摘 要 《監(jiān)察法》的頒布宣告國家將全面從嚴治黨通過法定程序成為國家意志，《監(jiān)察法》行使除了立法權、行政權、司法權之外作為第四種權力的監(jiān)察權，充分體現(xiàn)了黨的紀委、監(jiān)委的集中統(tǒng)一、權威高效。國有企業(yè)監(jiān)察機構履職權限需進一步按照《監(jiān)察法》的規(guī)定構建完整的體制和行使職權。本文結合《監(jiān)察法》對國有企業(yè)紀檢監(jiān)察機構如何行使職權和履行職權進行分析和思考。

關鍵詞 《監(jiān)察法》 國有企業(yè) 監(jiān)督機制

作者簡介：于瑋瑋，中國石化化工銷售有限公司。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.171

2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，將全面從嚴治黨通過法定程序成為國家意志，以法治思維和法治方式開展反腐敗工作，意義重大，影響深遠。2018年3月23日，國家監(jiān)察委員會揭牌成立，與中央紀委合署辦公，翻開了反腐敗工作新的一頁。

國家監(jiān)察體制改革與《監(jiān)察法》為國有企業(yè)的紀檢監(jiān)察工作指明了新方向，賦予了新任務，帶來了新變化，創(chuàng)造了新動能。我們在認真學習、深刻理解《監(jiān)察法》及監(jiān)察體制改革的基礎上，對國有企業(yè)監(jiān)督機制變化進行了一些學習和思考。

一、《監(jiān)察法》構建了統(tǒng)一、高效、合法的反腐敗體制機制

《監(jiān)察法》的頒布施行，構建了集中統(tǒng)一、權威高效的反腐敗體制機制。明確了中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作進行全面和直接的領導（見“監(jiān)察法”第2條）。國家監(jiān)察機關與黨的紀律檢查機關（以下簡稱紀委）合署辦公，“一個機構，兩塊牌子”。2018年4月16日，中共中央紀委、國家監(jiān)委印發(fā)了《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》（國監(jiān)發(fā)[2018]1號），通知是以中央紀委、國家監(jiān)委的名義印發(fā)的，中央紀委排在前面，充分體現(xiàn)了黨對國家監(jiān)察工作集中統(tǒng)一領導的領導體制和“一個機構，兩塊牌子”的工作機制。國家監(jiān)委性質(zhì)和地位為國家監(jiān)察機關（見《監(jiān)察法》第7條），與同一級的行政機關、司法機關處于平行地位，行使除了立法權、行政權、司法權之外作為第四種權力的監(jiān)察權，充分體現(xiàn)了黨的紀委、監(jiān)委的集中統(tǒng)一、權威高效。

二、留置與“兩規(guī)”在法律性質(zhì)上的差異

留置一詞此前從未在行政監(jiān)察、刑事訴訟中出現(xiàn)過，且不同于物權法和警察法中的“留置”，它是指監(jiān)委在履職時采取的限制被調(diào)查人人身自由的一項最嚴厲的強制性措施。

留置與“兩規(guī)”在法律性質(zhì)上的差異在于以下五個方面：

1.實施主體不同：留置由監(jiān)察委員會行使，“兩規(guī)”權則由黨的紀律檢查機關行使。

2.權力依據(jù)不同：留置的依據(jù)是國家監(jiān)察法，“兩規(guī)”的依據(jù)是黨規(guī)，即1994年實施的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》。

3.適用范圍不同：留置實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，監(jiān)察委員會履行紀檢、監(jiān)察兩項職能，除了監(jiān)管違反黨紀者，也依法調(diào)查不適用黨紀的公職人員的職務違法與犯罪行為；“兩規(guī)”只適用于黨內(nèi)違紀行為。

4.期限不同：留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月；“兩規(guī)”則沒有明確的固定期限。

5.證據(jù)效力不同：通過留置取得的證據(jù)可以直接作為移送起訴的證據(jù)，通過“兩規(guī)”取得的口供筆錄移送檢察機關后還需要由檢察機關重新固定、轉化后才能作為司法證據(jù)。

《監(jiān)察法》的頒布實施，用留置取代“兩規(guī)”，這項措施的法治內(nèi)涵有以下四點：一是“剝奪被調(diào)查者人身自由”的留置措施有了法理依據(jù)。二是可以大幅提升查辦公職人員職務犯罪的效率。三是可防止被留置人員遭受不法侵害，保障其合法權利。四是留置的適用與國家監(jiān)察體系的重構、檢察院機構改革、刑事案件偵查權的再分配、職務犯罪強制措施的增補等同步進行，涉及行政監(jiān)察、刑事訴訟、檢察院組織、政府組織等相關法律條文的調(diào)整或暫停適用，帶來了憲法體制的重大變革，即人大領導下的“一府兩院”制向人大領導下的“一府一委兩院”制轉變。留置取代“兩規(guī)”結束了“兩規(guī)”23年的歷史，實現(xiàn)了黨紀與國法的對接，標志著反腐敗工作在黨的領導下走向規(guī)范化與法治化的新境界。

三、國有企業(yè)監(jiān)察機構履職權限需進一步明確

1.應按照《監(jiān)察法》的有關規(guī)定對國有企業(yè)的監(jiān)察機構或監(jiān)察專員實行派駐或派出制，使《監(jiān)察法》在國企落地?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，“各級監(jiān)察委員會可以向本級中國共產(chǎn)黨機關、國家機關、法律法規(guī)授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機構、監(jiān)察專員。監(jiān)察機構、監(jiān)察專員對派駐或者派出它的監(jiān)察委員會負責”（《監(jiān)察法》第12條、13條）。近期中央紀委和監(jiān)委印發(fā)的《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》第12條規(guī)定：“中央紀律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會派駐紀檢監(jiān)察組負責調(diào)查被監(jiān)督單位非中央管理的局級及以下公職人員的職務違法和職務犯罪案件。”明確了派駐紀檢監(jiān)察組的職責。基于這一預設，中央企業(yè)黨組紀檢組、監(jiān)察機構、各級紀委依據(jù)黨章、監(jiān)察法在中央紀委、國家監(jiān)委、國資委紀檢組、國企黨組的領導下全面履行對系統(tǒng)內(nèi)全體黨員、公職人員行使監(jiān)督執(zhí)紀問責的職責。同時，中央企業(yè)黨組紀檢組、監(jiān)察機構、各級紀委要認真履行黨章規(guī)定的紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下工作的要求，派駐監(jiān)察機構或派出監(jiān)察專員要認真履行《監(jiān)察法》規(guī)定的對派駐它的監(jiān)委負責的要求，同時接受同級黨委的領導，確保黨對反腐敗斗爭的領導權。

2.應進一步明確、規(guī)范國有企業(yè)紀監(jiān)機構執(zhí)紀審查中的相關權限和手段?！皟梢?guī)”結束后，國有企業(yè)紀檢監(jiān)察機構如何在辦理案件過程中采取留置措施，提高對國企紀檢組、監(jiān)察局管轄范圍內(nèi)公職人員涉嫌職務犯罪案件的調(diào)查力度和效率，如何承接國家監(jiān)察法賦予監(jiān)察機構的留置權限和手段目前尚不清晰，需進一步明確?！侗O(jiān)察法》第43條規(guī)定，監(jiān)察機關采取留置措施，應當由監(jiān)察機關領導人員集體研究決定。設區(qū)的市級以下監(jiān)察機關采取留置措施，應當報上一級監(jiān)察機關批準。省級監(jiān)察機關采取留置措施，應當報國家監(jiān)察委員會備案。國有企業(yè)如何與中央紀委、國家監(jiān)察機關、國資委紀檢組做好充分的溝通和銜接？對國有企業(yè)管轄范圍內(nèi)被調(diào)查人員出現(xiàn)需要使用留置的情形，向國家監(jiān)委和國資委紀檢組匯報？經(jīng)批準后是由國企紀檢組、監(jiān)察局實施還是由監(jiān)委會派駐國企監(jiān)察機構、監(jiān)察專員實施？筆者認為，在《監(jiān)察法》施行前，國企紀委準確運用“雙規(guī)”、“雙指”的權限和手段，及時高效地處理嚴重違紀違法案件，在特殊時期發(fā)揮了準確有效的監(jiān)督作用。在監(jiān)察法框架內(nèi)，國家監(jiān)察機關向同級國企派駐監(jiān)察機構、監(jiān)察專員的同時，授權國有企業(yè)嚴格按照程序使用留置權是非常有必要的。

四、國有企業(yè)紀檢監(jiān)察機構獲得國家監(jiān)委授權的必要性分析

1.憲法修正案和監(jiān)察法賦予國家、?。▍^(qū)）、市、縣四級監(jiān)察委監(jiān)察權，對包含國有企業(yè)管理人員等六類人員實施監(jiān)督、調(diào)查、處置職能，監(jiān)察工作正有序展開。但并未賦予國有企業(yè)紀委監(jiān)察機構相關權限。

以對?。▍^(qū)）屬國有企業(yè)管理人員監(jiān)察為例，當前，各?。▍^(qū)）監(jiān)委在?。▍^(qū)）國資委派駐紀檢監(jiān)察組，對?。▍^(qū)）屬國有企業(yè)管理人員履行職務情況進行監(jiān)察。一般來說，?。▍^(qū)）屬國有企業(yè)數(shù)量少則十幾家，多的幾十家甚至更多，所管理的行使公權力的管理人員那就更多了，由一個派駐國資委紀檢監(jiān)察組對數(shù)量眾多的國有企業(yè)管理人員實施監(jiān)察，在沒有得到國家法律和國家監(jiān)察委員會授權的前提下，要達到全面、及時、深入的監(jiān)察效果預期，難度較大。原因有以下幾點：

第一，與國家與地方的監(jiān)察體制相比，國資委派駐紀檢監(jiān)察組尚不具備法律賦予的地位和性質(zhì)。第二，國家和地方監(jiān)察機構的監(jiān)察人員不能及時了解國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況，直接行使監(jiān)察監(jiān)督職責會顯得鞭長莫及。第三，國家和地方監(jiān)察機構的監(jiān)察人員在精力有限、鞭長莫及的情況下，實現(xiàn)監(jiān)察職能的有效性難以得以保證。第四，國資委派駐紀檢組發(fā)現(xiàn)違法違紀案件，沒有法律賦予的留置手段，可能會延誤案件的調(diào)查，甚至會因延誤辦案時間導致不利的后果。

《監(jiān)察法》施行，從形式上已達到了對國有企業(yè)管理人員監(jiān)察全覆蓋，但真正實現(xiàn)監(jiān)察職能、達到監(jiān)察效果的全覆蓋，尚有好多工作要做。2018年3月25日-27日，中共中央政治局常委、中央紀委書記趙樂際在云南調(diào)研時指出：“要積極探索監(jiān)察職能向基層、村居延伸的有效途徑，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委必要的監(jiān)察職能”。對眾多的國有企業(yè)管理人員如何實施有效的監(jiān)察？筆者認為，由上級紀委監(jiān)委向國有企業(yè)紀委授予一定的監(jiān)察監(jiān)督職能和權限，國有企業(yè)紀委監(jiān)督機構進行日常監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時請示匯報，可以有效彌補上級監(jiān)委對國有企業(yè)管理人員監(jiān)察的缺位，實現(xiàn)上級監(jiān)委對國有企業(yè)管理人員監(jiān)察的過渡和銜接。

2.授權國有企業(yè)紀委行使一定的監(jiān)察監(jiān)督職能是有黨紀黨規(guī)和法律法規(guī)依據(jù)的。

一是黨章依據(jù)，黨的十九大修訂的《中國共產(chǎn)黨黨章》第5章第32條第7款規(guī)定：“黨的基層組織基本任務是監(jiān)督黨員干部和其他任何工作人員嚴格遵守國家法律法規(guī)，嚴格遵守國家的財政經(jīng)濟法規(guī)和人事制度，不得侵占國家、集體和群眾的利益?！眹衅髽I(yè)紀委是國企組織黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關，在黨委的領導之下對國有企業(yè)范圍內(nèi)的“黨員干部和其他任何工作人員”進行監(jiān)督。《黨章》中此處的“黨員干部和其他任何工作人員”與《監(jiān)察法》涉及到的“國有企業(yè)管理人員”監(jiān)察對象在范圍上是高度一致的?！饵h章》第5章第32條第7款規(guī)定的監(jiān)督內(nèi)容與《監(jiān)察法》第11條第1款：“監(jiān)察委員會依照本法和有關法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責：（一）對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查；”的規(guī)定在內(nèi)涵上高度一致。由此可知，《黨章》賦予了國有企業(yè)紀委對國有企業(yè)管理人員依法履職盡責實施監(jiān)督權。

二是法律依據(jù)，《監(jiān)察法》第19條規(guī)定：“對可能發(fā)生職務違法的監(jiān)察對象，監(jiān)察機關按照管理權限，可以直接或者委托有關機關、人員進行談話或者要求說明情況?！钡?5條規(guī)定：“監(jiān)察機關根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結果，依法作出如下處置：（一）對有職務違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，按照管理權限，直接或者委托有關機關、人員，進行談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉；”實踐中，“進行談話或者要求說明情況”、“進行談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉”都是監(jiān)督的方式，也是國有企業(yè)紀委運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”第一種形態(tài)最擅長最常用的做法。只要上級監(jiān)委依法授權，國企紀委就有了合法的監(jiān)察監(jiān)督權。

3.國有企業(yè)紀委監(jiān)察機構實施一定權限的監(jiān)察監(jiān)督職能是有優(yōu)勢的。

紀委黨內(nèi)的監(jiān)督和監(jiān)委監(jiān)督在各個方面具有異曲同工之處，都堅持預防為主的方針，都強調(diào)抓早抓小抓常，各級紀委、監(jiān)委首要的職責是監(jiān)督，“四種形態(tài)”的原理、“懲前毖后、治病救人”的方針，也同樣適用于監(jiān)察法的實施。2018年3月5日上午，國家監(jiān)察委員會主任楊曉渡同志在十三屆全國人大一次會議就深化國家監(jiān)察體制改革回答記者提問時強調(diào)：“我們做的大量工作，是日?！渥?、提個醒的工作，是監(jiān)督的工作，是防止人由犯小錯誤變成犯大錯誤?！奔o委黨內(nèi)監(jiān)督的做法完全可以復制到監(jiān)察監(jiān)督上來，對國有企業(yè)管理人員的監(jiān)察監(jiān)督比監(jiān)委監(jiān)督更具優(yōu)勢。在空間上，國有企業(yè)紀委距離監(jiān)督對象更近。在監(jiān)督內(nèi)容上，更了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況，更了解管理人員履行職務情況，更了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和管理人員履行職務中的違紀、違法風險點，可以更好更早地進行預防。無論從監(jiān)督的效果上、監(jiān)督的經(jīng)濟性上更具優(yōu)勢。

五、國有企業(yè)在新的監(jiān)督體制下如何做好監(jiān)督工作

1.《監(jiān)察法》施行后，國家監(jiān)察機構、國資委紀檢監(jiān)察機關應當適時對同級央企、國企實行派駐監(jiān)察機構或派出監(jiān)察專員試點工作，使《監(jiān)察法》在央企、國企落地。具體方式：上級紀檢監(jiān)察機構按照黨章及《監(jiān)察法》的有關規(guī)定向央企或其他國有企業(yè)派出紀檢組長，同時作為監(jiān)察專員，代表上級紀檢監(jiān)察機構行使相關職權，領導該央企、國企的黨風廉潔及反腐敗工作。在派出紀檢監(jiān)察機構、同級黨委的雙重領導下開展工作。體制建立后，制定與《監(jiān)察法》相適應的制度體系規(guī)范派駐監(jiān)察機構、派駐監(jiān)察專員的行為程序、權限和規(guī)范。

2.國有企業(yè)應當在新的監(jiān)督體制下進行相應的機制改革，在企業(yè)內(nèi)部成立各級監(jiān)督委員會，整合紀檢監(jiān)察、巡視、審計、監(jiān)事會、干部人事等監(jiān)督資源，構建集中統(tǒng)一、權威高效的“大監(jiān)督”工作格局，實現(xiàn)對董事會、經(jīng)理層及其人員，以及所有形式經(jīng)營管理職權的機構及其人員的監(jiān)督全覆蓋。

3.在執(zhí)紀審查和調(diào)查案件過程中，國企監(jiān)督機構、國家監(jiān)察機關在國有企業(yè)的派駐監(jiān)察機構、監(jiān)察專員的管理權限到底是一級監(jiān)察委所擁有的15項調(diào)查處置權的全部，還是只享有部分權限？對財產(chǎn)比較嚴厲的調(diào)查處置措施比如查封、扣押、凍結，搜查，對人身嚴厲限制的留置措施，派駐監(jiān)察機構、監(jiān)察專員是否享有相關權限？派駐國有企業(yè)監(jiān)察機構、監(jiān)察專員如何既能充分履職，完成監(jiān)察法賦予的使命，又能因時制宜、因地制宜，合理合法運用各種調(diào)查處置權限？監(jiān)察法頒布實施前，央企黨組紀檢組有對嚴重違紀違法的人員進行雙規(guī)的決定權，對需要采取查封、扣押、凍結、搜查措施的被調(diào)查人可以協(xié)調(diào)地方紀委協(xié)助，地方執(zhí)法機關配合執(zhí)行。國家新監(jiān)察體制的目的是反腐敗工作應更加統(tǒng)一高效權威，央企國企領域應當同樣具備權威高效的監(jiān)督能力。筆者認為，應當賦予派駐國有企業(yè)監(jiān)察機構、紀檢組組長（監(jiān)察專員）行使留置的決定權，賦予其在行使查封、扣押、凍結，搜查等具體措施時，要求地方執(zhí)法機關配合的權利。

4.新的監(jiān)督體制下，國有企業(yè)的監(jiān)督機構在執(zhí)紀審查和調(diào)查案件過程中應當堅守法治底線，在國家憲法框架內(nèi)，遵循監(jiān)察法、刑法、刑事訴訟法等法律，遵守黨內(nèi)的各項規(guī)定，做到程序合法合規(guī)。

5.國企監(jiān)督機構要與國家檢察機關、上級紀檢監(jiān)察機關、地方司法機關做好充分的協(xié)調(diào)溝通和配合，做到執(zhí)紀審查和依法調(diào)查有序對接，才能更好地履行監(jiān)督執(zhí)紀問責的職責。