王 娟

引 言

秦漢時期是中國傳統(tǒng)官僚政治的形成時期，而東漢又是其中一個極為重要的朝代。在這一朝，國家的行政和監(jiān)察制度發(fā)生了巨大的變革。不僅丞相(司徒)司直被廢除，以御史中丞為首的御史臺成為專門監(jiān)察機關，起自文書小吏的尚書臺也晉升為國家的行政中樞。與此同時，尚書臺也被賦予了相當大的監(jiān)察職能。

關于兩漢時期的監(jiān)察制度，學界的研究已較為深入。但是，大部分學者關注的焦點主要集中在御史臺、司隸校尉或丞相司直上，(1)目前，學界關于漢代御史臺、司隸校尉或丞相司直等監(jiān)察權的研究著作主要有：李小樹：《秦漢魏晉南北朝監(jiān)察史綱》，社會科學文獻出版社2000年版；邱永明：《中國監(jiān)察制度史》，華東師范大學出版社1992年版；張晉藩主編：《中國古代監(jiān)察制度史》，江蘇人民出版社2017年版；王曉天：《中國監(jiān)察制度簡史》，湖南人民出版社1989年版；熊偉：《秦漢監(jiān)察制度史研究》，天津人民出版社2011年版。論文主要有：陳仲安：“漢唐間中央行政監(jiān)察權力的分合”，載武漢大學歷史系魏晉南北朝隋唐史研究室編：《魏晉南北朝隋唐史資料 唐長儒先生百年誕辰紀念專輯》第11輯，武漢大學出版社1991年版；南玉泉：“兩漢御史中丞的設立及其與司直、司隸校尉的關系”，載《中國政法大學學報》2011年第5期, 第78～89頁；朱紹侯關于司隸校尉的三篇文章：“淺議司隸校尉初設之謎”，載《學術研究》1994年第1期, 第81～85頁，“西漢司隸校尉職務與地位的變化”，載《史學月刊》1994年第4期，第22～27頁，“淺議司隸校尉在東漢的特赦地位”，載《南都學壇》1997年第1期，第1～4頁；張立鵬：“漢代丞相司直論考”，載《西安文理學院學報》2015年第2期，第26～30頁等。關于尚書制度的研究也比較多，如楊鴻年的《漢魏制度叢考》。?？偙蟮摹秲蓾h魏晉南北朝宰相制度研究》，安作璋、熊鐵基合著的《秦漢官制史稿》等都對兩漢尚書制度進行了深入考察。但涉及尚書臺監(jiān)察職能的專題研究卻付之闕如，僅在各類職官制度的研究專著中有所涉及，但沒有專論。如?？偙蟮摹秲蓾h魏晉南北朝宰相制度研究》對東漢尚書的監(jiān)察職能有所提及。而東漢時期尚書臺這一頗為特殊的監(jiān)察主體卻未受到應有的重視。其一，針對東漢時期尚書臺是否具有監(jiān)察職能這一問題，學界仍存在分歧，而這是研究東漢尚書和監(jiān)察制度不可回避的問題。其二，即使一部分學者主張東漢尚書臺有監(jiān)察職能，也語焉不詳，缺乏系統(tǒng)而深入的研究。(2)大部分學者在論述東漢時期監(jiān)察體系時，并未將尚書臺的監(jiān)察職能納入其中。如李小樹：《秦漢魏晉南北朝監(jiān)察史綱》，社會科學文獻出版社2000年版；邱永明：《中國監(jiān)察制度史》，華東師范大學出版社1992年版；王曉天：《中國監(jiān)察制度簡史》，湖南人民出版社1989年版等。僅有少數學者注意到了東漢尚書臺的監(jiān)察職能，但并未進行專題研究，僅在各類職官制度的研究專著中有所涉及，如楊鴻年：《漢魏制度叢考》，武漢大學出版社2005年版；?？偙螅骸秲蓾h魏晉南北朝宰相制度研究》，北京大學出版社2017年版等。其三，就目前來看，以東漢尚書臺的監(jiān)察職能作為對象進行的研究還付之闕如。基于此，本文擬通過梳理和分析史料，考證出東漢尚書臺具有監(jiān)察職能，在此基礎上歸納出其行使監(jiān)察職能的特征，并探究其獲得監(jiān)察職能背后的原因及經驗教訓。本文的研究，不僅可深化對東漢政治和監(jiān)察的認知以彌補學術空白，而且能對當前的監(jiān)察改革有所啟發(fā)。

一、東漢尚書臺監(jiān)察職能考略

“尚書”作為官署機構，始見于秦。《唐六典》載：“秦置尚書禁中，有令丞，掌通章奏而已，事皆決于丞相?！?3)(唐)李林甫等撰：《唐六典》卷一《職官部·尚書都省》。漢承秦制，其初期的尚書是負責章奏文書上奏、下達工作的低級文吏，隸屬少府，秩祿僅六百石，地位甚低。漢武帝以后，情況發(fā)生變化。為了加強皇權、削弱相權，漢武帝開始重用尚書這個辦事機構，尚書的地位日隆。成帝時設置三公官，將統(tǒng)一的丞相職權一分為三，這樣中央政府的權力實際由皇帝掌握。但皇帝一人精力有限，不得不借助身邊的近侍尚書來處理政務，尚書的權力由此進一步擴張。其機構也逐步完善，屬員人數增至5人，并分曹理事。盡管如此，但終西漢之世，尚書機構基本上仍屬皇帝身邊具體辦事的機構。(4)?？偙笙壬鷱奈鳚h尚書并未參與中朝官集議；尚書石顯專權之事屬于特殊情況，不具有普遍性；以及尚書機構屬員有限，無法全面代替二府處理全國政務等三點予以論證，說明西漢尚書基本上仍屬在皇帝左右辦理具體事務的機構。參見?？偙螅骸秲蓾h魏晉南北朝宰相制度研究》，北京大學出版社2017年版，第82頁。

至于東漢，尚書機構才正式成為總理國家政務的中樞。東漢的尚書機構稱為尚書臺，其已侵奪三公宰相的大部分權力。誠如仲長統(tǒng)所說：“雖置三公，事歸臺閣，自此以來，三公之職，備員而已。”(5)章懷注：“臺閣，謂尚書也?！薄逗鬂h書》卷四九《仲長統(tǒng)傳》。東漢的三公雖名分極崇，但已無實權?！短屏洹芬卜Q：“及光武總吏職，天下事皆上尚書，與人主參決，乃下三府?！?6)(唐)李林甫等撰：《唐六典》卷一《職官部·尚書都省》?！锻ǖ洹芬嘣疲骸昂鬂h眾務，悉歸尚書，三公但受成事而已。”(7)(唐)杜佑撰：《通典》卷二二《職官四》?？梢姡袝@得了“與人主參決”之權，而三公淪為“備員”，只受其成事。國家權力已完全集中于尚書臺，故尚書的權力極為廣泛，幾乎無所不攬。關于其職權，清人陳樹鏞的《漢官答問》總結得較為全面：“大臣有罪，則尚書劾之(《王章傳》)，天子責問大臣，則尚書受辭(黃霸、王嘉傳)，選第中二千石，則使尚書定其高下(《馮野王傳》)，吏追捕有功，則上名尚書，因錄用之(《張敞傳》)，刺史奏事京師，則見尚書(《陳遵傳》)?！?8)(清)陳樹鏞：《漢官答問》卷一，收入(清)汪康年：《振綺堂叢書初集》，清宣統(tǒng)三年(1911)鉛印本。在他的筆下，東漢尚書臺的權力幾乎滲透到朝廷所有的政務活動中，不僅掌管文書章奏、參與國家機密，還享有選任、誅賞等行政司法大權。更重要的是，尚書臺還獲得了一部分本屬監(jiān)察機關的監(jiān)察權，即“大臣有罪，尚書劾之”的劾奏權，以彈劾上奏來監(jiān)臨百官。

清代學者的歸納并非空穴來風，尚書行使劾奏權早在西漢就已初露端倪。西漢后期的史料中，就出現(xiàn)了尚書劾奏外朝官員的情形。如《漢書·元后傳》載，王章上書奏成帝舅大將軍王鳳專權，“上使尚書劾奏(京兆尹王)章‘……非所宜言’。遂下章吏。廷尉致其大逆罪?！?9)《漢書》卷九八《元后傳》。又如《董賢傳》，太后對大司馬董賢不滿，便“使尚書劾(大司馬董)賢(哀)帝病不親醫(yī)藥，禁止賢不得入出宮殿司馬門”(10)《漢書》卷九三《董賢傳》。。而《王莽傳》記載，司命孔仁之妻有罪自殺，孔仁見到王莽后便摘帽謝罪，“莽使尚書劾(司命孔)仁……擅免天文冠，大不敬”(11)《漢書》卷九九《王莽傳》。。這三則材料均反映出尚書對外朝官員的劾奏，而且彈劾對象(京兆尹、大司馬、司命)的品秩不低，均是朝內高官。尚書行使監(jiān)察權，也都是在當時的實際當權者(成帝、太后、王莽)的授意下進行，恐怕與當時復雜的朝局密切相關。此外，三則材料的敘事中均未展現(xiàn)尚書的具體人名，可見史料闡釋之義在于強調當時的權力博弈重心在于后宮、外戚、權臣，而尚書在其中所扮演的角色，只不過是最高權力行使彈劾權的執(zhí)行者而已。

這種彈劾不僅具有極強的依附性，還顯示出臨時性的特點。以《漢書·元后傳》中記載的成帝指使尚書彈劾王章“非所宜言”一事為例，尚書只是受皇帝指使而攻擊大臣的工具而已。成帝為何要越過具有法定監(jiān)察權力的主體，如御史大夫、司隸校尉或丞相司直等來發(fā)動彈劾呢？這與尚書只聽命于皇帝而不拘泥于程序有關。像御史大夫等具有監(jiān)察職能的官員發(fā)動彈劾，須有事實依據。而王章只因彈劾大將軍王鳳擅權跋扈而令成帝不滿，并無任何違法行為。(12)參見《漢書》卷九八《元后傳》。顯然，通過正常的彈劾程序，成帝難以達到懲治王章的目的。因此，成帝會繞開制度性規(guī)定，挑中尚書臨時性地進行彈劾。但這種由非法定主體發(fā)動的彈劾畢竟不是定制，長期使用難免會遭到朝臣的非議乃至抵抗。因此，類似的事件在西漢并不多見。

而至東漢，隨著尚書權勢益重，這種臨時性的劾奏權被典制化、常態(tài)化，尚書臺職官因而獲得獨立劾奏的權力。如桓帝時，正值朝賀，“大將軍梁冀帶劍入省?！?尚書張陵)即劾奏(大將軍梁)冀，請廷尉論罪……”(13)《后漢書》卷三六《張陵傳》。。由于大將軍帶劍進入朝堂之舉，已然違反朝儀，故尚書張陵便對其發(fā)動彈劾。從《后漢書·張陵傳》的記載來看，尚書張陵并未受人指使。張陵敢于當場對大將軍梁冀進行彈劾，而非出自他人指使，正表明尚書已經具有法定的獨立彈劾權，這樣類似的情況在史籍中也是屢有出現(xiàn)，在此不一一列舉。關于賦予尚書法定的監(jiān)察職能，多處較為明確記載可以印證。據蔡質《漢官典職儀》載，尚書令“總典綱紀，無所不統(tǒng)”(14)(漢)蔡質撰:《漢官典職儀》，收于孫星衍等輯:《漢官六種》。；《唐六典》卷一引《漢官儀》亦云：“尚書令、左丞，總領綱紀，無所不統(tǒng)”(15)(唐)李林甫等撰:《唐六典》卷一《職官部·尚書都省》。；《后漢書·百官志三》引蔡質《漢儀》載：左丞“總典臺中綱紀，無所不統(tǒng)”(16)《后漢書》卷一一六《百官志三》。；《通典》也云：后漢，“尚書令主贊奏事，總領紀綱，無所不統(tǒng)?！?17)(唐)杜佑撰《通典》卷二二《職官四》。?？偙笙壬J為，所謂綱紀，指的是法度。為了使臺中官吏守法，尚書令和尚書左丞可以對任何違法行為進行劾奏，這就是“無所不統(tǒng)”。(18)?？偙螅骸秲蓾h魏晉南北朝宰相制度研究》，北京大學出版社2017年版，第108頁。

同時，?？偙笙壬餐茰y漢光武帝時期的“三獨坐”制度可以作為尚書令享有監(jiān)察權的佐證。(19)參見?？偙螅骸秲蓾h魏晉南北朝宰相制度研究》，北京大學出版社2017年版，第108頁。所謂“三獨坐”，即“(尚書令)與司隸校尉、御史中丞朝會皆專席而坐，京師號曰‘三獨坐’”(20)(唐)杜佑撰:《通典》卷二二《職官四·尚書》。。關于“三獨坐”的用意，應劭只說“言其尊重如此”(21)《太平御覽》卷二一〇《職官八·尚書令》引。，杜佑也認為“言其尊也”(22)(唐)杜佑撰:《通典》卷二二《職官六·御史臺》。，但他們都沒有進一步解釋“三獨坐”的根本原因。就秩祿而言，御史中丞和尚書令皆秩千石(23)《漢書》卷一九《百官公卿表》；《后漢書》卷一一六《百官志三》。；司隸校尉比二千石(24)《后漢書》卷一一七《百官志四》。，他們都在中二千石的“九卿”之下。為何秩祿更高的九卿無此殊榮，而獨此三者享有呢？究其原因，這很可能與御史中丞、司隸校尉、尚書令三者的職能性質有關。如所周知，在三獨坐里，御史中丞和司隸校尉都具有明確的監(jiān)察職能(25)參見《后漢書》卷一一六《百官志三》；《后漢書》卷一一七《百官志四》。，而尚書令雖然是行政長官，但也有權劾奏其他官員，因此，“三獨坐”的出發(fā)點很有可能就是他們都具有劾奏和察舉非法的權力，通過專席而坐提升他們的地位，促使他們更好地行使監(jiān)察權。

根據以上材料，尚書令具有監(jiān)察職能應無疑問。但?？偙笙壬J為，無論是尚書令還是左丞，其“總典綱紀，無所不統(tǒng)”，都只是指“臺中”(26)?？偙螅骸秲蓾h魏晉南北朝宰相制度研究》，北京大學出版社2017年版，第108頁。。如果其監(jiān)察權限僅限于臺中，那就大致相當于現(xiàn)在的行政監(jiān)察。不過值得商榷的是，就史籍所載來看，東漢時期尚書令奏劾外朝官員的情況并不少見，例如，《后漢書·陳忠傳》就記載，外戚大將軍鄧騭等兵敗后，尚書令陳忠“數上疏陷成其惡”。后來大司農京兆朱寵上書替鄧騭申辯，陳忠又“詆劾大司農朱寵”。同傳還記載，太仆來歷等人反對漢安帝廢太子，安帝大怒，“時忠為尚書令，與諸尚書復共劾奏之”(27)《后漢書》卷四六《陳忠傳》。。作為尚書令，陳忠曾先后三次劾奏大將軍、大司農、太仆等外朝官員，這應當是其法定職權。不難設想，如果沒有制度性規(guī)定，監(jiān)察官員越權彈劾，不僅會引發(fā)被劾奏者的反抗，還會被其他官員彈劾。如西晉時期，司隸校尉的監(jiān)察權限僅限于“糾皇太子、三公以下”(28)《太平御覽》卷二五〇《職官部四六·司隸校尉》引應劭《漢官儀》。，而時任司隸校尉的傅咸卻彈劾尚書左仆射王戎與尚書郎李重，御史中丞解結便“以咸劾戎為違典制，越局侵官，干其非分”(29)參見(唐)房玄齡等撰：《晉書》卷四七《傅咸傳》。為由上奏罷免傅咸的官職。而陳忠接連三次劾奏外朝官員，既沒有遭到被劾者的反抗，也沒有被其他官員彈劾，這絕不是偶然，應當是在職權范圍內行使權力。因此，至少尚書令的監(jiān)察權限不僅限于臺內，而是整個外朝。

二、尚書臺行使監(jiān)察職能的特征闡釋

如上所述，東漢時期，尚書臺已掌有較大的監(jiān)察權。盡管尚書臺不是專門的監(jiān)察機關，但其行使監(jiān)察權仍呈現(xiàn)出一些特征。首先，尚書臺內監(jiān)察權行使主體多元。東漢尚書臺機構設置已較為完善，據《后漢書·百官志》記載，尚書臺設尚書令、尚書仆射各一人，為尚書臺長貳，由尚書左、右丞輔佐。分三公曹、吏曹、民曹、客曹、二千石曹、中都曹，每曹設尚書一人，下轄侍郎六人、令史三人。除尚書令外，尚書也具有劾奏之權?！稘h官解祜》“御史”條云：“建武以來，省御史大夫官屬，入侍蘭臺。蘭臺有十五人，特置中丞一人以總之。此官得舉非官，案：北堂書鈔引作‘舉法’，皆誤。當作‘舉非法’。其權次尚書?！?30)(漢)王隆撰：《漢官解祜》，收于孫星衍等輯：《漢官六種》。該條是為了闡釋御史一職，其前半部分指出御史具有“舉非法”的監(jiān)察職能，后半部分將御史與尚書的權力進行比較，進而提出“其權次尚書”。值得注意的是，御史屬于監(jiān)察系統(tǒng)，而尚書屬于行政系統(tǒng)，兩者并非一個系統(tǒng)，如果不是就兩者所共有監(jiān)察權的意義上進行比較，(31)御史中丞“受公卿奏事，舉劾按章”，侍御史“察舉非法，受公卿群吏奏事，有違失舉劾之”，他們均具有監(jiān)察權，參見(唐)杜佑撰：《通典》卷二二《職官六·御史臺》。則顯得不合理。因此，這則材料雖旨在闡明御史的職權，但從側面反映出尚書享有監(jiān)察權。這種監(jiān)察權并不是皇帝臨時賦予，而是一項制度。《后漢書·宦者列傳》載：“尚書舉劾，請下廷尉，覆案虛實，行其誅罰?！?32)《后漢書》卷七八《呂強傳》。這里明確指出了尚書和廷尉的分工，即尚書負責舉劾，廷尉負責案驗。此外，《后漢紀》也有“頃聞拜爵過多，每被尚書劾”(33)(東晉)袁宏撰：《后漢紀》卷二四《孝靈皇帝紀》。的記載。正是因為舉劾是尚書的法定職權，所以尚書常常劾奏外朝官員。

關于東漢時期尚書左丞是否具備監(jiān)察職權，目前學術界觀點并不統(tǒng)一。一種說法認為當時尚書左丞尚不能行使監(jiān)察權，如邱永明先生認為，東漢時，尚書左丞“總典臺中綱紀，無所不統(tǒng)”，但沒有監(jiān)察權。(34)邱永明：《中國古代監(jiān)察制度史》，上海人民出版社2006年版，第155頁。另一種說法認為當時尚書左丞已經具有一定范圍的監(jiān)察權，以?？偙笙壬鸀榇?，指出尚書左丞可以對臺中官吏的任何違法行為進行劾奏。(35)參見祝總斌：《兩漢魏晉南北朝宰相制度研究》，北京大學出版社2017年版，第108頁。筆者認為，在這兩種說法中，后一種說法更為合理，原因在于“(尚書)令及左丞，總領綱紀，無所不統(tǒng)”，其下轄的尚書也有監(jiān)察職權，左丞作為尚書令的主要佐官，協(xié)助尚書令處理臺內事務，若唯獨不具有類似的監(jiān)察職權，在邏輯上是講不通的。因此，尚書令、尚書左丞以及諸尚書都獲得了舉劾違法的權力。

不僅如此，三者都可獨立行使監(jiān)察權，直接向皇帝匯報，對皇帝負責。如《后漢書·朱暉傳》載：章帝時，尚書仆射朱暉堅決反對施行均輸法，令章帝大怒。諸尚書擔心禍及自身，“乃共劾奏(尚書仆射)暉”(36)《后漢書》卷四三《朱暉傳》。。諸尚書為了自保，不惜彈劾其長官尚書仆射。而這一過程，完全沒有經過尚書令或尚書左丞等長官。

其次，尚書臺的監(jiān)察權限很大。就監(jiān)察對象而言，其不僅可以監(jiān)督臺內官員，還可以彈劾臺外官員的不法行為。如前文所述《后漢書·朱暉傳》中，諸尚書彈劾其長官尚書仆射，但實踐中，尚書更多地是行使對外朝官員的彈劾權。如《后漢書·虞詡傳》載，順帝時，寧陽主簿因詣闕未得到回復，便上書發(fā)泄憤懣?；实鄞笈?，“持章示尚書，尚書遂劾(寧陽主簿詣闕)以大逆”(37)《后漢書》卷五八《虞詡傳》。。又如《后漢書·劉愷傳》：太尉馬英、司空李郃為迎合鄧騭，擅自解除罪臣征西校尉任尚的監(jiān)禁，“后尚書案其事，二府并受譴咎”。(38)《后漢書》卷三九 《劉愷傳》。因尚書案其事后進行劾奏，丞相府和御史府才受到譴責。由此可見，無論是臺內官員，還是臺外官員，都在尚書臺的監(jiān)督范圍內。

就不法行為性質而言，從史籍的記載來看，其主要是糾舉一般政治性犯罪，如《后漢書·樂恢傳》載，帝初，因河南尹王調、洛陽令李阜與外戚竇憲勾結，圖謀不軌，“(尚書)恢劾奏(河南尹王)調、(洛陽令李)阜，并及司隸校尉……”(39)《后漢書》卷四三《樂恢傳》。。又如《后漢孝獻皇帝紀》載，書郎吳碩諂媚上級，懈怠公事，被“尚書梁紹劾奏”為“不思先公而務私家，背奧媚灶茍諂大臣”(40)(東晉)袁宏撰：《后漢紀》卷二七《孝獻皇帝紀》。。此外，尚書臺還可以就違反禮制的行為進行彈劾，如前文所述，尚書張陵因大將軍梁冀帶劍進入朝堂違反朝儀為由彈劾梁冀。(41)參見《后漢書》卷三六《張陵傳》。

需要指出的是，盡管尚書臺享有監(jiān)察權，能無所不糾，但與御史監(jiān)察權相比，仍有很大差異。首先，御史臺屬于專門監(jiān)察機關，其主要任務就是監(jiān)察百官；而尚書臺畢竟是行政機關，處理行政事務仍是其主要職責，因而其監(jiān)察作用有限。其次，御史臺自權力擴大后，逐漸走向獨立；而尚書臺卻是皇帝的近侍機構，深受皇帝信任，因而常常作為皇帝打擊官員的工具。如《后漢書·劉愷傳》，桓帝時，劉茂擔任司空。因與太尉陳蕃、司徒劉矩一起上書為有罪的司隸校尉李膺等上書解釋，令皇帝不悅，于是“有司承旨劾奏三公，茂遂坐免”。?？偙笙壬J為，這里的有司，按東漢制度，當即尚書。(42)參見祝總斌：《兩漢魏晉南北朝宰相制度研究》，北京大學出版社2017年版，第46頁。也就是說，尚書是在皇帝的授意下劾奏三公。

綜上所述，尚書臺雖是總理國家政務的中樞，但卻享有監(jiān)察權。其中，尚書令、尚書左丞以及諸尚書都獲得了此項權力。而且三者行使監(jiān)察權時相互獨立，直接對皇帝負責。此外，尚書臺的監(jiān)察對象，不僅包括臺內官員，還擴大到了臺外官員。其不僅可以劾奏官員的政治犯罪，還可以就違反禮制的行為進行糾舉。由此可見，尚書臺的監(jiān)察權是東漢多元監(jiān)察體制中的重要組成部分，這與西漢時期尚書僅依附于皇權、臨時性地彈劾官員相比，無疑是一大突破。但其與御史監(jiān)察權仍存在很大差異，一方面，由于監(jiān)察百官不是其主要職責，故其監(jiān)察作用有限；另一方面，因其與皇帝較為親近，常常為皇帝所用。由于其后尚書臺勢力不斷膨脹，統(tǒng)治者有意削弱其權力，至唐朝三省制形成，尚書臺已演變?yōu)檎請?zhí)行機構，喪失了獨立的監(jiān)察權。

三、尚書臺獲得監(jiān)察職能的成因分析

從秦時“掌通章奏”的文書官，至東漢時蛻變?yōu)榭偫韲艺盏闹袠?，尚書制度發(fā)生了巨大的演變。在這一過程中，尚書的權力不斷膨脹，甚至還獲得了一部分本屬監(jiān)察機關的監(jiān)察職權。這固然是皇權與相權斗爭的結果，但也有深層次的制度原因，它是漢代中央政治制度演變的必然結果。

首先，尚書臺的監(jiān)察權與丞相司直的罷省密切相關。西漢時期丞相作為百官之首，“掌丞天子助理萬機”，有監(jiān)管百官的職能，并在歲末“課其殿最，奏行賞罰”(43)《漢書》卷七四《丙吉傳》。。但“宰相不親小事”，丞相通常不會管理具體的監(jiān)察事務，其監(jiān)察職權主要是通過丞相司直來行使的。丞相司直是丞相屬官，最早出現(xiàn)于西漢武帝一朝，《漢書·百官公卿表》：“武帝元狩五年初置司直，秩比二千石，掌佐丞相舉不法?！?44)《漢書》卷一七《百官公卿表》。司直的工作場所主要固定在丞相府，祝總斌先生指出，司直“似乎主要是通過審閱經過丞相府的各類文書，發(fā)現(xiàn)不法行為，進行糾察”(45)?？偙螅骸秲蓾h魏晉南北朝宰相制度研究》，北京大學出版社2017年版，第46頁。。在丞相位高權重之時，地方上報文件都交到相府，司直自然能發(fā)揮重要的監(jiān)察作用。最典型的例子就是丞相司直翟方進一年內先后劾奏司隸校尉陳慶、涓勛，導致兩任司隸校尉一免一貶。(46)參見《漢書》卷八四《翟方進傳》。然而，當丞相地位下降，司直的監(jiān)察作用也會隨之減弱。自成帝設置三公官：大司空、大司馬、丞相，將統(tǒng)一相權一分為三，丞相雖官名仍舊，權力卻大為削弱。至哀帝元壽二年，改丞相為大司徒，丞相雖位高，但已趨向虛置化。到了東漢，鑒于王莽篡漢的教訓，光武帝劉秀極力攬權。建武二十七年，詔令將大司徒之“大”去掉，(47)參見《后漢書》卷一一四《百官志一》。只稱司徒，丞相(司徒)地位進一步下降。與此同時，司直的命運也急轉直下。漢光武帝為了大權獨攬，將實際權力集中于尚書臺。在皇帝的支持下，尚書臺不斷發(fā)展，全國不少文書不再經過丞相府，而是直接由尚書領受，由尚書直達至皇帝。(48)參見熊偉：《秦漢監(jiān)察制度史研究》，天津人民出版社2011年版，第112頁。這樣一來，原來主要是通過審閱日常經過丞相府的各類文書，發(fā)現(xiàn)不法行為，進行糾舉的丞相司直，監(jiān)察作用就大為減弱。(49)參見祝總斌：《兩漢魏晉南北朝宰相制度研究》，北京大學出版社2017年版，第3940頁。故《后漢書·百官一》載：“世祖即位，以武帝故事，置司直，居丞相府，助督錄諸州，建武十八年省也?！?50)《后漢書》卷一一四《百官志一》。光武帝即位后，司直仍居丞相府，但其職責只是“助督錄諸州”，由主管監(jiān)察變?yōu)檩o助監(jiān)督。此外，司直雖掌監(jiān)察，但其直接對丞相負責，不利于皇帝集權。因此，一方面，由于司直在行政監(jiān)察中的實際作用已十分微弱；另一方面，出于集權的需要，丞相司直于東漢光武帝建武十八年被罷省。

罷省丞相司直，雖極大地削弱了三公之權，但卻引發(fā)了愈益嚴重官員腐敗問題。究其原因，這與監(jiān)察權的運作方式密切相關。東漢前期，除丞相司直之外，雖有御史和司隸校尉掌監(jiān)察，但因二者均非行政系統(tǒng)內職官，不甚熟悉行政系統(tǒng)的具體運作情況，對行政官員的監(jiān)察效果有限。尤其在地方，當主管地方監(jiān)察的刺史與太守上下其手，身處中央的御史臺很難發(fā)現(xiàn)其不法行為?！逗鬂h書·馬嚴傳》就記載：“臣伏見方今刺史太守專州典郡，不務奉事盡心為國，而司察偏阿，取與自己，同則舉為尤異，異則中以刑法，不即垂頭塞耳，采求財賂?！?51)《后漢書》卷二四《馬嚴傳》。馬嚴雖上書明帝請求復置丞相司直，但未獲準。在這種背景下，為了有效抑制官員腐敗，又不至于威脅皇權，作為行政機關的尚書臺便接替丞相司直行使監(jiān)察百官的職權。對這一進程，陳仲安先生直言“建武十八年省司直，由尚書令取代其職”(52)陳仲安：“漢唐間中央行政監(jiān)察權力的分合”，載武漢大學歷史系魏晉南北朝隋唐史研究室編：《魏晉南北朝隋唐史資料 唐長儒先生百年誕辰紀念專輯》第11輯，武漢大學出版社1991年版，第2頁。。熊偉先生也認為：“在皇帝的支持下，尚書臺開始逐漸分割宰相之權。尚書臺也在逐漸取代丞相司直在行政監(jiān)察中的地位?！?53)熊偉：《秦漢監(jiān)察制度史研究》，天津人民出版社2011年版，第112頁。綜上所論，東漢時期丞相改為司徒，丞相司直被廢，是尚書臺獲得監(jiān)察職能的重要原因。

其次，尚書臺獲得監(jiān)察權與尚書本身的性質密切相關。秦漢時期，尚書隸屬少府，而少府是皇帝的私府，因而尚書與皇帝關系十分親近，深受皇帝信任。“自秦王朝始，中央就權力而言就有兩套班子，一套是以丞相為首的中央政府機構，一套是以少府為首的皇帝私人辦事機構。中央政府的班子直接聽命于丞相而間接聽命于皇帝；少府的班子卻不受中央政府的干涉，直接聽命于皇帝?！?54)陳青榮、趙缊：“從御史大夫到尚書司職的變化看皇權集中的特點和規(guī)律”，載《歷史教學》1993年第12期，第3～6頁。因而，具有雄才大略的君王想要加強皇權，往往會從少府中挑選親信近臣參與朝政，與以丞相為首的中央政府爭奪權力。作為控制百官的監(jiān)察權，必然成為雙方爭奪的焦點。而尚書秩佚不高，與外朝官員無利益糾葛，恰好滿足統(tǒng)治者糾察百官的需要。東漢建立初期，光武帝“躬好吏事”、“政不任下”，絕不會坐視由隸屬丞相的司直監(jiān)控百官，因而其執(zhí)政后便把原屬司直的監(jiān)察權賦予親信機構尚書臺，以便大權獨攬。此外，尚書主要活動在殿中——未央宮前殿，離皇帝近。據楊鴻年先生考證，尚書處在宮內省外，因而比宮外官為近為內。(55)參見楊鴻年：《漢魏制度叢考》，武漢大學出版社2005年，第86頁。由于尚書的辦公地點近，便于皇帝差遣，因而尚書便自然成為天子耳目的極佳人選。如前所述，西漢末期，就常常出現(xiàn)皇帝、太后等掌權者指使尚書彈劾官員的事例。但由于政局不穩(wěn)，直到東漢建立穩(wěn)固的政權后才將尚書彈劾用制度固定下來。

除了在地理位置上與皇帝近，具備取得信任的內官屬性之外，尚書的文書職能也是其能獲得監(jiān)察權的重要因素。如前所述，東漢時期，尚書臺已成為行政中樞所在。就尚書的文書職能而言，地位的上升帶來了兩個顯著變化。其一，尚書臺取代御史府成為公文轉呈的關鍵。秦及漢初，丞相和御史府起著公文上呈下發(fā)的核心作用，特別是御史大夫更處于轉呈、起草詔書的關鍵地位，(56)參見卜憲群：“秦漢公文文書與官僚行政管理”，載《歷史研究》1997年第4期，第18～35頁。而尚書只是“皇帝與丞相之間的一個傳達吏”(57)安作璋、熊鐵基：《秦漢官制史稿》，齊魯書社2007年版，第261頁。。隨著對御史臺權力的削弱，到了東漢，上行文書的正本徑直送尚書臺，副本上三公府。正如《后漢書·李云傳》所言：“乃露布上書，移副三府?！?58)《后漢書》卷五七《李云傳》。同樣，皇帝批復的下行文書也經由尚書下發(fā)，《無極山碑》載光和四年八月丁丑詔書，則由尚書令下太常，太常耽、丞下常山相。(59)參見《無極山碑》，收入(清)嚴可均輯：《全后漢文》。其二，尚書臺取代三府，成為審查、檢閱文書的實權機構，而三府則淪為公文下達的轉呈機關。即所謂“天下事皆上尚書，與人主參決，乃下三府”(60)(唐)李林甫等撰：《唐六典》卷一《職官部·尚書都省》。。當全國文書的上呈下達都必須經過尚書臺，而尚書又有權審查百官上奏的各種文書，賦予尚書糾舉檢閱文書過程中發(fā)現(xiàn)的不法行為便是順理成章的事情。

尚書的這些性質與御史有著類似之處。御史也屬少府，其最初“掌贊書”(61)《周禮·春官》。，僅是皇帝近前記事、傳達文書的小官。其工作的地點，即御史大夫寺位于傍宮城，在司馬門內，御史中丞更是在殿內值班。(62)參見南玉泉：“兩漢御史中丞的設立及其與司直、司隸校尉的關系”，載《中國政法大學學報》2011年第5期，第78～89頁。由于離皇帝近，深厚皇帝信任，其地位逐漸提高。從秦時起，御史便獲得了監(jiān)察權。實際上，正是由于這些相似之處，尚書才得以不斷分割御史之權。正如大庭修所說：“尚書出現(xiàn)后，御史的秘書職能逐漸轉移給尚書?！?63)[日]大庭修：《漢簡研究》，徐世虹譯，廣西師范大學出版社2011年版，第25頁。隨后，尚書又一步一步由秘書職能發(fā)展出監(jiān)察權。這一制度演變，也符合皇權專制下官制運作的一般性規(guī)律。

最后，賦予尚書臺監(jiān)察權也是監(jiān)察多元化的需要。秦漢以后，建立了專制主義中央集權的官僚體制。為了管理地域遼闊、人口眾多的國家，必須依靠一支龐大的官僚隊伍。然而，為皇權服務僅是官僚集團的一個側面，其更有為自身攫取私利的訴求。一旦其選擇自利，就會與皇帝爭奪各種政治資源，威脅專制皇權。為了抑制官僚集團的自利沖動，必須對百官進行監(jiān)察。在這種背景下，作為“天子耳目”的御史機構應運而生。然而，物極必反。由于御史代表皇權對百官進行監(jiān)察，僅對皇帝負責，難以受到其他權力的制約，這樣御史的權力迅速膨脹，從而對專制皇權構成了新的威脅。如西漢刺史之設，本是代表皇帝監(jiān)察地方官，后來發(fā)展成為集行政、經濟、軍事等權力為一身的地方大員。為此，有必要構筑多元化的監(jiān)察體系，既有效監(jiān)督百官，又不至于監(jiān)察機構權力坐大，威脅皇權。

從現(xiàn)有史料記載來看，兩漢監(jiān)察體系設計上的多元化主要遵循兩種的思路，一是監(jiān)察職官的多樣化，例如在中央有御史臺、丞相司直、司隸校尉等職官掌監(jiān)察，地方則出現(xiàn)刺史監(jiān)察郡縣。自秦以來，就設置專門的監(jiān)察機構御史府，以監(jiān)察百官。漢武帝以后，不斷設置各種專門的監(jiān)察職官。如元狩五年，設置丞相司直，作為行政系統(tǒng)內部的監(jiān)察官員。征和四年，因巫蠱之禍設置司隸校尉，專掌特種監(jiān)察。(64)參見熊偉：《秦漢監(jiān)察制度史研究》，天津人民出版社2011年版，第135～136頁。如此多樣化的監(jiān)察職官，使得朝廷百官無所不在監(jiān)察網絡之中，最終實現(xiàn)皇帝對百官的全盤掌控。二是監(jiān)察職權的分散化，即賦予一些非監(jiān)察部門一定的監(jiān)察權。漢代皇帝也意識到，如果將監(jiān)控大權全部置于御史臺，很可能導致御史獨大，最終威脅到皇權，故有必要分散御史的監(jiān)察職權。西漢時期，嘗設丞相司直承擔部分監(jiān)察權，但隨著東漢以后司直廢置，則有必要在中央行政機關中另覓合適的接替者。在這些非監(jiān)察機關中，尚書臺作為皇帝身邊的中樞機關，又掌管文書運作，恰好符合這樣的需要，因而也反映了監(jiān)察多元化的制度特征。其不僅可以監(jiān)察行政官員，還可以制約御史府和司隸校尉。如延熹中，順帝陵墓被盜，主管官員捕盜不得，尚書令周景“以尺一詔召司隸校尉左雄詣臺對詰”。雖然是奉皇帝之命，但至少可以說明尚書臺有權督辦司隸校尉。再如前文所述河南尹王調、洛陽令李阜與外戚竇憲勾結一事，尚書仆射樂恢除“劾奏(河南尹王)調、(洛陽令李)阜”外，還“并及司隸校尉”，對司隸校尉進行彈劾?？梢?，尚書臺對其他監(jiān)察機關具有極大的制約作用。值得注意的是，盡管設置多元化的監(jiān)察組織，不僅能有效監(jiān)督百官，而且使監(jiān)察官也在互監(jiān)之中，便于皇帝對監(jiān)察機關的操縱，以維護國家機器平穩(wěn)運行。正如張晉藩教授所言：“通過精心設計的互相制衡的權力關系，使之既分體運行，又互相交叉，以維護專制主義的國家統(tǒng)治。”(65)張晉藩主編：《中國法制史》，中國政法大學出版社2014年版，第93頁。但三者互不隸屬，權限不明，容易導致監(jiān)察官之間互相攻訐的弊端，并淪為政治斗爭的工具。

結 語

秦漢時期，中央政府的權力結構發(fā)生了重大變遷。秦至漢初，丞相府和御史府并稱二府，共同行使相權，其權力顯赫，對皇權構成了潛在的離心力。于是，具有雄才大略的漢武帝即位后，便開始重用親信尚書，以削弱二府權力。為了進一步加強皇權，成帝時設立三公官，將統(tǒng)一的相權一分為三，這樣一來，中央政府的權力實際集中于皇帝手中。到了東漢，為了獨攬大權，光武帝雖繼續(xù)沿用西漢以來的三公制度，卻已將三公虛置化，政府的權力中樞已轉向尚書臺。至此，尚書臺擁有了監(jiān)察權以及一切行政大權。

然而，物極必反，與御史一樣，在尚書機構權力急劇膨脹之后，必然對皇權構成新的威脅。因而，統(tǒng)治者定會啟用另一批親信近臣取而代之。曹魏時期，中書被賦予執(zhí)掌制詔之權，尚書機構的權力已呈現(xiàn)被侵奪的趨勢。史載：“中書掌內事，密詔下州郡及邊將，不由尚書署也?！?66)《太平御覽》卷二二〇《職官部十八·中書令》引《環(huán)濟要略》。兩晉南北朝時期，尚書機構權力雖一度膨脹，但經過隋唐時期中央權力的整合，至唐朝三省制形成，尚書臺已由東漢時期的權力中樞演變?yōu)檎請?zhí)行機構。此時，尚書臺已沒有獨立的監(jiān)察權。尚書左右仆射雖仍可舉劾，但只能在御史失職的情況下行使。據《新唐書·百官一》記載，尚書左右仆射之職為，“糾正省內，劾御史舉不當者”(67)《新唐書》卷四六《百官志一》。。換句話說，只要御史適當行使監(jiān)察權，尚書左右仆射就無權插手。此外，其權限也只限于省內，這種“糾正”毋寧說是尚書機構內的自我管理。

從歷史發(fā)展的宏觀視角來看，尚書權力的演變頗可視為中央權力變遷的縮影。東漢屬于封建專制主義官僚制度的奠基和探索期，也是三公制走向崩潰、三省制不斷發(fā)展的轉折期，尚書行使監(jiān)察權正是這個時代的產物。為了加強皇權，漢代統(tǒng)治者致力于構建多元化的監(jiān)察體系，而尚書因其“通章奏”且與皇帝親近的特殊性獲得了監(jiān)察權。然而，當尚書臺權力極度膨脹，足以威脅專制皇權時，統(tǒng)治者必會對其作出調整。經過魏晉南北朝的不斷調適發(fā)展之后，尚書的定位逐漸被歷史擺正，至唐朝成為純粹的政務執(zhí)行機構。這一過程不僅反映出專制皇權體制下的不斷探索，也反映出監(jiān)察制度的特點和實質，即監(jiān)察權來源于皇權，在專制體制下，監(jiān)察機關在本質上是皇帝的御用工具。行政權、司法權、監(jiān)察權最后統(tǒng)屬于皇帝，這是皇權專制的核心要求。如唐朝的三省六部制，中書省負責草擬，門下省負責審核，尚書省負責執(zhí)行。其核心就是將行政權一分為三，使三省相互牽制，這樣中央政府實際的權力最終歸于皇權，以實現(xiàn)皇帝獨攬大權的目的。