周媛媛 李奇

摘 要 “精準(zhǔn)扶貧”是習(xí)近平總書記為使我國貧困人口全面脫貧提出的重大戰(zhàn)略，也是新時代中國特色社會主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。然而，在具體的實踐過程中，精準(zhǔn)扶貧依然存在扶貧對象錯位、扶貧政策缺乏可持續(xù)性等問題。為此，基層政府針對扶貧工作除實施運動式治理外，還需為農(nóng)村的可持續(xù)性發(fā)展方面采取宏觀的資源整合的措施，以保證貧困人口脫貧不返貧。

關(guān)鍵詞 精準(zhǔn)扶貧 可持續(xù)發(fā)展 農(nóng)村 空心化

基金項目：本文系海南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題階段性成果，《新時代縣域政府政策執(zhí)行力提升研究——基于海南省精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的實證分析》海南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題，編號：HNSK（YB）18-68。

作者簡介：周媛媛，三亞學(xué)院行政管理專業(yè)講師，研究方向：政府管理改革與發(fā)展；李奇，三亞學(xué)院行政管理專業(yè)講師，研究方向：公共政策、行政組織研究。

中圖分類號：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.200

“十三五”被視為全面建成小康社會的關(guān)鍵期，中央要求到2020年使我國7000萬貧困人口全部脫貧。近幾年，各地政府為完成中央任務(wù)在扶貧方面投入了大量的人力和物力。為引導(dǎo)大學(xué)生對當(dāng)代國情的正確認(rèn)識、為更好貫徹黨的為民服務(wù)精神，我校自2016年起組織十八支“精準(zhǔn)扶貧”調(diào)研團(tuán)隊利用暑假期間對海南省十八個縣市的扶貧情況進(jìn)行實地跟蹤調(diào)研。其中F村和J村都位于海南省文昌市的東北部，兩地大約相距半小時車程。在2016年的考察中，F(xiàn)村貧困戶數(shù)為32戶，J村貧困戶數(shù)為35戶，而在2018年回訪中，發(fā)現(xiàn)F村貧困戶為13戶，而J村貧困戶為14戶。可以看出經(jīng)過近幾年的努力，我省在扶貧開發(fā)方面的成果是非常顯著的。但在具體的走訪過程中，我們依然發(fā)現(xiàn)了一些有待解決的問題。

一、精準(zhǔn)扶貧政策實施中的偏差

（一）精準(zhǔn)識別對象存在偏差

所謂精準(zhǔn)扶貧，第一步就是要求精準(zhǔn)找出扶貧對象。雖然我省制定了貧困戶的評選程序：申請、評議、審核、公示、公告等程序，識別出貧困戶。然而在現(xiàn)實實踐中，由于村民對政策不了解、村干部出于私利等各種原因，個別老弱群體被排除在扶貧范圍之外。如F村有一戶家中只有兩位老人，其中一位不僅殘疾，還有心臟和脊椎等疾病，外出只能坐輪椅，老伴兒只能在家照顧，無穩(wěn)定收入，卻不是貧困戶；而村中卻另有位具有勞動力、由于自身懶惰致貧的貧困戶。此現(xiàn)象折射出基層部門工作與高層政府預(yù)期的脫軌。

（二）精準(zhǔn)扶貧措施以政府投入為主

“貧困”實質(zhì)是個經(jīng)濟(jì)問題，村民無法將自身擁有的資源轉(zhuǎn)化為收入，最終導(dǎo)致生活物質(zhì)的缺乏。而村民收入的增加和經(jīng)濟(jì)水平的提高應(yīng)充分發(fā)揮市場機(jī)制的交換作用。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)貧困村民得到的幫助和扶持主要來自于政府的給“錢”給“物”。市場其他主體由于各種條件的限制未有效參與到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程中，因此農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)化和農(nóng)產(chǎn)品的輸出未得到妥善解決，村民依然無法獲得穩(wěn)定持續(xù)收入。扶貧工作從“輸血”模式到“造血”模式還存在一定的差距。

（三）精準(zhǔn)扶貧政策缺乏可持續(xù)性

自2015年起海南省政府對建檔立卡的貧困人口實行“兩不愁，三保障，一安全”為底線的扶貧政策，即“吃不愁、穿不愁；義務(wù)教育保障、基本醫(yī)療保障、住房安全保障；飲水安全”。經(jīng)過幾年的努力，可以說我省的扶貧工作在解決貧困人口的溫飽需求上已經(jīng)基本完成。但如何鞏固溫飽成果、提高發(fā)展能力、加快致富速度等方面依然缺乏有效的措施，比如，雖然我省也以政府擔(dān)保的形式為貧困人口提供發(fā)展養(yǎng)殖生產(chǎn)的金融貸款，最高額度為5萬元；但金融機(jī)構(gòu)出于各種考慮，普通農(nóng)戶根本不能貸到最大額度，普遍的水準(zhǔn)是一兩萬元，貧困人口依然缺乏收入增長的動力。因此扶貧與返貧現(xiàn)象同時存在。

二、精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行力不足的鄉(xiāng)村環(huán)境分析

（一）村干部缺乏責(zé)任心，扶貧政策宣傳不到位

俗話說“火車跑得快，全靠車頭帶”，貧困村、貧困戶能否脫貧村干部是關(guān)鍵。然而，現(xiàn)在的村干部缺乏發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的動力和責(zé)任心。首先，農(nóng)業(yè)稅改革前，村干部是收稅收費、計劃生育等國家政策的具體執(zhí)行者，可以說村干部在村中具有相當(dāng)?shù)臋?quán)力和威信。農(nóng)業(yè)稅改革后，廣大農(nóng)村基本實行自治，村務(wù)大幅度減少，村民擔(dān)任村中職務(wù)只領(lǐng)取比較微薄的補(bǔ)貼，并且由于處理上級派遣任務(wù)占用自己勞動時間，所以很多村民當(dāng)村干部的意愿并不強(qiáng)烈，甚至有些是“被迫”當(dāng)村干部的。其次，由于大量青壯年進(jìn)城打工，村中只剩一些老弱病殘和鰥寡孤獨，因此村干部的年齡普通較大，自身的經(jīng)歷和學(xué)識也非常有限，對黨和國家的扶貧政策理解也不是很深刻，缺乏有效的思想和方法帶領(lǐng)本村貧困戶脫貧致富。再次，有的一個行政村包括多個自然村，自然村之間的空間距離相隔較遠(yuǎn)，同時由于道路、通電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足，致使村務(wù)溝通、政策下達(dá)等都有所不便。另外，扶貧政策對一般村民也是種相當(dāng)優(yōu)惠的福利，出于人性的自私，個別村干部在一些事關(guān)群眾切身利益的惠民政策上過濾信息、以權(quán)謀私的情況也時有發(fā)生。

（二）扶貧對象思想落后，缺乏內(nèi)生脫貧動力

一個人自身的經(jīng)歷和教育水平?jīng)Q定了他的眼界和視野。由于基本生活所需和鄉(xiāng)村教育水平等因素，很多村中居民也許一輩子都未踏入城市一步，對外面世界變化的事物和變化的速度不是充滿好奇，而是充滿恐懼。他們對自身生活的方式和環(huán)境早已習(xí)慣，抱著有多少錢做多少事的心態(tài)，缺乏積極進(jìn)取的勤能致富精神。其次，相當(dāng)多貧困人口的文字讀寫能力處于比較低的水平，使其獲取社會信息和國家政策的能力有限，致使其對國家的扶貧政策不了解，因此無法獲取自身所需的扶貧信息。再次，很多村民存在懶惰意識和消極的生活思想，村民對擺脫貧困的最大寄托不是自己的勞動和付出，而是希望政府能夠承擔(dān)更多責(zé)任，希望政府?dāng)U大補(bǔ)貼，希望政府送更多的“錢”和“物”。

（三）農(nóng)村空心化嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)扶持缺乏勞動力

改革開放后，隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快以及戶籍管理制度的松動，大量農(nóng)村剩余勞動力涌入城市，進(jìn)城務(wù)工成為農(nóng)村青壯年的發(fā)家致富之路。在我們調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)村和J村的外出勞動力人口比例都比較高，特別是經(jīng)濟(jì)水平較低的F村更加明顯。由于缺乏勞動力，F(xiàn)村的駐村第一書記說，村中土地七成以上處于拋荒狀態(tài)。另外，雖然J村實施了一些產(chǎn)業(yè)扶貧措施，如免費發(fā)放檳榔樹等辦法，但村民領(lǐng)取的積極性并不高。一方面是由于農(nóng)作物的生長需要人工管理，但在家中主要勞動力外出務(wù)工的情況下，家中婦女和老人無法承擔(dān)管理過多農(nóng)作物的重?fù)?dān)；另一方面是村民進(jìn)行農(nóng)業(yè)耕作帶來的收入和打工收入相比依然沒有吸引力。

（四）村民各自為作，難以發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)

自上世紀(jì)八十年代農(nóng)村生產(chǎn)方式進(jìn)行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包”責(zé)任制改革后，村民的種植和養(yǎng)殖勞作基本都以家庭生產(chǎn)為主。近些年來，由于青壯年不斷外出務(wù)工，傳統(tǒng)社會中由男性承擔(dān)的下地耕作的任務(wù)現(xiàn)在主要由婦女和老人完成，由于勞動力的不足，很多家庭自顧不暇，村民間互幫互助的現(xiàn)象也隨之減少，這就使得很多農(nóng)作物處于半無人管理的狀態(tài)，例如很多楊桃、蓮霧等水果散落在地，任人踩踏。即使村委會發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，也是以外包土地的方式，而不是通過村民的集體勞動發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)獲取收益。

三、提升精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行力的政策建議

（一）加強(qiáng)基層村干部隊伍建設(shè)，培養(yǎng)農(nóng)村本地精英

為完成中央政府布置的脫貧任務(wù)、防止基層弄虛作假，各地高層政府通過派遣“駐村第一書記”的方式主持農(nóng)村的脫貧工作，雖取得了一定的成效，但在村民心目中，駐村書記是“城里人”，具有隨時調(diào)走或替換的可能性。因此，即使有些“駐村第一書記”在位時確實和村民溝通頻繁、同甘共苦，想方設(shè)法為村民找資金、找項目，卻也無法保障其脫貧措施在其離開后的連續(xù)性和穩(wěn)定性，所以根本無法獲取村民的完全信任。因此，只有培養(yǎng)和發(fā)揮本地精英的才干，把那些具有開拓精神、有經(jīng)濟(jì)頭腦、真心為百姓謀福利、謀發(fā)展的人選入村委會才能帶動全村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外，隨著國家富農(nóng)惠民的政策不斷增加，精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)也在成倍增長，基層村干部的工作量也在逐年增加，甚至有些村干部全天候上班，加班加點完成上級的扶貧工作。然而這些干部的待遇卻維持在較低水平，因此，適當(dāng)增加村干部待遇，既能吸引更多有為村民參與村干部的競選和任職中，也能體現(xiàn)他們的價值和榮譽感。

（二）扶貧先扶智，加強(qiáng)教育扶貧

思想是行為的先導(dǎo)，只有擁有積極、樂觀的思想觀念才能激發(fā)出正確的行為。因此，政府在扶貧開發(fā)過程中除對貧困戶進(jìn)行物質(zhì)幫助之外，還需對貧困戶進(jìn)行文化和技術(shù)的教育，激發(fā)貧困戶從“要我脫貧”到“我要脫貧”的意識轉(zhuǎn)變，創(chuàng)建脫貧光榮的社會氛圍，使其改變貧困的觀念。并通過電視、廣播、文藝下鄉(xiāng)等多種方式宣傳外面的世界和多樣的生活方式，并通過技術(shù)培訓(xùn)的辦法使廣大貧困戶擁有一技之長，使其擁有能夠發(fā)揮其主觀能動性的意愿和能力，從而保持其收入增長的穩(wěn)定性和持續(xù)性。同時教育扶貧還被認(rèn)為是“阻斷貧困代際傳遞”的根本途徑。真正的貧困不是物質(zhì)上的貧困，而是精神上、思想上和知識上的貧困。只有教育扶貧才能改變村民落后的思想和匱乏的精神，才能改變其畏難懼險、墨守成規(guī)的小農(nóng)意識，才能給新一代的農(nóng)村兒童注入勇于開拓、積極向上的進(jìn)取精神，才能使其擁有更寬的視野和更多的選擇機(jī)會，使貧困現(xiàn)象不再延續(xù)。

（三）進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，吸引青壯年回鄉(xiāng)

大量農(nóng)村青壯年外出務(wù)工，無非意圖獲取更多的發(fā)展機(jī)會和更高的收入水平。同時大量的流動人口一方面加重了城市管理負(fù)擔(dān)，另一方面導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村發(fā)展嚴(yán)重缺乏勞動力。因此，想辦法吸引農(nóng)民返鄉(xiāng)建設(shè)新農(nóng)村是個亟待解決的問題。日本的現(xiàn)代化道路采取的是和我國完全不同的方式，二戰(zhàn)后，日本政府認(rèn)識到，農(nóng)村地區(qū)占據(jù)全國的大部分地域，若農(nóng)村不發(fā)展，那么整個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會受挫。為鼓勵本國農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，主要采取對耕種農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶進(jìn)行直接補(bǔ)貼的政策，以此提高農(nóng)民收入和鼓勵農(nóng)民從事勞作的積極性。日本在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所實施的措施值得我國政府借鑒。

（四）發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)扶持

我省政府雖然在住房、飲水、醫(yī)療、教育等方面對貧困地區(qū)和人口實施各種幫助措施，但總體來說其性質(zhì)屬于一種生活兜底性、保障性、暫時性幫扶，而村民個人要想過上富裕的生活，就需要由可持續(xù)的家庭收入來源，產(chǎn)業(yè)幫扶是一種具有可持續(xù)發(fā)展的幫扶。各地需因地制宜，發(fā)展適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)。如瓊中黎族苗族自治縣立足于本縣資源特征，探索出了通過發(fā)展養(yǎng)蠶特色產(chǎn)業(yè)脫貧致富形式。根據(jù)J村果樹資源豐富的特點，政府也可采用“政府+企業(yè)+貧困戶”的形式引入水果加工業(yè)，把農(nóng)村遍布的水果加工成果干、果汁、果醬等，增加農(nóng)民收入，從而使“輸血式”扶貧變成“內(nèi)生造血式”扶貧。

（五）引入“互聯(lián)網(wǎng)+”概念，提升村民致富能力

如何擴(kuò)大互聯(lián)網(wǎng)在農(nóng)村地區(qū)的使用、提升農(nóng)村村民使用互聯(lián)網(wǎng)的能力也是農(nóng)民發(fā)家致富的一條渠道?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及能夠給村民提供多樣的信息獲取和發(fā)布渠道，能夠使村民更好得了解外部的信息，也可使村民在互聯(lián)網(wǎng)上宣傳和銷售自家產(chǎn)品。如在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)村民自己銷售椰子，一個椰子的價格為1.5元，而在市區(qū)一個椰子的售價為6元左右。而在同省的旅游城市三亞，一個椰子在市區(qū)可賣到8-12元。如果村民能夠很好得使用互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，減少中間商銷售渠道，進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)直銷也能大大提升收入水平。

四、結(jié)語

貧困是個世界性難題，為實現(xiàn)我國到2020年全面建成小康社會的目標(biāo)，習(xí)總書記提出了“精準(zhǔn)扶貧”的重大戰(zhàn)略。雖經(jīng)幾年的努力，各地政府投入大量人力物力取得了一定的成績，但從調(diào)研情況來看，扶貧工作還未徹底完成。因此各地政府不僅需詳細(xì)了解和分析貧困戶、貧困村致貧的具體因素和鄉(xiāng)村環(huán)境，還需從更宏觀的視野進(jìn)行社會資源的有效整合，以保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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