劉雨露1，黃 敏

(1.成都文理學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，成都 610401；2. 四川師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，成都 610101)

土地是民生之本、財(cái)富之源和發(fā)展之基，農(nóng)村土地制度改革是我國全面深化改革“四梁八柱”中的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在。當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入發(fā)展關(guān)鍵期、改革攻堅(jiān)期、矛盾凸顯期，我們面臨的矛盾更加復(fù)雜，既有過去長期積累而成的矛盾，也有在解決舊矛盾過程中新產(chǎn)生的矛盾，大量的還是隨著形勢環(huán)境變化新出現(xiàn)的矛盾。(1)習(xí)近平《辯證唯物主義是中國共產(chǎn)黨人的世界觀和方法論》，《求是》2019年第1期，第1-8頁。農(nóng)村土地深化改革過程中的行為主體千變?nèi)f化，涉及到的利益關(guān)系千絲萬縷，面臨的問題也更加錯(cuò)綜復(fù)雜。本文試圖對(duì)農(nóng)村土地制度改革70年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，深入了解農(nóng)村土地改革工作中的現(xiàn)象和本質(zhì)、形式和內(nèi)容，辯證分析農(nóng)村土地制度改革的階段性特征，準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地制度改革不同階段的新變化和新特征，使理論研究更加符合客觀實(shí)際。在此基礎(chǔ)上，基于新時(shí)期農(nóng)村深化改革的各項(xiàng)需求，理清農(nóng)村土地制度深化改革所面臨的新挑戰(zhàn)，并展望農(nóng)村土地制度深化改革的攻堅(jiān)方向，以期在農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐和理論提升方面有所貢獻(xiàn)。

一 農(nóng)村土地制度改革70年的簡要?dú)v程

新中國成立70年來，農(nóng)村土地制度改革牢牢把握社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情，推動(dòng)了農(nóng)村土地制度的不斷完善和發(fā)展。本文按照農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬差異將新中國成立以來的農(nóng)村土地改革歷程劃分為四個(gè)階段，分別為農(nóng)村土地農(nóng)民所有制階段、農(nóng)村土地集體所有制階段、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營階段、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革新階段。

(一)農(nóng)村土地農(nóng)民所有制階段

在新中國成立之初，按照1947年10月開始實(shí)施的《中國土地法大綱》，我國實(shí)行耕者有其田的土地制度，并于1950年6月28日在中央人民政府委員會(huì)第八次會(huì)議通過了《中華人民共和國土地改革法》，再一次強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民土地所有制的法律地位。1954年9月20日,《中華人民共和國憲法》的頒布，標(biāo)志著農(nóng)村土地農(nóng)民所有的制度得到進(jìn)一步鞏固，農(nóng)民對(duì)土地、房屋以及其他生產(chǎn)資料的所有權(quán)受國家法律保護(hù)。農(nóng)村土地農(nóng)民所有制的確立，極大地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，適應(yīng)了新中國成立之初經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，徹底瓦解了中國長達(dá)兩千多年的封建土地制度，真正實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田、居者有其屋”，為新中國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇奠定了重要的制度基礎(chǔ)。

(二)農(nóng)村土地集體所有制階段

農(nóng)民土地所有制建立后，全國大部分區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步恢復(fù)，經(jīng)濟(jì)總體情況得以好轉(zhuǎn)，但也有部分區(qū)域恢復(fù)生產(chǎn)面臨著勞動(dòng)力、耕畜和農(nóng)具極度缺乏的實(shí)際問題。部分地區(qū)為了避免農(nóng)田荒廢，自發(fā)采取了生產(chǎn)互助的勞作形式，包括勞動(dòng)力互助、耕畜和農(nóng)具共用等簡單形式的合作。然而，由于農(nóng)民自發(fā)組織的勞動(dòng)合作收益范圍有限，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊周期性和時(shí)效性，許多地方仍然存在因耽誤播種、收割期而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失的現(xiàn)象。1951年12月15日，中共中央印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》,肯定了農(nóng)民的合作互助生產(chǎn)形式，并建議農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由農(nóng)民個(gè)體向集體轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)集體組織在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮組織調(diào)配的積極作用。之后，初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在全國迅速推廣，名義上，農(nóng)民仍然保留對(duì)土地的所有權(quán)，但實(shí)際上由合作社進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一生產(chǎn)，農(nóng)民不得自由流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)或擅自改變土地用途，農(nóng)村土地制度過渡到集體所有制時(shí)期。

(三)家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營階段

人民公社時(shí)期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)按照“一平二調(diào)”的方式進(jìn)行收益分配，農(nóng)民生活則按照“大鍋飯”的方式維持，導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)積極性下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展緩慢，經(jīng)濟(jì)總量增長疲軟，亟需打破舊的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新動(dòng)能。為了改善生產(chǎn)生活現(xiàn)狀，各地農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行了包產(chǎn)到組、包產(chǎn)到戶、包干到戶的改革探索，群眾的大膽探索在實(shí)際生產(chǎn)中產(chǎn)生了顯著的成效。1980-1985年間，國家出臺(tái)了一系列政策和通知，逐步肯定了包產(chǎn)到戶的群眾自發(fā)性制度創(chuàng)新，并在全國進(jìn)行推廣。從農(nóng)村土地的性質(zhì)而言，農(nóng)村土地集體所有的基本性質(zhì)沒有改變，但農(nóng)民獲得了對(duì)承包地的承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民按照“交夠國家的、留夠集體的、剩下自己的”的分配原則獲取農(nóng)產(chǎn)品收益。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的建立再一次激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率得到極大地提高。

(四)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度創(chuàng)新

20世紀(jì)后期，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制逐步被打破，“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地制度弊端不斷顯現(xiàn)。在資源環(huán)境“硬約束”、生態(tài)系統(tǒng)“超負(fù)荷”的背景下，農(nóng)業(yè)污染問題加重，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)加大；在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“天花板”封頂、生產(chǎn)成本“地板”抬升的背景下，農(nóng)產(chǎn)品國際市場競爭力減弱，農(nóng)業(yè)“大而不強(qiáng)、多而不優(yōu)”的問題更加突出；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換的背景下，依靠轉(zhuǎn)移就業(yè)促進(jìn)農(nóng)民增收的空間收窄，農(nóng)民家庭經(jīng)營收入和工資性收入增速放緩。近年來，國家把解決好“三農(nóng)”問題作為全部工作的重中之重，積極探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的微觀傳導(dǎo)機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)民生產(chǎn)行為，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)從業(yè)主體的行為動(dòng)力和發(fā)展活力。2014年，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的制度探索正式啟動(dòng)，突破了農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)限制，有效遏制了農(nóng)地拋荒、撂荒的現(xiàn)象；2018年，以滿足農(nóng)民追求土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值訴求為目標(biāo)的農(nóng)村宅基地制度探索拉開帷幕，“三權(quán)分置”的理論制度創(chuàng)新并非一蹴而就，該理論具有深厚的歷史基礎(chǔ)，是對(duì)現(xiàn)行農(nóng)地制度的繼承和發(fā)揚(yáng)，其目的在于實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。(2)陳錫文、韓俊《中國特色“三農(nóng)”發(fā)展道路研究》，清華大學(xué)出版社2014年，第65頁。

二 農(nóng)村土地制度改革70年的歷史經(jīng)驗(yàn)

新中國成立70年來，“為誰改革-為何改革-如何改革”始終是農(nóng)村土地制度改革的邏輯主線?？傮w而言，農(nóng)村土地制度改革適應(yīng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下人口流動(dòng)所引起的農(nóng)村土地要素與勞動(dòng)力要素重新配置的需求，適應(yīng)了城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展催生的土地功能多元化與價(jià)值顯化需求，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。農(nóng)村土地制度改革在不同時(shí)期的具體任務(wù)和改革目標(biāo)具有一定的差異，但改革的總體方向是確定的，而且各時(shí)期的改革具有連續(xù)性和一致性。無論哪一階段的制度變遷，農(nóng)村土地制度改革都始終堅(jiān)持社會(huì)主義道路與方向，充分尊重人民群眾的主觀能動(dòng)性，形成了具有中國特色的農(nóng)村土地制度改革經(jīng)驗(yàn)。

(一)堅(jiān)持公平與效率辯證統(tǒng)一的基本原則

馬克思?xì)v史唯物主義觀和辯證唯物主義觀強(qiáng)調(diào)公平與效率的辯證統(tǒng)一。馬克思主義的公平觀具有階級(jí)性、動(dòng)態(tài)性和生產(chǎn)性，生產(chǎn)資料公有制是實(shí)現(xiàn)公平的前提條件，在“各盡所能、按需分配”的共產(chǎn)主義社會(huì)才能實(shí)現(xiàn)真正的公平。(3)郭威、王聲嘯、張琳《改革開放以來我國公平觀與效率觀的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2018年第10期，第23-33頁。效率則是“勞動(dòng)過程中的一種變化，這種變化能縮短生產(chǎn)某種商品的社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間，從而使較小量的勞動(dòng)獲得生產(chǎn)較大量使用價(jià)值的能力”(4)馬克思、恩格斯《馬克思恩格斯選集》第三卷，人民出版社1995年，第245頁。。新中國成立70年來，公平與效率的協(xié)調(diào)始終是農(nóng)村土地制度改革需要解決的關(guān)鍵問題，農(nóng)村土地制度也與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)適著各項(xiàng)改革措施。近年來，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局逐漸被打破，農(nóng)村土地制度改革的政策目標(biāo)逐步由以保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定轉(zhuǎn)向賦予農(nóng)民更多的權(quán)利。黨的十八大進(jìn)一步提出“初次分配和再分配都要兼顧公平和效率，再分配更加注重公平”(5)中共中央文獻(xiàn)研究室編《十八大以來主要文獻(xiàn)選編(上)》，中央文獻(xiàn)出版社2014年，第35頁。。

回顧新中國成立70年來農(nóng)村土地制度改革歷程，我國在協(xié)調(diào)農(nóng)村土地制度公平與效率的內(nèi)在關(guān)系方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。農(nóng)村土地制度的改革始終致力于尋找“公平”與“效率”之間的平衡，在追求更高效的制度安排以創(chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)，追求農(nóng)村生產(chǎn)資料和物質(zhì)財(cái)富的公平分配以體現(xiàn)和諧的農(nóng)村社會(huì)關(guān)系。公平性方面，我國構(gòu)建社會(huì)主義土地制度的初衷是消除兩極分化，從而實(shí)現(xiàn)維持社會(huì)秩序穩(wěn)定、保護(hù)農(nóng)民切身利益的政治目標(biāo)。因此，盡管農(nóng)村土地制度不斷變遷，但我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系始終維持福利保障的“公平”性質(zhì)，農(nóng)村土地在權(quán)屬性質(zhì)上也傾向于維護(hù)這種平等關(guān)系的社會(huì)福利資源。效率方面，改革開放以后，我國建立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，客觀要求要素流動(dòng)更加自由、效率提升更加顯著，這就要求市場這只“看不見的手”在資源配置中發(fā)揮更大作用，但同時(shí)又需要政府這只“看得見的手”在效率提升中防范風(fēng)險(xiǎn)。

(二)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的核心地位

1874年，馬克思在《〈巴枯寧國家制度和無政府狀態(tài)〉一書摘要》中首次提出集體所有制的思想，主張“從農(nóng)民土地私有制向集體所有制的過渡”，也同時(shí)提出了這種過渡的辦法應(yīng)該是“讓農(nóng)民自己通過經(jīng)濟(jì)的道路來實(shí)現(xiàn)這種過渡”。(6)馬克思、恩格斯《馬克思恩格斯全集》第18卷，人民出版社1964年，第144頁。實(shí)際上，正是人民群眾自發(fā)性制度變遷需求，推動(dòng)了農(nóng)村土地制度改革的不斷發(fā)展和完善。改革開放以后，農(nóng)村土地制度改革從“不許包產(chǎn)到戶、不許分田單干”到“不許分田單干”，默認(rèn)“包產(chǎn)到戶”，再到肯定包產(chǎn)到戶是“社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制”。(7)胡小平、鐘秋波《新中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的變遷》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期，第50-57頁。實(shí)踐證明，農(nóng)民自發(fā)的通過經(jīng)濟(jì)的道路來實(shí)現(xiàn)向農(nóng)村土地集體所有制的轉(zhuǎn)換是成功的，也印證了馬克思關(guān)于農(nóng)村土地集體所有制過渡方式的科學(xué)性。

作為農(nóng)村改革和發(fā)展的根本經(jīng)濟(jì)制度，農(nóng)村土地集體所有制蘊(yùn)含著社會(huì)主義性質(zhì)與產(chǎn)權(quán)制度效率的雙重邏輯，這種政治邏輯與經(jīng)濟(jì)邏輯的沖突成為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展與完善的隱性矛盾。20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初，學(xué)界聚焦集體產(chǎn)權(quán)界定模糊、產(chǎn)權(quán)主體“虛設(shè)”等問題，在認(rèn)識(shí)上產(chǎn)生了重大偏差，曾出現(xiàn)了一股土地私有化思潮，認(rèn)為在集體所有的制度框架下，家庭承包責(zé)任制只能刺激農(nóng)民在傳統(tǒng)生產(chǎn)方式下達(dá)到近似的X低效率(8)楊曉凱《中國改革面臨的深層次問題——關(guān)于土地制度改革》，《戰(zhàn)略與管理》2002年第5期，第1-12頁。；一些較為激進(jìn)的學(xué)者甚至提出“土地私有化時(shí)間已經(jīng)成熟”，“土地制度改革不能再拖延”的觀點(diǎn)(9)彭海紅《警惕土地私有化思潮對(duì)農(nóng)村土地集體所有制的沖擊》，《紅旗文稿》2016年第7期，第12-23頁。。不可否認(rèn)，改革開放以來，我國農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力和人民生活水平實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)涵不斷發(fā)生變化，但我國社會(huì)主義初級(jí)階段基本國情沒有變，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制仍然是社會(huì)主義公有制在農(nóng)村的基本表現(xiàn)形式。新中國成立70年來，黨中央始終毫不動(dòng)搖地堅(jiān)守農(nóng)村土地集體所有制的改革底線，確保農(nóng)村土地制度改革的社會(huì)主義性質(zhì)。特別是黨的十八以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村土地集體所有制是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂’”，“不能把農(nóng)村土地集體制度改垮了”。(10)中共中央文獻(xiàn)研究室《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年,第39頁。這實(shí)際上捍衛(wèi)了農(nóng)村土地集體所有制的制度根基，規(guī)避了土地制度改革“越軌”行為，穩(wěn)定了農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系，為進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村土地制度的靈活性、釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)力創(chuàng)造了前提。

(三)堅(jiān)持農(nóng)民主體地位的制度供給導(dǎo)向

新中國成立70年來，農(nóng)村土地制度改革始終以人民立場審時(shí)度勢地做出調(diào)整。新中國成立之初，為消除封建剝削，全國實(shí)行“耕者有其田”的土地制度，在土地革命的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上將土地分給無地少地的農(nóng)民；為進(jìn)一步解決當(dāng)時(shí)農(nóng)戶生產(chǎn)分散、人畜農(nóng)具不足等現(xiàn)實(shí)困難，農(nóng)村土地的經(jīng)營方式從農(nóng)民個(gè)體經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榛ブ献鹘?jīng)營，農(nóng)村土地制度由農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有；為了解決人民公社時(shí)期農(nóng)民生產(chǎn)積極性受挫的問題，將農(nóng)村土地經(jīng)營制度變?yōu)檗r(nóng)民家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；為了適應(yīng)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移后的土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值訴求，“三權(quán)分置”的重大制度創(chuàng)新為賦予農(nóng)民更多權(quán)利提供了制度基礎(chǔ)。習(xí)近平提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新時(shí)代發(fā)展理念，其根本落腳點(diǎn)在于“共享”，即“讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果”。(11)中共中央文獻(xiàn)研究室《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)論述摘編》，第39頁。唯有如此，才能進(jìn)一步調(diào)動(dòng)全體人民發(fā)展的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，真正實(shí)現(xiàn)“依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)”。

在農(nóng)村土地改革過程中，中國共產(chǎn)黨充分尊重農(nóng)民意愿，始終堅(jiān)持農(nóng)民主體地位的制度供給導(dǎo)向。面對(duì)農(nóng)民打破“三級(jí)所有”的人民公社制度、構(gòu)建“包干到戶”制度的變革需求，農(nóng)村土地制度及時(shí)地調(diào)整制度供給導(dǎo)向。為了維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，確保家庭經(jīng)營制度的基礎(chǔ)性地位，黨中央強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系”、“土地承包關(guān)系長久不變”，極大地穩(wěn)定了農(nóng)民土地生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)期。學(xué)界對(duì)這種以柔性制度供給實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益保護(hù)與利益發(fā)展的制度供給方式給予了高度評(píng)價(jià)，稱其為一種高效的“政策補(bǔ)位”，對(duì)完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度發(fā)揮了巨大作用，為喚醒農(nóng)村和農(nóng)民“沉睡”的資源價(jià)值創(chuàng)造了制度條件。(12)馬池春、馬華《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的雙重維度及其調(diào)適策略》，《中國農(nóng)村觀察》2018年第1期，第24-35頁。

(四)堅(jiān)持問題導(dǎo)向的適宜性改革思路

新中國成立70年來，農(nóng)村土地制度變遷的歷史進(jìn)程滿足了不同時(shí)期農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的差異性需求，充分體現(xiàn)了生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展、制度效率提升倒逼改革的科學(xué)路徑。新中國成立之初，通過農(nóng)業(yè)合作化形成了農(nóng)村土地集體所有的制度格局。事實(shí)證明，這種借助行政命令而非經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)的辦法實(shí)現(xiàn)的制度變遷，背離了農(nóng)民組織合作的初衷，無法適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求。1978年改革開放大幕揭開，鄧小平同志將“解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力”作為全黨全國開展工作的第一要?jiǎng)?wù)，但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)工作的目標(biāo)是“消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富?！?13)中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年,第136頁。。為了打破人民公社遺留下來的體制桎梏，黨的十三大提出“在促進(jìn)效率提高的前提下體現(xiàn)社會(huì)公平”，有效解決了當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展乏力、農(nóng)民生產(chǎn)積極性不足、農(nóng)民生活水平低下的現(xiàn)實(shí)問題，對(duì)改革開放后農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定做出了重要貢獻(xiàn)。面對(duì)新時(shí)期“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地制度與顯化土地財(cái)產(chǎn)功能價(jià)值方面的制度矛盾，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度開始由“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變(14)杜偉、黃敏《關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村土地制度改革的思考》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第1期，第12-16頁。。這一農(nóng)村土地制度改革的重大創(chuàng)新，不僅順應(yīng)了農(nóng)民群眾保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，還激活了農(nóng)村土地資產(chǎn)?？v觀我國農(nóng)村土地制度70年的改革歷史，從“耕者有其田”的農(nóng)村土地所有制到人民公社的集中生產(chǎn)，從“包產(chǎn)到戶”的積極推行到“穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)”、“鼓勵(lì)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”、“農(nóng)村集體土地確權(quán)”的制度調(diào)適，再到實(shí)施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度創(chuàng)新，農(nóng)村土地制度的改革始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向的適宜性改革思路。

三 農(nóng)村土地深化改革面臨的“四大挑戰(zhàn)”

近年來，隨著社會(huì)基本矛盾的變化，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨著保障生態(tài)建設(shè)、保護(hù)耕地資源、保證農(nóng)民持續(xù)增收、保持經(jīng)濟(jì)健康高質(zhì)量發(fā)展的重大任務(wù)，新一輪農(nóng)村土地制度改革探索面臨著“四大挑戰(zhàn)”。

(一)農(nóng)地流轉(zhuǎn)增速下降影響農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營進(jìn)程

現(xiàn)階段，農(nóng)地流轉(zhuǎn)釋放出增速下降的重要信號(hào)。浙江、上海、江蘇、黑龍江等省市相繼進(jìn)入農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度下行通道，全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)增速迎來“拐點(diǎn)”。而農(nóng)地資源還遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)模經(jīng)營水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的任務(wù)十分艱巨。抑制農(nóng)地加速規(guī)模流轉(zhuǎn)的主要因素來自于收益、生產(chǎn)條件、機(jī)械化水平的不足。經(jīng)營收益方面，2018年1-6月，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格同比上漲僅3.5%，市場價(jià)格仍處于低位，價(jià)格調(diào)控政策滯后效應(yīng)明顯。機(jī)械化方面，我國適宜種植的土地分散，農(nóng)機(jī)科創(chuàng)動(dòng)力不足，“無機(jī)可用”、“有機(jī)難用”的問題在廣大種植區(qū)域，特別是丘陵地帶普遍存在。機(jī)械化不足抑制農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營成本優(yōu)勢的顯現(xiàn)，制約土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，進(jìn)而抑制農(nóng)地生產(chǎn)率。生產(chǎn)條件方面，農(nóng)業(yè)稅全面取消后，村集體財(cái)政自主性降低，公共服務(wù)的自主供給能力不斷減弱，在一些自然條件相對(duì)惡劣的地區(qū)，由地方政府主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目甚至出現(xiàn)了“有供無需”的情況。職業(yè)分化使農(nóng)戶間的生產(chǎn)合作越來越難以達(dá)成，原有農(nóng)業(yè)互助合作體系逐漸化解，農(nóng)業(yè)水利灌溉、機(jī)械化推廣成本陡增，農(nóng)地經(jīng)營難度加大。

(二)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)與農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)不匹配

農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資測繪數(shù)據(jù)顯示，截止2017年底，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有各類土地資源66.9億畝，賬面資產(chǎn)2.86萬億元(15)《韓長賦主持召開全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革部際聯(lián)席會(huì)議第二次全體會(huì)議強(qiáng)調(diào)聚集工作重點(diǎn) 加強(qiáng)部門協(xié)作 按時(shí)完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革各項(xiàng)任務(wù)》，2019年3月14日發(fā)布，2019年3月15日引用,http://www.moa.gov.cn。，然而，大多是“死資產(chǎn)”，資源利用提升空間巨大，農(nóng)村集體土地資產(chǎn)亟待盤活。但工商資本參與農(nóng)村土地市場交易傾向于一次性租金鎖定，對(duì)農(nóng)民權(quán)益保障不充分。從趨勢上看，2014-2018年，農(nóng)村居民人均可支配收入年增長率從17.88%下降至8.6%，農(nóng)民增收迫切需要拓寬新渠道、尋找新動(dòng)能。從收入結(jié)構(gòu)上看，2017年，農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)性凈收入為303元，僅占農(nóng)村居民可支配收入的2.2%，是城鎮(zhèn)居民人均財(cái)產(chǎn)性凈收入的9.3%。(16)數(shù)據(jù)根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站(http://www.stats.gov.cn.)獲取的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算所得。其中，2014-2017年數(shù)據(jù)為年鑒數(shù)據(jù)，2018年數(shù)據(jù)為《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)。從農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來看，現(xiàn)階段農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增收的主要渠道是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，現(xiàn)階段的農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要有兩種模式：一種是農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)，收取租金，租約一般長達(dá)10到20年，土地后期的增值收益與農(nóng)戶無關(guān)；另一種是社會(huì)資本牽頭成立農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織，工商資本一股獨(dú)大，農(nóng)戶無話語權(quán)?？梢姡P活農(nóng)村“沉睡”資產(chǎn)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，優(yōu)化農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增收的任務(wù)仍然艱巨。

(三)面臨基本農(nóng)田保護(hù)與建設(shè)用地緊張的雙重壓力

長期以來，農(nóng)村為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)用地供給做出了巨大貢獻(xiàn)，大量建設(shè)用地指標(biāo)從農(nóng)村流入城鎮(zhèn)，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地緊張。以四川省洪雅縣為例，根據(jù)洪雅縣統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)，該縣以集體征收方式征收農(nóng)村土地11003畝，其中用于三農(nóng)建設(shè)發(fā)展用地1586畝，僅占14.4%。面對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地供給緊張的局面，農(nóng)村基本農(nóng)田的保護(hù)工作也面臨諸多現(xiàn)實(shí)壓力。同時(shí)，受到成本收益抑制，農(nóng)民種糧積極性未能從根本上得到提升，許多“資本下鄉(xiāng)”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目面臨“生存壓力”，出現(xiàn)了較為明顯的“非農(nóng)化”、“非糧化”傾向，基本農(nóng)田保護(hù)任重道遠(yuǎn)。耕地占補(bǔ)平衡制度允許省域內(nèi)跨縣域調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)，導(dǎo)致大量基本農(nóng)田置換到了農(nóng)業(yè)縣，部分山地、荒地、河灘地?fù)u身一變成了基本農(nóng)田，被村民稱為“基本農(nóng)田上山下河”。黨的十八以來，黨中央在農(nóng)地保護(hù)與建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)控上進(jìn)行了諸多政策試點(diǎn)，積累了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但大面積推廣應(yīng)用存在困難。

(四)放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)防控亟待完善

全國新一輪農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)自2015年初啟動(dòng)以來，放活宅基地使用權(quán)成為各地農(nóng)村宅基地制度改革的主要做法，以租賃形式為主的農(nóng)村宅基地及農(nóng)民房屋流轉(zhuǎn)交易日趨活躍，在盤活農(nóng)村宅基地資產(chǎn)、彰顯農(nóng)民宅基地和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)利的同時(shí)，也暴露出宅基地使用主體改變、土地功能擴(kuò)張與農(nóng)村集體公共資源有限的現(xiàn)實(shí)矛盾。一是與農(nóng)村公共設(shè)施之間的矛盾日益凸顯。伴隨農(nóng)村宅基地及地上房屋租賃交易發(fā)生頻率的增加，大批以經(jīng)營客棧和餐飲為主的外來經(jīng)營人員不斷進(jìn)入，產(chǎn)生了大量的用水、用電和用車需求，導(dǎo)致農(nóng)村集體原本用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的公共設(shè)施供求失衡，引發(fā)周邊農(nóng)戶用電用水緊張、村莊擁堵頻發(fā)等問題。二是與農(nóng)村生態(tài)承載量之間的矛盾日漸突出。伴隨民宿客棧文化的興起和鄉(xiāng)村度假需求的增長，許多外來租客出于對(duì)經(jīng)營利潤的追逐，大規(guī)模改建、擴(kuò)建農(nóng)民房屋，導(dǎo)致村莊傳統(tǒng)民俗文化遭到破壞，商業(yè)經(jīng)營所產(chǎn)生的大量污水、垃圾未有效處置，導(dǎo)致排污系統(tǒng)難以負(fù)荷，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生態(tài)承載量造成了嚴(yán)重威脅，不利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

四 新時(shí)期農(nóng)村土地制度深化改革的展望

意愿的制度供給和實(shí)際的制度供給通常存在差異，制度均衡在一般情況下只是一種理想狀態(tài)，制度非均衡則成為現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中的常態(tài)，制度變遷實(shí)質(zhì)上是對(duì)制度非均衡的一種反應(yīng)。農(nóng)村土地制度改革正是促進(jìn)制度向均衡狀態(tài)趨近的一種動(dòng)態(tài)行為。下一步農(nóng)村土地制度改革，應(yīng)樹立更高遠(yuǎn)的改革理念，確立更開放的改革思路。

(一)明確“一個(gè)根本”，堅(jiān)持“一個(gè)核心”

一是明確農(nóng)民權(quán)益不受損的改革根本。農(nóng)村土地制度深化改革必須明確以農(nóng)民為根本，切實(shí)保障農(nóng)地經(jīng)營者的土地權(quán)益。完善各類農(nóng)地經(jīng)營者權(quán)益保障律法，培育農(nóng)地經(jīng)營合作組織，讓愿意經(jīng)營和有能力經(jīng)營農(nóng)地的“新農(nóng)民”有更好的發(fā)展空間。以盤活農(nóng)村土地“三權(quán)”為目標(biāo)，探索統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營的多種有效實(shí)現(xiàn)形式，建立完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”和股權(quán)量化制度，讓“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民”，增強(qiáng)農(nóng)民話語權(quán)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，優(yōu)化農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)。二是堅(jiān)持發(fā)展農(nóng)地適度規(guī)模的工作核心。我國農(nóng)業(yè)不適合走歐美發(fā)達(dá)國家的大規(guī)模經(jīng)營模式，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范、暢通流轉(zhuǎn)，帶動(dòng)小農(nóng)戶發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，建立健全鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用工制度，優(yōu)先吸納小農(nóng)戶就近就地務(wù)工就業(yè)；針對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的諸多抑制因素，需要優(yōu)化要素流動(dòng)與配置，縮短農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展周期。

(二)協(xié)調(diào)“二元關(guān)系”，兼顧“二維目標(biāo)”

一是協(xié)調(diào)農(nóng)戶與工商資本的關(guān)系。在市場化改革深入推進(jìn)的背景下,農(nóng)業(yè)經(jīng)營者需要通過規(guī)?；徒M織化提高市場議價(jià)能力,通過農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的引入和擴(kuò)散提高產(chǎn)品供給質(zhì)量。完善工商資本下鄉(xiāng)的資格審查、項(xiàng)目審批和風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，構(gòu)建資金流向鄉(xiāng)村、留在鄉(xiāng)村的長效機(jī)制。探索統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營的多種有效實(shí)現(xiàn)形式，形成工商組織、農(nóng)戶“共進(jìn)、共富、共舞”的新局面。二是兼顧公平和效率雙重目標(biāo)。優(yōu)化“政府管治”與“市場配置”協(xié)同運(yùn)作，強(qiáng)化集體組織對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)干預(yù)，建立閑散農(nóng)地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)本集體農(nóng)地“集中連片”流轉(zhuǎn)。明確土地承包期內(nèi)的配置權(quán)應(yīng)屬于農(nóng)戶，資本、技術(shù)、企業(yè)家等外部要素與農(nóng)村土地的結(jié)合需遵循市場原則，并接受相應(yīng)的契約約束。健全農(nóng)產(chǎn)品市場運(yùn)營體系，發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用，提升農(nóng)地經(jīng)營收益空間，保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率。

(三)用好“三塊錢”，育好“三類人”，念好“三字經(jīng)”

一是用好財(cái)政、金融、社會(huì)“三塊錢”。用好財(cái)政專項(xiàng)資金，打通農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款融資途徑，細(xì)化引導(dǎo)城市工商資本下鄉(xiāng)的政策舉措，構(gòu)建資金流向鄉(xiāng)村、留在鄉(xiāng)村的長效機(jī)制，讓農(nóng)村聚財(cái)氣、改革有底氣。二是培育新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)科技人員、返鄉(xiāng)農(nóng)民“三類人”。打破傳統(tǒng)觀念，鼓勵(lì)具有農(nóng)業(yè)科技知識(shí)和農(nóng)業(yè)種植經(jīng)營技術(shù)的人員到農(nóng)村發(fā)展新型農(nóng)業(yè)，成為新型職業(yè)農(nóng)民，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的優(yōu)先發(fā)展積蓄人力資本。三是念好“優(yōu)、綠、新”三字經(jīng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量的提升，生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品，貫徹綠色發(fā)展的全新觀念，為農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造產(chǎn)銷結(jié)合的新型交易平臺(tái)，鼓勵(lì)新業(yè)態(tài)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的發(fā)展和推廣。只有讓農(nóng)業(yè)有效益、農(nóng)民有收益，才能推進(jìn)“要我護(hù)田”向“我要護(hù)田”轉(zhuǎn)變，形成“興農(nóng)護(hù)田”的長效機(jī)制。

(四)強(qiáng)化“四項(xiàng)服務(wù)”，助力“四化互動(dòng)”

一是強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)對(duì)接、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、平臺(tái)建設(shè)、設(shè)施完善“四項(xiàng)服務(wù)”。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革項(xiàng)目與農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營之間的有效對(duì)接，減少無效供給，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革紅利輻射范圍；提供農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避服務(wù)，對(duì)流轉(zhuǎn)出去的土地進(jìn)行監(jiān)督管理，及時(shí)掌握村組農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)信息，降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生率；建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，整合各地各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、服務(wù)平臺(tái)、信息中心等服務(wù)資源，建立網(wǎng)絡(luò)狀、多功能的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系；完善農(nóng)地經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施，特別是丘陵地區(qū)水利、灌溉設(shè)施，提高農(nóng)機(jī)、農(nóng)具技術(shù)研發(fā)投入，切實(shí)提升農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營效率。二是助力農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)?；I(yè)化、現(xiàn)代化“四化互動(dòng)”有序推進(jìn)。機(jī)械化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的第一步，應(yīng)下功夫提升農(nóng)機(jī)普及率，體現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營成本優(yōu)勢，激發(fā)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)地可持續(xù)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)分工加速轉(zhuǎn)型，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化進(jìn)程，不斷優(yōu)化各類資源要素配置效率，形成“四化互動(dòng)”的良好局面，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。以“三權(quán)分置”、“增減掛鉤”等為融通渠道，打通農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地改革，統(tǒng)籌農(nóng)地、征地、宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地農(nóng)村“四塊地”整體改革。唯有如此，才能穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，使其成為支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、助推現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的核心動(dòng)力。