何雄浪

(西南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川成都 610041)

成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)位于東西交匯南北結(jié)合的中心地帶，2007年國(guó)家批準(zhǔn)并啟動(dòng)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃和城鎮(zhèn)群規(guī)劃。城市化發(fā)展是現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必由之路，21世紀(jì)是我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快的世紀(jì)。隨著城鄉(xiāng)一體化的迅速發(fā)展，人們對(duì)土地的需求急劇膨脹，人地矛盾日益突出。土地集約利用是土地高效利用的催化劑，2014年國(guó)土資源部出臺(tái)的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》指出，“節(jié)約集約利用土地，是指通過(guò)規(guī)模引導(dǎo)、布局優(yōu)化、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場(chǎng)配置、盤(pán)活利用等手段，達(dá)到節(jié)約土地、減量用地、提升用地強(qiáng)度、促進(jìn)低效廢棄地再利用、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局、提高土地利用效率的各項(xiàng)行為與活動(dòng)”。加強(qiáng)土地的集約利用，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，這不僅關(guān)系到成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)，更關(guān)系到新時(shí)代下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)大開(kāi)發(fā)中，研究城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的土地集約利用問(wèn)題，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的科學(xué)發(fā)展，具有非常重要的意義。

一、 城鄉(xiāng)一體化與土地集約利用

城鄉(xiāng)一體化不是城市鄉(xiāng)村化，也不是鄉(xiāng)村城市化，而是在城鄉(xiāng)保持各自特色的同時(shí)，城鄉(xiāng)之間通過(guò)一定的生產(chǎn)要素的流動(dòng)，逐步減緩城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的和諧發(fā)展，使城市人在享受高度物質(zhì)文明的同時(shí)，可以享受到鄉(xiāng)村純樸的田園風(fēng)光，同時(shí)，使農(nóng)村的現(xiàn)代化水平不斷提高，物質(zhì)文明和精神文明同步提高，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面復(fù)興。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，是深化農(nóng)村改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方式，也是加強(qiáng)區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力與實(shí)力，優(yōu)化區(qū)域資源配置效率和改善經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要措施。黨的十九大報(bào)告指出，“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！蓖恋匾刂苯咏o生產(chǎn)活動(dòng)以空間與能源支撐，相較于其他要素，土地要素是最基本的要素。不變的土地?cái)?shù)量造成土地的稀缺性，固定不變的土地區(qū)位使得土地供給有限，二者使得土地作為資源或生產(chǎn)要素的弱彈性甚至無(wú)彈性。土地資源稀缺是成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)人均占有土地面積為3.33畝，而全國(guó)人均水平為12.9畝，僅為全國(guó)平均水平的25.71%。人多地少，土地資源不足是成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須面對(duì)的基本區(qū)情，合理利用土地，提升集約利用水平，是緩解成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)大開(kāi)發(fā)、大發(fā)展中日益增大的土地需求壓力的必然選擇。

(一)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)

2018年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》指出，“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展。堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端……加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。由此，從形成新型的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系角度出發(fā)，我國(guó)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.城鄉(xiāng)空間一體化

城鄉(xiāng)關(guān)系的變化過(guò)程，實(shí)質(zhì)就是城市與鄉(xiāng)村空間的發(fā)展與互動(dòng)及其融合的過(guò)程。城鄉(xiāng)空間一體化是城鄉(xiāng)一體化的空間平臺(tái)，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)和保障，城鄉(xiāng)只有空間一體化，其他方面的一體化才可能得以發(fā)展和實(shí)現(xiàn)。城鄉(xiāng)空間一體化就是把城市與鄉(xiāng)村作為一個(gè)統(tǒng)一的整體，統(tǒng)一編制城鄉(xiāng)土地利用、交通系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、安全保障系統(tǒng)以及污水處理系統(tǒng)等規(guī)劃，形成城鄉(xiāng)有序管理的規(guī)劃體系。

2.城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化

作為城鄉(xiāng)一體化的核心，經(jīng)濟(jì)一體化的目標(biāo)是打破以城市為核心的“中心—外圍”結(jié)構(gòu)的發(fā)展模式，重新整合成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)整體，形成多中心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。城鄉(xiāng)一體化不是簡(jiǎn)單的空間均衡，而是要形成一個(gè)高效集聚、合理分工、各有側(cè)重的最優(yōu)空間整體。形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化，要調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，持續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)村城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)度，形成互相扶持、互相促進(jìn)的協(xié)同發(fā)展體系。

3.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施是城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等各項(xiàng)聯(lián)系的基礎(chǔ)，是城鄉(xiāng)之間各類經(jīng)濟(jì)要素空間流動(dòng)的紐帶，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的前提和保障。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施方面長(zhǎng)期處于不平等狀態(tài)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)不如城市。為此，城鄉(xiāng)一體化必須調(diào)整城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施資源的配置。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化不僅體現(xiàn)在道路交通、給排水、垃圾處理與回收等硬件設(shè)施方面，更是是體現(xiàn)在現(xiàn)代信息科技發(fā)展的一體化方面，即通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、AI人工智能等多種技術(shù)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

4.城鄉(xiāng)生態(tài)一體化

“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”，良好的生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村的最大優(yōu)勢(shì)和寶貴財(cái)富。生態(tài)環(huán)境一體化的目標(biāo)是將城市與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境作為一個(gè)整體考慮，統(tǒng)一管理，全面治理，形成城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境高度融合互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)生態(tài)格局，讓城市與農(nóng)村、人類與自然生態(tài)和諧相處[1]。

城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化的標(biāo)志主要有：第一，環(huán)境方面，具有良好的自然生態(tài)系統(tǒng)，物種多樣性得到有效保護(hù)。第二，社會(huì)方面，廣大市民具備環(huán)境保護(hù)意識(shí)，“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”，行為舉止要體現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，積極參與各項(xiàng)環(huán)保工作，綠色消費(fèi)意識(shí)不斷增強(qiáng)。第三，管理方面，建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)體制，加強(qiáng)行政執(zhí)法。第四，經(jīng)濟(jì)方面，牢固樹(shù)立綠色發(fā)展理念，在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)要注重資源的優(yōu)化配置及合理利用，促進(jìn)生產(chǎn)的能源與資源的節(jié)約，實(shí)現(xiàn)投入品減量化、生產(chǎn)清潔化、廢棄物資源化、產(chǎn)業(yè)模式生態(tài)化，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。

(二)城鄉(xiāng)一體化與土地集約利用的互動(dòng)機(jī)理

城市化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)融合，從根本上看是一種不同空間的物資、人口流動(dòng)，也是不同的社會(huì)心理、人際關(guān)系的交往，是社會(huì)空間在既定社會(huì)結(jié)構(gòu)中的調(diào)整，更是社會(huì)轉(zhuǎn)型在空間中的映射[2]1。推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，逐步消解二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)發(fā)展的新訴求，這必然會(huì)改變城鄉(xiāng)空間土地的集約利用水平，而城鄉(xiāng)空間土地因自然環(huán)境要素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)系統(tǒng)特征以及人類活動(dòng)形式的空間差異可以劃分為不同功能類型的空間地理單元，因此，土地集約利用效率的提高，盡然促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和空間的關(guān)聯(lián)發(fā)展。

1.加快土地集約利用是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)

土地集約利用是以可持續(xù)發(fā)展、合理布局、優(yōu)化結(jié)構(gòu)為前提，通過(guò)行政、法律、生物、工程等方法改善土地的使用與經(jīng)營(yíng)以及對(duì)土地權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，使土地的利用率和綜合效益不斷提高。土地集約利用不是單純地尋求提高土地利用強(qiáng)度，而是要使土地的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益同時(shí)提高。土地集約利用包括農(nóng)用地整理和建設(shè)用地整理，它的重點(diǎn)是農(nóng)用地整理，主要包括土壤改善、土地平整與復(fù)墾、土地結(jié)構(gòu)調(diào)整、劃定地界與權(quán)屬調(diào)整、保護(hù)環(huán)境與維護(hù)生態(tài)平衡等方面。

事實(shí)上，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)土地利用還有巨大的潛力，通過(guò)土地整理完全可以保證今后一段時(shí)期耕地面積保持穩(wěn)定。土地整理的典型經(jīng)驗(yàn)表明，不同類型地區(qū)通過(guò)整理可以增加耕地面積5%～10%，若按5%的比例推算，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)可以增加耕地面積約687萬(wàn)畝。另外，零散地、農(nóng)村居民點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、磚瓦窯等用地也還存在土地整理的潛力。因此，土地集約利用的土地整理方式，可為成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化夯實(shí)基礎(chǔ)。

2.農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的杠桿

2017年2月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》提出，積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，通過(guò)多種形式促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)有利于增加農(nóng)民收入、合理配置土地資源以及推進(jìn)農(nóng)業(yè)全程產(chǎn)業(yè)化，這也是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的杠桿。近年來(lái)，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)突飛猛進(jìn)，城市化與工業(yè)化占地需求呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張趨勢(shì)，大批耕地被轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地，如何合理利用有限的土地資源已經(jīng)成為成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展所面臨的重要問(wèn)題。對(duì)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)來(lái)講，不管以何種方式經(jīng)營(yíng)土地，必須保證任何土地都是集約經(jīng)營(yíng)，提高土地的投入產(chǎn)出比。

土地流轉(zhuǎn)是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化的基礎(chǔ)性工作，關(guān)乎我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)展。規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是提高農(nóng)地利用率和生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效措施。發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)地制度演變大體都經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段，即耕者有其田階段和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)階段。我國(guó)目前的家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，在經(jīng)過(guò)40年左右的發(fā)展后，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，解決了中國(guó)的溫飽與初步發(fā)展問(wèn)題，但并沒(méi)有解決中國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化問(wèn)題。當(dāng)前的農(nóng)地小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，會(huì)排斥資金和技術(shù)集約，使機(jī)械作業(yè)率低，阻礙技術(shù)進(jìn)步發(fā)展，而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，將會(huì)增強(qiáng)農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，促使經(jīng)營(yíng)者更加重視農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)成果的采用，降低勞動(dòng)強(qiáng)度和生產(chǎn)成本，提高機(jī)械化水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》指出，“實(shí)施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育工程，培育發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、龍頭企業(yè)、社會(huì)化服務(wù)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，實(shí)行農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這是推進(jìn)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化和國(guó)際化的內(nèi)在要求。

3.保護(hù)耕地、促進(jìn)城鎮(zhèn)土地集約利用是城鄉(xiāng)一體化可持續(xù)發(fā)展的條件與重要保證

城市無(wú)約束的外延擴(kuò)展導(dǎo)致大量耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，另外，修建的各種水利設(shè)施以及修建公路、農(nóng)村建房等行為，也占用了大量耕地。我國(guó)耕地面積呈逐步下降趨勢(shì)，耕地保護(hù)形勢(shì)迫在眉睫。要“嚴(yán)守耕地紅線，確保國(guó)家糧食安全，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程，堅(jiān)決杜絕以“集中”為名占用農(nóng)地的現(xiàn)象，防止浪費(fèi)土地資源，積極推進(jìn)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)土地是城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)土地的利用水平與城鎮(zhèn)的社會(huì)和環(huán)境效益直接相關(guān)，也對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展造成重要影響。推進(jìn)城鎮(zhèn)土地集約利用，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，為城鄉(xiāng)一體化的持續(xù)發(fā)展提供重要保證。2018年我國(guó)政府報(bào)告指出，“改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立新增耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制”，川渝兩省區(qū)可在這方面進(jìn)行有益的探討，從而提高彼此的城鄉(xiāng)土地集約利用水平。

二、 成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)城鄉(xiāng)一體化中土地集約利用存在的主要問(wèn)題

20世紀(jì) 80 年代，特別是90年代初市場(chǎng)化改革以來(lái)，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的城鎮(zhèn)化速度不斷加快，城鎮(zhèn)化水平逐漸提高，在城鄉(xiāng)空間的合理布局、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展、城鄉(xiāng)資源的均衡利用、城鄉(xiāng)環(huán)境的治理等方面都取得了顯著的成績(jī)，為城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的土地集約利用取得了很多可貴經(jīng)驗(yàn)。但總的來(lái)說(shuō)，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中在集約利用土地方面還存在一些問(wèn)題。

(一)城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題突出，利用結(jié)構(gòu)不合理。土地是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的物質(zhì)載體，用地結(jié)構(gòu)的水平在一定程度上反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也是權(quán)衡土地集約程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。目前，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)大量耕地“征而不開(kāi)”，大量耕地被荒置，造成耕地資源的浪費(fèi)。此外，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的大城市在房地產(chǎn)建造中熱衷于建設(shè)高級(jí)酒店、大型賓館、商場(chǎng)和高檔住宅小區(qū)，僅有少部分用于建造普通居民住宅區(qū)，使得大量高檔用房空置，而普通居民住房緊張。小城鎮(zhèn)迅速發(fā)展，但城鎮(zhèn)發(fā)展特色不突出，居民點(diǎn)建設(shè)布局分散，土地利用效率低。成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)相當(dāng)一部分小城鎮(zhèn)，土地利用局面10多年來(lái)基本上沒(méi)有改善。農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積過(guò)大，分布過(guò)于分散，土地利用效益不高。據(jù)重慶市2015年的土地變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市共有農(nóng)村居民點(diǎn)用地524萬(wàn)余畝，人均占地約(含宅基地)176.3平方米。以縣為單位，農(nóng)村居民點(diǎn)用地(含宅基地)人均為90～200平方米(中心城區(qū)約90平方米，近郊區(qū)縣約150平方米，遠(yuǎn)郊區(qū)縣約165平方米)。因此，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地(主要是農(nóng)村居民點(diǎn)用地)呈現(xiàn)出面積偏大、且從中心城區(qū)向外逐步擴(kuò)大的特征，布局分散、土地利用效率低下、閑置浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

(二)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)城市發(fā)展不平衡，內(nèi)部城市聯(lián)系松散。成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)沒(méi)有特大城市，大城市人口密集，但大城市數(shù)量少，中小城市尤其是小城鎮(zhèn)數(shù)量較多，但所占人口比例小，城鎮(zhèn)規(guī)模小，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)城市發(fā)展不平衡極易導(dǎo)致“極化效應(yīng)”。長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀這三個(gè)城市群，相比于成渝管轄范圍略小，各城市之間聯(lián)系緊密。成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)管轄范圍較大，區(qū)域內(nèi)各個(gè)地區(qū)差異明顯，中心城市與周邊城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展一直存在難以協(xié)調(diào)的難題，相互帶動(dòng)作用不強(qiáng)，成都與重慶“兩核”離心發(fā)展，圈內(nèi)城市間聯(lián)系松散，相互依存度低[3]。

(三)土地污染加重，影響人們生活質(zhì)量。成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的工業(yè)化雖取得顯著成就，但由于環(huán)保理念落后、意識(shí)匱乏、門(mén)檻偏低等原因，大量工業(yè)企業(yè)走的是高消耗、高污染的粗放式發(fā)展道路，帶來(lái)了嚴(yán)重的土地污染問(wèn)題。近年來(lái)，隨著城市化的快速推進(jìn)，大量工業(yè)企業(yè)被關(guān)停并轉(zhuǎn)、“退二進(jìn)三”搬離了城區(qū)，城市發(fā)展也因此獲得了寶貴的建設(shè)用地資源，由于嚴(yán)重的土地污染，城區(qū)騰挪出的建設(shè)用地存在較大的環(huán)境安全隱患，人居環(huán)境受到較大影響[4]。農(nóng)村的土地污染問(wèn)題同樣嚴(yán)重，在農(nóng)村，生活污水亂排放，生活垃圾、牲畜糞便隨處可見(jiàn)，化肥農(nóng)藥的不節(jié)制使用也導(dǎo)致了嚴(yán)重的土壤污染問(wèn)題，城市居民也常常將污染最嚴(yán)重的活動(dòng)——發(fā)電、工業(yè)生產(chǎn)、廢棄物處理——推到看不到、聽(tīng)不到和聞不到的農(nóng)村邊緣地帶，從而進(jìn)一步加劇農(nóng)村的土地污染問(wèn)題。土地污染的加重，不僅制約著經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，而且會(huì)影響人們的身體健康，降低人們的生活質(zhì)量，最終影響人們幸福的獲得感。

三、 利用土地集約的契機(jī)加快成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展

與長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀三大經(jīng)濟(jì)區(qū)比較，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)在國(guó)土面積上與三大經(jīng)濟(jì)區(qū)大體相當(dāng)，但是，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的人口卻遠(yuǎn)高于三大經(jīng)濟(jì)區(qū)，而且三大經(jīng)濟(jì)區(qū)已進(jìn)入工業(yè)化的中后期階段，截止2016年底長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)的三次產(chǎn)業(yè)比例為2.8 ∶43.4 ∶53.8，珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)為1.8 ∶42.1 ∶56.1，京津冀經(jīng)濟(jì)區(qū)為5.2 ∶37.3 ∶57.5，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)則處于工業(yè)化前期向中期的過(guò)渡階段，其三次產(chǎn)業(yè)比例為5.6 ∶59.5 ∶34.9。三大經(jīng)濟(jì)區(qū)工業(yè)體系較完備，工業(yè)重型化特征突出，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)群和產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展水平相對(duì)較高，且各個(gè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)特色和優(yōu)勢(shì)較明顯。相比之下，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的產(chǎn)業(yè)體系特征和優(yōu)勢(shì)尚不明顯和突出，產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)業(yè)群體規(guī)模小，具有全國(guó)和全球競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)少[5]。

成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)是國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)設(shè)備制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地，是帶動(dòng)西部地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)全國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要區(qū)域，是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的戰(zhàn)略支撐，是國(guó)家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要示范區(qū)，是長(zhǎng)江上游生態(tài)安全保障區(qū)。在遼闊的西部，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)將承擔(dān)起“引擎”重任，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“第四極”。

成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展，不可能再走過(guò)去土地粗放利用的老路，土地集約利用體現(xiàn)了全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)和實(shí)行統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展思想。集約利用土地是新時(shí)代落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的必然要求。在推進(jìn)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)土地集約利用中，我們應(yīng)牢牢把握創(chuàng)新與開(kāi)拓并進(jìn)的原則，穩(wěn)穩(wěn)抓住“集約”目標(biāo)。只有發(fā)展目標(biāo)準(zhǔn)確明了，推進(jìn)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)土地集約利用的各種措施才能齊頭并進(jìn)，才能達(dá)到事半功倍的效果，從而全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)要尊重農(nóng)民意愿，因地制宜選擇不同的農(nóng)民集中居住模式

對(duì)不同農(nóng)民的集中居住模式應(yīng)根據(jù)不同情況進(jìn)行選擇，不能盲目照搬其他地區(qū)成功典范，例如大都市周邊城郊地區(qū)與民族地區(qū)應(yīng)該有所區(qū)別，在民族地區(qū)，要按照“建筑風(fēng)格民族化、內(nèi)部設(shè)施現(xiàn)代化、居住條件人本化”，保護(hù)和修繕特色民居建筑，保證民居的布局規(guī)劃和戶型設(shè)計(jì)要符合所住居民的生活習(xí)慣以及文化信仰等。

應(yīng)本著“合理集中、便于生活”的原則，在分布與設(shè)計(jì)上要著眼于農(nóng)民走向小康，同時(shí)要使得現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施充分發(fā)揮其功能。盡可能選擇交通便利的地區(qū)作為農(nóng)民集中居住區(qū)，有利于完善區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí)，農(nóng)民集中居住區(qū)的選擇和設(shè)施的建設(shè)應(yīng)科學(xué)合理，能有效避免地震、山洪等自然災(zāi)害帶來(lái)的損失，防止出現(xiàn)因設(shè)計(jì)不合理和不合格工程帶來(lái)的二次修建。民居建設(shè)不宜大拆大建，應(yīng)做到習(xí)總書(shū)記提出的“禁挖山、不填湖、慎砍樹(shù)、少拆房”的要求。

(二)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)地的城市化、工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)展到一定程度的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然要求。在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)發(fā)中，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，我們只能根據(jù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)地的城市化、工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，遵循社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律審時(shí)度勢(shì)，因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)、循序漸進(jìn)，不能人為地強(qiáng)制推進(jìn)、拔苗助長(zhǎng)[6]。因此，要堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和扶持小農(nóng)戶，逐步把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)。

(三)加大土地污染防治力度，提高土地利用效率

治污是提高土地利用效率的方式之一。當(dāng)前，城市可以利用和開(kāi)發(fā)的土地資源越來(lái)越少，大中城市土地資源稀缺的矛盾尤為突出。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，大量的重污染企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)、搬離城區(qū)，只要對(duì)這些污染場(chǎng)地進(jìn)行科學(xué)的治理修復(fù)，就可以“變廢為寶”，在一定程度上緩解城市土地資源緊缺的矛盾，為城市發(fā)展增添新的空間。由于土壤性質(zhì)、地下水位等自然條件差別較大，污染治理在不同區(qū)塊會(huì)有不同效果，土地污染治理必須堅(jiān)持因地制宜、科學(xué)治理的原則。污染場(chǎng)地的治理修復(fù)需要巨大的資金支持，必須建立國(guó)家、地方政府、社會(huì)共同參與的多元化投入機(jī)制。要嚴(yán)格執(zhí)行“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，提高企業(yè)的污染和破壞成本，堅(jiān)持從源頭治理，減少污染物的排放。

化肥、農(nóng)藥的使用是促進(jìn)農(nóng)業(yè)高產(chǎn)、減少病蟲(chóng)害的重要手段之一，但同樣其也是一把雙刃劍，如果科學(xué)合理的使用，不僅能夠保護(hù)植物的生長(zhǎng)，還能實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收。但是如果過(guò)分使用，或者使用不當(dāng)，將會(huì)導(dǎo)致土壤肥力的流失，造成土壤污染，同時(shí)也影響到農(nóng)作物的產(chǎn)量與品質(zhì)，危害人體健康，甚至導(dǎo)致大自然報(bào)復(fù)產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。我們應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)民的宣傳教育，使其了解到農(nóng)藥、化肥在增產(chǎn)增收的同時(shí)會(huì)產(chǎn)生什么樣的后果，在對(duì)農(nóng)藥的使用上，我們應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎、適度，要逐步減少無(wú)機(jī)肥的使用量，禁止重金屬和抗生素含量超標(biāo)的有機(jī)肥用于農(nóng)田。要加大農(nóng)村的排水排污、垃圾分類歸集等污染處理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化各種舉措，穩(wěn)步有序推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境突出問(wèn)題治理，大力改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，努力補(bǔ)齊影響農(nóng)民群眾生活品質(zhì)的短板。

(四)統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，走“富農(nóng)進(jìn)城”的道路，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位聯(lián)動(dòng)發(fā)展

要注重“內(nèi)涵挖潛”，主要從已利用建設(shè)用地中挖掘潛力，加強(qiáng)開(kāi)發(fā)力度，使土地的粗放或低度利用逐漸變得集約化。成渝兩個(gè)超大城市之間，缺乏具有活力的大城市，成渝經(jīng)濟(jì)帶，需要城市群的出現(xiàn)與發(fā)展，否則會(huì)像大齒輪和小齒輪之間缺乏中等大小的齒輪滾動(dòng)，運(yùn)轉(zhuǎn)就不那么靈活。要全面融入“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，促進(jìn)成渝兩地的城市群發(fā)展。要以高速路、城際列車為軸線，以現(xiàn)代通訊技術(shù)為手段，實(shí)現(xiàn)城市功能的整合，充分發(fā)揮成都、重慶這兩個(gè)超大城市的雙核帶動(dòng)功能，加快建設(shè)成渝發(fā)展主軸、沿長(zhǎng)江和成德綿樂(lè)城市帶，促進(jìn)川南、南遂廣、達(dá)萬(wàn)城鎮(zhèn)密集區(qū)加快發(fā)展，構(gòu)建“一軸兩帶、雙核三區(qū)”空間發(fā)展格局，形成西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大、綜合實(shí)力最強(qiáng)、發(fā)展和創(chuàng)業(yè)環(huán)境最優(yōu)、人居環(huán)境最佳的城市群，提高城市土地利用水平。

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要帶動(dòng)城鄉(xiāng)土地的高效利用。要以強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)為重點(diǎn)，增強(qiáng)人口經(jīng)濟(jì)集聚能力；以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為抓手，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，輻射帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)；以一體化體制機(jī)制建設(shè)和雙向開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)為切入點(diǎn)，推動(dòng)形成城市間資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)合理分工的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。從而，使成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)立足西南、輻射西北、面向歐亞，高水平建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，形成全國(guó)重要的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地、西部創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)先導(dǎo)區(qū)、內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略高地與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展示范區(qū)[7]。

馬克思在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判》中指出，“現(xiàn)代的歷史是鄉(xiāng)村城市化”[8]480，城鄉(xiāng)空間一體化是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、文化、生態(tài)等要素在物質(zhì)空間上相互作用的綜合反映，城鄉(xiāng)空間一體化強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)空間的關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性。一個(gè)良好的城鄉(xiāng)空間，可以有效地解決城市和鄉(xiāng)村間的問(wèn)題，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源的合理配置，發(fā)揮城鄉(xiāng)整體優(yōu)勢(shì)。反之，則會(huì)影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)活力，造成資源浪費(fèi)，增加城鄉(xiāng)發(fā)展成本[9]。土地集約利用體現(xiàn)了全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)和實(shí)行統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展思想，是新時(shí)代落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體和諧發(fā)展的必然要求，當(dāng)前，我們要構(gòu)建成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)“五位一體”的城鄉(xiāng)空間發(fā)展格局，土地集約利用是核心，這是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與生態(tài)化的重中之重。