楊雪鋒 王淼峰 胡群

摘要：垃圾分類是現(xiàn)代城市管理工作的重要內(nèi)容，也是城市治理的難點(diǎn)問題。從我國的垃圾分類歷史進(jìn)程角度出發(fā)，分析垃圾治理難題產(chǎn)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及體制原因，考察當(dāng)前我國各地實(shí)行垃圾分類政策的不同模式，剖析垃圾分類存在的三大行動(dòng)困境及系統(tǒng)性失靈，在對垃圾屬性重新認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，提出垃圾治理的制度—經(jīng)濟(jì)—技術(shù)疊加邏輯，基于系統(tǒng)思維推動(dòng)垃圾管理向垃圾治理轉(zhuǎn)變，構(gòu)建現(xiàn)代化垃圾治理政策體系。

關(guān)鍵詞：垃圾分類;治理模式;行動(dòng)困境;治理邏輯;政策路徑

中圖分類號(hào)：C916

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1007-9092（2019）06-0108-007

一、引言

中國城市化程度的提高帶來城市生活垃圾總量的快速增加，環(huán)境壓力隨之變大，為改變末端處置能力過度依賴焚燒處理的局面，提高資源循環(huán)利用的比重，從前端開始做好垃圾分類十分重要。而且，垃圾分類作為一種親環(huán)境行為，本身就體現(xiàn)一個(gè)社會(huì)、一個(gè)城市的文明程度，是踐行生態(tài)文明理念的具體表現(xiàn)。垃圾分類做得好不好，是檢驗(yàn)一個(gè)城市治理水平的重要指標(biāo)。垃圾分類越來越受到各級政府的重視和社會(huì)各界的關(guān)注，垃圾分類政策從中央到地方探索了十幾年，效果不盡人意，有必要對此進(jìn)行回顧、反思。關(guān)于垃圾分類研究文獻(xiàn)很多，歸納起來主要有兩大主題。

一是關(guān)于居民垃圾分類行為研究。國外文獻(xiàn)較早地研究了居民生活垃圾循環(huán)利用的影響因素，并構(gòu)建關(guān)系模型，比如生活垃圾循環(huán)利用行為決定因素模型，一體化生活垃圾管理模型，生活垃圾管理行為概念框架;臺(tái)灣學(xué)者CHU和CHIU基于計(jì)劃行為理論構(gòu)建了影響垃圾再循環(huán)因素的整體性模型，這些影響因素包括態(tài)度、主觀規(guī)范、知覺行為控制和主觀道德義務(wù)等。曲英、朱慶華提出公共教育和宣傳、個(gè)人因素和心理因素、情景因素對居民生活垃圾分類收集、循環(huán)利用態(tài)度有影響，并進(jìn)而影響居民生活垃圾分類收集、循環(huán)利用行為的實(shí)施。陳紹軍通過實(shí)證分析了居民高意愿低行動(dòng)的行為悖論，他指出影響垃圾分類意愿和行為的因素并不相同，前者主要受認(rèn)知和態(tài)度、個(gè)體特征、推動(dòng)措施的影響，或者則取決于情境因素/便利性、認(rèn)知和態(tài)度。韓洪云認(rèn)為，以社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)規(guī)范和社會(huì)信任為要素的社會(huì)資本，對提高居民生活垃圾分類水平有顯著的正向影響;文化背景也是調(diào)節(jié)居民資源節(jié)約行為的因素。徐林等人較為全面地梳理了垃圾分類行為影響因素，并識(shí)別了非正式回收系統(tǒng)，論證其在城市垃圾分類中的積極作用。居民行為是影響垃圾分類效果的重要變量，上述文獻(xiàn)對此做了大量的實(shí)證研究，為完善垃圾分類監(jiān)管政策提供了微觀基礎(chǔ)。

二是垃圾分類政策研究。圍繞政策執(zhí)行的難度，孫其昂等人認(rèn)為，“生活垃圾”分類和“生活垃圾分類”的治理對象不清、公共行動(dòng)規(guī)則和私人生活邏輯的治理機(jī)制斷裂以及國家行動(dòng)者和社會(huì)參與主體的治理關(guān)系不對等，構(gòu)成生活垃圾分類實(shí)踐困境的三種內(nèi)在張力和“癥結(jié)”所在。陳那波、蔡榮從政策科學(xué)的角度分析了垃圾收費(fèi)政策試點(diǎn)失敗的原因，研究發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)過程中行政資源和目標(biāo)的”漏斗”屬性、試點(diǎn)的程式化和多點(diǎn)運(yùn)作等特征消解了試點(diǎn)的目的和作用。

垃圾分類是一種典型的公眾參與環(huán)境保護(hù)行為，其影響因素涉及道德約束、環(huán)保態(tài)度、環(huán)保意識(shí)等內(nèi)在因素和法律制度、教育水平、政府管制手段等外部因素。關(guān)于誘導(dǎo)居民參與分類的政策方面，魯先鋒認(rèn)為，需要重視法律規(guī)導(dǎo)、政府管制、經(jīng)濟(jì)懲罰等外壓機(jī)制與思想教育、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、輿論支持等誘導(dǎo)機(jī)制的共同作用，王樹文等人根據(jù)公眾參與城市生活垃圾管理的不同程度以及政府管制程度的強(qiáng)弱，構(gòu)建公眾參與城市生活垃圾管理的三種模型：即公眾誘導(dǎo)式參與模型、公眾合作式參與模型和公眾自主式參與模型。

關(guān)于政策執(zhí)行方面，吳進(jìn)進(jìn)（2012）、陳子玉等人（2016）運(yùn)用政策執(zhí)行的模糊—沖突模型分析垃圾分類政策執(zhí)行過程，研究發(fā)現(xiàn)，高模糊—高沖突的垃圾分類政策是一種象征性執(zhí)行政策，無法真正落實(shí);其他學(xué)者運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)、史密斯模型、馬薩模型等理論分析了垃圾分類政策執(zhí)行的過程機(jī)理。

總體上，現(xiàn)有文獻(xiàn)聚焦于分類行為和分類政策兩大主體，研究對象還不夠精細(xì)，學(xué)科背景和研究方法稍顯單一，正如陳蘭芳等人指出，垃圾分類回收研究缺少對垃圾合理分類的技術(shù)性研究，缺少運(yùn)用空間分析方法對垃圾分類回收行為空間屬性的研究，沒有考慮影響垃圾分類回收行為的社區(qū)因素，沒有充分考慮居民愿意為分類回收支付的時(shí)間和費(fèi)用。垃圾分類看似小事，實(shí)則是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要關(guān)注居民和政府兩大主體的行為分析，缺乏對該對象整體性把握、系統(tǒng)性理解;過多地把垃圾分類看作是社會(huì)問題，而忽視其經(jīng)濟(jì)本質(zhì)和技術(shù)特征。本文擬解析政策實(shí)踐的困境及系統(tǒng)性失靈，提出垃圾治理的制度邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯和技術(shù)邏輯，構(gòu)建垃圾分類的治理路徑。

二、垃圾分類管理的困境及系統(tǒng)失靈

垃圾分類工作從2000年在全國八個(gè)城市開展試點(diǎn)走到今天，歷時(shí)近20年，在基礎(chǔ)設(shè)施改善、機(jī)制創(chuàng)新、分類模式等方面取得了不少成績，建筑垃圾、餐飲業(yè)餐廚垃圾得到較好的治理，但是居民生活垃圾治理進(jìn)展緩慢，居民的分類參與率和有效分類率普遍不高，不少地方甚至不足10%，從而給城市的垃圾處置能力提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。當(dāng)前我國城市生活垃圾分類在社會(huì)化、市場化等方面開始新的嘗試，但是仍然覆蓋面小，居民參與率低，有效分類率不高，工作推進(jìn)難度較大等問題。

（一）垃圾分類管理的三大困境

1.居民方面：“高認(rèn)知、低行動(dòng)”矛盾

理性經(jīng)濟(jì)人的設(shè)定可以很好的解釋大部分居民不愿主動(dòng)進(jìn)行垃圾分類的現(xiàn)狀。不同調(diào)查結(jié)果顯示，很大一部分人不愿主動(dòng)進(jìn)行垃圾分類的原因是覺得麻煩。不論知不知道如何垃圾分類，這部分居民相比較在家庭或者社區(qū)垃圾收集時(shí)分開包裝并在大量垃圾中進(jìn)行仔細(xì)分類，他們更愿意直接混合投放，以節(jié)省更多的時(shí)間和精力。

產(chǎn)生知行背離問題的一個(gè)重要原因是中端集運(yùn)和末端處置的不分類。在當(dāng)下，大多地區(qū)政策制度只注重垃圾分類的源頭處理，而在收集轉(zhuǎn)運(yùn)和終端處理過程中，重視程度不高，仍然采用混合裝運(yùn)和混合處理的形式。這一舉措無疑會(huì)大大挫傷居民的積極性。這也是造成部分社區(qū)居民在垃圾分類投放上“意愿—行動(dòng)”高沖突的重要原因。

還有一部分社會(huì)因素的影響，比如在社區(qū)周邊的廢品回收站。這些回收站在回收垃圾過程中實(shí)行的是有償回收，即大眾所熟悉的廢品回收。在這一因素影響下，很多居民將自身產(chǎn)生的垃圾進(jìn)行簡單的可回收與不可回收分類后，將可回收垃圾全數(shù)出售，而其他垃圾則混合丟棄。

2.政策方面：垃圾分類單一目標(biāo)與城市發(fā)展整體目標(biāo)沖突

在城市垃圾分類目標(biāo)上很多城市只注重表面工作，建設(shè)形象工程，卻忽視了城市垃圾分類的目標(biāo)在于促進(jìn)資源的可回收利用以及對環(huán)境發(fā)展的可持續(xù)性保護(hù)，挖掘循環(huán)經(jīng)濟(jì)在城市發(fā)展中的推動(dòng)作用。即便是在垃圾分類考核指標(biāo)方面，也僅僅設(shè)置小區(qū)分類覆蓋率、居民分類參與率等指標(biāo)，缺乏整體的、系統(tǒng)性評價(jià)指標(biāo)。

在流動(dòng)人口與城市形象方面，大量拾荒者在一定程度上對垃圾分類回收起到積極作用的同時(shí)，也給市容治安帶來了很多負(fù)面影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國有超過230萬的拾荒者，分布在全國各地。因此如何規(guī)范從業(yè)人員，成了城市管理者的當(dāng)務(wù)之急。在這方面，同為發(fā)展中國家的巴西的“拾荒者合作社制度”值得借鑒。為解決城市垃圾回收問題，巴西將分散的拾荒者組織起來，規(guī)范回收大軍的同時(shí)，又增加了就業(yè)崗位。

在經(jīng)濟(jì)增長和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間，不少地方政府仍然以追求GDP為首要目標(biāo)，大量生產(chǎn)、大量浪費(fèi)、大量污染的傳統(tǒng)增長方式仍有市場?？觳屯赓u垃圾、電商快遞垃圾都是低質(zhì)量增長方式的后果，對環(huán)境造成巨大壓力。

3.運(yùn)行：“投、集、運(yùn)、處”脫節(jié)

生活垃圾前端分類市場化的效率高于政府直接包辦，但僅靠市場手段無法根本解決全過程分類這一問題，這其中很大一部分的原因在于“垃圾分類投放斗分類收集斗分類運(yùn)輸斗分類處理斗分類利用”的“全產(chǎn)業(yè)鏈”未建立起來。企業(yè)承包的垃圾分類過程并不完整。由于存在“投、集、運(yùn)、處”脫節(jié)，混投、混裝、混運(yùn)、混處，導(dǎo)致中后端分類可利用價(jià)值大大降低甚至成本高昂。

（二）垃圾治理存在系統(tǒng)性失靈

垃圾分類研究涉及環(huán)境科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共政策學(xué)、法學(xué)、行為科學(xué)等多學(xué)科知識(shí)，但目前多數(shù)情況下各學(xué)科自說白話，真正將各個(gè)學(xué)科理論層面的知識(shí)儲(chǔ)備歸納并綜合運(yùn)用起來的有關(guān)研究少之又少，相關(guān)政府政策也往往從單一視角出發(fā)，經(jīng)常出現(xiàn)所謂“頭疼醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象，治理方式不能向長遠(yuǎn)目標(biāo)看齊。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，關(guān)于外部性、公共物品、市場失靈、產(chǎn)權(quán)制度、激勵(lì)機(jī)制、信息不對稱等方面有太多的理論工具可以用來分析垃圾分類問題，卻缺乏相關(guān)的綜合性研究方法。

此外，我國垃圾處理流程存在一些系統(tǒng)性和要素性問題。系統(tǒng)性問題主要是源頭減量與排放控制環(huán)節(jié)、物質(zhì)利用環(huán)節(jié)的缺失，這些問題削弱流程結(jié)構(gòu)的完整性和適應(yīng)性。要素性問題主要有主體缺失、方式方法及目標(biāo)單一，收運(yùn)作業(yè)市場化程度不高，生產(chǎn)者責(zé)任缺失及垃圾處理主體與排放主體分離等，這些問題削弱要素所在處理環(huán)節(jié)的作用，影響流程的功能。

在實(shí)際處理各個(gè)環(huán)節(jié)過程中，又存在處理能力嚴(yán)重不足、各種處理方式比例不協(xié)調(diào)、源頭減量與排放控制不力、物質(zhì)利用環(huán)節(jié)的缺失、收運(yùn)作業(yè)市場化程度不高、生產(chǎn)者延伸責(zé)任缺失、垃圾處理主體與排放主體時(shí)空分離、政府與企業(yè)的對接缺少市場選擇、垃圾處理定價(jià)方式不合理、垃圾治理戰(zhàn)略規(guī)劃不周等實(shí)際問題。

綜上，傳統(tǒng)垃圾治理中所面臨的委托代理、市場和政府失靈、信息不對稱、信息缺失、集體行動(dòng)的困境與自然系統(tǒng)的復(fù)雜疊加，在垃圾分類過程中形成了一個(gè)棘手的局面，共同構(gòu)成系統(tǒng)性失靈現(xiàn)象。其中，市場失靈主要表現(xiàn)在消費(fèi)的外部性和缺乏市場機(jī)制運(yùn)作兩個(gè)層面。經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致居民消費(fèi)水平的不斷提高，過度消費(fèi)以及商家的過度包裝卻致使廢棄資源的產(chǎn)生日益增長，而市場卻缺乏有效手段解決這一市場的外部問題。此外，如前所述，垃圾分類四環(huán)節(jié)的全產(chǎn)業(yè)鏈未能有效建立，經(jīng)濟(jì)體系脫節(jié)，市場普遍缺乏有效的市場運(yùn)作機(jī)制去高效便捷地處理過度的垃圾問題。

垃圾分類的政府失靈體現(xiàn)在制度體系不完善和信息不對稱等多個(gè)層面。首先從管理機(jī)制上看，生活垃圾的回收處理的管理部門多，協(xié)調(diào)難度大。在垃圾分類處理的各項(xiàng)環(huán)節(jié)常常出現(xiàn)由于責(zé)任界線不清導(dǎo)致的責(zé)任互相推諉現(xiàn)象。其次從政府職能上看，生活垃圾社會(huì)公益屬性很強(qiáng)，政府在這方面屬于第一責(zé)任人，但是在實(shí)際工作中，政府職能經(jīng)常出現(xiàn)缺位，一定程度上縱容了垃圾分類問題的滋生和發(fā)展。最后從政策支持上看，可回收物的回收處理，如果沒有適當(dāng)?shù)恼咧С?，僅靠市場價(jià)值規(guī)律難以驅(qū)動(dòng)。目前，全國大部分地方?jīng)]有出臺(tái)支撐低值可回收物回收處理的財(cái)政政策。在用地政策方面，全國都沒有對再生資源回收站（點(diǎn)）的設(shè)置給予用地規(guī)劃政策的支持，導(dǎo)致回收網(wǎng)點(diǎn)沒有生存空間，不可持續(xù)經(jīng)營。此外，公用事業(yè)的管理成效、公共設(shè)施建設(shè)以及公共財(cái)政收支等有關(guān)信息在政府和百姓之間的不對稱也是政府失靈的重要表現(xiàn)。

政府失靈也包括體制制度層面的問題。從體制上看，生活垃圾的分類處理和利用是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到投放、收集、運(yùn)輸、處理、再利用各個(gè)層面，涉及到地方住建、城管、市容、環(huán)保、教育、工業(yè)與信息化、發(fā)改、交通、公安、國土等多個(gè)行政管理部門。只有所有的環(huán)節(jié)統(tǒng)一管理、協(xié)同配合、有效聯(lián)動(dòng)，才能形成一個(gè)閉合的垃圾分類處理管理鏈，真正實(shí)現(xiàn)生活垃圾的資源化利用。目前，這些鏈節(jié)間實(shí)際是孤立和碎片化的。

垃圾分類在一定程度上被視為公益行為，但是由于種種原因，這種公益行為并未得到廣泛響應(yīng)，出現(xiàn)所謂的“志愿失靈”，即志愿組織在提供志愿服務(wù)、滿足社會(huì)需求等方面所產(chǎn)生的功能缺陷和效率困境。需要從組織資源的優(yōu)化配置、社區(qū)參與的制度設(shè)計(jì)、政府購買服務(wù)的支持體系、政府責(zé)任邊界明晰等方面入手。

三、垃圾分類的治理邏輯

（一）重新認(rèn)識(shí)垃圾的屬性

從物質(zhì)屬性層面來看，垃圾是污染物，也是功能性的消費(fèi)品轉(zhuǎn)化成的低值易損品或廢品、有害品。確定垃圾的污染物屬性定位之意義在于影響相關(guān)方對垃圾分類的態(tài)度，進(jìn)而從根本上改變?nèi)藗儗诸惖目捶āＪ紫仁抢a(chǎn)生者的態(tài)度，這些產(chǎn)生者包括居民和單位，因?yàn)槔巧瞽h(huán)境的首要污染源，不僅時(shí)刻危害著人們的身體健康，還對公共資源本身產(chǎn)生持續(xù)性的消耗，因而垃圾分類的過程與我們個(gè)體自身以及各類單位都息息相關(guān)?；诖?，污染者擔(dān)責(zé)是情理之中。其次是政府管理者的態(tài)度，垃圾是消費(fèi)后的產(chǎn)物，消費(fèi)就是資源消耗，既是商品功能的喪失過程，也是物質(zhì)能量的轉(zhuǎn)換過程。從自然科學(xué)的角度來看，垃圾產(chǎn)生過程導(dǎo)致能量的失衡，未能得到及時(shí)處理，日益增多的垃圾污染將會(huì)引起碳排放的過度，屬于熵增過程，垃圾分類處置有助于削減熵增。

從經(jīng)濟(jì)屬性來看，垃圾處理是公共服務(wù)，為社會(huì)提供準(zhǔn)公共物品，垃圾的分類處理涉及到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)管理，作為公共治理的重要議題，它的有關(guān)處理方式可以大量的參考其他公共設(shè)施和事業(yè)的運(yùn)營管理模式。此外垃圾既是動(dòng)脈產(chǎn)業(yè)與靜脈產(chǎn)業(yè)的連接點(diǎn)，也是個(gè)人消費(fèi)外部性與社會(huì)成本補(bǔ)償?shù)捏w現(xiàn)。

最后，從社會(huì)屬性來看，垃圾分類過程中私人消費(fèi)行為與社會(huì)公害問題交織，具有一定的民生及公益屬性，需要政府、企業(yè)、社會(huì)共同參與，共同治理。

（二）垃圾全生命周期視角：制度邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯與技術(shù)邏輯的耦合

1.準(zhǔn)確把握垃圾全生命周期的難點(diǎn)

垃圾分類貫穿垃圾全生命周期，不僅僅限于源頭，還包括過程和末端，而且每個(gè)環(huán)節(jié)難點(diǎn)都不一樣?；谌芷?，按照杭州市的垃圾分類經(jīng)驗(yàn)，可將分類工作劃分為分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸和分類處置四個(gè)環(huán)節(jié)。

分類投放的難點(diǎn)是涉及主體復(fù)雜多樣、點(diǎn)多面廣。相關(guān)利益主體既有居民也有機(jī)構(gòu)，既有生活消費(fèi)產(chǎn)生的，也有經(jīng)營活動(dòng)產(chǎn)生的。就居民層面而言，既有城鄉(xiāng)分布的空間差異，也有城市社區(qū)物業(yè)管理的不同狀況，這些情況直接影響垃圾分類行為的實(shí)施、監(jiān)督和考核。

分類收集的難點(diǎn)是收集活動(dòng)密度低、物流成本高、二次分揀利潤低。由于缺乏集中統(tǒng)一的規(guī)格類型，廢棄物形狀各異、大小不一，分類收集難以形成規(guī)模效應(yīng)，平均成本高，單靠自生能力不足以覆蓋收集成本。在政府財(cái)政支持力度不足的情況下，分類收集難以為繼。

分類運(yùn)輸?shù)碾y點(diǎn)是市政環(huán)衛(wèi)部門缺乏監(jiān)督考核和激勵(lì)機(jī)制。由于法律不健全，市政環(huán)衛(wèi)部門在垃圾運(yùn)輸?shù)倪^程中缺乏對分類后的垃圾進(jìn)行分類運(yùn)輸，沒有按照通行的做法將再生資源和廚余垃圾分開，由于缺乏對混裝運(yùn)輸?shù)募s束性制度，運(yùn)輸車輛的配置就很難落實(shí)分類要求。再者，分類運(yùn)輸涉及前一個(gè)環(huán)節(jié)即分類收集和后一個(gè)環(huán)節(jié)分類處置。前后兩個(gè)環(huán)節(jié)如果無法協(xié)同，分類運(yùn)輸也難有作為。

分類處置的難點(diǎn)在于處置主體目標(biāo)利益不一致，末端環(huán)節(jié)治標(biāo)不治本。在今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期，垃圾焚燒將是垃圾處置的主要方式。垃圾焚燒運(yùn)營商的利益目標(biāo)是追求利潤最大化，提高垃圾的燃值、控制垃圾燃燒的成本、實(shí)現(xiàn)發(fā)電量的高產(chǎn)出是其高效益運(yùn)營的要求。再生資源的分類回收意味著可燃垃圾的分類析出，顯然，這與運(yùn)營商的經(jīng)濟(jì)利益相悖。廚余垃圾的析出固然有助于提高垃圾成分的燃值，但是由于末端分類難度大、成本高，運(yùn)營商的分類動(dòng)機(jī)不顯著。廚余垃圾的水分過大會(huì)加大燃燒成本，不利于焚燒設(shè)施廢氣達(dá)標(biāo)排放。

2.制度邏輯：政府的作用

政府在垃圾分類治理層面的作用可以借鑒其他公用事業(yè)中的監(jiān)管職能，首先是做好規(guī)劃。即在政府編制上增加或精簡政府有關(guān)部門的科層編制，避免在城市生活垃圾分類與處理的政策推進(jìn)和執(zhí)法處罰過程中推諉懈怠等現(xiàn)象的發(fā)生，使整體工作效能進(jìn)一步提高。從政府層面應(yīng)該成立一個(gè)專門的管理機(jī)構(gòu)，并結(jié)合實(shí)際情況實(shí)時(shí)立法規(guī)范，對全市生活垃圾分類與處理工作實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，理順管理層級和部門間協(xié)調(diào)機(jī)制，改變現(xiàn)行多頭管理的局面的同時(shí)在社會(huì)范圍內(nèi)強(qiáng)調(diào)垃圾分類的重大意義，提高管理服務(wù)水平。其次是加強(qiáng)引導(dǎo)。這種引導(dǎo)不單是對社會(huì)居民層面的積極教育和鼓勵(lì)，還包括對市場機(jī)制引入的積極引導(dǎo)。第三是規(guī)范作用。即對所有參與垃圾分類的責(zé)任主體和行為主體進(jìn)行必要的規(guī)范和約束。前端的分類投放方面，居民、商戶、法人機(jī)構(gòu)都是生活垃圾的產(chǎn)生者，需要在法律上界定其責(zé)任，政府為社會(huì)提供垃圾處理的公共服務(wù)，上述主體在享受這種服務(wù)權(quán)利的同時(shí)也要盡到分類投放的義務(wù);針對收集、運(yùn)輸和處置環(huán)節(jié)，政府也要對相關(guān)經(jīng)營主體的分類責(zé)任做出明確規(guī)定，進(jìn)行考核評價(jià)。

3.經(jīng)濟(jì)邏輯：市場機(jī)制的作用

盡管垃圾分類是政府強(qiáng)制推行的一項(xiàng)公共治理活動(dòng)，但是其中不乏市場的力量。市場發(fā)揮作用的前提是：物資本身需要具有很高的再利用價(jià)值;回收再利用的成本必須很低，至少低于再利用收益;在整個(gè)物資利用的體系中，回收料占新物料的比例要比較高。企業(yè)因逐利原則，對市場的敏感性更強(qiáng)，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中能夠促使資源更有效配置，因此，在生活垃圾分類與處理工作中，只有存在這個(gè)前提，企業(yè)就會(huì)自動(dòng)成為直接的服務(wù)提供者，政府主要是對企業(yè)實(shí)施控制和監(jiān)督，必要時(shí)可以運(yùn)用行政強(qiáng)制命令以保證公共項(xiàng)目運(yùn)行有序、公共管理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。垃圾分類的利益驅(qū)動(dòng)主要來自三個(gè)方面：一是資源化收益，包括分類后可回收物的再利用、餐廚垃圾的綜合利用、可燃垃圾的能量回收;二是補(bǔ)償性收益，即通過政府財(cái)政補(bǔ)貼將生態(tài)效益貼現(xiàn)為居民和企業(yè)規(guī)范分類的現(xiàn)實(shí)收益企業(yè)，包括社區(qū)物業(yè)、居民、第三方服務(wù)的獎(jiǎng)勵(lì);三是基本公共服務(wù)支出，主要是覆蓋收集、運(yùn)輸、處置的成本。

在當(dāng)前城市的生活垃圾分類與處理工作中，政府應(yīng)作為一個(gè)制度安排者對垃圾從產(chǎn)生、投放、收集、運(yùn)輸、處理等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，充分調(diào)動(dòng)積極性，為整個(gè)項(xiàng)目創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，吸引企業(yè)充分參與垃圾分類服務(wù)，通過市場機(jī)制的調(diào)節(jié)保證城市生活垃圾分類與處理項(xiàng)目產(chǎn)出最大化。此外，由于城市生活垃圾分類與處理不能僅靠政府強(qiáng)制推行，也不可能完全市場化，能否發(fā)動(dòng)全社會(huì)各界支持和參與就成為工作開展順利與否的關(guān)鍵。

從上述三方面看，資源化收益可自動(dòng)啟動(dòng)市場機(jī)制，不過需要做好前端規(guī)范分類投放，投放越準(zhǔn)確、分類越精細(xì)，資源化成本就越低，回收企業(yè)和再生資源企業(yè)收益就越高;因此，就需要釋放補(bǔ)償性收益，激勵(lì)參與分類的居民和其他組織規(guī)范投放、精分細(xì)分。

4.技術(shù)邏輯：系統(tǒng)協(xié)同作用

垃圾是消費(fèi)廢棄物，在成分的復(fù)雜性和形式的多樣性上，垃圾不遜色于消費(fèi)產(chǎn)品。其特點(diǎn)是排放主體多、生命周期環(huán)節(jié)多、終端處置方式多，按照“三化四分”原則，垃圾分類管理涵蓋分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置四大環(huán)節(jié)，涉及到廢棄物管理、逆向物流、垃圾處理三個(gè)技術(shù)領(lǐng)域。因此在垃圾分類管理上，還需要尊重科學(xué)規(guī)律，理解其技術(shù)邏輯。

在系統(tǒng)設(shè)計(jì)上，投放、收集、運(yùn)輸、處置四個(gè)環(huán)節(jié)前后要配套銜接，形成高效順暢的系統(tǒng)?！八姆窒到y(tǒng)”關(guān)鍵在一頭一尾，即分類投放和分類處理?，F(xiàn)實(shí)的問題是前端分類投放是明顯的短板，前端分類投放準(zhǔn)確率較低，制約了后端分類處理設(shè)施的運(yùn)行效率和污染控制效果;反過來，后端處理設(shè)施不到位和低效率又影響了前端居民分類的積極性。

在物質(zhì)流體系構(gòu)建上，四分系統(tǒng)中，遵循逆向物流思維，四類廢棄物要各歸其位、各暢其流，每一類物質(zhì)的源與匯精準(zhǔn)對接，可回收物收集要與廢品回收利用系統(tǒng)對接起來，有害垃圾的收集要與危險(xiǎn)廢物收運(yùn)系統(tǒng)對接起來，廚余垃圾收運(yùn)要與整個(gè)生物質(zhì)的利用對接起來，其他垃圾則進(jìn)入焚燒廠（部分地區(qū)可衛(wèi)生填埋）。

在實(shí)施分類活動(dòng)中，分類設(shè)施的布局和設(shè)置要對接居民消費(fèi)習(xí)慣和排放習(xí)慣，不能想當(dāng)然、理想化;分類要求和設(shè)施建設(shè)要結(jié)合街道經(jīng)濟(jì)條件和空間條件，因地制宜;回收體系建設(shè)要協(xié)調(diào)既有利益格局，避免過度人為破壞長期形成的產(chǎn)業(yè)鏈;利用大數(shù)據(jù)，及時(shí)反饋垃圾產(chǎn)生量和分類率，保持垃圾細(xì)分程度要和末端處置能力、工藝、條件之間彈性適應(yīng)，防止處理設(shè)施吃不飽或吃不了。

在垃圾分類管理技術(shù)層面，投放點(diǎn)、集置點(diǎn)、回收網(wǎng)點(diǎn)的合理布局需要科學(xué)設(shè)計(jì)，分類收集運(yùn)輸?shù)能囕v配置、路線設(shè)計(jì)、時(shí)間安排也要進(jìn)行準(zhǔn)確測算，回收利用、生化堆肥、焚燒、填埋等分類處置方式在產(chǎn)能設(shè)計(jì)、工藝水平、投資建設(shè)、運(yùn)營管理方面也要進(jìn)行運(yùn)籌管理。

四、構(gòu)建垃圾分類的現(xiàn)代化治理體系

垃圾分類是垃圾治理的基本途徑，其“三化四分”基本原則貫穿垃圾治理的全過程，也構(gòu)成城市治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，需要在體制、法制、機(jī)制、主體、手段等方面構(gòu)建現(xiàn)代化垃圾治理體系。其中，體制是前提，流程是基礎(chǔ)，能力是關(guān)鍵，法治是保障。

（一）理順垃圾治理體制，完善垃圾治理機(jī)制

按照“三化四分”原則和要求，明確投放、收集、運(yùn)輸、處置四個(gè)環(huán)節(jié)涉廢相關(guān)部門職責(zé)、權(quán)利、職能;按照“污染者付費(fèi)”原則，科學(xué)核算垃圾治理成本，建立垃圾治理的投入機(jī)制和成本分?jǐn)倷C(jī)制;落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，將生產(chǎn)者納入垃圾治理體系，界定生產(chǎn)者責(zé)任，包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任、法律責(zé)任等。

依據(jù)國家發(fā)改委《綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制》提出樹立“誰排放誰付費(fèi)”、“誰污染誰治理”的觀念，建立垃圾收費(fèi)、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移支付等政策機(jī)制，形成垃圾治理活動(dòng)成本收益內(nèi)部化機(jī)制。嘗試推行廚余垃圾本地消化的做法，通過廚余垃圾源頭分類投放、破袋回收，提高廚余垃圾的純度，為后續(xù)生化堆肥產(chǎn)業(yè)化做好準(zhǔn)備。

（二）培育垃圾分類主體，選擇科學(xué)分類方式

需要澄清的誤區(qū)是，政府不是垃圾分類的唯一責(zé)任主體，需要確立一個(gè)新的觀念，就是垃圾分類不是公益活動(dòng)，不是學(xué)雷鋒，而是一個(gè)公民應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。特別是垃圾分類投放環(huán)節(jié)，主要責(zé)任主體是居民家庭或個(gè)人。同時(shí)，發(fā)揮物業(yè)公司、社區(qū)、企業(yè)等多個(gè)主體在各自領(lǐng)域的信息優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，分別配置相應(yīng)的職能。物業(yè)公司作為居民生活服務(wù)和物業(yè)管理的經(jīng)營主體，其職責(zé)不能僅僅局限于環(huán)衛(wèi)保潔，垃圾分類也是其工作范圍，這一點(diǎn)需要政府在相關(guān)法規(guī)和行業(yè)監(jiān)管政策中予以明確規(guī)定，切實(shí)發(fā)揮物業(yè)公司在垃圾分類中的作用。

當(dāng)前各大城市在分類標(biāo)準(zhǔn)上大同小異，但是對分類稱謂的科學(xué)性缺乏評估，導(dǎo)致居民認(rèn)知模糊和操作不便。根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市文明建設(shè)狀況，需要采取因地制宜、循序漸進(jìn)的分類方式。

前端（居民）：采取低沖突—高模糊的執(zhí)行政策，干濕分離;推動(dòng)從居民誘導(dǎo)式參與逐步轉(zhuǎn)向、合作式參與，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自主式參與。

過程（企業(yè)、社區(qū)、物業(yè)公司）：采取低沖突-低模糊的執(zhí)行政策，比如典型的三化四分方式，實(shí)現(xiàn)市場驅(qū)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，做到專業(yè)化、規(guī)?；⒕W(wǎng)絡(luò)化。

（三）細(xì)化垃圾治理內(nèi)容，豐富垃圾治理手段

圍繞垃圾全生命周期四大環(huán)節(jié)，細(xì)化垃圾分類的要求，明確分類規(guī)范，加強(qiáng)能力建設(shè)，需要在政策設(shè)計(jì)、管理優(yōu)化、技術(shù)運(yùn)用、經(jīng)費(fèi)投入、人才培養(yǎng)等方面給予支持。構(gòu)建垃圾治理績效評價(jià)體系。

垃圾治理涉及部門多、主體復(fù)雜，垃圾處理技術(shù)工藝、裝備設(shè)施多種多樣，在治理手段上需要多措并舉，綜合施策。包括運(yùn)用法制、經(jīng)濟(jì)、科技、宣教、社會(huì)動(dòng)員等手段，特別是隨著智慧城市建設(shè)的大力推進(jìn)，治理方式也更應(yīng)注重使用信息化的手段。

（四）銜接源頭和末端，提升垃圾治理能力

當(dāng)務(wù)之急是提高末端處置能力，加快垃圾治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括垃圾焚燒設(shè)施、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、靜脈產(chǎn)業(yè)基地、生物堆肥加工廠等;其次是強(qiáng)化政策執(zhí)行能力，對不按規(guī)范分類的居民小區(qū)、企業(yè)、機(jī)關(guān)、商戶實(shí)施有效的處罰;加大垃圾分類信息化運(yùn)用，全面掌握垃圾分類信息，為科學(xué)規(guī)劃、科學(xué)決策提供依據(jù)。

垃圾源頭分類水平直接決定末端處置方式和處置效率。政府部門需要加大宣傳，科學(xué)普及分類投放與終端處置方式之間關(guān)系等相關(guān)知識(shí)，讓市民了解焚燒和填埋后果的客觀事實(shí)，增強(qiáng)分類自覺性和準(zhǔn)確率。

（責(zé)任編輯：林賽燕）