吳玉煒

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京100089）

一、行政允諾

《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（法發(fā)[2004]號）將“行政允諾”規(guī)定為行政訴訟受案案由之一，在《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》（法發(fā)[2009]54號）中要求依法積極受理行政給付、行政監(jiān)管、行政允諾、行政不作為等新類型案件。除此之外，高位階的規(guī)范并沒有對行政允諾做出權(quán)威的界定，但是無論是在實(shí)踐還是在學(xué)術(shù)研究中，各級法院以及學(xué)者都有嘗試對行政允諾進(jìn)行界定。比如在“上海振純新型建材有限公司再審案”中，最高人民法院在其行政裁定書中寫明，行政允諾系指行政主體在行政管理活動(dòng)中，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章的授權(quán)，做出應(yīng)允不特定行政相對人在規(guī)定期限內(nèi)為或者不為某些行政義務(wù)的單方行為。在理論界，學(xué)者也對行政允諾進(jìn)行了詳細(xì)的界定，例如章劍生認(rèn)為行政允諾是行政機(jī)關(guān)就特定事項(xiàng)對不特定行政相對人做出的一種單方意思表示，期待行政相對人做出相應(yīng)行為，并保證給予利益回報(bào)。

將學(xué)界和法院的態(tài)度綜合來看，我們可以從中抽象出行政允諾行為所應(yīng)該具備的特征。

第一，行政允諾的實(shí)施主體是行政主體。行政允諾究其根本屬于行政行為，因此行政允諾必須存在于行政主體與行政相對人之間，而不能發(fā)生在平等主體之間。

第二，行政允諾的對象是特定或不特定相對人。行政允諾的可訴性一直也是學(xué)者們討論的話題之一，其中一個(gè)原因就是行政允諾向不特定人做出時(shí)屬于抽象行政行為，因此其可訴性就會(huì)受到質(zhì)疑。一般而言，行政允諾行為面向不特定人，但是當(dāng)行政相對人因行政允諾而為一定行為時(shí)，由于特定相對人的出現(xiàn)，允諾行為就會(huì)特定化，抽象行政行為就會(huì)向具體行政行為轉(zhuǎn)化，當(dāng)政府不踐行其承諾，行政相對人向法院提起行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。

第三，行政允諾的內(nèi)容具有授益性，行政主體為自己設(shè)置義務(wù)。從實(shí)踐來看，行政允諾的內(nèi)容大多都集中在獎(jiǎng)勵(lì)以及招商引資等方面。

第四，行政允諾是單方法律行為。行政允諾是行政主體單方做出的，并未和行政相對人進(jìn)行合意協(xié)商。

二、行政允諾在實(shí)踐運(yùn)行中存在的程序性問題

行政允諾行為在我國出現(xiàn)較晚，并缺乏相應(yīng)的規(guī)制，近些年也逐漸暴露了很多問題，若在無訟案例網(wǎng)上以“行政允諾”作為關(guān)鍵詞查詢，可以發(fā)現(xiàn)由其引發(fā)的訴訟案件數(shù)量逐年增加，在這些案件之中均涉及了行政允諾制度在理論以及實(shí)踐之中的諸多不足。針對行政允諾在實(shí)踐運(yùn)行中存在著較多的問題，我們可從中找出致使行政允諾出現(xiàn)糾紛以致難以實(shí)現(xiàn)的程序方面的問題，從而減少行政允諾運(yùn)行的阻礙。

（一）行政允諾做出之時(shí)未經(jīng)必要程序?qū)彶?/h3>

行政允諾作為政府的一種激勵(lì)性手段，一般而言其效力并沒有法律或是政策的效力高，因此其很容易出現(xiàn)不適法的現(xiàn)象。以“周某某與被上訴人長沙市岳麓區(qū)洋湖街道辦事處行政允諾糾紛案”為例，因農(nóng)村集體土地征收，周某某戶位于長沙市岳麓區(qū)某村的房屋被拆遷，周某某為非農(nóng)業(yè)戶口，為推動(dòng)拆遷進(jìn)程，原坪塘鎮(zhèn)人民政府在原告的報(bào)告上作出書面承諾，同意給予周某某及其家屬七人安置住房，并加蓋公章。根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，非農(nóng)業(yè)人口一般不屬于農(nóng)村集體土地征收中的安置對象，因此行政允諾的內(nèi)容出現(xiàn)了違法的情形，其不再具備繼續(xù)履行的可能，并且原告并未因?yàn)樾刨囋撔姓手Z而造成經(jīng)濟(jì)損失，因此原告請求原坪塘鎮(zhèn)人民政府為其安置住房的訴求不能被支持?？梢娦姓手Z的合法與否對于行政相對人而言具有重要的影響，關(guān)系到行政相對人的期待能否實(shí)現(xiàn)。當(dāng)行政行為有瑕疵（包括違法和不當(dāng)）存在時(shí)，行政主體可對行政行為予以撤銷，但是撤銷行政行為會(huì)給行政相對人帶來不利益，也會(huì)折損行政相對人對于政府的信賴，出于誠實(shí)信用原則，其撤銷權(quán)的行使應(yīng)該受到限制。

因此，在行政允諾做出之前，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對允諾事項(xiàng)進(jìn)行充分的考察，以確保其不存在違法或者瑕疵的情形。在行政允諾做出之后，因?yàn)樾姓手Z的內(nèi)容往往是賦予行政相對人一定的利益，故可以對其適用授益行政行為撤銷的規(guī)則，當(dāng)行政相對人存在惡意欺詐、重大過失等信賴?yán)娌恢档帽Ｗo(hù)的情況時(shí)，也就無需考慮行政允諾的撤銷對其會(huì)產(chǎn)生何種不利影響。當(dāng)行政相對人的信賴?yán)嬷档帽Ｗo(hù)時(shí)，如果撤銷維護(hù)的公共利益大于相對人正當(dāng)?shù)男刨嚴(yán)?，那么可以?jīng)過合理的賠償后再進(jìn)行撤銷；如果行政相對人值得保護(hù)的信賴?yán)娲笥诔蜂N所欲維護(hù)的公共利益，則應(yīng)認(rèn)為該行政允諾行為仍然具有效力，行政主體應(yīng)該按照允諾的內(nèi)容履行。

我國關(guān)于行政承諾的規(guī)定只出現(xiàn)在最高人民法院的兩個(gè)規(guī)范里，行政主體對于行政允諾的做出并無必要的前置程序，因而在實(shí)踐中出現(xiàn)很多行政允諾與現(xiàn)行法律政策相違背的情況，也使得行政主體對于行政允諾的做出不夠慎重，還有些行政允諾雖不違背法律法規(guī)，但存在為義務(wù)主體設(shè)定了過重的負(fù)擔(dān)致使行政允諾無法履行的情形。

（二）行政主體在履行行政允諾事項(xiàng)時(shí)缺乏必要的規(guī)制

行政行為亦或是法律文本，在很多情況下都需要解釋方能在實(shí)踐中進(jìn)行運(yùn)用，解釋本身是一種合理的促使規(guī)則規(guī)范更好運(yùn)行的方式，但政府在處理行政允諾糾紛時(shí)，會(huì)利用解釋來逃避其義務(wù)。在“崔龍書與豐縣人民政府行政允諾上訴案”中，2001年中共豐縣縣委和豐縣政府印發(fā)豐委發(fā)（2001）23號《關(guān)于印發(fā)豐縣招商引資優(yōu)惠政策的通知》（以下簡稱《23號通知》），在該通知中寫明《23號通知》中的招商引資優(yōu)惠政策適用于該縣新增固定資產(chǎn)投入300 萬元人民幣以上者，原告提起訴訟主張政府應(yīng)按照《23號通知》履行獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠，但政府辯稱按照2015年豐縣發(fā)展改革與經(jīng)濟(jì)委員會(huì)出具的《關(guān)于對〈關(guān)于印發(fā)豐縣招商引資優(yōu)惠政策的通知〉部分條款的解釋》規(guī)定，《23號通知》中所述“本縣新增固定資產(chǎn)投入300萬元人民幣以上者”，是指豐縣原有企業(yè)增加固定資產(chǎn)投入、擴(kuò)大產(chǎn)能，因原告公司是以BOT 模式投資建設(shè)運(yùn)營的新企業(yè)，故不屬于《23號通知》適用的范圍。以一個(gè)正常理性人的視角來看，《23號通知》所規(guī)定的“新增固定資產(chǎn)投入300萬元人民幣以上者”應(yīng)該包括兩類對象，一是該縣原有企業(yè)新增固定資產(chǎn)達(dá)300 萬元者，二該縣新增企業(yè)固定資產(chǎn)達(dá)300 萬元者，顯而易見的是政府在2015年所進(jìn)行的解釋將原有《23號通知》的適用范圍縮小，以至于原告的企業(yè)不能享受優(yōu)惠政策。行政機(jī)關(guān)是國家進(jìn)行社會(huì)管理的主要機(jī)關(guān)，社會(huì)現(xiàn)實(shí)并非一成不變，因此法律賦予了行政主體一定的裁量權(quán)，使行政機(jī)關(guān)可以依照事件的具體情形與其自身的經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行判斷和選擇，實(shí)現(xiàn)個(gè)案的公正性和行政機(jī)構(gòu)必要的靈活性，因而在行政機(jī)關(guān)對行政行為進(jìn)行解釋時(shí)，應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)性，不宜完全以第三人的理解取代行政機(jī)關(guān)的解釋。但是在本案中，行政機(jī)構(gòu)的解釋將一般人所能理解的范圍進(jìn)行限縮解釋，直接損害了因?yàn)樾刨嚒?3號通知》而在該縣新設(shè)企業(yè)并進(jìn)行投資的行政相對人的利益，而從公共角度來看，無論是原有企業(yè)新增固定資產(chǎn)亦或是在豐縣新設(shè)企業(yè)，都對該縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有促進(jìn)作用，豐縣政府的解釋無疑是濫用了其自由裁量權(quán)。即使是基于保護(hù)公共利益的需要，賦予行政主體在解除和變更中的相應(yīng)的優(yōu)益權(quán)，行政主體都不能濫用優(yōu)益權(quán)，應(yīng)當(dāng)限制行政主體任意行使解釋權(quán)，否則的話將可能導(dǎo)致該行政行為產(chǎn)生的基礎(chǔ)，即雙方當(dāng)事人當(dāng)初的意思表示一致被動(dòng)搖。

政府在履行行政允諾時(shí)，應(yīng)遵守誠實(shí)信用原則，不得對先前的行政允諾事項(xiàng)肆意以違背一般理性人理解的內(nèi)容進(jìn)行解釋，否則就會(huì)傷害公眾的利益，更會(huì)傷害公眾對于政府的信賴。除了依靠政府自身對于誠信的堅(jiān)持之外，在行政主體履行行政允諾的過程中，也應(yīng)給予足夠的公示和監(jiān)督，防止濫用行政權(quán)力進(jìn)而損傷行政允諾的公信力。

（三）行政允諾終止缺乏足夠的公示

行政允諾行為不可能如同法律或是國家目標(biāo)一樣在一定時(shí)間段內(nèi)不需要進(jìn)行變更，加之行政允諾是行政主體為自己設(shè)定義務(wù)的行為，行政主體必然會(huì)在適合的時(shí)間對行政允諾進(jìn)行廢止，在此基礎(chǔ)之上，就會(huì)引發(fā)行政相對人與行政主體關(guān)于行政允諾履行問題的糾紛。就廢止行政允諾的情形而言，合法的授益行政行為作出并發(fā)生形式存續(xù)力后，基于相對人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)以及法安定性的要求，原則上不得廢止，但是若行政主體終止行政允諾具有正當(dāng)?shù)那樾?，行政主體可以經(jīng)由正當(dāng)程序?qū)⑿姓手Z予以終止；以“李宏偉與東營市公安局交通警察支隊(duì)行政允諾糾紛一案”為例，因廢止文件的出臺未采取與獎(jiǎng)勵(lì)辦法相當(dāng)?shù)墓痉绞綄ι鐣?huì)公眾進(jìn)行公示，法院經(jīng)審判認(rèn)為原告與公安局交通警察支隊(duì)的行政允諾關(guān)系仍然成立，行政允諾一般為政府鼓勵(lì)公眾為一定行為或是不為一定行為的授益行為，因而在允諾做出時(shí)，往往能得到行政機(jī)關(guān)的大規(guī)模宣傳，以期達(dá)到其行政目的，但是若是行政主體因?yàn)檎呋蚴瞧渌康膶π姓手Z進(jìn)行廢止時(shí)，其態(tài)度往往不夠積極，公示力度不夠，使得相對人不易獲知到相關(guān)政策的最新動(dòng)態(tài)，從而錯(cuò)誤的處分自身的權(quán)利義務(wù)，因而若行政主體要廢止其行政允諾，首先需要具備正當(dāng)?shù)睦碛桑浯螒?yīng)該履行相應(yīng)的程序，對廢止文件做充分公開，以保護(hù)行政相對人的利益。

（四）缺乏公眾對于行政允諾知情權(quán)的保護(hù)

行政允諾并未有規(guī)范性文件對其行政進(jìn)行梳理定性，包括行政主體自身對行政允諾的界定亦不是特別清楚。對于行政相對人而言，它在行政允諾行為之前屬于完全被動(dòng)，再加之行政主體做出行政允諾時(shí)完全屬于單方行為，公眾對于何為行政允諾并不明白，實(shí)踐中就出現(xiàn)了多例行政相對人將批復(fù)或者回復(fù)等不具有行政允諾效力的行為當(dāng)做行政允諾行為而對待。此外，行政允諾雖是單方行為，但實(shí)踐中公眾對于行政允諾的做出以及履行并沒有途徑參與，行政相對人是踐行行政允諾內(nèi)容的主體，它若對于行政允諾內(nèi)容變動(dòng)存有疑慮或是不便獲知便會(huì)影響其配合政府允諾意思的積極程度。

三、對行政允諾行為的程序性控制

（一）對行政允諾行為進(jìn)行程序控制的必要性

現(xiàn)行法律法規(guī)并未對行政允諾進(jìn)行規(guī)范和控制，是否做出行政允諾完全由行政主體而決定，我國從基層到中央，中間具有行政職權(quán)的行政主體不在少數(shù)，這也就意味著能夠進(jìn)行行政允諾的主體很多，加上對于做出行政允諾的內(nèi)容與程序并無強(qiáng)制性的限制，這就導(dǎo)致了對于行政允諾的數(shù)量以及質(zhì)量并無法控制。

首先，對行政允諾設(shè)置程序并加以控制是法治國家的要求。行政程序是行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的步驟、方式、時(shí)空等要素構(gòu)成的一個(gè)連續(xù)過程。第一，一個(gè)完備的程序可以限制行政主體不能過分濫用行政權(quán)，第二它可以平息行政相對人對于處理結(jié)果的反抗心理，緩和行政相對人與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。我國改革開放后確立的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制建設(shè)方針，在一個(gè)較長時(shí)段代表著對政府管理與法制建設(shè)的基本認(rèn)識與行動(dòng)指南，黨的十九大報(bào)告將“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以及“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家”這一全面深化改革總目標(biāo)和全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)作為新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，法治建設(shè)與行政程序的完善有著密不可分的關(guān)系，這是行政法治的重要價(jià)值保障。

其次，程序可以促使行政主體更好踐行誠實(shí)信用原則。政府要轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府，就必須對管理社會(huì)的方式進(jìn)行擴(kuò)充，不能一味的運(yùn)用強(qiáng)制性手段來完成管理目標(biāo)，而缺乏強(qiáng)制性特征的行政行為更加需要行政相對人的對政府的信任。行政允諾缺乏行政程序規(guī)制會(huì)加大出現(xiàn)問題的概率。出現(xiàn)諾而不能踐的情況大大增加，即使政府在做出該行政允諾時(shí)是善意、誠實(shí)的，但是因?yàn)檫`法或是其他原因并不能履行承諾，這樣的表現(xiàn)形式也會(huì)使得行政相對人認(rèn)為政府缺乏誠意去履行諾言。政府在履行允諾事項(xiàng)時(shí)，一個(gè)嚴(yán)格的程序可以最大程度去減少政府的決策失誤，也可以減少在實(shí)踐中可能會(huì)產(chǎn)生的摩擦，最重要的是透明公開的程序設(shè)置會(huì)增強(qiáng)行政相對人對于政府的信任。

最后，程序設(shè)置可以提升行政允諾的質(zhì)量和權(quán)威。行政允諾的做出往往是行政主體單方?jīng)Q定，期間并未有其他主體介入，行政主體也未對行政允諾進(jìn)行審查，但是一項(xiàng)行政允諾的內(nèi)容與國家法律法規(guī)、上位政策、社會(huì)利益、履行可能性等各個(gè)方面相聯(lián)系，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常處于管理者的角度來看待問題，很多時(shí)候都對于其行政行為欠缺周全的考量，以至于實(shí)踐中出現(xiàn)各種各樣的行政允諾糾紛。完善的程序能夠促使行政允諾的做出及履行更加公正合理，減少其出現(xiàn)瑕疵的可能性，也更加符合行政主體進(jìn)行社會(huì)管理的需求。

（二）對行政允諾行為的程序完善建議

由上文所述，我國對于行政允諾行為還欠缺程序規(guī)制，行政允諾完全由做出主體所主導(dǎo)，通過對政府失信情形的考察，我們可以針對實(shí)踐中所存在的問題而設(shè)計(jì)行政允諾行為可以適用的程序。

1、建立專家咨詢制度。行政允諾的順利實(shí)施有賴于行政允諾行為的是否合法合規(guī)以及是否合理，因此我認(rèn)為行政允諾做出之前，行政主體必須認(rèn)清兩件事實(shí)，其一是行政允諾內(nèi)容是否違反法律法規(guī)，這是行政允諾具有有效性的最基礎(chǔ)要求，若行政允諾本身違法，其必然與國家利益相違背，因此在行政允諾做出之前，行政主體應(yīng)對其允諾內(nèi)容進(jìn)行審查，可以通過其自身的法制辦公室進(jìn)行，欠缺條件的應(yīng)向?qū)I(yè)人員咨詢，以減少行政允諾違法的情況；其二是合理性的確認(rèn)，行政允諾很多都涉及到招商引資、環(huán)保等領(lǐng)域，其中不乏牽涉到專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，對于應(yīng)該在允諾中設(shè)置什么樣的條件，確立什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，行政主體不一定具備能力進(jìn)行分析，那么行政主體便應(yīng)該向?qū)I(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢，以確保行政允諾的條件在實(shí)踐中可以實(shí)現(xiàn)。[[]]若行政主體設(shè)立了不合理的條件或是標(biāo)準(zhǔn)，那么行政允諾的目的就難以實(shí)現(xiàn)。

2、建立行政允諾信息公開制度。行政允諾的內(nèi)容屬于政府信息，應(yīng)該按照《政府信息公開條例》的要求及時(shí)公開，接受監(jiān)督，信息公開既可以保護(hù)行政相對人的知情權(quán)，更可以規(guī)范政府行為，督促其依法行政，提高行政效率。行政允諾的做出、終止以及內(nèi)容變更、關(guān)鍵內(nèi)容闡釋等都應(yīng)進(jìn)行足夠程度的公示，因此可以對行政允諾設(shè)立統(tǒng)一的信息公開平臺，無論是何種變動(dòng)都應(yīng)該在平臺上給予公示，使行政相對人可以在獲取準(zhǔn)確允諾信息后再進(jìn)行處分行為。

3、建立行政允諾審批備案制度。行政主體只要是在其職權(quán)范圍內(nèi)便可作出行政允諾，因此應(yīng)該允諾的效力層級多樣，主體眾多，為了防止其肆意承諾，過后推卸責(zé)任，應(yīng)該對行政允諾加強(qiáng)內(nèi)部控制。其一，對于行政允諾事項(xiàng)不牽涉重大公共利益時(shí)，行政主體做出行政允諾應(yīng)經(jīng)過會(huì)議討論，并對決議內(nèi)容進(jìn)行備案；其二若行政允諾事項(xiàng)可能會(huì)牽涉重大公眾利益，比如設(shè)計(jì)環(huán)保規(guī)劃等問題，則應(yīng)報(bào)上級機(jī)關(guān)進(jìn)行審批，審批通過方能做出行政允諾。

總結(jié)

近年來各級政府多傾向于使用更為柔和的行政方式來管理社會(huì)，溫和型的行政方式更加要求行政主體以誠實(shí)信用原則要求自身，減少濫用權(quán)力的行為，但是行政允諾正缺乏必要的程序的規(guī)制，在很多時(shí)候表現(xiàn)出諾而不踐的現(xiàn)象，無論其原因?yàn)楹?，總歸損傷了行政相對人的信賴，也影響了行政允諾制度的推廣和發(fā)展。政府只有做到誠實(shí)守信，行政相對人才會(huì)響應(yīng)行政主體的鼓勵(lì)和號召，其所做的允諾才會(huì)切實(shí)的發(fā)揮作用，因而從誠信原則考慮，對于行政允諾行為而言必須要對其加以規(guī)制，保護(hù)行政相對方的利益，維護(hù)政民之間的和諧關(guān)系。