張建宇

[提要] 本文分析部門預(yù)算編制改革過程中，建立三年滾動項目庫中存在的問題，并提出幾點建議。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算;預(yù)算單位;項目庫

中圖分類號：F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年12月27日

一、前言

近幾年，撫順市本級部門預(yù)算編制精細(xì)化、科學(xué)化水平不斷提高，但在項目預(yù)算編制中還存在一些問題，特別是項目庫建設(shè)處于剛起步階段，而項目庫建設(shè)的水平高低卻是衡量整個部門預(yù)算編制水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)新《預(yù)算法》以及中央、省的相關(guān)要求必須編制三年滾動部門預(yù)算，現(xiàn)有項目庫難以滿足編制三年滾動部門預(yù)算的要求，項目庫的建設(shè)提上日程。

二、市本級部門預(yù)算項目庫現(xiàn)狀及存在的問題

目前，市本級部門預(yù)算項目庫按照中央、省的相關(guān)要求編制三年項目庫。每年9月份，財政部門發(fā)出下一年（暨三年中期規(guī)劃）部門預(yù)算編制通知后，各預(yù)算單位根據(jù)需要編制出下一年（暨三年中期規(guī)劃）的項目支出預(yù)算，上報財政部門。財政部門匯總形成項目庫，經(jīng)過幾個月的審核，將不合格的項目淘汰，形成下一年（暨三年中期規(guī)劃）的部門預(yù)算草案，經(jīng)市人代會審核通過。問題在于項目庫中的后兩年項目預(yù)算并沒有實現(xiàn)滾動運(yùn)行，等一年后再次編制下一年（暨三年中期規(guī)劃）部門預(yù)算時，項目并不是從上一年編好的項目庫中滾動下來，而是另起爐灶重新編制一年（暨三年中期規(guī)劃）的項目支出預(yù)算。

這種三年滾動項目庫并不是真正意義上的三年滾動項目庫，雖然同時編制了三年的項目預(yù)算，但真正有用的是第一年的項目預(yù)算，后兩年的項目預(yù)算因沒有滾動運(yùn)行，并沒有起到應(yīng)有的作用。實際上還是一種短期部門預(yù)算編制方法，存在明顯的缺點，難以滿足中期（三年）部門預(yù)算編制的要求。

（一）項目預(yù)算決策行為短期化。撫順市實行的“三年項目庫”雖然要求預(yù)算單位同時編制三年的項目預(yù)算，但只對第一年的項目預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格審核，對后兩年的項目預(yù)算不做太多要求，只對項目預(yù)算總額進(jìn)行控制，來年預(yù)算單位可以全部推倒重編。這使得預(yù)算單位在編制項目預(yù)算時只顧眼前，不作長遠(yuǎn)考慮。只重視編制當(dāng)年項目預(yù)算，后兩年項目預(yù)算隨便對付一下即可，反正來年可以重新編制。這容易導(dǎo)致預(yù)算單位決策行為短期化，出現(xiàn)寅吃卯糧、項目預(yù)算可持續(xù)性發(fā)展不足等弊病。

（二）項目預(yù)算年度之間可比性差。某一個項目預(yù)算的編制是否合理、依據(jù)是否充分，有時只要通過簡單的多年歷史數(shù)據(jù)對比，就可以輕易的發(fā)現(xiàn)問題。但由于每年的項目庫中只有當(dāng)年的項目預(yù)算數(shù)據(jù)，各年份的項目庫是相對獨立的，難以進(jìn)行多年歷史數(shù)據(jù)對比，有些問題容易被掩蓋，不易監(jiān)督。

（三）項目預(yù)算與政策聯(lián)結(jié)機(jī)制存在不足。項目預(yù)算與政策的聯(lián)結(jié)機(jī)制的不足使得大量的財政資金被配置到一些經(jīng)費(fèi)類和政績類項目中，如行政管理費(fèi)、三公經(jīng)費(fèi)、樓堂建設(shè)和政績工程等項目，而市政府政策和戰(zhàn)略所指向的項目卻無法獲得與之相適應(yīng)的財政資金，項目預(yù)算有效性控制不力。

（四）項目預(yù)算審核時間不充分。在編制項目預(yù)算時，從預(yù)算單位編制項目預(yù)算到財政部門審核完成只有不到兩個月的時間，在這么短的時間內(nèi)完成預(yù)算單位的項目預(yù)算編制、財政部門的項目預(yù)算審核、第三方單位的項目預(yù)算可行性評審等大量工作，是一個很難完成的工作，造成的后果必然是項目預(yù)算審核工作的縮水，走過場。

（五）項目預(yù)算與項目績效預(yù)算兩張皮。當(dāng)前，財政部門要求市本級預(yù)算單位在編制項目預(yù)算時同時編制績效預(yù)算，以加強(qiáng)對項目進(jìn)行績效監(jiān)督。但在實際編制時預(yù)算單位往往是只重視項目預(yù)算的編制，輕視項目績效預(yù)算的編制。且由于各種客觀原因項目績效預(yù)算不能與項目預(yù)算同步完成，一般只有在項目預(yù)算基本審核完成后才開始編制績效預(yù)算，這時即使項目在績效方面存在問題，更換項目也會非常困難。財政部門審核時也將重點放在項目預(yù)算上，使項目績效預(yù)算成為了擺設(shè)，失去了應(yīng)有的績效監(jiān)督的作用。

（六）預(yù)算單位對編制三年滾動項目庫普遍存在畏難情緒。編制三年滾動項目庫與之前只編制當(dāng)年項目預(yù)算比起來，無論是工作量還是工作難度都是成倍的增加，且項目預(yù)算編制不是預(yù)算單位財務(wù)人員獨立就能編制完成的，要動員預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)、各個業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門各個方面的力量共同合力才能編制好三年滾動項目預(yù)算。在工作量和工作難度大幅度增加的情況下，預(yù)算單位相關(guān)人員缺乏對未來的工作預(yù)測機(jī)制，對中長期的工作計劃把握不準(zhǔn)。普遍存在三年項目預(yù)算即使是編了，來年也要重新編制，費(fèi)力不討好的心理。

三、建設(shè)適合市情的三年滾動項目庫幾點建議

鑒于撫順市“三年項目庫”存在的諸多不足已經(jīng)阻滯了部門預(yù)算編制的進(jìn)一步發(fā)展，建立真正有效的三年滾動項目庫已經(jīng)成為撫順市部門預(yù)算管理改革的重要任務(wù)。需要強(qiáng)調(diào)的是，三年滾動項目庫的建立不能一味照搬，在吸取我國其他省市項目庫建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上應(yīng)結(jié)合本市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行政能力等多方面因素建立具有本市特色的三年滾動項目庫。

（一）建立長期存在的開放式三年滾動項目庫。在財政部門設(shè)立一個長期存在并實時開放的三年滾動項目庫，通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)預(yù)算單位和財政部門共享。三年滾動項目庫分成三個子庫：一是各預(yù)算單位自己的多年（應(yīng)不少于三年）滾動項目庫，存放的是預(yù)算單位未來多年預(yù)期擬安排的項目;二是財政三年滾動項目庫，存放的是預(yù)算單位上報到財政部門未來三年預(yù)期擬安排的項目;三是歷史項目數(shù)據(jù)庫，存放的是歷年來已經(jīng)納入預(yù)算并已執(zhí)行的項目。單位項目庫實時開放，預(yù)算單位隨時可以對項目庫中的項目進(jìn)行增減修改。編制部門預(yù)算時，預(yù)算單位從單位項目庫中篩選項目上報到財政項目庫，財政部門根據(jù)當(dāng)年財力和相關(guān)政策對財政項目庫中的項目進(jìn)行篩選，形成未來三年的部門預(yù)算。只有列入項目庫中的項目才能納入部門預(yù)算，更換項目原則上只能更換列入項目庫的項目。

（二）項目預(yù)算編制時間提前，使之適應(yīng)項目庫管理的需要?，F(xiàn)行部門預(yù)算編制程序是“二下二上”，編制時間為每年9～12月。建立三年滾動項目庫后，項目預(yù)算編制時間提前到每年3月份，部門預(yù)算草案經(jīng)市人代會審核通過后開始。要求各預(yù)算單位按照單位職能、實際工作要求實事求是的規(guī)劃未來三年的項目預(yù)算。9月根據(jù)財政部門下發(fā)編制下一年部門預(yù)算通知中的相關(guān)要求（“一下”），對單位項目庫中的項目進(jìn)行調(diào)整并按照項目的輕重緩急進(jìn)行排序?！耙簧稀睍r將單位項目庫中的項目進(jìn)行篩選上報給財政部門。項目預(yù)算編制時間延長了6個月，保證預(yù)算單位有足夠長的時間來編制項目預(yù)算，保證項目預(yù)算的準(zhǔn)確性，并減輕編制工作強(qiáng)度。

（三）制定適合三年滾動項目庫管理的項目支出預(yù)算編制方法

1、完善項目分類標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分經(jīng)常性項目和發(fā)展建設(shè)類項目。經(jīng)常性項目是指每年都要安排的項目，主要都是一些經(jīng)費(fèi)類項目，如三公經(jīng)費(fèi)、會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等;發(fā)展建設(shè)類項目一般是指一次性項目，如基本建設(shè)、科技發(fā)展等。區(qū)分兩者的原因在于經(jīng)常性項目大都是需要財政嚴(yán)格控制的項目，發(fā)展建設(shè)類項目則大都是鼓勵發(fā)展的方向。兩者審核方向相左，項目排序標(biāo)準(zhǔn)也不同，分成兩類后便于三年滾動項目庫的運(yùn)行。

2、規(guī)范項目內(nèi)容編制，保證項目的獨立性。將項目預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，使項目具有獨立性，保證淘汰一個項目不會影響到預(yù)算單位其他方面的運(yùn)行。從近幾年的項目支出預(yù)算編制分析來看，有些預(yù)算單位項目預(yù)算中經(jīng)常捆綁其他不相關(guān)的內(nèi)容，淘汰一個項目會影響到預(yù)算單位其他方面的運(yùn)行，這樣的項目不適合于三年滾動項目庫管理，需要及時淘汰。

3、整合項目預(yù)算、績效預(yù)算，解決項目預(yù)算和績效預(yù)算兩張皮問題。首先，要完善項目績效指標(biāo)體系的規(guī)范化、科學(xué)化。建立項目績效指標(biāo)庫，由預(yù)算單位編制項目預(yù)算人員自己編寫績效指標(biāo)改為從項目績效指標(biāo)庫中進(jìn)行自由選擇，降低項目績效預(yù)算的編制難度;其次，重新設(shè)計項目預(yù)算編制審核程序，使得項目績效預(yù)算嵌入到預(yù)算單位和財政部門編制、審核項目預(yù)算各階段中，將項目預(yù)算的詳細(xì)內(nèi)容和項目績效預(yù)算內(nèi)容有機(jī)地融合在一起，避免項目預(yù)算和績效預(yù)算各編各的、各審各的問題。保證績效預(yù)算落到實處，加強(qiáng)項目預(yù)算的績效監(jiān)督。

（四）加強(qiáng)對三年滾動項目庫中項目的審核，保證入庫項目的真實性、有效性。由于編制三年中期項目預(yù)算需要較高的專業(yè)水平，應(yīng)建立科學(xué)、規(guī)范、透明的審核機(jī)制，在預(yù)算單位將項目納入項目庫前應(yīng)由專業(yè)的相關(guān)部門對之進(jìn)行審核，審核通過后方可列入項目庫，并根據(jù)客觀條件的變化，如物價波動，對已入庫的項目隨時進(jìn)行調(diào)整，以保證項目庫中項目的真實性、有效性，實現(xiàn)三年滾動項目庫的動態(tài)管理。

（五）制定修改項目預(yù)算編制相關(guān)制度，保證三年滾動項目庫的順利運(yùn)行。建立三年滾動項目庫是部門預(yù)算編制改革的一個重要內(nèi)容。項目預(yù)算的編制方法等諸多方面都發(fā)生了重大變化，預(yù)算單位原有的項目預(yù)算編制制度不再適用，財政部門要根據(jù)實際情況做好修訂相關(guān)項目預(yù)算編制制度，為三年滾動項目庫的建立打好基礎(chǔ)。

（六）提高財政部門和預(yù)算單位人員思想認(rèn)識，加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)。一是加大對建立三年滾動項目庫的宣傳力度，提高各相關(guān)方面對三年滾動項目庫的認(rèn)識，樹立三年滾動項目庫概念;二是建立和完善預(yù)測模型和計算機(jī)技術(shù)。組織財政部門和預(yù)算單位技術(shù)更新，根據(jù)實際需要更新部門預(yù)算編制系統(tǒng)。使得建立三年滾動項目庫擁有可靠的技術(shù)支持;三是加強(qiáng)項目預(yù)算編制審核相關(guān)人員的業(yè)務(wù)能力。這里不僅僅是指相關(guān)的財務(wù)人員，還包括預(yù)算單位各業(yè)務(wù)處室的相關(guān)人員。切實提高他們的專業(yè)技能和業(yè)務(wù)素質(zhì)，在精通本專業(yè)的技能外熟練掌握部門預(yù)算編制的基本技術(shù)和方法，成為復(fù)合型人才，提高預(yù)測能力，保證三年滾動項目庫中項目質(zhì)量。

主要參考文獻(xiàn)：

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