鄭 軍，王茂福

(華中科技大學(xué) 社會學(xué)院，武漢 430074)

2016年初以來，“共享單車” 作為分享經(jīng)濟的一種新形態(tài)，以“無樁停靠、隨借隨還”為賣點迅速成為短途出行市場的資本寵兒。各單車企業(yè)不僅相互之間競爭激烈，同時在客觀上還對傳統(tǒng)“以樁借還、固定停靠”的公共自行車帶來了嚴(yán)重的市場沖擊，致使其固有缺陷和不足越發(fā)突出，用戶流失嚴(yán)重，經(jīng)營成本和競爭壓力不斷加大，使用率和市場占有率大幅下滑。而一旦公共自行車無法成為滿足城市短途出行需求的主要服務(wù)供給，其作為一種公共服務(wù)所具有的公益性就無法實現(xiàn)，支撐其發(fā)展的政府財政就毫無效率和意義，并將造成國有資產(chǎn)的極大浪費和流失。在我國經(jīng)濟處于新常態(tài)的歷史時期，以公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為背景，結(jié)合共享單車實證對比分析城市公共自行車的現(xiàn)有狀況，探究短途出行需求變化下政府退出供給的必要性就具有巨大的經(jīng)濟效益和積極的現(xiàn)實意義。這既有利于我們根據(jù)短途出行需求的具體變化，在交通出行領(lǐng)域促進(jìn)資源節(jié)約，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)和擴大有效供給，推動公共交通領(lǐng)域內(nèi)的供給側(cè)改革；而且能進(jìn)一步促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，減輕財政負(fù)擔(dān)和優(yōu)化國有資本布局，提高公共服務(wù)效率，全面提升政府服務(wù)水平。

一、政府在公共服務(wù)供給中的地位和作用

“政府是公共物品的單一供給主體”構(gòu)成了早期公共物品供給理論的全部內(nèi)容，成為以政府為單一供給主體的公共物品政府供給模式的理論基礎(chǔ)。英國學(xué)者霍布斯[1]一方面指出國家是一種具有公共品性質(zhì)的社會契約，另一方面認(rèn)為政府的職能就是為個人提供公共服務(wù)。休謨[2]直接論述了人的“搭便車”傾向和公共物品的本質(zhì)特征及由此產(chǎn)生的政府的必要性。魏特夫[3]、馬克斯·韋伯[4]、卡爾·馬克思[5]等以公共工程為例闡明了政府存在的原因，指出供給公共物品是政府的必要職能。英國古典經(jīng)濟學(xué)派則從國家職能的角度論述了政府供給公共物品的適當(dāng)界限及其作用。認(rèn)為凡是利潤能夠補償其費用的一切經(jīng)濟活動，都應(yīng)該交給市場，只有那些利潤不能補償其費用但為社會所必需的事業(yè)，才由政府通過公共支出來提供。[6][7][8]

曼瑟爾·奧爾森[9]的“集體行動的邏輯”，以人的自利性為理論基點，論證了公共物品消費的不可分割性和非排他性與人的“搭便車”傾向之間的矛盾導(dǎo)致市場在提供公共物品時存在著失靈現(xiàn)象，這決定了政府進(jìn)行生產(chǎn)和供給的有效性，政府成為公共服務(wù)唯一的生產(chǎn)者和供給者。

20世紀(jì)60年代以來，科斯和公共選擇學(xué)派開始對政府作為公共物品唯一供給者的合理性提出質(zhì)疑，并開始論證市場供給公共物品的可能性，關(guān)注私人部門在公共事務(wù)中的作用。科斯的研究表明，公共服務(wù)可以由私人提供，也可以由政府提供，究竟采取何種形式提供，取決于“交易費用”的高低。[10]以美國經(jīng)濟學(xué)家布坎南為代表的公共選擇學(xué)派明確指出將“市場失靈”作為公共物品必須由政府提供的理由是不充分的，將經(jīng)濟領(lǐng)域的理性“經(jīng)濟人”假設(shè)引入政治領(lǐng)域?qū)φ芾砘顒舆M(jìn)行分析，把政治家和政府官員看成是用他們的最大權(quán)力最大限度地追求他們自己利益的人，運用經(jīng)濟學(xué)理論和邏輯分析方法對當(dāng)代民主政體下的政府行為進(jìn)行了實證分析，得出了“政府失靈”的結(jié)論，說明公共物品的市場失靈不能成為政府提供的充分條件。[11][12][13][14]

從20世紀(jì)七八十年代以來，主張公共服務(wù)供給主體多元化的理論紛紛興起，如馬斯格雷夫和制度分析學(xué)派把公共物品的“提供”與“生產(chǎn)”分開的公共服務(wù)分離理論；[15][16][17]新公共管理理論和新公共服務(wù)理論強調(diào)將競爭機制引入公共服務(wù)供給中，減少公共服務(wù)供給中的壟斷性，讓更多的私人機構(gòu)參與到公共服務(wù)的提供中；[18][19]第三部門理論將第三部門視為一支獨立的第三方力量，在公共產(chǎn)品提供上實現(xiàn)公平與效率的最優(yōu)結(jié)合，能夠彌補政府和市場在公共服務(wù)供給中的缺陷和不足，同時也在防范政府與私營部門對公眾利益的侵害方面具有重大意義；[20][21][22]奧斯特羅姆夫婦[23][24]創(chuàng)立了多中心治理理論，他們賦予“多中心”更豐富的含義，認(rèn)為利維坦和私有化都不是公共服務(wù)供給的有效模式，在公共服務(wù)供給的過程中，應(yīng)該在政府和市場之外尋找新的途徑，包括政府部門、市場中的私人機構(gòu)、社會組織、公民個人在內(nèi)的許多供給中心，共同構(gòu)成公共服務(wù)供給的多元主體。

國內(nèi)學(xué)者在吸收借鑒西方已有經(jīng)典理論和公共服務(wù)供給經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，形成了我國公共服務(wù)供給主體多元化發(fā)展的三個研究路向：第一，對于我國公共服務(wù)供給現(xiàn)狀和存在問題的研究，針對公共服務(wù)政府供給中普遍存在的成本高、效率低、質(zhì)量差等問題提出建議措施。[25][26][27]第二，研究政府在公共服務(wù)市場化、社會化等多元化服務(wù)供給中的責(zé)任，代表性研究有：何修良[28]的《行政服務(wù)中心運行的多重博弈分析》，何水[29]的《服務(wù)型政府:爭議中的透視》，周俊[30]《政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險及其防范》，任廣浩、解建立[31]《公共服務(wù)中責(zé)任政府構(gòu)建的模式創(chuàng)新:由單中心到多中心》等。第三，關(guān)于公共服務(wù)供給模式的研究，依據(jù)供給主體及相互間關(guān)系的實際狀況分別總結(jié)歸納出不同類型的公共服務(wù)模式。[32][33][34]

綜上所述，國內(nèi)外眾多研究者通過對公共服務(wù)供給主體在理論和經(jīng)驗上的深入研究和分析，提出了許多富有創(chuàng)見的觀點，共同促進(jìn)了公共服務(wù)單一供給主體理論向日漸完善的公共服務(wù)多元化供給主體理論的轉(zhuǎn)向。但這些研究仍然存在著不足之處，首先，政府在公共服務(wù)供給中作為服務(wù)“提供”者的主導(dǎo)作用是否具有多種實現(xiàn)形式的相關(guān)研究明顯不足并缺乏實證的經(jīng)驗分析，使人們?nèi)菀讓φ┙o角色轉(zhuǎn)變產(chǎn)生簡單化的“服務(wù)提供與生產(chǎn)分離”的認(rèn)識；其次，公共服務(wù)供給主體(模式)的分析強調(diào)總體原則和指導(dǎo)框架，忽視了特定公共服務(wù)在類別屬性和內(nèi)在特征上的異質(zhì)性；最后，這些研究在分析公共服務(wù)供給主體的多元化和供給模式的多樣化時主要是從政府、市場或社會組織“失靈”對服務(wù)供給效果的制約作用著手，忽略了公眾需求狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平以及社會文化制度等因素對公共服務(wù)供給的影響。

本研究針對這些不足，試圖通過對城市公共自行車服務(wù)退出問題進(jìn)行分析來探討政府從“公共服務(wù)生產(chǎn)退出”到“公共服務(wù)提供退出”的現(xiàn)實可能性和必要性，并將這一分析置于共享單車迅猛發(fā)展和服務(wù)需求急劇變化這一社會經(jīng)濟背景之下，既是公共服務(wù)供給主體多元化理論在公共交通服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的具體應(yīng)用，也是從社會學(xué)視角探討分享經(jīng)濟如何影響政府職能轉(zhuǎn)變和提高公共服務(wù)效率的有益嘗試。

二、城市公共自行車退出的社會背景：以武漢市為例

(一) 武漢市公共自行車和共享單車的綜合對比分析

1.運營模式。目前我國公共自行車服務(wù)的運營模式主要有兩種：第一種是以杭州、太原為代表的“政府投入+國企運營”模式，第二種是以武漢為代表的“政府主導(dǎo)+民企運營”模式。隨著武漢鑫飛達(dá)公司經(jīng)營不善退出，“武漢模式”從2009年維持到2014年就宣告失敗，轉(zhuǎn)而由武漢環(huán)投公司采用“杭州模式”接手重啟。公共自行車項目的運營以追求公益服務(wù)性為宗旨，采用的是“免費+低收費”的收費模式，項目利潤遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府財政補貼。早期由于投放車輛少，加之缺乏競爭對手，公共自行車嚴(yán)重供不應(yīng)求，運營方不僅無須通過市場營銷推廣使用，而且還在申辦資格、使用方式、服務(wù)時間上設(shè)置了很多限制條件，如只允許武漢市本地居民辦理借車卡、只能用借車卡刷卡用車、限時段提供租車服務(wù)等。

共享單車采取的是資本推動下的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧運營模式，私人公司在市場需求催生下自主開展服務(wù)項目，通過政府行政部門審批后以市場化手段自行建設(shè)和維護(hù)，是一種企業(yè)自我主導(dǎo)、逐利而動的模式。該模式遵循“投資—獲利—再投資擴大規(guī)模—再獲利”的資本循環(huán)流動過程。[35]對共享單車企業(yè)而言，其盈利的途徑或模式不是我們通常所認(rèn)為的單車租賃收費，這只是一種典型的單邊供需交易或者說單邊租賃模式。獲得巨大資本投入的單車企業(yè)不可能以此為盈利模式，其實現(xiàn)巨額利益回報并獲得風(fēng)投資金青睞的原因在于與這種單邊租賃交易緊密聯(lián)系在一起的“使用押金”模式。共享單車的盈利模式是通過分時租賃來部分變現(xiàn)，更主要的是通過收取押金來實現(xiàn)現(xiàn)金回流并進(jìn)行擴張。對單車企業(yè)而言，單車租賃的直接收益無足輕重，關(guān)鍵是用戶成為注冊會員繳納的押金沉淀。不著眼直接的租賃盈利，而是解決現(xiàn)金流，通過收取押金來彌補現(xiàn)金流，再通過現(xiàn)金優(yōu)勢進(jìn)行瘋狂投放和營銷補貼進(jìn)一步擠占市場、增長用戶數(shù)量并吸納更多押金，正是共享單車最精明的經(jīng)營之道。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在對單車使用的影響因素進(jìn)行多項選擇時，有6.7%的被調(diào)查者選擇“是否收取押金”，有5.2%的被調(diào)查者選擇“押金數(shù)額大小”，86%的被調(diào)查者承認(rèn)商家的營銷活動會影響使用選擇。關(guān)于收費標(biāo)準(zhǔn)，高達(dá)95.7%的人認(rèn)為兩者差異不大。同樣的觀點也反映在訪談資料中：

我選擇單車的時候，不會考慮押金問題，更不會管具體多少，反正最后都會退還給我的。我考慮的是想用車的時候就有用的，所以我下了好幾個單車APP，就是做多手準(zhǔn)備。(W2，女，26歲，自由職業(yè))

公共自行車貴不貴我不知道，反正我騎小黃車從沒花過錢，基本上都是免費白騎，而且還可以參加很多騎行優(yōu)惠活動拿紅包。前不久，我就通過騎車集齊了五張小黃人卡得了77.77元紅包呢！(M4，男，21歲，大三學(xué)生)

2.布局規(guī)劃。公共自行車是城市公共交通出行系統(tǒng)的組成部分，主要滿足公共交通末梢中的“最后一公里”出行，其服務(wù)站點的規(guī)劃布局依據(jù)“公交點、公建點、居住點、游憩點、校園點”五原則，服務(wù)范圍已覆蓋武漢市七個中心城區(qū)。

我們公共自行車是政府為老百姓提供的無償非營利性服務(wù)，和共享單車不是一回事，也沒他們資本雄厚。我們主要是定位于城市公共基礎(chǔ)交通配套，為市民提供免費騎行，通過有序規(guī)劃來保障自身穩(wěn)定發(fā)展。(M8，男，34，環(huán)投公司職員)

截至2016年底，武漢市擁有2000個服務(wù)站點，投入使用站點1611個，公共自行車4萬輛；2017年底將完成2800個服務(wù)點和6萬輛單車投放，總體規(guī)劃在2018年完成3000左右個站點和8萬輛單車投放，基本保障每間隔三百米至五百米有一個站點，平均每平方公里內(nèi)有4—5個站點。

武漢各共享單車由于依靠先進(jìn)的智能化移動通信技術(shù)實現(xiàn)了“無樁”隨借隨還，投放區(qū)域不再局限于常規(guī)公交服務(wù)輻射點，從中心城區(qū)的地鐵、商業(yè)中心、大型居民區(qū)擴展到人員較為集中的城郊結(jié)合部及部分郊區(qū)行政中心。據(jù)統(tǒng)計，六成以上共享單車集中于二環(huán)以內(nèi)，兩成多集中在二環(huán)與三環(huán)之間，一成左右投放在三環(huán)以外，分布范圍廣泛，對公共交通起到了有益的支撐和補充作用，豐富了市民出行選擇。(注：資料來源于《2017武漢共享單車出行報告》)

我們是租車做生意，哪里有需求，哪里人多，我們就會投放車輛。而且我們不需要固定服務(wù)站點，投放成本和要求也不高，能多投放就多投放，反正車一多，用戶肯定會多。( M7，男，26歲，某共享單車運營人員)

由此對比可見，公共自行車由于技術(shù)受限，只能依靠固定樁點租用還車，極大限制了單車投放的規(guī)模和空間區(qū)域，同時方便快捷性程度又落后于共享單車；但“有樁”的固定服務(wù)點卻有利于車輛規(guī)范管理和有序停放，共享單車的“隨借隨還”反而造成了任意亂停亂放，嚴(yán)重影響市容市貌和破壞城市正常交通秩序。

3.市場份額。武漢公共自行車早期使用量大，損壞嚴(yán)重，平均每天報修車輛達(dá)1500—2000 輛，而且霸占車輛現(xiàn)象嚴(yán)重。截至2011 年5 月，霸占車輛不歸還而被暫停服務(wù)的租車卡多達(dá) 8000 余張，嚴(yán)重制約了公共自行車的使用推廣，租車用戶數(shù)量大幅減少。[36]重啟后的公共自行車市場投放約為4萬輛，擁有25萬用戶；與此同時，截至2017年9月，共享單車市場投放量約70萬輛，用戶共計700萬，市場占有率明顯高于公共自行車。在日均使用率上，公共自行車約為20萬人次，最高曾突破30萬人次，而共享單車日平均使用率都保持在100萬人次左右，是公共自行車的5倍以上。調(diào)查數(shù)據(jù)也反映出這一明顯差異，詳見表1：

表1 公共自行車與共享單車使用頻率構(gòu)成表(%)

由此可見，在城市短途出行市場的爭奪中，公共自行車在共享單車的沖擊下，盡管其投放規(guī)模在擴大，便民措施在不斷推廣，但由于投放數(shù)量的不足和有樁?？繋淼氖褂孟拗疲褂妙l率顯著較低，已經(jīng)無法承擔(dān)滿足廣大市民短途出行需求，日益受到冷落，市場占有率不斷降低。

武漢最早推廣公共自行車的時候，我就跟著辦理了借車卡。最開始圖新鮮，很多人不管有沒有需要都去騎，反而真正有需要的人沒車用，慢慢地時間一長，車子壞的也越來越多，加上維修更新沒跟上，可用的車更少，所以不少人就退卡了。后來市里重新又搞起來，比以前好，車子多了很多，但還是不夠用，上下班高峰完全搶不到車，即使騎上車，到了目的地要是沒服務(wù)點或沒空車位，車還還不了。所以有共享單車，我就不會用公共自行車了。實在沒用的，再用公家的。(W1，女，42歲，公務(wù)員)

我沒用過公共自行車，現(xiàn)在的共享單車不是很多嗎！公共自行車好像還要去辦什么借車卡，停放還要在固定位置，多麻煩呀！共享單車手機就可以注冊交押金，用車還車都很方便。再說大街上好像公共自行車騎的人好少，應(yīng)該數(shù)量也不多吧！我就是想用，說不定也沒車用。(M3，男，25，商業(yè)服務(wù)者，2017-07-23)

4.用戶特征。武漢市交委提供的數(shù)據(jù)顯示，在武漢市近25萬公共自行車用戶中，16至35周歲占比25%、36至45周歲占比30%、46至65周歲占比45%，重點使用人群為46—65周歲的中老年人；而在共享單車約700萬的用戶中，25周歲以下占比22%、26—35周歲占比56%、36—45周歲占比22%，重點使用人群為20—35周歲的年輕群體。

本文通過對調(diào)查對象的性別和年齡數(shù)據(jù)進(jìn)行簡單描述統(tǒng)計，得出公共自行車用戶和共享單車用戶在以上兩個變量上的分布構(gòu)成，以此進(jìn)一步明確兩者用戶所具有的人口學(xué)特征差異。調(diào)查發(fā)現(xiàn)公共自行車和共享單車的用戶在性別構(gòu)成上差異不大，男女比例接近1∶1；但在年齡構(gòu)成上兩者差異明顯，公共自行車的用戶年齡多在35周歲以上，比例高達(dá)93%，而共享單車用戶普遍較為年輕，18—35歲年齡段的用戶比例達(dá)到82%，年輕用戶更偏向使用共享單車，而中老年人相比而言則更多使用公共自行車。共享單車設(shè)計時尚、選擇余地大，方便實用應(yīng)該是吸引年輕人的主要原因，中老年人因為在手機配置、移動網(wǎng)絡(luò)支付等基本條件上的受限，只能以常規(guī)的辦卡租賃形式使用公共自行車，故使用者較多。

現(xiàn)在大街上的很多不同顏色的自行車(共享單車)越來越多，我也想試試，聽使用的年輕人介紹要手機上網(wǎng)支付才能用，可我的手機就是一老人機，除了打電話發(fā)短信，別的啥都干不了！想想也是沒必要，現(xiàn)在的新玩意我們這些人玩不來。還是借車卡好用。(M5，男，58歲，個人)

5.成本構(gòu)成。公共自行車從本質(zhì)上來說是通過決策、籌集資金并安排和監(jiān)督生產(chǎn)所提供的一種公共服務(wù)供給，包括設(shè)計、建設(shè)、制造、維護(hù)和經(jīng)營等多個環(huán)節(jié)，會由于耗費不同種類資源而形成其供給成本，必然包括單車生產(chǎn)成本、單車維修成本、服務(wù)站點建設(shè)維護(hù)成本、運營調(diào)度管理人工成本、數(shù)據(jù)中心系統(tǒng)維護(hù)成本等。而公共交通服務(wù)的公益性，又使公共自行車不可能以租金模式大幅提高使用價格，只能是免費或以超低費用服務(wù)城市居民，因而成本壓力注定成為其在運營發(fā)展過程中的決定性因素。環(huán)投公司其實也面臨著同樣的成本難題，除了項目重啟時用于購買單車和前期設(shè)置站點的一次性政府財政投入，每年運營的成本支出依靠廣告經(jīng)營權(quán)、租車費用、商業(yè)開發(fā)根本無法實現(xiàn)收支平衡，最后都需要政府通過財政補貼來填補資金缺口。對此，公共自行車公司和普通老百姓卻有不同的看法。

老百姓都認(rèn)為公共自行車的錢都是政府出的，我們是穩(wěn)賺不賠的，其實我們和其他公司一樣有很大的成本壓力，雖然為老百姓做事不應(yīng)該賺錢，但也不能一直虧錢吧！最后虧大了，政府也顧不過來了，還是辦不下去。(M8，男，34，環(huán)投公司職員)

公共自行車是政府辦的，本來就是方便老百姓出行，是做好事，(政府)不可能靠它賺錢，就算再差也有政府撐著呢！(W6，女，34，工人)

不同于公共自行車，共享單車由于配備了智能定位系統(tǒng)和具備移動信號傳輸功能，可隨借隨還，不僅拓寬了騎行空間，還相應(yīng)減少了設(shè)置固定服務(wù)站點和“樁式”鎖車位的建設(shè)成本，只用負(fù)擔(dān)必需的其他運營成本。同時共享單車的大量投放帶來的規(guī)模經(jīng)營效應(yīng)在一定程度上降低了平均成本繼而提高了經(jīng)濟效益。因此，如果包含相應(yīng)的服務(wù)配套在內(nèi)，一輛公共自行車的綜合成本約為3500元，一輛共享單車的造價則在300—1000元之間，公共自行車的平均運營成本遠(yuǎn)高于共享單車。

6.發(fā)展趨勢。武漢公共自行車作為一種城市公共交通服務(wù)，不論采用何種運營模式，政府都處于主導(dǎo)地位，政府財政支出在公共自行車的建設(shè)、運營和后續(xù)發(fā)展中都起著重要的扶持作用。公共自行車傳統(tǒng)“有樁停靠借用”的固定站點服務(wù)模式，一方面，會因為使用程序的不便性和站點布局的有限性忽視用戶偏好進(jìn)而制約用戶選擇；另一方面，固定站點的設(shè)置涉及城市公共用地，極易受到城市規(guī)劃的限制而影響后期項目建設(shè)。更為重要的是，公共自行車項目在擴大發(fā)展和資金扶持方面處于尷尬的兩難境地。為滿足居民日益增大的短途出行需求，公共自行車必須依據(jù)城市現(xiàn)有規(guī)模和公共交通服務(wù)水平，延伸公交末梢范圍，建設(shè)發(fā)展相配套的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并要隨著城市化水平的提高不斷擴展完善。但巨大的運營成本和公共服務(wù)的公益性，使公共自行車難以通過市場化經(jīng)營實現(xiàn)收支平衡，缺乏自我造血生存功能，只能依賴政府財政扶持，而政府財力總是有限的，并會隨著項目的發(fā)展擴大導(dǎo)致補貼壓力逐步增大最終無力支撐。

反正如果政府不給錢，光靠我們自己是肯定不行的，別說新建項目點了，現(xiàn)在的日常運營都困難，好多站點和車輛的報修一直都顧不上。不過也沒辦法，這是民心工程，不能不搞。(M8，男，34，環(huán)投公司職員)

共享單車因為其環(huán)保、便捷、高效，能有效滿足人們出行需求、緩解城市交通壓力，不僅政府大力扶持，而且受到資本市場的大力熱捧，從開始營運至今已完成了近十輪融資，融資額高達(dá)數(shù)億美金。雄厚的資本支撐了共享單車從國內(nèi)到國際短途出行市場的快速擴張和激烈競爭。而對于共享單車競爭加劇帶來的亂停亂放、擠占公共用地、破壞交通秩序等社會反響較大的問題，政府也陸續(xù)出臺了各種監(jiān)管措施和指導(dǎo)意見，使共享單車管理逐步有序化和規(guī)范化。此外各單車企業(yè)也先后與政府簽訂一系列戰(zhàn)略合作協(xié)議，以便在車輛有序?？俊?shù)據(jù)共享、車道建設(shè)方面得到政府支持，促進(jìn)自身發(fā)展。

雖然現(xiàn)在暫停投放車輛，但政府的目的是更好管理不是限制，市場規(guī)范了，我們這樣的公司比小公司更有優(yōu)勢。只要政府支持，武漢這么大，人這么多，絕對不怕沒生意，就看會不會做了。(M7，男，26歲，某共享單車運營人員)

(二)供給側(cè)改革背景下公共自行車退出的必要性

第一，短途出行需求與供給失衡下的必然選擇。經(jīng)過近十年的發(fā)展，以杭州、武漢為代表的城市公共自行車獲得了長足發(fā)展，不同城市的公共自行車系統(tǒng)相對于擁堵的城市交通和短途出行需求實現(xiàn)了從“供不應(yīng)求”到“基本適應(yīng)”的轉(zhuǎn)變。但從需求和供給兩端來看，城市短途出行的發(fā)展依舊面臨供給“相對不足”問題，人民群眾對出行便利化的需求同城市基建設(shè)施不足、單車使用效率低下等問題之間的矛盾日益突出，突出表現(xiàn)為有效供給不足，“低質(zhì)量重復(fù)供給”問題嚴(yán)重。因此必須通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在現(xiàn)有短途出行領(lǐng)域，實現(xiàn)由低水平供需基本平衡向高水平供需平衡的轉(zhuǎn)變，同時，減少無效和低端服務(wù)供給，擴大有效和高端供給，增強單車出行服務(wù)供給結(jié)構(gòu)對出行需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高公共服務(wù)領(lǐng)域全要素生產(chǎn)率。結(jié)合武漢市短途出行領(lǐng)域的實際情況，保留發(fā)展更具市場競爭力和廣闊前景的共享單車，淘汰效率低下和市場認(rèn)可度不高的公共自行車是改革的必然選擇。

第二，緩解政府財政壓力的現(xiàn)實選擇。武漢市公共自行車目前的運營模式是政府出資采購自行車及配套系統(tǒng)等設(shè)備，然后委托國有企業(yè)公司來運營，強調(diào)“以市場化運作保障公益性服務(wù)”。但作為一種公共服務(wù)，公共自行車的公益性使其市場化運作的效果并不理想，巨大的運營成本壓力導(dǎo)致項目運營入不敷出，不得不嚴(yán)重依賴政府財政支出以填補運營資金缺口，給政府造成極大的財政負(fù)擔(dān)。審計報告顯示，武漢市政府對于公共自行車的財政補貼主要包括：站點建設(shè)成本補貼，已用于項目建設(shè)財政資金約為13000萬元，站點數(shù)量2038個，平均每個站點投入6.38萬元；每年運營成本財政補貼，2015—2017年三年間，環(huán)投公司累計獲得財政補貼5800萬元。可以預(yù)料的是，隨著投入車輛和建設(shè)網(wǎng)點的增加，運營維護(hù)成本將不斷增加，政府將面臨更大的財政壓力。所以，在公共自行車和共享單車產(chǎn)品功能高度同質(zhì)化的前提下，在共享單車已經(jīng)取得短途出行市場絕對競爭優(yōu)勢的情況下，公共自行車退出是緩解政府財政壓力的現(xiàn)實選擇。

第三，優(yōu)化國有資產(chǎn)布局的理性選擇。全權(quán)負(fù)責(zé)武漢市公共自行車項目運營工作的環(huán)投集團(tuán)成立于2014年11月，注冊資金6000萬，是經(jīng)武漢市委、市人民政府批準(zhǔn)，由武漢環(huán)境投資開發(fā)集團(tuán)有限公司投資組建的國有獨資企業(yè)。自2014年底接手重啟武漢公共自行車以來，在政府的大力支持下，極大促進(jìn)了武漢公共自行車的壯大發(fā)展，有效解決了廣大市民的出行需求，一定程度緩解了交通出行擁堵、公共交通效率低下、機動車尾氣排放嚴(yán)重、自然資源消耗過度等城市交通問題，為武漢市“兩型社會”的建設(shè)做出了突出貢獻(xiàn)，充分發(fā)揮了國有企業(yè)在促進(jìn)社會經(jīng)濟發(fā)展、提供公共服務(wù)產(chǎn)品、保障公民基本權(quán)益方面所起到的重要作用。但隨著共享單車的蓬勃興起和出行需求市場的急劇變化，公共自行車已失去了競爭優(yōu)勢和市場主動權(quán)，公共服務(wù)供給無法有效滿足居民需求，公益目的難以實現(xiàn)。公共自行車的退出有利于提高國有資本流動性，增強國有經(jīng)濟整體經(jīng)濟效率和提升市場競爭力，是優(yōu)化國有資本布局的理性選擇。

第四，轉(zhuǎn)變政府職能、更好發(fā)揮政府作用的根本選擇。政府職能轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要途徑，其實質(zhì)是處理好政府與市場的關(guān)系。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要解決的供給方面問題，實際上與政府的宏觀政策有關(guān)。大量過剩供給不是市場機制對資源配置的結(jié)果，而更多的是政府主導(dǎo)下用行政手段配置資源的產(chǎn)物。要使市場發(fā)揮決定性作用，就必須明確政府與市場的邊界，突出其“服務(wù)”和宏觀調(diào)控的屬性。在市場化手段無法提供社會所需公共服務(wù)時，政府主導(dǎo)的服務(wù)供給是及時、必要的，政府這時不能當(dāng)“甩手掌柜”；但當(dāng)政府服務(wù)供給無法使社會福利達(dá)到最大化，在一定的技術(shù)條件和制度安排能引致“排他成本”降低的情況下，公共服務(wù)通過市場化途徑由私人提供不僅可行且更有效率。直接的政府管制未必會帶來比市場和企業(yè)更好地解決問題的結(jié)果。[37]此時，公共自行車退出市場有利于政府轉(zhuǎn)變職能并致力于營造公平競爭的市場環(huán)境以降低供給成本，增加有效供給，推動市場經(jīng)濟良好有序進(jìn)行。

三、結(jié)論

“現(xiàn)代社會的政府正在把原先由它獨立承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會，即各種私人部門和公民志愿者團(tuán)體，后者正在承擔(dān)越來越多的原先由國家承擔(dān)的責(zé)任，從而使得政府、市場、志愿者組織的界限和責(zé)任日益變得模糊不清?！盵38]以政府主導(dǎo)為核心的公共服務(wù)供給主體多元化理論雖然一再強調(diào)了政府責(zé)任分化中的“共擔(dān)機制”，卻始終沒有對責(zé)任分化中的“退出機制”引起足夠重視，而這一機制對于現(xiàn)階段我國大力轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革更顯得意義重大。回應(yīng)本文所提出的研究問題，我們認(rèn)為政府在公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)地位是毋庸置疑的，特別是在供給嚴(yán)重不足明顯制約需求滿足的時候，政府職能可通過直接的生產(chǎn)或提供公共服務(wù)來實現(xiàn)；但當(dāng)需求供給狀況發(fā)生變化，私人部門或第三部門可以通過市場化手段更有效提供公共服務(wù)時，政府職能也應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，不必事事“親力親為”，不僅可以通過政府主導(dǎo)下的公私合作、購買服務(wù)等多種手段從“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嫒恕?，也可以根?jù)現(xiàn)有條件以“退出”的方式實現(xiàn)“掌舵”，將精力專注于維護(hù)和管理公平競爭的市場環(huán)境和市場秩序，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)市場經(jīng)濟發(fā)展。