高小立1，李歡歡

(1.河北師范大學 學報編輯部,河北 石家莊 050024；天津師范大學 教育學部， 天津 300387)

農(nóng)村義務教育財政是國家投向農(nóng)村義務教育的經(jīng)費。健全的義務教育財政體制不僅為農(nóng)村義務教育的發(fā)展提供了充足的資金，還可以促進教育資源的合理配置，保證農(nóng)村兒童享有平等的受教育權。隨著我國教育財政體制的變遷，農(nóng)村義務教育財政體制也不斷變革。本文通過梳理新中國成立70年來農(nóng)村義務教育財政演變歷程，分析其演變邏輯，并對今后的走向進行展望，為農(nóng)村義務教育財政改革提供新思路。

一 新中國成立70年來農(nóng)村義務教育財政體制改革的發(fā)展歷程

新中國成立70年來，我國農(nóng)村義務教育財政主要經(jīng)歷了以下七個階段。

(一)統(tǒng)一收支、分級管理(1949—1957)

新中國成立后，在政治、經(jīng)濟上實行中央統(tǒng)一管理，因此，基礎教育經(jīng)費投入實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理體制。1950年3月，政務院《關于統(tǒng)一管理1950年度財政收支的決定》規(guī)定：“鄉(xiāng)村小學……縣簡師、教育館……等經(jīng)費在內(nèi)，可由縣人民政府隨國家公糧征收地方附加公糧解決，但地方附加公糧，不得超過國家公糧的15%?！?1)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1949—1975)》，海南出版社1998年，第11頁。1951年3月，政務院在《關于一九五一年度財政收支系統(tǒng)劃分的決定》中正式提出國家財政收支系統(tǒng)采取統(tǒng)一領導、分級負責的方針，教育經(jīng)費“分列中央、大行政區(qū)、省(市)預算。一般小學、簡師，由地方附加開支”(2)中共中央文獻研究室編《建國以來重要文獻選編》第2冊，中央文獻出版社1992年，第174頁。，從而初步形成農(nóng)村教育經(jīng)費實行統(tǒng)一收支、三級管理的投資體制。同年，高等教育部三部門聯(lián)合發(fā)出《關于1953年度“教育支出”預算的聯(lián)合通知》，再次規(guī)定：“各級教育行政機構應根據(jù)中央規(guī)定的財政系統(tǒng)，嚴格執(zhí)行三級財政制度”(3)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1949—1975)》，第199頁。，明確了農(nóng)村義務教育財政收支的“三級管理”體制。

1954年，中央撤銷大行政區(qū)，根據(jù)當時政治和經(jīng)濟形勢，國家財政實行“劃分收支、分級管理、側重集中”的管理體制，相應地形成了統(tǒng)一領導、分級管理的教育財政體制。該年9月，教育部、財政部發(fā)出《關于解決經(jīng)費問題程序的通知》，要求：“為貫徹‘統(tǒng)一領導，分級管理’的原則，今后各省(市)教育廳(局)，如有發(fā)生經(jīng)費不足，須先報請省府統(tǒng)一考慮解決，如省府解決有困難時，則由省府轉報中央人民政府政務院考慮。”(4)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1949—1975)》，第371頁。確立了農(nóng)村基礎教育經(jīng)費主要由中央和省級政府負責的原則。

這一時期我國教育財政體制的特點是中央統(tǒng)一收支、分級管理，奠定了農(nóng)村義務教育財政收支體制的基礎。

(二)“條塊”結合、以“塊”為主(1958—1979)

1958年9月，中央《關于教育工作的指示》提出“三結合”“六并舉”的“兩條腿走路”的辦學方針(5)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1949—1975)》，第859-860頁。，教育事業(yè)管理權限下放，基礎教育經(jīng)費由地方財政安排。這既極大地調(diào)動了各地群眾辦學的積極性，同時也出現(xiàn)了大量擠占、挪用教育經(jīng)費的現(xiàn)象。

1959年11月，國務院批轉教育部、財政部《關于進一步加強教育經(jīng)費管理的意見》，要求：“各級政府的財政部門和教育行政部門應該根據(jù)‘條條’‘塊塊’相結合，以‘塊塊’為主的精神，密切聯(lián)系，加強協(xié)作，共同負責管理好教育經(jīng)費。”(6)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1949—1975)》，第932頁。1960年3月，財政部、教育部做出《關于人民公社社辦中、小學經(jīng)費補助的規(guī)定》，要求“社辦小學應力求自力更生，經(jīng)費籌措辦法可以多種多樣，對山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)或嚴重遭災地區(qū)和一般經(jīng)濟條件較差地區(qū)的公社所辦學校，可根據(jù)情況給予臨時性或一定時期的經(jīng)費補助，以補助解決教師的工資、專職教師的集體福利為主。對于新辦的學校，也可以根據(jù)情況予以基本建設補助費或教學設備的補助費。補助費列入國家預算，不足時可以在地方自籌經(jīng)費中酌情撥一部分款項?！?7)《財政部、教育部關于人民公社社辦中、小學經(jīng)費補助的規(guī)定》，《中華人民共和國國務院公報》1960年第16期，第327頁。規(guī)定了農(nóng)村中小學的經(jīng)費來源，一是多渠道籌措，二是臨時性補貼。1962年1月，教育部、財政部發(fā)布《關于進一步加強教育經(jīng)費管理的補充意見》，規(guī)定：“省、市、自治區(qū)應在農(nóng)業(yè)稅地方附加中劃出一定的款額，作為對農(nóng)村公辦小學的重點修繕和民辦教育事業(yè)(包括農(nóng)業(yè)中學)的補助之用?！?8)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1949—1975)》，第1079頁。1963年2月，財政部、教育部又規(guī)定：“可以從農(nóng)業(yè)稅附加中解決一部分校舍維修和課桌椅補充經(jīng)費”(9)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1949—1975)》，第1148頁。。在教育部、財政部的共同努力下，“1963～1965年內(nèi)，基本糾正、制止了一些縣社擅自挪用教育經(jīng)費的現(xiàn)象，并且增加了地方籌措中小學經(jīng)費的來源，比較好地貫徹了‘統(tǒng)一領導，分級管理’的原則”(10)《中國教育年鑒》編輯部編《中國教育年鑒(1949-1981)》，北京：中國大百科全書出版社1984年，第97頁。。

1966—1971年，因受文革影響，教育管理陷于混亂局面，教育財政管理深受影響。

自1972年開始對“文革”極左進行糾偏，基礎教育繼續(xù)實行“以塊為主”的管理體制。1973年，國務院科教組、財政部、衛(wèi)生部召開會議研究全國教育衛(wèi)生財務管理問題。1974年1月，國務院科教組等三部門下發(fā)了《全國教育、衛(wèi)生和行政財務座談會紀要》，并出臺《關于中小學財務管理若干問題的意見》，規(guī)定：“農(nóng)村社隊集體辦學的經(jīng)費，應由國家補助、集體負擔、雜費收入和勤工儉學收入等方面解決。其中國家補助應逐步做到是主要的”，“國家財政對農(nóng)村民辦教師的補助，要適當安排”(11)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1949—1975)》，第1518、1517頁。。這些政策明確了農(nóng)村中小學經(jīng)費主要由國家負責，對緩解經(jīng)費不足的問題起到了重要作用。經(jīng)國務院批準，1973年9月27日至10月25日，在北京召開了全國教育衛(wèi)生和行政財務座談會。會后，國務院科教組、衛(wèi)生部、財政部于1974年1月17日檢發(fā)《全國教育衛(wèi)生和行政財務座談會紀要》和《關于中小學財務管理若干問題的意見》。教育事業(yè)費緊張的狀況得到一定程度的緩解，但是并未得到根本解決。

總體來看，從新中國成立到改革開放，我國形成了以政府為主導的農(nóng)村義務教育財政管理體制，這一體制的優(yōu)點是責任明確，便于落實；缺點是供給方式單一，一旦中央責任落實不到位，農(nóng)村義務教育就失去了經(jīng)費來源保障。

(三)劃分收支、分級包干、多渠道籌措(1980—1984)

新中國成立后的前30年，農(nóng)村義務教育雖取得了一定發(fā)展，但政府對學校管得過多、過死，而有些該盡的責任卻不是很到位，再加上文革十年“左”傾導致的農(nóng)村義務教育財政管理混亂、體制不健全、靈活性不夠等問題，我國教育財政管理體制的弊端日益顯現(xiàn)。

為改變這一狀況，1980年3月，國務院決定實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制，農(nóng)村義務教育財政主體隨之下移。當年12月，中共中央、國務院《關于普及小學教育的若干問題的決定》再次強調(diào)：“實行兩級財政，國家要加強計劃指導。今后普通教育經(jīng)費要由省、自治區(qū)、直轄市戴帽下達到縣，?？顚Ｓ?，嚴禁挪用?！?12)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1949—1975)》，第1879頁。1984年12月，國務院發(fā)出《關于籌措農(nóng)村學校辦學經(jīng)費的通知》，要求多渠道籌措農(nóng)村學校辦學經(jīng)費，“除國家撥給的教育事業(yè)費外，鄉(xiāng)人民政府可以征收教育事業(yè)費附加，并鼓勵社會各方面和個人自愿投資在農(nóng)村辦學”(13)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1976—1990)》，海南出版社1998年，第2244頁。，以調(diào)動各地區(qū)農(nóng)村義務教育辦學的積極性和主動性。在中央政策的引領下，大多數(shù)地區(qū)能夠根據(jù)本地教育發(fā)展的實際情況，為農(nóng)村義務教育增撥一部分辦學經(jīng)費。

(四)地方負責、分級管理、“以鄉(xiāng)為主”(1985—2000)

與傳統(tǒng)財政體制相比，雖然“劃分收支、分級包干”有較大的優(yōu)越性，但是由于缺乏相關制度的配套，出現(xiàn)了中央財政赤字、政府責任不明確等問題，對此，國務院決定從1985年起實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制，明確了中央和地方各級政府的權力和責任。

1985年5月，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出實行“地方負責，分級管理”的基礎教育管理體制，明確規(guī)定：“除了國家撥款以外，地方機動財力中應有適當比例用于教育，鄉(xiāng)財政收入應主要用于教育。地方可以征收教育費附加，此項收入首先用于改善基礎教育的教學設施，不得挪作他用”(14)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1976—1990)》，第2287頁。。1986年4月通過的《中華人民共和國義務教育法》規(guī)定：義務教育實行地方負責，分級管理，“實施義務教育所需事業(yè)費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證”(15)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1976—1990)》，第2415頁。。1992年3月，《中華人民共和國義務教育法實施細則》頒布，對農(nóng)村義務教育管理提出了更加明確的責任劃分：“城市以市或者市轄區(qū)為單位組織進行；農(nóng)村以縣為單位組織進行，并落實到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”(16)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1991—1997)》，海南出版社1998年，第3290頁。，實質上是把農(nóng)村義務教育的責任交給了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府。

在上述政策的規(guī)定下，20世紀80年代中期以后，我國逐步形成了以政府財政撥款為主，“財、稅、費、產(chǎn)、社、基”等多種渠道籌資的義務教育財政體制，且大部分的農(nóng)村義務教育經(jīng)費由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級承擔，通過征收教育費附加等形式向農(nóng)民收取費用。據(jù)統(tǒng)計，1993年，通過教育費附加、農(nóng)民集資及收取雜費3種途徑收集的經(jīng)費共133.7億元，占農(nóng)村預算內(nèi)教育經(jīng)費總額的64.3%(17)“完善農(nóng)村義務教育財政保障機制”課題組《客觀評價農(nóng)村義務教育財政保障機制發(fā)展的歷史過程》，《財政研究》2005年第7期，第5頁。。

“地方負責、分級管理、以鄉(xiāng)為主”的農(nóng)村義務教育財政收支體制，一方面調(diào)動了鄉(xiāng)級政府的辦學積極性，緩解了農(nóng)村義務教育經(jīng)費不足的困境；另一方面，由于這一體制重心過低，特別是在農(nóng)村貧困地區(qū)，鄉(xiāng)級政府缺少穩(wěn)定充足的財政收入，對農(nóng)村義務教育投入較少，因而出現(xiàn)了大規(guī)模拖欠教師工資的情況。據(jù)1993年9月統(tǒng)計，“全國除北京、西藏外，其他各省、自治區(qū)、直轄市均有不同程度的拖欠，拖欠總額累計高達14億元。其發(fā)生面之廣，人數(shù)之多，數(shù)額之大，時間之長，是建國以來從未有過的”(18)《中國教育年鑒》編輯部《中國教育年鑒(1994)》，人民教育出版社1995年，第279頁。。

1994年1月1日，我國開始實行分稅制財政管理體制改革，財權逐步向上集中，而相應的事權卻沒有做出相應的調(diào)整。改革后，農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入主體仍是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府，“農(nóng)村鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的教育費附加，由鄉(xiāng)人民政府組織收取，由縣級人民政府教育行政部門代為管理或由鄉(xiāng)人民政府管理，用于本鄉(xiāng)范圍內(nèi)鄉(xiāng)、村兩級教育事業(yè)”(19)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1991—1997)》，第3793頁。。最終導致鄉(xiāng)級政府財力難以承擔龐大的農(nóng)村義務教育經(jīng)費，頻頻出現(xiàn)拖欠教師工資、教育亂收費、貧困地區(qū)學生入學得不到保障等問題。

分稅制財政管理體制使中央和省級政府間的財政分配關系相對規(guī)范，各級政府之間的收支范圍更加明確，但也導致了農(nóng)村義務教育投資責任重心過低，很多農(nóng)村學校辦學經(jīng)費入不敷出，貧困地區(qū)義務教育經(jīng)費匱乏，而且經(jīng)費分擔結構不合理，鄉(xiāng)級政府負擔過重，中央和省級政府負擔較少，使這一時期的農(nóng)村義務教育財政陷入困境。

(五)地方負責、分級管理、“以縣為主”(2001—2005)

分稅制財政管理體制的弊端是農(nóng)村義務教育投資責任過低，農(nóng)民負擔過重。為了解決義務教育經(jīng)費的匱乏，農(nóng)村出現(xiàn)了亂收費、亂罰款和亂攤派等問題。2000年6月，《中共中央 國務院關于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》決定在安徽等省、自治區(qū)、直轄市實施農(nóng)村稅費改革試點，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等費(20)《中共中央 國務院關于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，2000年3月2日發(fā)布，2019年7月24日引用，http://www.chinalawedu.com/falvfagui/fg22016/12278.shtml。，縣、鄉(xiāng)級財政收入隨之減少，農(nóng)村義務教育經(jīng)費更加緊缺，農(nóng)村義務教育發(fā)展嚴重受阻。

2001年5月，國務院頒布《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，進一步完善了農(nóng)村義務教育管理體制，決定“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”(21)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1998—2002)》，海南出版社2003年，第887頁。。這將農(nóng)村義務教育的管理和投資責任從鄉(xiāng)級提高到縣級，縣級人民政府負責統(tǒng)一發(fā)放教職工工資，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負責籌措教育經(jīng)費、改善辦學條件、提高教師待遇。隨后，國務院辦公廳發(fā)布《關于完善農(nóng)村義務教育管理體制的通知》和《關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》兩個文件，要求縣級政府切實履行對農(nóng)村義務教育的主要責任，同時明確了中央和地方各級政府的投資責任。但在“以縣為主”的管理體制下，農(nóng)村中小學雜費或被挪用或被上級提成，政府下?lián)艿霓D移支付經(jīng)費立項審批比重較大，造成了“人為的‘跑部錢進’無序競爭，經(jīng)費管理和使用過程不透明，有些學?！钴嚒召M、亂收費，群眾意見較大，等等”問題(22)袁桂林《新機制 新希望 新問題——農(nóng)村義務教育財政政策回顧與展望》，《人民教育》2006年第10期，第3頁。。為了治理這些亂象，2003年，教育部等三部門制定了《關于在全國義務教育階段學校推行“一費制”收費辦法的意見》，要求從2004年秋季開學起，在全國義務教育階段學校推廣“一費制”。到2005年秋季開學，我國所有省份都實施了“一費制”。

除此之外，中央財政加大了對農(nóng)村義務教育投入的力度，專門安排轉移支付資金，支持中西部地區(qū)特別是貧困地區(qū)的農(nóng)村義務教育。2001年，教育部實施“全國中小學危房改造工程”、“第二期國家貧困地區(qū)義務教育工程”和農(nóng)村貧困家庭中小學生“兩免一補”政策，設立“國家義務教育貧困學生助學金”?？睿颐磕暝黾右粌|元；2003年，實施“農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育工程”；2004年，實施國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃。中央政府開始將農(nóng)村義務教育納入公共財政保障范圍。

“以縣為主”的財政體制，提高了縣級政府對農(nóng)村義務教育的財政供給水平，強化了政府的投資責任，在一定程度上減輕了農(nóng)民的沉重負擔，“三亂”問題也得到有效遏制，然而，農(nóng)村義務教育經(jīng)費仍然存在著各級政府投入責任不明確、地方財權與事權不對稱、經(jīng)費投入不足與教育資源配置不合理等問題。

(六)“省級統(tǒng)籌”的新機制(2006—2012)

面對“以縣為主”的農(nóng)村義務教育財政體制出現(xiàn)的問題，2005年12月，國務院發(fā)出《關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，規(guī)定：“將農(nóng)村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制。中央重點支持中西部地區(qū)，適當兼顧東部部分困難地區(qū)?！?23)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(2003—2008)》，新世界出版社2010年，第920頁。此外，這次改革也明確規(guī)定省以下各級人民政府應承擔的經(jīng)費由省級政府統(tǒng)籌落實，農(nóng)村義務教育經(jīng)費承擔主體上移。2006年6月修訂的《義務教育法》，再次明確提出：對中小學建設的投入是由中央政府和地方政府按照比例進行承擔，將義務教育納入公共財政保障的范圍。(24)《中華人民共和國義務教育法》，2006年1月29日發(fā)布，2019年7月25日引用，http://www.moe.gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_619/201001/t20100129_15687.html。從此，農(nóng)村義務教育財政體制由“以縣為主”轉向“省級統(tǒng)籌”，且中央政府對農(nóng)村義務教育的財政支出規(guī)模不斷擴大。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村義務教育投入中，“政府預算內(nèi)撥款所占比重不斷提升，2006年已達86.8%，基本實現(xiàn)了農(nóng)村義務教育以政府為主辦學的目標”(25)梁文艷《義務教育均衡發(fā)展與財政支出規(guī)模分析》，《教育發(fā)展研究》2008年第11期，第53頁。。

2007年11月，財政部、教育部下發(fā)《關于調(diào)整完善農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革有關政策的通知》，通知要求落實農(nóng)村義務教育階段家庭經(jīng)濟困難住宿生的生活補貼，并向農(nóng)村義務教育階段學生免費發(fā)放教科書，資金由中央財政承擔，并要求“各地要按照農(nóng)村義務教育‘經(jīng)費省級統(tǒng)籌、管理以縣為主’的要求，合理確定省級以下各級政府的經(jīng)費分擔責任，通過調(diào)整完善省對下轉移支付制度等方式，確保地方資金及時足額到位”。(26)財政部、教育部《關于調(diào)整完善農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革有關政策的通知》，2007年11月26日發(fā)布，2019年7月23日引用，http://szs.mof.gov.cn/mofhome/mof/zhengwuxinxi/caizhengwengao/caizhengbuwengao2008/caizhengbuwengao20081/200805/t20080519_29007.html。2009年2月，財政部、教育部發(fā)布《關于進一步加強農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革資金管理的若干意見》，要求建立包括“中央專項資金”和“地方應承擔資金”在內(nèi)的國庫集中支付制度(27)教育部、財政部《關于進一步加強農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革資金管理的若干意見》，2009年2月3日發(fā)布，2019年7月25日引用，http://jkw.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/200902/t20090209_112531.html。，增大農(nóng)村中小學經(jīng)費的國庫集中支付力度。為縮小城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展差距，2010年，財政部、教育部決定實施“農(nóng)村義務教育薄弱學校改造計劃”。2011年6月，國務院印發(fā)《關于進一步加大財政教育投入的意見》，要求：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域之間教育協(xié)調(diào)發(fā)展，重點向農(nóng)村地區(qū)、邊遠地區(qū)、貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距，促進基本公共服務均等化?！?28)國務院《關于進一步加大財政教育投入的意見》，2011年6月29日發(fā)布，2019年7月23日引用，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201107/t20110701_121857.html。

隨著“省級統(tǒng)籌”的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障新機制的實施，中央和省級政府逐漸成為農(nóng)村義務教育投入的主體，農(nóng)村義務教育財政負擔重心逐步上移，為農(nóng)村義務教育發(fā)展提供了強有力的保障，有力地促進了城鄉(xiāng)義務教育的均衡發(fā)展。2006—2008年，我國分年度、分地區(qū)逐步實現(xiàn)了城鄉(xiāng)義務教育全免費，完成了義務教育發(fā)展史上跨時代的重大轉折。

(七)“城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村”(2013—2019)

近年來，雖然農(nóng)村義務教育經(jīng)費增長幅度超過城市，但與城市相比，差距依然明顯。為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置，2015年11月，國務院發(fā)布了《進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》，建立統(tǒng)一的中央和地方分項目、按比例分擔的城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制，要求城鄉(xiāng)統(tǒng)一實行“兩免一補”政策，城鄉(xiāng)統(tǒng)一義務教育學校生均公用經(jīng)費基準定額(29)國務院《關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》，2015年11月25日發(fā)布，2019年1月25日引用，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201511/t20151130_221655.html。，從根本上保障了城鄉(xiāng)義務教育的統(tǒng)一發(fā)展。

2016年8月，國務院出臺《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，提出要“建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央的財政事權和支出責任，推進各級政府事權規(guī)范化法律化”(30)國務院《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，2016年8月16日發(fā)布，2019年1月25日引用，http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201608/t20160825_2401925.html。，第一次提出建立中央與地方財政事權和支出責任劃分制度，有利于從根本上解決各級政府事權與財權不相適應的問題。為進一步明確基本公共服務領域中的中央與地方財政的事權與財權，2018年1月，國務院辦公廳頒布《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》；8月，國務院辦公廳發(fā)布《關于進一步調(diào)整優(yōu)化結構提高教育經(jīng)費使用效益的意見》，提出“鞏固完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務教育經(jīng)費保障機制，逐步實行全國統(tǒng)一的義務教育公用經(jīng)費基準定額”，并要求“推動建立以城帶鄉(xiāng)、整體推進、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的義務教育發(fā)展機制”(31)國務院辦公廳《關于進一步調(diào)整優(yōu)化結構提高教育經(jīng)費使用效益的意見》，2018年8月27日發(fā)布，2019年7月23日引用，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/27/content_5316874.htm。。

“城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村”的義務教育經(jīng)費保障機制，從教育財政體制上突破了城鄉(xiāng)二元結構的藩籬，為建立城鄉(xiāng)一體化的義務教育提供了重要保障。

二 新中國成立70年來農(nóng)村義務教育財政體制變遷的邏輯分析

新中國成立70年來，農(nóng)村義務教育財政體制的變遷受到經(jīng)濟、社會、教育發(fā)展等多方面因素制約，深受國家財政體制變革的影響，并隨著農(nóng)村社會的變化而變化，同時也深刻影響著農(nóng)村社會的變遷。只有把農(nóng)村義務教育財政的改革與政治經(jīng)濟體制改革、教育觀念變革等因素聯(lián)系起來，才能厘清農(nóng)村義務教育財政演變的邏輯。

(一)農(nóng)村義務教育財政體制變遷與國家經(jīng)濟體制、財政體制的變革密切相關

從新中國成立到20世紀70年代末，我國在政治上實行中央集中統(tǒng)一管理，在經(jīng)濟上實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，財政上實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的體制，相應地，基礎教育形成了“統(tǒng)一收支、國家為主”的財政體制，農(nóng)村義務教育經(jīng)費主要由國家統(tǒng)包。

20世紀70年代末80年代初，農(nóng)村開始進行經(jīng)濟體制改革，實行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”，農(nóng)村經(jīng)濟得到發(fā)展。同時，隨著商品經(jīng)濟的逐步發(fā)展，國家經(jīng)濟體制也發(fā)生了一定變化，市場在資源配置中的作用越來越大。經(jīng)濟體制的變革必然引起教育體制的變革，要求政府轉變職能，改變統(tǒng)得過死的體制，放寬地方權限，在財政上實行“分灶吃飯”的體制。同時經(jīng)濟的發(fā)展需要教育培養(yǎng)和提供大量與之相適應的人才，但由于中央財政無力承擔龐大的教育投入，發(fā)展農(nóng)村義務教育只能靠多渠道籌措教育經(jīng)費。

1985年，我國實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政體制?！吨泄仓醒腙P于教育體制改革的決定》提出，實行“地方負責，分級管理”的基礎教育管理體制，把發(fā)展農(nóng)村義務教育的責任交給了地方，形成了“三級辦學、兩級管理”，縣級政府負責籌措高中辦學經(jīng)費，鄉(xiāng)級政府負責籌措初中辦學經(jīng)費，自然村負責籌措小學辦學經(jīng)費，農(nóng)村義務教育經(jīng)費主要由鄉(xiāng)級政府承擔，而鄉(xiāng)政府籌措義務教育經(jīng)費主要渠道是征收教育費附加和教育集資，農(nóng)村義務教育經(jīng)費最終落在了農(nóng)民頭上，無形中加重了農(nóng)民負擔，尤其是貧困地區(qū)，直接導致農(nóng)村義務教育發(fā)展受阻。

為加強政府調(diào)控職能，減輕農(nóng)民負擔，2000年，實施農(nóng)村稅費改革，采取“費改稅”，農(nóng)村義務教育經(jīng)費大幅度削減，但大面積拖欠教師工資的問題依然沒有得到根本解決，因此，必須改革以鄉(xiāng)級政府為主體的農(nóng)村義務教育財政，把農(nóng)村義務教育財政收支管理主體上升到縣。

進入21世紀，城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差距不斷拉大，各地區(qū)政府之間的財政能力出現(xiàn)不平衡，在“地方負責、分級管理、以縣為主”的教育財政體制下，對農(nóng)村義務教育財政投入也呈現(xiàn)出較大的城鄉(xiāng)、區(qū)域差距。為了促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，中央和省級政府需發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，明確各級政府應承擔的責任，建立農(nóng)村義務教育公共財政體制，通過公共財政實現(xiàn)收入再分配，從而促進城鄉(xiāng)、區(qū)域義務教育財政統(tǒng)一、均衡發(fā)展。

(二)農(nóng)村義務教育財政體制變遷受社會結構及其觀念變化的影響

20世紀50年代以來，國家確立工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，“實行‘城鄉(xiāng)分治、一國兩策’的體制，在戶籍制度、糧油供應制度、勞動用工制度、教育制度和社會保障制度等方面將城市和農(nóng)村分割開來”(32)王慧《中國當代農(nóng)村教育史論》，光明日報出版社2014年，第173頁。。在二元社會結構下，城市的教育和基礎設施，幾乎完全是由國家財政投入，而農(nóng)村的教育和基礎設施國家投入有限，基本是由農(nóng)民自籌解決，形成了“城市的事情政府辦，農(nóng)村的事情農(nóng)民辦”的定勢，在教育政策上也主要向城市傾斜，導致城鄉(xiāng)在辦學條件、師資水平等方面差距較大，城鄉(xiāng)教育發(fā)展嚴重失衡。

改革開放以后，國家把城市義務教育經(jīng)費納入了公共財政預算，而農(nóng)村義務教育的籌資責任則下放至鄉(xiāng)、村，與此相適應，實行“以鄉(xiāng)為主”的農(nóng)村義務教育財政體制，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距進一步拉大。隨著社會的不斷發(fā)展，政府逐漸認識到農(nóng)村在整個社會發(fā)展中的重要性，開始打破城鄉(xiāng)二元發(fā)展結構，明確國家在農(nóng)村社會發(fā)展中的責任，以促進社會的全面、和諧、可持續(xù)發(fā)展。2001年稅費改革后，農(nóng)村義務教育經(jīng)費來源從以農(nóng)民為主轉向以國家財政為主，從根本上確立了國家對農(nóng)村基礎設施和社會公共事業(yè)財政投入的責任和義務，中央和地方共同負擔的農(nóng)村義務教育投入體制初見端倪。

2002年11月，黨的十六大提出了全面建設小康社會的目標。2003年9月，國務院在北京召開了全國農(nóng)村教育工作會議，溫家寶總理發(fā)表了重要講話，強調(diào)“必須充分認識農(nóng)村教育在全面建設小康社會中的基礎性、先導性、全局性作用。農(nóng)村義務教育在整個國民教育體系中占有舉足輕重的地位”(33)溫家寶《在全國農(nóng)村教育工作會議上的講話》，2003年9月19日發(fā)布，2019年7月23日引用，http://www.gov.cn/test/2005-06/26/content_9638.htm。。此后，黨和政府逐漸認識到解決“三農(nóng)”問題是實現(xiàn)全面小康社會的關鍵，要求全黨把解決“三農(nóng)”問題作為一切工作的重中之重。因此，僅靠鄉(xiāng)級政府的力量不能承擔巨大的財政負擔，只有提高農(nóng)村義務教育財政投資主體的行政層級，發(fā)揮中央、省級政府的作用，統(tǒng)一調(diào)配城鄉(xiāng)教育資源，加大對農(nóng)村義務教育財政投入的力度，補齊農(nóng)村這塊短板，才能促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

(三)農(nóng)村義務教育財政體制變遷是教育觀念轉變的結果

農(nóng)村義務教育財政體制的變遷是對義務教育本質認識不斷深化的結果。義務教育是公共產(chǎn)品，具有強制性、公益性、普及性、免費性等特征。20世紀八九十年代，“在我國義務教育經(jīng)費總量中，政府財政預算內(nèi)撥款所占比重僅維持在50%～60%之間，剩下的40%～50%的經(jīng)費是通過捐款、集資、攤派、教育費附加和雜費等形式，由農(nóng)民、企業(yè)和受教育者負擔”(34)王慧《中國當代農(nóng)村教育史論》，第133頁。，嚴重違背了義務教育的公益性、免費性。隨著普及義務教育的不斷發(fā)展，尤其是2005年建立“省級統(tǒng)籌的新機制”以來，政府逐漸認識到義務教育的公共產(chǎn)品屬性，中央和省級政府在農(nóng)村義務教育發(fā)展中承擔起了更多的責任，將農(nóng)村義務教育財政納入公共財政范疇，農(nóng)村義務教育實現(xiàn)了從農(nóng)民辦向政府辦的轉變，回歸了義務教育的本質。

農(nóng)村義務教育財政體制的變遷是教育公平理念認識不斷深化的結果。長期以來，我國教育以城市為中心，義務教育經(jīng)費投入向城市傾斜，農(nóng)村義務教育經(jīng)費大大低于城市且分擔結構極不合理，嚴重違反了教育公平。從20世紀90年代開始，世界各國普遍關注全民教育公平，并致力于縮小區(qū)域、群體間教育差異；我國政府也將縮小城鄉(xiāng)義務教育差異納入工作日程，逐步加大對農(nóng)村義務教育的經(jīng)費投入，并于21世紀初期建立起農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障新機制，不斷加大對農(nóng)村義務教育財政的支持力度，表明我國政府已將教育公平作為制定義務教育政策的基本價值取向。

三 農(nóng)村義務教育財政體制面臨的改革機遇、問題及變革路向

新中國70年來，農(nóng)村義務教育財政體制經(jīng)歷了從集權到分權再到集權、從地方財政過渡到中央財政再到公共財政的變革過程，建立和完善了農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障體制，經(jīng)費投入主體逐漸上移，中央和省級政府發(fā)揮著越來越重要的作用，建立了農(nóng)村義務教育財政轉移支付制度，城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費差距正在縮小。但現(xiàn)階段農(nóng)村義務教育財政體制還存在著許多問題，需要進一步深化農(nóng)村義務教育財政體制改革。

(一)新時代對農(nóng)村義務教育財政體制改革的要求

1.農(nóng)村居民對義務教育質量的要求不斷提高

進入新時代，我國社會的主要矛盾由人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”(35)習近平《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，2017年10月27日發(fā)布，2019年7月23日引用，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/jyzt_2017nztzl/2017_zt11/17zt11_yw/201710/t20171031_317898.html。。2011年，我國已全面普及九年義務教育，現(xiàn)階段農(nóng)村居民對義務教育的要求已不再是簡單地滿足于“有學上”“兩免一補”，而是要求“上好學”，享受高質量、多樣化的教育，在辦學條件、師資水平、優(yōu)質資源配置等方面要求做到城鄉(xiāng)統(tǒng)一，但實際上城鄉(xiāng)義務教育還存在很大差距。因此，要滿足農(nóng)村居民對義務教育質量不斷提高的要求，必須加快農(nóng)村與城市義務教育統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展的步伐，完善城鄉(xiāng)一體的義務教育財政體制，加大對農(nóng)村義務教育經(jīng)費的投入。

2.全社會對教育公平的關注度日益提高

隨著教育公平理念的深入人心，無論在政府層面還是社會層面，都將教育公平視為衡量社會公平的重要杠桿。2015年，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布《教育2030行動框架》，將“全納、公平的優(yōu)質教育”作為各國教育發(fā)展的總目標。(36)UNESCO. Education 2030: Incheon Declaration and Framework for Action for the implementation of Sustainable Development Goal 4，accessed July 25, 2019，https://unesdoc. unesco.org/ark:/48223/pf0000245656.為實現(xiàn)這一目標，2019年，中共中央、國務院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，提出“著力提高教育質量，促進教育公平”，要求“以農(nóng)村為重點提升學前教育普及水平”，“提升義務教育鞏固水平，健全控輟保學工作責任體系”，“推進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展。在實現(xiàn)縣域內(nèi)義務教育基本均衡基礎上，進一步推進優(yōu)質均衡”。(37)中共中央、國務院《中國教育現(xiàn)代化2035》，2019年2月23日發(fā)布，2019年7月23日引用，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201902/t20190223_370857.html。這實際上是指明了未來農(nóng)村義務教育的發(fā)展方向，也對農(nóng)村義務教育財政體制改革提出了更高的要求，進一步加大農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入以補齊短板，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化和均衡化。

(二)農(nóng)村義務教育財政體制存在的主要問題

雖然我國建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務教育經(jīng)費保障機制，但在實際執(zhí)行過程中還存在很多問題。主要有：1.對農(nóng)村義務教育投入總量不足。盡管近年來中央政府對農(nóng)村義務教育財政投入不斷增加，但由于歷史欠賬太多，仍不能滿足巨大的農(nóng)村義務教育經(jīng)費需求。2.義務教育生均公用經(jīng)費、基建經(jīng)費、教師薪資等方面依然存在著較大的城鄉(xiāng)和縣域差距。3.政府間責任劃分不明確。雖然建立了中央和地方分項目、按比例分擔的城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制，但是各級政府應承擔的具體責任沒有明確的劃分和規(guī)定。4.監(jiān)管機制不健全。農(nóng)村義務教育財政轉移支付監(jiān)督機制尚未建立，挪用、擠占專項轉移資金的現(xiàn)象還時有發(fā)生。

(三)農(nóng)村義務教育財政體制發(fā)展的走向

要進一步促進農(nóng)村義務教育的發(fā)展，主要應從以下四個方面完善農(nóng)村義務教育財政體制。

1.持續(xù)加大對農(nóng)村義務教育的投入，特別是要增加對中西部農(nóng)村義務教育的經(jīng)費投入，進一步縮小城鄉(xiāng)和縣域義務教育經(jīng)費投入差距。

2.明確各級政府的責任劃分。在中央和地方分項目、按比例分擔的城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的基礎上，進一步明確中央、省、縣政府的具體責任，適度加強中央的財政事權和支出責任；對于義務教育教師工資，除中央負擔部分，其余由省級財政負責；學校維修改造、擴建校舍所需經(jīng)費，應由縣級財政負擔。

3.完善義務教育經(jīng)費轉移支付制度。中央和省級政府要承擔農(nóng)村義務教育經(jīng)費的主要責任，中央負責各種農(nóng)村義務教育專項支出。同時，流動兒童攜帶義務教育的經(jīng)費，也應由中央財政轉移支付，省級政府除了承擔縱向的義務教育財政投入以外，還應當加大對薄弱縣、鄉(xiāng)的轉移支付，并適時調(diào)整轉移支付的結構。

4.建立監(jiān)督機制。為確保高效、合理地使用義務教育轉移支付資金，防止截留、挪用，必須建立公開、透明的農(nóng)村義務教育經(jīng)費轉移支付監(jiān)督機制。一是建立政府內(nèi)部監(jiān)督機制,應成立專門機構，負責制定義務教育財政轉移支付的比例、規(guī)模，在資金的投入、使用、分配等方面建立相應的制度，加強資金監(jiān)管;同時，審計部門也要對中央和省級政府義務教育轉移支付經(jīng)費進行審查、監(jiān)督，確保資金按時、足額到位。二是建立政府外部監(jiān)督機制，充分發(fā)揮人民代表大會、政協(xié)和社會輿論、民間組織等的監(jiān)督作用，加強對農(nóng)村義務教育財政轉移支付全過程的監(jiān)督。