周力敏

（云南省委黨校 公共管理教研部，云南 昆明，650111）

一、問題的緣起

綜合分析對(duì)政策工具選擇的研究，比較有代表性的學(xué)者分別從這樣幾個(gè)方面闡述了自己的主要觀點(diǎn)。蓋伊·彼得斯認(rèn)為，政策工具是在一定環(huán)境下被選擇并應(yīng)用的，而非在預(yù)設(shè)好的問題和同樣預(yù)設(shè)好的解決方案之間的一種簡(jiǎn)單匹配。①蓋伊·彼得斯，弗蘭斯·馮尼斯潘.公共政策工具：對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)［M］.顧建光譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007：174—179。蓋伊·彼得斯告訴我們：政策工具選擇過程不似在實(shí)驗(yàn)室狀態(tài)，可以完全按照我們預(yù)設(shè)好的問題簡(jiǎn)單尋求匹配的已預(yù)設(shè)方案的過程。政策工具選擇是在一定的環(huán)境下，即在各種因素的相互影響和制約的過程中，通過影響因素分析、相關(guān)性排序、制約因素考量、調(diào)控環(huán)節(jié)選取所進(jìn)行的政策工具方案選擇過程。關(guān)于政策工具選擇要考慮哪些因素，或者說哪些變量影響政策工具的選擇問題，薩瓦斯從公共服務(wù)提供的優(yōu)劣視角提出影響政策工具選擇的因素：物品性質(zhì)、工具特征及工具使用條件；薩繆爾森從對(duì)公共產(chǎn)品的界定，重點(diǎn)從物品的特性及使用特點(diǎn)提出影響政策工具選擇的兩個(gè)變量：非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。林德和彼得斯對(duì)各種變量影響政策工具選擇的重要程度進(jìn)行了研究，認(rèn)為資源密集程度、目標(biāo)、政治風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)國(guó)家行為的約束等對(duì)政策工具選擇最為重要；國(guó)家政策風(fēng)格、政治文化、社會(huì)分類程度對(duì)政策工具選擇有決定作用；相關(guān)機(jī)構(gòu)的組織文化與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系也對(duì)政策工具選擇有影響；政策問題所處的環(huán)境、時(shí)機(jī)及行動(dòng)主體的范圍也會(huì)影響公共政策；決策者的專業(yè)背景、制度關(guān)系及人的因素也影響政策工具選擇。②邁克爾·豪利特，M·拉米什.公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)［M］.龐詩(shī)譯，上海三聯(lián)書店，2006：266—283。彼得斯認(rèn)為在這些因素，其中五項(xiàng)是最重要的因素：觀念（IDEAS）制度（ISTUSTUTIONS）利益（INTERESTS）個(gè)人（INDIVIDUAIS）與國(guó)際環(huán)境（INTERNATIONLENVIRONMENT），即為大家熟知的“5I”框架。薩瓦斯與薩繆爾森重點(diǎn)從物品的性質(zhì)和使用過程中所表現(xiàn)出來的特征來尋找影響政策工具的變量，而忽視了物品或服務(wù)在人們生活中的現(xiàn)實(shí)需要、自然稀缺性和現(xiàn)實(shí)稀缺性。彼得斯分析比較全面，從政策風(fēng)格到組織文化，從政策環(huán)境到?jīng)Q策者。有些因素可以考量，有些因素雖然也對(duì)政策工具產(chǎn)生影響，但在特定的系統(tǒng)中，它們是很難改變的，如國(guó)家政策風(fēng)格、政治文化、機(jī)構(gòu)的組織文化等，這些只在比較研究的時(shí)候才有實(shí)際意義。撇開這些帶有國(guó)別、甚至是省別或機(jī)關(guān)差別的決策風(fēng)格、價(jià)值評(píng)判等相對(duì)主觀的因素，本文想探討一些客觀影響政策選擇的變量，為公共政策工具選擇提供參考。

二、影響政策工具選擇的變量分析

政策工具選擇是提高黨和政府執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的重要內(nèi)容。透析影響政府政策工具選擇的變量、相關(guān)性、自變量與因變量之間的函數(shù)關(guān)系，把握影響政府政策工具選擇的目標(biāo)導(dǎo)向、條件指向、時(shí)空維度，無論是全局性的重大政策工具選擇還是具體事項(xiàng)的執(zhí)行性政策工具選擇都是非常有理論意義和實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值的。影響政策選擇工具的變量在不同的環(huán)境中有不同的考量，但不管在什么情況下，影響政策選擇工具的變量都離不開以下幾個(gè)，具體來說：

（一）民生變量

民生變量就是與人民生命財(cái)產(chǎn)的相關(guān)程度，它是政策工具選擇首要考慮的變量。

洛克在《政府論》下篇第二章論自然狀態(tài)中詳細(xì)描述了人類在自然狀態(tài)所享有的權(quán)利及其自由處置權(quán)、建立政治社會(huì)的目的。人類在自然狀態(tài)享有財(cái)產(chǎn)和人身權(quán)利，洛克認(rèn)為，在契約產(chǎn)生之前，存在自然狀態(tài)，在自然狀態(tài)下人們?cè)谧匀环ǖ姆秶鷥?nèi)，“決定他們的行動(dòng)和處理他們的財(cái)產(chǎn)和人身，而毋需得到任何人的許可或聽命于任何人的意志?！雹俾蹇?政府論（下篇）［M］.葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書館1964：5。在自然狀態(tài)，自然法為人人所遵守，理性，就是自然法的教導(dǎo)，人們?cè)谧匀环ǖ慕虒?dǎo)下平等和獨(dú)立地支配自己的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，“任何人就都不得侵害他人的生命、健康、自由或財(cái)產(chǎn)”②洛克.政府論（下篇）［M］.葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書館1964：6。。人們放棄其自然自由，建立公民社會(huì)或國(guó)家之類的人類聯(lián)合共同體，目的是“以謀他們彼此間的舒適、安全和和平的生活，以便安穩(wěn)地享受他們的財(cái)產(chǎn)并且有更大的保障來防止共同體以外任何人侵犯”③洛克.政府論（下篇）［M］.葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書館1964：59。。按照洛克的觀點(diǎn)，更好地保護(hù)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是國(guó)家產(chǎn)生的首要目的，因而，也是政府政策工具選擇首要考慮的變量。

洛克的觀點(diǎn)明顯帶有消極政府的特征，即政府存在的目的是政府不侵害或保護(hù)公民權(quán)利不受別人侵害。與之相對(duì)應(yīng)的政策工具選擇也比較簡(jiǎn)單和原始，影響政策工具選擇的民生變量也比較單一、確定，只要做好公民權(quán)利的設(shè)定，做好侵害權(quán)利的判斷，實(shí)施相應(yīng)處罰的政策工具選擇就是一個(gè)非常稱職的政府了。而現(xiàn)代政府的特征是積極政府，政府存在的目的，不僅是政府不侵害或保護(hù)公民權(quán)利不受別人侵害，更重要的是要為公民的生存和發(fā)展提供更多的便利，創(chuàng)造更好的條件，即生存照顧和發(fā)展關(guān)懷。影響政策工具選擇的變量急劇增加，不確定性增強(qiáng)。

對(duì)于民生變量的考量，政府政策工具選擇還要把握好這樣幾個(gè)要素：

一是相關(guān)性。從嚴(yán)格意義上講，世間就沒有不相關(guān)的東西，但這一近乎真理或詭辯的結(jié)論只是告訴我們世界萬物皆處于聯(lián)系之中。但政府政策工具選擇只能是在特定資源稀缺的條件下進(jìn)行的比較選擇，因而，必須搞清楚特定資源與人民生命財(cái)產(chǎn)的相關(guān)程度。按照時(shí)間上的日常需求性，空間上的相互包容性和變量間的關(guān)聯(lián)性程度進(jìn)行由高到低排序，依序作為政府政策工具選擇的條件和變量。比如對(duì)食品、藥品、化妝品、奢侈品等物品進(jìn)行民生相關(guān)性排序，由高到低的順序排列應(yīng)該是食品、藥品、化妝品、奢侈品。然后再對(duì)這幾種物品從質(zhì)量、價(jià)格、危害性等進(jìn)行民生相關(guān)性分析，得出政府政策工具選擇的不同思路和環(huán)節(jié)。食品、藥品為人民生命日常所需，必須從質(zhì)量、價(jià)格、危害性上嚴(yán)格監(jiān)管，化妝品和奢侈品只需把質(zhì)量管理列入政府的管理職能，價(jià)格則完全可以由市場(chǎng)主體雙方合意確定。比如步行、騎自行車、開汽車、開飛機(jī)等行為，如果按照民生相關(guān)性排序，由高到低的順序是開飛機(jī)、開汽車、騎自行車、步行。對(duì)于開飛機(jī)的行為，因其與人民生命財(cái)產(chǎn)的相關(guān)程度高，因而，對(duì)駕駛員的資格要求則應(yīng)有極為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。

二是替代性。同樣是與人民生命財(cái)產(chǎn)的相關(guān)性程度高的，并不代表政府面臨同樣的政策工具選擇，要看一種物品和行為有無替代性。沒有替代性，政府政策工具選擇的時(shí)間、空間、環(huán)節(jié)、方式就有嚴(yán)格的條件限制；有替代性，或替代性程度高，人們就可以選擇替代性物品或行為。政府政策工具選擇的時(shí)間空間范圍和方式相對(duì)就寬松的多。同樣是食品，如綠豆、大蒜與米、面等，其可替代性是不同的，米和面為人民每天生活所必需，且沒有其它的替代品，因而，其價(jià)格應(yīng)是政府監(jiān)控的重點(diǎn)。就是從這個(gè)意義上，糧食是一種特殊商品，它具有一般商品的一切屬性，但其價(jià)格只能允許在一定的幅度和范圍內(nèi)波動(dòng)，因?yàn)橐坏┘Z價(jià)發(fā)生大的波動(dòng)，會(huì)直接影響到千家萬戶的生活、甚至?xí)绊懙秸紊鐣?huì)的穩(wěn)定。所以國(guó)家一般對(duì)于主要糧食采取國(guó)家儲(chǔ)備制度，如價(jià)格波動(dòng)超出一定的范圍即啟用國(guó)家糧食投放制度來抑制糧食價(jià)格，如是戰(zhàn)爭(zhēng)或其它緊急狀態(tài)，國(guó)家可以采取對(duì)糧價(jià)嚴(yán)格管制等嚴(yán)厲措施來穩(wěn)定糧價(jià)。政府的政策工具選擇不是一成不變的，它總是隨著時(shí)間、地點(diǎn)、情勢(shì)的變化而變化。政府要根據(jù)本國(guó)的國(guó)情、民情確定政府政策工具的選擇，既要保持其相對(duì)穩(wěn)定性，又要有一定的靈活性。至于某些商品在一定時(shí)期價(jià)格高漲現(xiàn)象，會(huì)因其可替代性導(dǎo)致自然消費(fèi)量減少，價(jià)格下降得以緩解，政府可適度干預(yù)，但政府的政策工具選擇不能被這些不可持續(xù)的現(xiàn)象牽著鼻子走，應(yīng)更好地運(yùn)用市場(chǎng)解決問題。

三是差異性。物品和行為是有差異的。厘清差異，有利于政府政策工具的差異性選擇，便于精準(zhǔn)滿足不同主體對(duì)于不同物品和行為的需求。薩繆爾森從是否具備可分割性和是否需要購(gòu)買的角度給出了公共品與私人品的描述性定義：“公共品（public goods，也可譯作‘公共物品’或‘公共產(chǎn)品’。――譯者注）是指那種不論個(gè)人是否愿意購(gòu)買，都能使整個(gè)社會(huì)每一成員獲益的物品。私人品（private goods）恰恰相反，是那些可以分割、可以供不同人消費(fèi)，并且對(duì)他人沒有外部收益或成本的物品”。①［美］保羅·A·薩繆爾森，威廉·D·諾德豪斯.經(jīng)濟(jì)學(xué)（第16 版）［M］.北京：華夏出版社，1999：268。薩繆爾森依據(jù)物品的物理特性對(duì)公共物品與私人物品的界定，以及供給方式的不同所作的區(qū)分，說明物品的壟斷性、可分割性、可再生性、生產(chǎn)周期等決定物品的供給方式的公共政策選擇，其差異性也決定政府政策工具選擇的差異性。在這方面，羅爾斯提供的理論闡釋和制度構(gòu)想提出了一些有意義的解釋路徑。

羅爾斯在《正義論》中提出了正義的兩條原則：第一是平等的自由原則，第二是差別原則與機(jī)會(huì)平等原則。差別原則作為解決不平等問題地核心，為政府政策工具的差異性選擇問題開闊了思路。由于自然狀況、社會(huì)條件等的不同，人人生而平等僅是一種法律宣告，僅是一種法律意義上的平等，如果政府不顧人們?cè)诂F(xiàn)實(shí)生活中生存能力和條件的不平等，而只談公民的自由，只談公民權(quán)利的保護(hù)，那是消極政府的觀點(diǎn)和做法。政府應(yīng)該立足于現(xiàn)實(shí)存在的差異中為處于不同條件、不同境遇的公民創(chuàng)造公平發(fā)展的機(jī)會(huì)。這就必須重視公共政策實(shí)施過程中政策工具選擇的差異性問題。

（二）風(fēng)險(xiǎn)變量

風(fēng)險(xiǎn)變量即危險(xiǎn)危害程度和概率。對(duì)危險(xiǎn)危害的政策防控是政府建立的原初目的和主要職能。

洛克在《國(guó)家論》運(yùn)用大量的篇幅論證了國(guó)家和暴力使用的目的，是為了人民的和平、安全和公眾福利。防止危險(xiǎn)危害在洛克時(shí)代已經(jīng)是影響政府職能范圍的古老而重要的變量。貝克（Ulrich beck）在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書中所描述的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，其特點(diǎn)與層面都是范圍比較大、對(duì)人類賴以生存的基本條件和環(huán)境破壞比較大的，而我們面臨的的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，比起貝克所描述的范圍更廣，它是我們生活和生產(chǎn)中時(shí)時(shí)存在的大的或小的危險(xiǎn)和傷害，已經(jīng)成為各國(guó)政府不得不面對(duì)的普遍現(xiàn)實(shí)。

政府政策工具選擇應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)危害需從三個(gè)維度綜合考量、審慎選擇。一是危險(xiǎn)危害的性質(zhì)。要分析危險(xiǎn)危害是一過性的，還是永久性的，是可逆的，還是不可逆的。二是分析危險(xiǎn)危害的破壞性程度，即一旦出現(xiàn)，對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)破壞的范圍、人員傷亡的數(shù)量、救助所耗費(fèi)的人力物力成本等。三是危險(xiǎn)危害出現(xiàn)的概率。綜合這三個(gè)因素，對(duì)可能出現(xiàn)的危險(xiǎn)危害排出輕重緩急，對(duì)于那些概率大且破壞性強(qiáng)，屬于永久性和不可逆破壞性質(zhì)的，政策工具選擇要將其列入強(qiáng)管控范圍，從相關(guān)物品生產(chǎn)和行為的條件要求、資質(zhì)資格、危險(xiǎn)危害防范措施等嚴(yán)加管控。

對(duì)于那些概率較小，但破壞性強(qiáng)，屬于永久性和不可逆破壞性質(zhì)的，政策工具選擇要將其列入有條件強(qiáng)管控范圍，從相關(guān)物品生產(chǎn)和行為的條件要求、資質(zhì)資格、危險(xiǎn)危害防范措施等有選擇進(jìn)行管控。對(duì)于那些概率很大，但破壞性不強(qiáng)，屬于一過性和可逆破壞性質(zhì)的，政策工具選擇要根據(jù)其政府能力和技術(shù)水平，選擇靈活的政策工具。對(duì)于那些概率很小，且破壞性弱，屬于一過性和可逆破壞性質(zhì)的，政府可不采用政策調(diào)控方式，以節(jié)約政策資源。

高程度的危險(xiǎn)危害成為政府職能有其必然性。隨著城市化的推進(jìn)，人們生活的物理距離縮小，人群密集空間增多，危險(xiǎn)危害程度高的事項(xiàng)、行為、行業(yè)會(huì)對(duì)公共安全構(gòu)成極大的威脅。政府應(yīng)該對(duì)高危險(xiǎn)危害事項(xiàng)、行業(yè)、行為采取嚴(yán)格的監(jiān)管措施，進(jìn)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入、安全標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督。防護(hù)措施要采取最大值原則，因?yàn)槲ｋU(xiǎn)危害程度大的設(shè)施一旦出現(xiàn)問題，就會(huì)對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)、社會(huì)生活秩序及社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生極為嚴(yán)重的后果。即便其發(fā)生是小概率事件，也要當(dāng)成大概率事件來對(duì)待，在預(yù)防措施上要當(dāng)成大的危害對(duì)待，要有應(yīng)對(duì)危急的最壞打算和措施。

（三）資源變量

資源變量即資源的稀缺程度。資源狀況深刻影響人類生存、發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

人類要生存，就必須有資源的支持。資源又具有多種屬性，分為可再生資源，不可再生資源；可循環(huán)利用的資源；不可循環(huán)利用的資源等。資源相對(duì)于人類的需求而言，都是稀缺的，但其稀缺的程度不同，對(duì)于那些人民生產(chǎn)、生活所必需的且影響到社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展且又稀缺的資源，政府應(yīng)該將其納入政府職能的范圍，制定長(zhǎng)期、戰(zhàn)略性使用規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)稀缺資源的管制，保證對(duì)人民生產(chǎn)、生活所必需的稀缺資源的供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越多地受到資源制約，可持續(xù)發(fā)展的必要條件是資源在社會(huì)不同主體和行業(yè)得到優(yōu)化配置，而優(yōu)化配置資源的前提是資源必須有明晰的權(quán)屬關(guān)系。體現(xiàn)資源權(quán)屬關(guān)系的資源所有制是可持續(xù)發(fā)展的所有制基礎(chǔ)。資源所有制有公有、私有和混合所有，也有自有、他有及共同所有。但無論所有制如何，為了保證人民生產(chǎn)、生活及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，政府都要擔(dān)負(fù)起公有資源的主要擁有者與私有資源的保護(hù)者的職責(zé)，對(duì)資源進(jìn)行有效保護(hù)、積極開發(fā)和合理使用，以便使資源得到保值和增值，以利于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

首先，政府作為公有資源擁有者的代表，應(yīng)該管好和用好資源。首要的任務(wù)是制定資源使用和開發(fā)的戰(zhàn)略性規(guī)劃，戰(zhàn)略規(guī)劃必須按照資源的稀缺程度及與人民生命財(cái)產(chǎn)的相關(guān)程度，本著可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)公平的原則制定，并將其規(guī)劃法律化、制度化，使資源使用主體處于平等的地位，處于共同的起點(diǎn)，享受一樣的待遇，通過法律法規(guī)的實(shí)施和維持正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，給資源使用主體創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，正確引導(dǎo)資源流向。

其次，政府應(yīng)該保護(hù)好資源。政府既要保護(hù)好一個(gè)國(guó)家的自然資源，也要保護(hù)好社會(huì)資源。自然資源是人類生存的基礎(chǔ)，且自然資源多具有不可再生性，政府要做好環(huán)境資源、水資源、能源等自然資源的保護(hù)工作，防止掠奪性的開發(fā)，防止為片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而造成的環(huán)境污染、水污染及空氣污染等，防止過度開發(fā)造成人民生存條件的惡化與生存環(huán)境的破壞。加強(qiáng)對(duì)資源保護(hù)的規(guī)劃與立法，是維護(hù)國(guó)家和民族可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，尤其是對(duì)稀缺資源的保護(hù)。例如在稀土金屬的保護(hù)上，政府在很長(zhǎng)一段時(shí)間都缺乏資源管理意識(shí)，大量資源被低價(jià)拋售，在很大程度上損害了我國(guó)的資源優(yōu)勢(shì)。政府急需加強(qiáng)這方面的管制立法。

再次，政府應(yīng)該做到合理開發(fā)資源。各種資源均有自身的用途和價(jià)值，如何找到使用資源的用途和發(fā)現(xiàn)其價(jià)值，這個(gè)過程就是資源開發(fā)。對(duì)資源的開發(fā)和合理利用，不斷開發(fā)其價(jià)值是一項(xiàng)周期長(zhǎng)、投入大、風(fēng)險(xiǎn)高的事情，非政府機(jī)構(gòu)一般不愿做這些沒有經(jīng)濟(jì)利益或經(jīng)濟(jì)利益很小的事情，政府應(yīng)該從社會(huì)效益出發(fā)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的投入，組織、實(shí)施好研究開發(fā)工作。

因此，在國(guó)家戰(zhàn)略制定和實(shí)施中，資源變量應(yīng)成為影響政策工具選擇的重要考量因素。

對(duì)于如何向社會(huì)提供資源，一直是個(gè)有爭(zhēng)議的問題。有人主張應(yīng)將社會(huì)資源配置到那些最需要的地方；有人主張應(yīng)將社會(huì)資源配置到那些最能得到充分利用創(chuàng)造效益的地方。在價(jià)格導(dǎo)向上，有人主張為限制公共資源的濫用，要采取完全市場(chǎng)化的方式，價(jià)高者得；有人主張為了讓公共資源能惠及所有人，應(yīng)采取免費(fèi)或以低費(fèi)用供給其使用者；有人主張?jiān)诰S持生活必需的范圍內(nèi)采取政府保護(hù)的低價(jià)政策，超出生活必需的范圍則采取階梯價(jià)格，用的愈多單價(jià)愈高，這樣，既保護(hù)了人民生活的必需，又能有效控制資源的濫用與浪費(fèi)。不同的主張正是資源變量在不同政策工具選擇中的影響與考量差異化的具體表現(xiàn)。

（四）市場(chǎng)變量

市場(chǎng)變量即根據(jù)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的難度和成本來確定政府的政策工具選擇。

在政府產(chǎn)生之前和之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，公民的需求是靠公民間的自發(fā)的交易實(shí)現(xiàn)的，可稱為市場(chǎng)供應(yīng)的解決方式。但是市場(chǎng)總是追逐利潤(rùn)的，利潤(rùn)高的地方和時(shí)候，商品有人提供，利潤(rùn)低或者沒有利潤(rùn)的地方和時(shí)候，商品便無人愿意提供，但是公民又有相應(yīng)的需求必須滿足，這就只有由政府來?yè)?dān)當(dāng)起這個(gè)職責(zé)。亞當(dāng).斯密對(duì)此有清醒的認(rèn)識(shí)：“這類機(jī)關(guān)和工程，對(duì)于一個(gè)大社會(huì)當(dāng)然是有很大利益的，但就其性質(zhì)來說，個(gè)人或少數(shù)人辦理，那所得利潤(rùn)決不能償其所費(fèi)。所以這種事業(yè)，不能期望個(gè)人或少數(shù)人出來創(chuàng)辦或維持?！雹伲塾ⅲ輥啴?dāng).斯密.國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究（下卷）［M］.北京：商務(wù)印書館，1996：284。巴澤爾則從產(chǎn)權(quán)與交易費(fèi)用理論的角度說明提供市場(chǎng)供應(yīng)難度大、成本高的產(chǎn)品成為政府發(fā)揮作用的理由。巴澤爾認(rèn)為“假若權(quán)利是明確界定的，那么不管誰負(fù)責(zé)（或者說誰承擔(dān)變化性影響），資源配置都是有效的”②Y.巴澤爾.產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)分析［M］.上海：上海人民出版社，1997：75。。在巴澤爾看來，如果產(chǎn)權(quán)得到完全界定，那么，在交易時(shí)便不會(huì)產(chǎn)生其他費(fèi)用，即交易成本為零。而事實(shí)上，產(chǎn)權(quán)的界定是要付出成本的，產(chǎn)權(quán)界定的費(fèi)用就是為交易而產(chǎn)生的費(fèi)用，因而，是交易費(fèi)用。所謂交易費(fèi)用就是對(duì)商品及其屬性進(jìn)行充分界定所花費(fèi)的成本。一個(gè)產(chǎn)品是成為私人產(chǎn)品還是公共產(chǎn)品是由交易費(fèi)用決定的，它取決于進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定的成本和收益之間的關(guān)系。如果界定產(chǎn)權(quán)的收益大于成本，那么一個(gè)產(chǎn)品就有可能是私人產(chǎn)品，反之，如果界定產(chǎn)權(quán)收益小于成本，那么一個(gè)產(chǎn)品就可能進(jìn)行公共領(lǐng)域，成為公共產(chǎn)品。

自由資本主義時(shí)期，奉行自由市場(chǎng)，政府僅承擔(dān)守夜人的角色，僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則的制定者和維護(hù)者。但周期性的資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使人們看到了市場(chǎng)會(huì)失靈，于是，便呼喚政府的出場(chǎng)，但政府的過多干預(yù)，又出現(xiàn)政府的失靈。從巴澤爾的產(chǎn)權(quán)理論所提供思路的思考看，對(duì)于那些市場(chǎng)提供難度大成本高，亦即產(chǎn)權(quán)界定難度大、成本高的產(chǎn)品應(yīng)該納入政府職能的范圍，由政府來直接提供或組織提供。由于產(chǎn)權(quán)界定是不斷變動(dòng)的，政府要根據(jù)界定產(chǎn)權(quán)的成本與收益來不斷調(diào)整政府對(duì)于公共物品提供的職能范圍，繼而從政策工具選擇的角度充分發(fā)揮市場(chǎng)變量因素的積極影響。

（五）沖突變量

沖突變量即利益沖突程度，是不同利益主體之間矛盾與沖突的根源。

人的社會(huì)性決定人與人之間必然為了共同獲取食物和基因遺傳的機(jī)會(huì)而產(chǎn)生的合作，也必然有為各自的利益而產(chǎn)生的沖突。糾紛的產(chǎn)生表現(xiàn)為個(gè)人或群體之間的矛盾或沖突，矛盾及沖突的產(chǎn)生有個(gè)性根源、社會(huì)根源及綜合根源。在現(xiàn)代社會(huì)，矛盾沖突的存在是一種常態(tài)，現(xiàn)代社會(huì)是利益多元的社會(huì)，隨著社會(huì)分層的加劇，處于社會(huì)不同層面的個(gè)體和利益群體的需求必然會(huì)發(fā)生交錯(cuò)，加之不同利益主體之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和內(nèi)化的規(guī)則意識(shí)，在利益實(shí)現(xiàn)資源有限的條件下，必然產(chǎn)生沖突和矛盾。尤其是在不同利益主體需求相互對(duì)立之際，沖突會(huì)十分激烈。即便是在我國(guó)社會(huì)現(xiàn)階段社會(huì)物質(zhì)文化不斷豐富，人民獲得感、幸福感不斷加強(qiáng)的狀況下，社會(huì)成員之間為了衣食住行、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老都會(huì)發(fā)生直接或間接的沖突，公民與政府之間也存在沖突，因?yàn)槲覈?guó)還存在著，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別、群體差別都會(huì)產(chǎn)生利益沖突。

利益關(guān)系按照其相容程度大致可分為：完全相容關(guān)系；有限相容關(guān)系；完全不相容或者說完全相斥關(guān)系。在資源非常充裕的時(shí)空條件下，利益主體在利用資源實(shí)現(xiàn)其利益要求時(shí)，其利益關(guān)系是完全相容的，不會(huì)產(chǎn)生沖突。因而，在這種情況下，政府沒有存在的必要。有限相容關(guān)系的條件是，在有限的范圍或條件下，利益是相容的，但超出了一定的范圍或條件，利益關(guān)系便不相容，如建房，前面的房子在一定的高度時(shí)，不影響后面房子的采光，利益主體間的利益關(guān)系是相容的，但超出一定高度影響到后面房子的采光，利益主體間的利益關(guān)系便出現(xiàn)沖突。在相容的領(lǐng)域，政府沒有必要干預(yù)；在不相容的領(lǐng)域，政府便有必要加以管理。在資源稀缺的條件下，利益的實(shí)現(xiàn)往往具有排他性，沖突便可能加劇。愈是在沖突出現(xiàn)的時(shí)間、地點(diǎn)、領(lǐng)域和情勢(shì)下，政府就愈要加強(qiáng)管理，明確劃定權(quán)利主體的權(quán)利范圍、明確侵害他人權(quán)利范圍的大小和危害程度應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任以及解決糾紛所依據(jù)的規(guī)則，有效避免、及時(shí)化解社會(huì)沖突和矛盾，實(shí)現(xiàn)利益主體間的和諧共處與社會(huì)的和諧發(fā)展。因此，政府在利益沖突調(diào)整過程中，應(yīng)充分考量沖突變量對(duì)政策工具選擇的影響。

三、影響政策工具選擇的變量關(guān)系分析

政策工具選擇的過程是一個(gè)非常復(fù)雜的過程，它不僅受到上述各種變量的影響，也受到各種政策價(jià)值與制約條件的影響。僅就變量影響而言，也不是簡(jiǎn)單的變量排序，而是要綜合各種變量，明確各種變量間的關(guān)系，及變量間的相互影響關(guān)系確定政策工具的選擇。政策工具的選擇也不是一個(gè)一蹴而就的過程，由于變量間關(guān)系的復(fù)雜性和不確定性，政策工具選擇的過程也是一個(gè)不斷試錯(cuò)的過程，從政策工具選擇的角度看，允許試錯(cuò)，條件性容錯(cuò)，并建立有效的容錯(cuò)和糾錯(cuò)機(jī)制是非常必要的。

上述各影響政策工具選擇的變量在政策工具選擇中所處的位置、作用、程度和影響環(huán)節(jié)是不同的，根據(jù)這些不同可以把上述五種變量分為：可能性變量、選擇性變量和程度性變量。民生變量、風(fēng)險(xiǎn)變量、資源變量是可能性變量，是指這些變量隨著對(duì)民眾生活的影響程度加深有可能進(jìn)入政策工具選擇的視野，成為影響政策工具選擇的變量，但是不是成為影響政策工具選擇的現(xiàn)實(shí)變量，還要考量其它變量。如民生變量，在按照相關(guān)程度進(jìn)行排序后，相關(guān)性程度高的有可能進(jìn)入政策工具選擇的視野，但是不一定進(jìn)入政策工具選擇的范圍。只有那些與民生相關(guān)性程度高、風(fēng)險(xiǎn)大、資源稀缺程度高的事項(xiàng)和行為才有可能成為影響政策工具選擇的現(xiàn)實(shí)變量。

市場(chǎng)變量是選擇性變量，市場(chǎng)選擇的難度和成本直接決定一種事項(xiàng)和行為是交給市場(chǎng)還是政府來做。其基本原則是凡是市場(chǎng)選擇的難度和成本低的都交給市場(chǎng)，讓市場(chǎng)充分發(fā)揮資源分配的決定性作用，只有在市場(chǎng)選擇難度大、成本高或因?qū)κ袌?chǎng)主體的激勵(lì)作用消失，市場(chǎng)不愿承擔(dān)資源分配的地方、時(shí)候，政府才應(yīng)該發(fā)揮其積極作用。事實(shí)證明，隨著社會(huì)的進(jìn)步，政府的作用不是越來越小，而是，越來越大?，F(xiàn)代化的過程印證了這一事實(shí)?，F(xiàn)代化的第一個(gè)階段，是內(nèi)生性階段，主要是由市場(chǎng)在發(fā)揮主要作用；現(xiàn)代化的第二階段，是外生性階段，政府的作用明顯加強(qiáng)。隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)，政府的作用越來越強(qiáng)，但市場(chǎng)變量作為選擇性變量依然會(huì)影響政策工具的選擇。

民生變量顯示了人們對(duì)某種物品與服務(wù)的需要程度，風(fēng)險(xiǎn)變量表明了某種事項(xiàng)和行為對(duì)人們生命財(cái)產(chǎn)可能帶來的危害程度，資源變量表示了人們生產(chǎn)生活中需要與資源的稀缺程度。但這幾個(gè)變量都因其程度高低決定了進(jìn)入政策工具選擇的可能性高低。一旦進(jìn)入政府政策工具選擇，直接決定政策工具選擇的是沖突變量。因此，沖突變量是一種程度性變量。政府的政策工具是達(dá)成政府目標(biāo)的手段，其選擇取決于利益沖突程度的大小，根據(jù)利益沖突的程度選擇運(yùn)用相應(yīng)的政策工具。沖突變量決定政策工具選擇程度最典型的例子體現(xiàn)為道路與交通安全管理。在鄉(xiāng)間小路上，或鄉(xiāng)村公路上是很少有馬路線和紅綠燈的，隨著沖突的可能性增大，在很多鄉(xiāng)村公路上出現(xiàn)了馬路線，且大多是虛線，到了城區(qū)，沖突可能加劇，每一條路都有馬路線，分人行道、快車道和慢車道，沖突可能較小的地方用虛線，隨著沖突的可能加劇，虛線變成了實(shí)線，隨著沖突可能進(jìn)一步加劇，實(shí)線變成了黃線，甚至紅線，且不斷加粗。到了高速公路，沖突可能進(jìn)一步加劇，因此，行車道、超車道、應(yīng)急車道；大車道、小車道劃分的都非常清楚，一旦出現(xiàn)矛盾，責(zé)任非常清楚，處罰也非常清楚。根據(jù)沖突程度選擇政策工具并不斷改進(jìn)政策工具，更體現(xiàn)出沖突變量對(duì)政策工具選擇的影響力，是政策工具選擇過程中值得關(guān)注的重要影響因素。尤其在新時(shí)代環(huán)境下，社會(huì)矛盾和重大風(fēng)險(xiǎn)因素不斷加大，如何有效防范解社會(huì)矛盾和重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，從政策工具選擇的視角關(guān)注沖突變量問題，有不可忽視的現(xiàn)實(shí)意義。