(jié)果，將典型調(diào)查地區(qū)鎖定在金山區(qū)和松江區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部及相關(guān)指定安置補(bǔ)償項(xiàng)目區(qū)； 最后，主要在以上兩個(gè)地區(qū)展開(kāi)對(duì)農(nóng)戶的抽樣調(diào)查。2015年8月，調(diào)查組針對(duì)上海市金山區(qū)和松江區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶，共發(fā)放了200份問(wèn)卷，共回收170份問(wèn)卷，在剔除不完整問(wèn)卷后，獲得有效問(wèn)卷168份。關(guān)于集體土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查，根據(jù)受訪者參與的土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)，進(jìn)行對(duì)應(yīng)的流轉(zhuǎn)情況詢問(wèn)，比如，若受訪農(nóng)戶僅參與宅基地復(fù)墾，則對(duì)應(yīng)回答宅基地復(fù)墾情況部分的問(wèn)題，若同時(shí)參與多項(xiàng)活動(dòng)，則需回答不同流轉(zhuǎn)情況對(duì)應(yīng)的問(wèn)題。

2.1 集體土地征收

在回收的168份集體土地流轉(zhuǎn)問(wèn)卷中，共有117位農(nóng)戶參與了土地征收，而在117份集體土地征收問(wèn)卷中，有113位農(nóng)戶參加了農(nóng)地征收， 56位參加了宅基地征收，其中50位農(nóng)戶農(nóng)地和宅基地均被征收。農(nóng)戶農(nóng)地被征收的平均面積為0.32hm2，最小面積為0.03hm2，最大面積為0.80hm2。而征收補(bǔ)償方面，農(nóng)地平均征收補(bǔ)償金額為7 700元/667m2，最小補(bǔ)償金為1 400元/667m2，最高補(bǔ)償金額為3.3萬(wàn)元/667m2。在被征收的56宗宅基地中，平均征收面積為221.39m2，最小征收面積為80m2，最大征收面積為533m2， 56宗被征宅基地中有48宗獲得現(xiàn)金補(bǔ)償，一宗宅基地的平均征收補(bǔ)償總額為23.67萬(wàn)，平均每平方米補(bǔ)償2 469元，另有8宗僅獲得宅基地還建補(bǔ)償。

針對(duì)集體土地被征后用途， 58.41%的農(nóng)用地被征收后將作為工業(yè)用地， 16.81%將開(kāi)發(fā)成商品房， 15.04%將用于建設(shè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，僅6.20%將用作公共設(shè)施用地。而宅基地被征收后，大部分仍將被開(kāi)發(fā)成工業(yè)用地，所占比例為57.14%， 19.64%將被開(kāi)發(fā)成商品房，僅5.36%將被用作公共用途。由此可見(jiàn)集體土地征收中大部分為非公益性征收，見(jiàn)表1。

表1 集體土地征收后土地開(kāi)發(fā)用途所占比例分布

2.2 宅基地復(fù)墾

在回收的168份集體土地流轉(zhuǎn)問(wèn)卷中，共有31位農(nóng)戶參與了宅基地復(fù)墾，復(fù)墾宅基地中，平均復(fù)墾地塊面積為120.81m2，平均復(fù)墾房屋面積為245.06 m2。從農(nóng)戶參與的途徑看， 31宗復(fù)墾地塊中有22宗地由政府組織要求復(fù)墾， 8宗地為集體組織要求復(fù)墾，僅1宗地為農(nóng)戶主動(dòng)自愿復(fù)墾。83.37%農(nóng)戶表示在參與宅基地復(fù)墾時(shí)有簽訂復(fù)墾合同，同時(shí)也沒(méi)有中介機(jī)構(gòu)參與。宅基地復(fù)墾后， 83.87%的農(nóng)戶(26戶)獲得的復(fù)墾補(bǔ)償為房屋置換，即獲得一處新的房屋，而剩余的16.17%的農(nóng)戶獲得的補(bǔ)償為現(xiàn)金補(bǔ)償，平均現(xiàn)金補(bǔ)償為28萬(wàn)，即按建筑面積1 143元/m2進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)償，選擇現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶一般為有多處住宅，暫無(wú)住房需求的農(nóng)戶。而還建的地塊中，從面積上看，還建地塊面積； 略小于復(fù)墾地塊面積，但還建的建筑面積略大于復(fù)墾建筑面積，基本上實(shí)現(xiàn)了“拆建持平”，平均面積為115.45 m2，平均還建的建筑面積為249.90 m2。還建的住房樓層最高為3層，而原復(fù)墾宅基地多為1-2層，因此還建后土地集約度略有提高，但農(nóng)戶由于還建房屋不能直接入住，還建農(nóng)戶平均需花費(fèi)22.19萬(wàn)元對(duì)還建房屋進(jìn)行裝修等住房改造，具體統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表2。

表2 宅基地復(fù)墾和還建情況

表3 宅基地市場(chǎng)交易情況

2.3 隱形市場(chǎng)交易

共有103位農(nóng)戶參與了宅基地市場(chǎng)交易活動(dòng)，平均交易面積為129.41m2。交易中所有農(nóng)戶為購(gòu)入方，平均購(gòu)入費(fèi)用為17.71萬(wàn)元，這中間，有97宗為宅基地交易，平均交易價(jià)格為1 024.16元/m2，有6宗為農(nóng)村房地產(chǎn)交易(即宅基地及其地上房屋)，平均交易價(jià)格為3 526.83元/m2，具體統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表3。76.70%的交易有簽署合同， 23.3%則沒(méi)有合同，僅憑口頭交易， 99.03%的交易都沒(méi)有中介介入，由交易雙方直接完成。

根據(jù)實(shí)際調(diào)研，上海市還建補(bǔ)償政策實(shí)行政府統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)，統(tǒng)一圖紙確定相應(yīng)地塊建筑面積，集體和農(nóng)戶自行選擇補(bǔ)償方式，自行購(gòu)買(mǎi)并修建宅基地的政策。因此，在政府規(guī)定的農(nóng)村居民區(qū)居住的人群成分構(gòu)成比較復(fù)雜，大致有3種情況：第一種，是政府還建宅基地而來(lái)的復(fù)墾農(nóng)戶，該部分農(nóng)戶不需購(gòu)買(mǎi)宅基地即可獲得現(xiàn)成房屋；第二種，是宅基地征收后失地農(nóng)戶獲得征收補(bǔ)償后到由集體或政府組織到指定地點(diǎn)購(gòu)買(mǎi)并修建新宅基地的，這部分農(nóng)戶向政府集體和政府購(gòu)買(mǎi)宅基地； 第三種，是與農(nóng)戶私下交易而來(lái)的，這部分人群可能是附近農(nóng)戶，也可能是城鎮(zhèn)居民，其交易對(duì)象為擁有農(nóng)村居民還建點(diǎn)修建房屋名額的農(nóng)戶。因此，可以根據(jù)交易對(duì)象不同，對(duì)交易行為進(jìn)行區(qū)分。由于103份集體建設(shè)用地交易問(wèn)卷調(diào)查中64.42%的交易對(duì)象為政府， 26.92%為農(nóng)戶私下交易， 7.69%的交易對(duì)象為集體，僅0.96%的交易對(duì)象為開(kāi)發(fā)商，有政府和集體介入的交易不是完全意義上的市場(chǎng)交易而是準(zhǔn)市場(chǎng)交易，可以按交易對(duì)象為公還是非公，劃分為準(zhǔn)市場(chǎng)交易和隱形交易，由此可以推出隱形交易部分(即交易對(duì)象為農(nóng)戶和開(kāi)發(fā)商)所占比例為27.88%。

3 不同流轉(zhuǎn)模式下土地增值收益分配與扭曲程度測(cè)算

3.1 阿特金森指數(shù)模型構(gòu)建

阿特金森福利指數(shù)是目前最為流行的用以測(cè)算福利非均衡的方法[17]。阿特金森[18]指出，一般而言，沒(méi)有引入社會(huì)評(píng)價(jià)，不能測(cè)算個(gè)體福利非均衡程度。該文用農(nóng)戶和政府兩大權(quán)利主體的非均衡程度表征收益分配格局的扭曲程度，因此，對(duì)于任何收益分配個(gè)體，有一個(gè)單調(diào)遞增的函數(shù)來(lái)滿足均衡收入下的均衡分配額ζ(x)：

W(ζ(x)e)=W(x)

(1)

式(1)中，e為分量全為1的向量。當(dāng)W(ζ(x)e)=W(x)時(shí)，全社會(huì)只需總收入nζ(x)就可以達(dá)到為nx的福利。這樣一來(lái)，利用福利函數(shù)將分配x與某種完全平等的收入分配進(jìn)行比較來(lái)構(gòu)造不平等指數(shù)I(x)，I(x)也是總收入中浪費(fèi)掉的份額，具體見(jiàn)式2。

(2)

(3)

根據(jù)王祖祥[19]和彭開(kāi)麗，張安錄[7]對(duì)于社會(huì)福利函數(shù)的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為當(dāng)社會(huì)福利函數(shù)選擇適當(dāng)?shù)膰?yán)格遞增的凹函數(shù)作為效用函數(shù)U(t)，可使W(x)是單調(diào)遞增的凹位似函數(shù)，由此可以直接得到阿特金森福利指數(shù)I(x)表達(dá)式為：

(4)

3.2 不同流轉(zhuǎn)模式下權(quán)利主體收益分配核算

3.2.1 農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)

根據(jù)上海市國(guó)有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)更新標(biāo)準(zhǔn)(2013)按土地等級(jí)換算，工業(yè)用地、商業(yè)用地和住宅用地的平均基準(zhǔn)地價(jià)為2 028元/m2， 1.306 5萬(wàn)元/m2， 1.070 6萬(wàn)元/m2。根據(jù)實(shí)踐調(diào)查，在113戶農(nóng)地被征農(nóng)戶中，農(nóng)地平均征收補(bǔ)償金額為7 700元/667m2，同時(shí)被征農(nóng)戶多數(shù)戶籍流轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，且戶主在達(dá)到社保年紀(jì)后(男60，女55)可享受小城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)(1 400元/月)，據(jù)調(diào)查，除現(xiàn)金補(bǔ)償外，在被征的113宗農(nóng)用地中，有54宗農(nóng)地被征收后，農(nóng)戶達(dá)到社保發(fā)放年紀(jì)后將獲得每人一月1 400元的小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)。假設(shè)平均每戶可享受20年小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)，則一宗地可以得到33.6萬(wàn)元，平均流轉(zhuǎn)面積為0.34hm2，則將土地補(bǔ)償現(xiàn)金和養(yǎng)老保險(xiǎn)折合成金額貼算分?jǐn)偟酵恋孛娣e上，則相當(dāng)于調(diào)查區(qū)農(nóng)地征收后每667m2可得7.27萬(wàn)元。由于農(nóng)地征收補(bǔ)償原理是根據(jù)當(dāng)前土地用途租金貼算而來(lái)，故不考慮農(nóng)地非市場(chǎng)價(jià)值，則可以粗略認(rèn)為農(nóng)地價(jià)值為7.27萬(wàn)元/667m2，即109.03元/m2。前期開(kāi)發(fā)成本主要包括市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)和公共配套設(shè)施建設(shè)費(fèi)，根據(jù)上海市土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目管理辦法，按最高開(kāi)發(fā)程度，前期開(kāi)發(fā)成本合計(jì)為430元/m2。根據(jù)上海市收費(fèi)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)[注]稅費(fèi)依據(jù)：滬發(fā)改價(jià)督[2015]8號(hào)，滬府辦[2010]35號(hào)，滬價(jià)商[2001]53號(hào)，滬房地資金[2003]339號(hào)，滬府(1995)38號(hào)，《土地管理法》 (1998)其中土地開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)主要涉及的稅費(fèi)有：耕地占用稅(50元/m2，其中50%上繳中央政府)、征地管理費(fèi)(成交價(jià)的4%)、新菜地開(kāi)發(fā)基金(15元/m2)、耕地開(kāi)墾費(fèi)(120元/m2)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)(140元/m2，其中30%上繳中央財(cái)政)； 土地出讓環(huán)節(jié)主要涉及稅費(fèi)有契稅(成交價(jià)的3%)、印花稅(工本費(fèi)5元/本)、城鎮(zhèn)土地使用稅(16元/m2/年)，按照工業(yè)用地出讓年限50年，商業(yè)用地出讓年限40年和住宅用地出讓年限70年，根據(jù)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)增值機(jī)理中的計(jì)算公式，計(jì)算得到農(nóng)地征收后出讓為工業(yè)用途、商業(yè)用地和住宅用途的收益在農(nóng)戶和政府之間的所得，見(jiàn)表4。

表4 農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)收益分配

表5 宅基地征收后收益分配

表6 宅基地復(fù)墾后收益分配

從表4可以看出，農(nóng)地征收后政府攫取了大量增值收益，以工業(yè)用地為例，從農(nóng)用地到工業(yè)用地，實(shí)際開(kāi)發(fā)商購(gòu)地成本為3 284.96元/m2，土地增值達(dá)2 745.93元/m2，而農(nóng)戶僅得收益為109.03元/m2，地方政府所得為2 678.93元/m2，若開(kāi)發(fā)成商業(yè)用地和住宅用地的情況，政府獲得的收益更多。根據(jù)實(shí)際調(diào)查情況，農(nóng)地征收后用作工業(yè)用地、商業(yè)用地和住宅用地的3類土地用途比例為74.16%， 4.49%和21.35%，用該比例修正上海市各類國(guó)有建設(shè)用地，得到調(diào)查區(qū)綜合基準(zhǔn)地價(jià)為4 376.52元/m2，農(nóng)戶所得為109.03元/m2，地方政府所得為5 143.85元/m2(表4)，兩者收益比為1∶47.18。

3.2.2 宅基地征收

根據(jù)56宗宅基地征收調(diào)查結(jié)果，宅基地征收后平均每平方米補(bǔ)償2 469元，若以此看作農(nóng)村住宅價(jià)格。開(kāi)發(fā)成本仍然按最高開(kāi)發(fā)程度計(jì)算，拆遷成本上海市按復(fù)墾成本計(jì)算，即50元/m2，由于宅基地為建設(shè)用地，因此若開(kāi)發(fā)商購(gòu)買(mǎi)建設(shè)用地為非農(nóng)建設(shè)用地，則不需繳納耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用稅和耕地開(kāi)墾費(fèi)，故中央政府也不能從稅費(fèi)中提取收益，此時(shí)所有稅收均歸地方政府，土地征收的增值收益全部為地方政府所得，由此可計(jì)算得到宅基地征收后用作各類用途的收益情況。由于調(diào)查區(qū)農(nóng)村住宅價(jià)格高于工業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，故若將宅基地征收后用作工業(yè)用地出讓，政府將付出較大成本，最后收益僅為25.96元/m2。由于宅基地征收后用作工業(yè)用地、商業(yè)用地和住宅用地的3類土地用途比例為69.57%， 6.52%和23.91%，用該比例修正上海市各類國(guó)有建設(shè)用地，得到調(diào)查區(qū)綜合基準(zhǔn)地價(jià)為4 822.98元/m2，農(nóng)戶所得為農(nóng)村住宅價(jià)格2 469元/m2，地方政府所得為3 015.67元/m2(表5)，兩者收益比為1∶1.22。

3.2.3 宅基地復(fù)墾

在31份宅基地復(fù)墾問(wèn)卷中， 83.87%的農(nóng)戶(26戶)獲得的復(fù)墾補(bǔ)償為房屋置換，而剩余的選擇現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶獲得平均現(xiàn)金補(bǔ)償為28萬(wàn)，即按建筑面積1 143元/m2得到現(xiàn)金補(bǔ)償，由于獲得該補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶不再享有農(nóng)村住房，同時(shí)復(fù)墾地塊的所有權(quán)并未失去，因此該補(bǔ)償為房屋補(bǔ)償，即對(duì)原宅基地地塊上房屋價(jià)值的補(bǔ)償。假設(shè)政府是理性的，則還建成本和現(xiàn)金補(bǔ)償應(yīng)為一致，由此可以把其按宅基地面積進(jìn)行換算后的單價(jià)看作還建成本，換算得到還建成本為2 317.69元/m2。和農(nóng)地征收相比，宅基地復(fù)墾多了復(fù)墾環(huán)節(jié)，故對(duì)于地方政府而言，增加了獲地成本，故應(yīng)將還建成本考慮到宅基地復(fù)墾活動(dòng)中。農(nóng)地價(jià)格和稅費(fèi)收入與農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)情況一致，由于宅基地復(fù)墾后，結(jié)余的指標(biāo)要轉(zhuǎn)移到擬開(kāi)發(fā)農(nóng)地，復(fù)墾農(nóng)戶并不知曉指標(biāo)去向，而政府作為經(jīng)濟(jì)理性人會(huì)將該指標(biāo)用于適宜地塊的最佳開(kāi)發(fā)用途，假設(shè)將開(kāi)發(fā)成工業(yè)用地、商業(yè)用地和住宅用地的機(jī)會(huì)是均等的，則可以得到國(guó)有建設(shè)用地平均基準(zhǔn)地價(jià)為8 599.67元/m2，平均而言，農(nóng)戶得到的收益為2 426.72元/m2，地方政府得到收益為9 755.41元/m2，兩者每單位收益比為1∶4.02，具體各類用途收益見(jiàn)表6。

3.2.4 市場(chǎng)交易

根據(jù)103份集體建設(shè)用地交易問(wèn)卷結(jié)果，由隱形交易而得的宅基地平均交易價(jià)格為1 101.13元/m2，與政府和集體交易的宅基地交易價(jià)格為1 000.56元/m2，有6宗房地產(chǎn)交易，平均單價(jià)為3 526.83元/m2，結(jié)合宅基地征收中農(nóng)村房地產(chǎn)補(bǔ)償為2 469元/m2，可以發(fā)現(xiàn)，若農(nóng)戶進(jìn)行私下交易，農(nóng)村房地產(chǎn)的價(jià)值每平方米將增加1 057.83元，宅基地的價(jià)值每平方米將增加100.57元。而這部分增值收益將全部歸農(nóng)戶所有，政府不享有增值收益，盡管宅基地私下交易的價(jià)值比同等條件下城鎮(zhèn)住宅用地的價(jià)格低得多，但非法流轉(zhuǎn)途徑中農(nóng)戶獲得收益比合法流轉(zhuǎn)多，仍有利可圖，故此種情況下，按最高收入算，每單位農(nóng)戶收益為3 526.83元/m2，政府收益為0。由此可以得出私下交易的單價(jià)比對(duì)準(zhǔn)市場(chǎng)交易單價(jià)略高，但由于缺乏有效參照依據(jù)，只能按準(zhǔn)市場(chǎng)成本價(jià)為底價(jià)，故價(jià)格扭曲較為嚴(yán)重，私下交易成交價(jià)僅比準(zhǔn)市場(chǎng)交易每平方米多100元。但當(dāng)投入建造成本后，農(nóng)村住宅價(jià)格將在宅基地基礎(chǔ)上翻2倍，單價(jià)為3 526.83元/m2。

3.3 收益分配扭曲格局測(cè)度

由于隱形交易市場(chǎng)中集體建設(shè)用地的增值收入全部歸農(nóng)戶所有，政府收益為0，且涉及主體過(guò)于單一，其收益分配扭曲格局測(cè)度意義不大，因此該部分僅考慮合法流轉(zhuǎn)部分，即農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)(農(nóng)用地征收)、宅基地征收和宅基地復(fù)墾。根據(jù)不同流轉(zhuǎn)情況下地方政府和農(nóng)戶所得。利用公式4，計(jì)算得到不同流轉(zhuǎn)活動(dòng)下，流轉(zhuǎn)為工業(yè)、商業(yè)、住宅用途的國(guó)有建設(shè)用地過(guò)程中農(nóng)戶和地方政府阿特金森福利指數(shù)，并根據(jù)調(diào)查中流轉(zhuǎn)為工業(yè)、商業(yè)、住宅的比例作為權(quán)重，計(jì)算得到綜合的阿特金森福利指數(shù)，見(jiàn)表7。

表7 不同流轉(zhuǎn)活動(dòng)下收益分配的阿特金森指數(shù)

不公平指數(shù)越大，表示不公平程度越高，從表7可以看出，綜合基準(zhǔn)地價(jià)水平下，宅基地征收的阿特金森指數(shù)最低，無(wú)限接近于0，其收益分配最為“公平”，其次是宅基地復(fù)墾情況，最不公平為農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)情況，阿特金森指數(shù)高達(dá)0.92，說(shuō)明在收益分配中，政府收入過(guò)高，導(dǎo)致收益分配嚴(yán)重失衡。從不同類型開(kāi)發(fā)用途來(lái)看，開(kāi)發(fā)為工業(yè)用地時(shí)，宅基地征收的阿特金森指數(shù)最高(0.958 8)，甚至超過(guò)了農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的阿特金森指數(shù)(0.849 7)，其主要原因是調(diào)查區(qū)農(nóng)村住宅價(jià)格比工業(yè)用地價(jià)格高，面對(duì)高昂獲地成本，政府只能勉強(qiáng)維持收支平衡，在這種情況下，農(nóng)戶獲得的收益最大，其不公平分配格局由農(nóng)戶收入多而政府收入微小造成； 開(kāi)發(fā)為商業(yè)用地和住宅用地時(shí)，宅基地征收的不平等指數(shù)最低，分別為0.421 5和0.3477，其收益分配格局扭曲程度較低，而農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)指數(shù)最高，宅基地復(fù)墾的阿特金森指數(shù)次之，其中當(dāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)開(kāi)發(fā)成商業(yè)用途的建設(shè)用地時(shí)，其收益分配格局的扭曲程度最高，宅基地征收開(kāi)發(fā)成國(guó)有住宅用地的收益分配格局扭曲程度相對(duì)較低。

由此可以看出，正是由于農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)阿特金森指數(shù)最高，宅基地征收的阿特金森指數(shù)最低，因此對(duì)于收益分配中分配權(quán)占優(yōu)勢(shì)的政府而言，作為經(jīng)濟(jì)理性人，其最先考慮的流轉(zhuǎn)方式為農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)，其次是集體建設(shè)用地復(fù)墾，最后才是集體建設(shè)用地征收，故前面兩種是最為活躍的集體土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)，而在集體建設(shè)用地改革過(guò)程中引入市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)的虛擬指標(biāo)交易，也是從宅基地復(fù)墾中演變而來(lái)，說(shuō)明政府愿意從土地復(fù)墾中再讓利出來(lái)給農(nóng)戶，也不愿進(jìn)行宅基地征收。其政府和農(nóng)戶的內(nèi)在行為邏輯可以聯(lián)系土地征收后的用途以及農(nóng)戶在不同收益分配格局中獲得收益大小進(jìn)一步分析：針對(duì)政府，由于公開(kāi)流轉(zhuǎn)集體(不管通過(guò)征收還是復(fù)墾)主要出于經(jīng)營(yíng)性收益驅(qū)動(dòng)，因此，作為理性經(jīng)濟(jì)人，地方政府將以收益最大化為考量基礎(chǔ)，優(yōu)先考慮收益最大的“農(nóng)用地征收”，最后考慮收益最小的“宅基地征收”； 針對(duì)農(nóng)戶，農(nóng)用地征收雖收益最低，但受城市化影響，農(nóng)地邊際化現(xiàn)象不容忽視，也能被迫接受，而宅基地復(fù)墾后可置換產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)并未完全失去還可提高生活環(huán)境，也能讓農(nóng)戶得到一些安慰，但宅基地征收不僅失去所有產(chǎn)權(quán)，且和周邊城市住宅對(duì)比差距尤為突出，因此農(nóng)戶對(duì)此尤其排斥，故而宅基地征收不僅政府收益最小，農(nóng)戶的愿意也最低，由此還衍生出非正式的隱形市場(chǎng)交易。這一收益分配形成的內(nèi)在邏輯關(guān)系，正好可以印證當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)土地流轉(zhuǎn)形式和分布狀況。

4 結(jié)論與討論

該文以上海為研究區(qū)，通過(guò)對(duì)農(nóng)戶的實(shí)地問(wèn)卷調(diào)查，對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)分割下農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，并對(duì)權(quán)利主體收益分配展開(kāi)實(shí)證分析。通過(guò)調(diào)查、核算，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶和政府的收益比為1∶47.18； 宅基地征收中農(nóng)戶和政府的收益比為1∶1.22； 宅基地復(fù)墾兩者收益比為1∶4.02； 農(nóng)戶隱形交易中農(nóng)戶獲得農(nóng)村房地產(chǎn)全部增值收益1 057.83元，政府所得收益為0。通過(guò)阿特金森福利指數(shù)測(cè)算農(nóng)戶和政府收益分配格局的扭曲程度，發(fā)現(xiàn)整體來(lái)看地方政府收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)戶，其利用對(duì)收益分配權(quán)的占優(yōu)，攫取了大部分土地增值收益，農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)、宅基地征收和宅基地復(fù)墾3種流轉(zhuǎn)形式的綜合阿特金森指數(shù)分別為0.918 7， 0.009 9和0.361 9，即宅基地征收的阿特金森指數(shù)最低，其收益分配格局扭曲程度最低，而農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)阿特金森指數(shù)最高，即收益分配扭曲程度最高。

由于選擇的研究區(qū)為上海，其還建成本較高，農(nóng)戶的資產(chǎn)價(jià)值意識(shí)覺(jué)悟也較高，集體建設(shè)用地資產(chǎn)價(jià)值顯化程度比農(nóng)用地更高，因此集體建設(shè)用地征收的收益分配格局扭曲程度較低，若推廣到其他城市和地區(qū)，不同流轉(zhuǎn)形式的阿特金森指數(shù)會(huì)稍有變化，但整體收益分配格局扭曲程度不會(huì)發(fā)生太大變化，尤其是在越是落后地區(qū)，地方政府所占的比例將會(huì)更高。另一方面，從測(cè)算得到的阿特金森指數(shù)，也可以反映出政府組織流轉(zhuǎn)集體土地的優(yōu)先序，即其最先考慮的流轉(zhuǎn)方式為農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)，其次是集體建設(shè)用地復(fù)墾，最后才是集體建設(shè)用地征收。另外，調(diào)查區(qū)域主要集中在上海金山和松江區(qū)，調(diào)研區(qū)域較小，所獲取的樣本較少，這在一定程度上影響了研究的精確度，若樣本更大，其結(jié)果與推導(dǎo)將更有說(shuō)服力。