切 排,趙志浩

(蘭州大學(xué) 西北少數(shù)民族研究中心，蘭州 730000)

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó),農(nóng)村的穩(wěn)定對(duì)于國(guó)家的長(zhǎng)治久安有著重要意義。農(nóng)村治理研究的根本目的就是要理解農(nóng)民的生存狀態(tài)，加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

改革開(kāi)放之后,村民自治制度成為農(nóng)村治理的基本政治制度。20世紀(jì)80年代,學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村治理的研究主要集中于村民自治制度本身及其相關(guān)的法律規(guī)范等文本層面。進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后,農(nóng)村治理研究的重點(diǎn)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。研究者走進(jìn)農(nóng)村開(kāi)展田野調(diào)查,重點(diǎn)研究村民自治制度實(shí)踐的模式、邏輯和績(jī)效，他們的目光不再局限于村民自治制度自上而下的供給過(guò)程,同時(shí)關(guān)注農(nóng)村是如何自下而上地承接制度下沉的過(guò)程。正是由于研究視角轉(zhuǎn)變,研究者發(fā)現(xiàn)村民自治在“村莊化”的過(guò)程中產(chǎn)生了多種形態(tài)。依據(jù)不同的維度,可以劃分成不同的農(nóng)村治理模式。依據(jù)村集體掌握經(jīng)濟(jì)資源的多寡,可以將農(nóng)村治理模式劃分為“動(dòng)員型”和“分配型”[1];依據(jù)農(nóng)村關(guān)聯(lián)和宗族力量的強(qiáng)弱,可以將農(nóng)村治理模式劃分為“家產(chǎn)型”(主要指原子化的村莊,以湖北荊門(mén)為典型)、“小親族型”(以安徽阜陽(yáng)為典型)、“戶族型”(以陜西關(guān)中為典型)和“宗族型”(以江西、福建為典型)[1];依據(jù)農(nóng)村基本秩序狀況可以將農(nóng)村治理模式劃分為原生秩序型、次生秩序型、鄉(xiāng)村合謀型和無(wú)序型[2]。不同劃分可以展示農(nóng)村治理的各個(gè)面相,使研究者能更深刻地理解農(nóng)村治理的狀態(tài)和運(yùn)行邏輯,揭示規(guī)律,具有啟發(fā)性。

筆者以農(nóng)村對(duì)國(guó)家供給項(xiàng)目資源的承接態(tài)度為標(biāo)準(zhǔn),將農(nóng)村治理模式大致分為消極型和積極型。稅費(fèi)改革之后,國(guó)家對(duì)農(nóng)村的治理進(jìn)入到“資源輸入式”時(shí)代,項(xiàng)目進(jìn)村是 “資源輸入”的基本路徑。在項(xiàng)目資源輸入的過(guò)程中,中央政府、地方政府和村級(jí)組織之間產(chǎn)生了互動(dòng)。項(xiàng)目將三者緊緊地捆綁到一起,成為一個(gè)緊密聯(lián)系的整體。所謂消極型農(nóng)村治理模式是指村干部在農(nóng)村治理過(guò)程中表現(xiàn)出消極敷衍的心態(tài)及行為,他們遵循“不出事”的邏輯而不主動(dòng)介入公共事務(wù)[3],在國(guó)家資源輸入的過(guò)程中,一些村干部不僅沒(méi)有主動(dòng)爭(zhēng)取的意愿,甚至對(duì)于一些完全分配性的項(xiàng)目資源也盡量回避。所謂積極型農(nóng)村治理模式是指村干部在農(nóng)村治理的過(guò)程中呈現(xiàn)出積極進(jìn)取的心態(tài)及行為,他們主動(dòng)介入公共事務(wù),使用各種手段爭(zhēng)取國(guó)家的項(xiàng)目資源。

那么具體到一個(gè)行政村,村民會(huì)選擇哪種治理模式呢?為何選擇這種治理模式?選擇的標(biāo)準(zhǔn)是什么?其背后基本的邏輯是什么?據(jù)此,筆者選擇了X村作為個(gè)案[注]按照學(xué)術(shù)慣例，匿名處理為X村。,細(xì)致考察了其15年的治理過(guò)程。通過(guò)研究X村村民對(duì)于農(nóng)村治理模式的選擇,筆者歸納出了村民選擇農(nóng)村治理模式的標(biāo)準(zhǔn)及其內(nèi)在的基本邏輯。

X村地處華北平原東部,是一個(gè)臨近海港[注]該村東南部是黃驊港，東北方向是塘沽港。的村莊。村莊土地多為鹽堿地,能用于耕種的土地很少,一般中老年人以務(wù)農(nóng)為生,大部分青壯年勞動(dòng)力在X村所在地Y鎮(zhèn)的工廠打工,還有一部分人在長(zhǎng)蘆鹽場(chǎng)工作[注]這部分人是央企的正式員工，戶口是鹽場(chǎng)的集體戶口，在村里沒(méi)有土地，也沒(méi)有參與村民選舉的權(quán)利。。村內(nèi)還有教師7人,泥瓦匠6人,小商販10人,養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)戶2人,工廠老板1人，靠務(wù)工生存是X村一個(gè)典型的特點(diǎn)[注]由于黃驊港的建設(shè)，港口附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了許多化工廠，這成了當(dāng)?shù)厍鄩涯陝趧?dòng)力工作的主要場(chǎng)所。青壯年工資收入構(gòu)成家庭收入的最主要部分，種地收入只占很小比例。。X村宗族勢(shì)力比較強(qiáng)大。據(jù)筆者2015年3月份調(diào)研統(tǒng)計(jì),X村有常住人口853人,有選舉權(quán)的村民624人,含趙姓174人、楊姓115人、熊姓85人、張姓74人、賈姓61人、陳姓44人、宋姓23人、劉姓8人和郭姓5人。改革開(kāi)放之后X村出現(xiàn)了宗族復(fù)興的現(xiàn)象,但已出現(xiàn)異化,不再是傳統(tǒng)意義上的宗族,呈現(xiàn)出了以下幾個(gè)特點(diǎn):(1)宗族內(nèi)部沒(méi)有明確的族規(guī)。(2)宗族內(nèi)部沒(méi)有族長(zhǎng),但有宗族 “長(zhǎng)老”組成的“長(zhǎng)老會(huì)”[注]X村宗族沒(méi)有族長(zhǎng)，只有類(lèi)似于宗族長(zhǎng)老會(huì)的非正式組織，這種組織由族內(nèi)德高望重的老人組成，族內(nèi)婚喪嫁娶等事務(wù)由長(zhǎng)老會(huì)共同商議決定。,其在族內(nèi)的威信比較大。(3)很少出現(xiàn)入贅的情況,而且入贅后所生子女隨父姓,入贅女婿只承擔(dān)養(yǎng)老的義務(wù)。(4)宗族眾多,有同姓不同宗的現(xiàn)象。其中趙氏分為兩支,一支人數(shù)眾多,分為四大房系；一支人數(shù)非常少,本文中所提到的趙氏宗族在沒(méi)有特殊說(shuō)明的情況下都是指人數(shù)眾多的那一支。(5)族內(nèi)、族際關(guān)系較為復(fù)雜。對(duì)于大姓宗族而言,趙氏相對(duì)團(tuán)結(jié),而楊氏凝聚力差,基本上以小親族和家庭為主;對(duì)于小姓宗族而言,都相對(duì)團(tuán)結(jié),凝聚力較強(qiáng)。不同宗族之間有著婚姻、親戚、干親關(guān)系以及私人之間的朋友、同學(xué)、同事、鄰居等關(guān)系,所以族際之間的關(guān)系比較復(fù)雜。

二、X村治理模式的選擇過(guò)程

本文選取了X村為研究個(gè)案,時(shí)間段為2000-2015年。之所以選取2000年為起點(diǎn)是因?yàn)樽?000年開(kāi)始,在X村正式由村民根據(jù)自己的意愿選舉村干部,而非由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命或者提名村干部。X村進(jìn)入了自主治理的時(shí)代。

2000年春天的一個(gè)早晨,村民張翔[注]按學(xué)術(shù)慣例，文中出現(xiàn)的名字均為化名。在村莊中心雜貨店的墻上貼了一張村主任競(jìng)選的海報(bào),正式拉開(kāi)了X村自主治理的序幕。在競(jìng)選之前,X村村干部與村民之間長(zhǎng)期存在著許多尖銳的矛盾。村務(wù)信息不公開(kāi)、基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)落后、宅基地緊缺、集體經(jīng)濟(jì)效益差、公共產(chǎn)品的使用不合理等問(wèn)題突出。這次選舉主要是在以楊逸和王鎮(zhèn)為首的現(xiàn)任村委會(huì)班子和以張翔、趙剛、楊果所組成的選舉團(tuán)隊(duì)之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。最終張翔、楊果、趙剛均高票當(dāng)選,張翔為村主任，楊果為村副主任，趙剛為秘書(shū)。張翔等3人勝選背后的原因,主要有以下兩點(diǎn):首先,現(xiàn)實(shí)利益的驅(qū)動(dòng)。張翔的選舉團(tuán)隊(duì)在競(jìng)選時(shí)承諾解決當(dāng)前X村所面臨的所有問(wèn)題,這些問(wèn)題關(guān)系到絕大多數(shù)村民的切身利益,從而獲取了廣大村民的支持。其次,大姓宗族的支持。盡管宗族經(jīng)過(guò)新中國(guó)成立后幾十年的演變,其凝聚力已經(jīng)大不如前,可是族內(nèi)“臉面人”[注]臉面人指在宗族內(nèi)部名聲好、辦事穩(wěn)重、深受族內(nèi)人喜歡的有面子的人。他們?cè)谧鍍?nèi)甚至在村莊都具有較高的威信，做事符合村莊的傳統(tǒng)道德規(guī)范，甚至是傳統(tǒng)道德秩序的維護(hù)者。這種人做事大家都會(huì)給他們面子，本著不得罪人的態(tài)度做事，總能協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，最后讓大家都滿意。還是具有一定的影響力。張翔、趙剛、楊果分別是自己族內(nèi)的“臉面人”,在宗族內(nèi)部得到了“長(zhǎng)老會(huì)”的支持。在他們3人的斡旋之下,形成了3個(gè)宗族合作的局面。此外張翔和部分熊氏宗族的成員關(guān)系甚篤,也把這部分熊氏族人拉入到支持自己的隊(duì)伍當(dāng)中。這樣,張、趙、楊3人擁有了一個(gè)堅(jiān)實(shí)的支持他們競(jìng)選的宗族網(wǎng)絡(luò)。

在2000-2002年3年任期之內(nèi),張、趙、楊3人取得了斐然的績(jī)效,包括:(1)村務(wù)信息公開(kāi)。村委會(huì)在村莊中心雜貨店的墻上設(shè)立了村務(wù)信息公開(kāi)欄,公示村委會(huì)所有財(cái)務(wù)開(kāi)支及其明細(xì);遇到大事會(huì)及時(shí)召開(kāi)黨員大會(huì)和村民代表大會(huì),向村民通報(bào)信息,并積極聽(tīng)取廣大村民的意見(jiàn)。(2)修建基礎(chǔ)公共設(shè)施。將村內(nèi)所有泥濘的土路鋪成磚路,方便村民與車(chē)輛通行;打新機(jī)井,安裝苦咸水凈化器,結(jié)束了村民飲用苦咸水的歷史;疏浚水渠,滿足村民的灌溉需求。(3)群策群力,解決宅基地緊缺的問(wèn)題。村委會(huì)通過(guò)重新分配麥場(chǎng),壓縮麥場(chǎng)面積,把部分麥場(chǎng)改為宅基地。這樣,既不占用耕地,又解決了村民對(duì)于宅基地急切需求,一舉兩得。(4)通過(guò)競(jìng)價(jià)承包的方式,解決村莊集體產(chǎn)業(yè)效益不佳的問(wèn)題。由于集體管理,村莊內(nèi)的集體產(chǎn)業(yè)冬棗園收益甚微,村委會(huì)通過(guò)競(jìng)價(jià)的方式將其租給村民,每年能夠獲得承包費(fèi)10.5萬(wàn)元,一舉改變了其效益不佳的狀況。(5)收回占地補(bǔ)償款。長(zhǎng)蘆鹽場(chǎng)占用X村耕地4個(gè)鹽灘的面積,但只給了3個(gè)鹽灘面積的補(bǔ)償款,村干部通過(guò)和鹽場(chǎng)相關(guān)部門(mén)溝通,收回了應(yīng)得的補(bǔ)償款。(6)拍賣(mài)不必要的公共產(chǎn)品。村委會(huì)拍賣(mài)了村莊的公車(chē),消除了村民對(duì)村干部濫用公車(chē)的怨氣。

3年期滿之后,張、趙、楊3人又參加了2003年的村委會(huì)競(jìng)選,并且獲得了連任。在此后的3年治理期間,村黨支部委員會(huì)也進(jìn)行了換屆選舉,趙立成為村支書(shū)。趙立是趙氏宗族西房的代表,與村委會(huì)成員張、趙、楊關(guān)系融洽。自2002年開(kāi)始,國(guó)家開(kāi)始逐步取消農(nóng)業(yè)稅,X村出現(xiàn)了財(cái)務(wù)危機(jī)。農(nóng)業(yè)稅取消之前,農(nóng)村公共項(xiàng)目建設(shè)和日常支出主要來(lái)源于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的“三項(xiàng)提留”和集資收費(fèi)。農(nóng)業(yè)稅取消之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)只給村干部提供基本工資,其他日常開(kāi)支則全靠村莊自籌。而公共項(xiàng)目建設(shè)支出來(lái)源主要有3種方式:其一,國(guó)家負(fù)擔(dān)全部項(xiàng)目經(jīng)費(fèi);其二,國(guó)家承擔(dān)部分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi),剩余部分村莊自籌;其三,村莊自籌全部項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。由于創(chuàng)收能力有限，X村應(yīng)對(duì)村莊日常支出非常吃力,而對(duì)于大型公共項(xiàng)目的建設(shè)支出,如果申請(qǐng)不到政府的項(xiàng)目資源,則根本無(wú)力支出。在這3年期間,X村除了申請(qǐng)下來(lái)一個(gè)苦咸水凈化項(xiàng)目之外,再也沒(méi)有爭(zhēng)取到到其他任何項(xiàng)目,村莊的公共項(xiàng)目建設(shè)陷入了停滯,村民對(duì)這3年治理績(jī)效有些失望。

在2006年的村委會(huì)換屆選舉中,X村出現(xiàn)了復(fù)雜的局面。張翔與趙立同時(shí)競(jìng)選村主任,趙剛、楊果站在了趙立一邊,這導(dǎo)致了趙氏宗族與張氏宗族在選舉中決裂。這次選舉張翔落敗,趙立當(dāng)選了村主任,他成為了X村村治史上惟一一位集村支書(shū)和村主任于一身的“政治明星”。不過(guò),趙立治村的這3年,顯得更為平庸。趙立對(duì)于村民興建新的公共項(xiàng)目和維修舊的公共設(shè)施的需求,以村莊財(cái)務(wù)拮據(jù)為由,不予理睬。X村的發(fā)展進(jìn)入停滯階段,村莊顯現(xiàn)出一派沒(méi)落的景象。而就在此刻,黃驊港開(kāi)始大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)。X村所在的Y鎮(zhèn)與黃驊港毗鄰,地理位置優(yōu)越,吸引了眾多開(kāi)發(fā)商來(lái)投資建廠。與X村相鄰的大部分村莊都有了長(zhǎng)足發(fā)展,而X村卻停滯不前,這一鮮明對(duì)比引起了村民的強(qiáng)烈不滿。村干部消極治村引發(fā)了村莊內(nèi)部的矛盾。首先,村民對(duì)趙立、趙剛、楊果3人的不作為表示強(qiáng)烈不滿,甚至連趙氏宗族內(nèi)部的族人對(duì)趙立、趙剛都頗有微詞,最終導(dǎo)致人數(shù)最多的趙氏宗族出現(xiàn)了分裂。其次,其他姓氏的村民把X村發(fā)展停滯不前的責(zé)任推到了趙氏宗族身上,他們認(rèn)為趙氏宗族把持村委會(huì)是造成村莊停滯不前的根本原因。為了扭轉(zhuǎn)趙氏宗族在村委會(huì)一家獨(dú)大的局面,其他姓氏的宗族私底下進(jìn)行了聯(lián)合。

在2009年的村委會(huì)換屆選舉中,以張翔、張力為首的選舉團(tuán)隊(duì)獲勝,趙立、楊果和趙剛?cè)俊跋屡_(tái)”。張翔等人之所以能夠獲勝，其原因有二:其一,借助了其他宗族對(duì)趙氏宗族的怨氣,把賈、熊、陳、楊等宗族聯(lián)合起來(lái),組成了一個(gè)基礎(chǔ)深厚的選舉網(wǎng)絡(luò);其二,趙氏宗族此次選舉中選票分散,趙氏四大房系之間沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一的共識(shí),以房系和親族為核心進(jìn)行選舉。其實(shí)這次村委會(huì)換屆并不成功,村民選舉張翔等人是出于對(duì)上一屆村委會(huì)的怨氣,并沒(méi)有從根本上考慮張翔等人是否有能力實(shí)現(xiàn)X村的發(fā)展。選舉之后,村主任張翔和村支書(shū)趙立之間產(chǎn)生了決裂,兩人除了合作為X村爭(zhēng)取到宅基地之外,其他事關(guān)X村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的決策均沒(méi)有達(dá)成共識(shí),相互掣肘、相互拆臺(tái),使X村在停滯當(dāng)中度過(guò)了3年。

2012年X村如期進(jìn)行了村委會(huì)的換屆選舉。相比鄰村的蓬勃發(fā)展,X村的發(fā)展持續(xù)停滯了近10年。村莊整體顯得更加沒(méi)落,發(fā)展前景黯淡,造成最直接的影響就是村中光棍增多,Y鎮(zhèn)的女孩不愿意嫁到X村,本村的女孩也多選擇外嫁。楊吾以397票當(dāng)選村主任,這一票數(shù)創(chuàng)造了X村村委會(huì)選舉的歷史最高記錄。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn),楊吾是X村公認(rèn)“道德型”能人[注]“道德型”能人指兼具“能力”與“道德”的人，此處“能力”是指關(guān)系網(wǎng)絡(luò)廣，能通過(guò)個(gè)人力量運(yùn)作項(xiàng)目資源，帶動(dòng)村莊發(fā)展；此處“道德”是指，遵守村莊傳統(tǒng)文化和規(guī)范，行為舉止符合村莊傳統(tǒng)道德評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)。,村民相信在楊吾的帶領(lǐng)下X村能夠走出當(dāng)前的困境。但楊吾本人并沒(méi)有當(dāng)村主任的意愿,而且其后來(lái)身體健康狀況突然惡化,已不能勝任村主任一職,村民只能同意楊吾辭職。在Y鎮(zhèn)政府的協(xié)調(diào)下,由上一屆村委會(huì)班子成員繼續(xù)留任。X村本想推舉一個(gè)“道德型”能人來(lái)帶動(dòng)村莊發(fā)展的愿望落空了。這一屆村委會(huì)班子的幾個(gè)人又在碌碌無(wú)為中渡過(guò)了3年。

進(jìn)入2015年,X村進(jìn)行了新一輪的村委會(huì)換屆選舉。村民這次選舉了一個(gè)27歲的青年人熊三擔(dān)任村主任。熊三是一個(gè)和灰黑勢(shì)力來(lái)往密切的人，但熊三并非依靠暴力脅迫的方式當(dāng)選的村主任,而是X村內(nèi)各族長(zhǎng)老一致推舉和村民一致同意的結(jié)果。長(zhǎng)老們和村民希望熊三能靠自己“黑白”兩方面的人脈關(guān)系為X村爭(zhēng)取國(guó)家的項(xiàng)目資源,實(shí)現(xiàn)村莊的發(fā)展。在熊三上任之后,他就開(kāi)始積極爭(zhēng)取項(xiàng)目資源，最終經(jīng)過(guò)兩個(gè)月的努力,為X村爭(zhēng)取到了100萬(wàn)元的新農(nóng)村建設(shè)的項(xiàng)目。這個(gè)項(xiàng)目在2015年5月份開(kāi)始建設(shè),在2016年6月份進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收時(shí)發(fā)現(xiàn)其中一小部分款項(xiàng)已經(jīng)被熊三作為抽成拿走了,這是他“運(yùn)作”項(xiàng)目所花的費(fèi)用和他“應(yīng)該”獲得的利益。宗族長(zhǎng)老和村民對(duì)此都毫無(wú)怨言,甚至感到高興,至少熊三能爭(zhēng)取到項(xiàng)目,給X村帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。

三、農(nóng)村治理模式的選擇——基于績(jī)效的帕累托改進(jìn)

據(jù)上文所述,X村的農(nóng)村治理經(jīng)歷了3個(gè)階段:第一階段,從2000-2002年,X村經(jīng)歷了一個(gè)短暫的積極治理階段；第二階段,從2003-2014年,X村進(jìn)入了一個(gè)漫長(zhǎng)的消極治理階段；第三階段,從2015年至今,X村進(jìn)入了激進(jìn)治理階段。X村治理經(jīng)歷了積極→消極→激進(jìn)這樣連續(xù)的治理過(guò)程。

在15年的X村自主治理過(guò)程中,村民選擇村莊治理模式的邏輯為:村民通過(guò)選擇X村的領(lǐng)導(dǎo)者,領(lǐng)導(dǎo)者再按照自己的能力和態(tài)度進(jìn)行治村,產(chǎn)生了不同的農(nóng)村治理模式。

在X村自主治理之初,村民選舉的村干部為“內(nèi)部資源協(xié)調(diào)型”村干部。這種村干部一般具有以下幾個(gè)特點(diǎn):(1)是X村內(nèi)較大宗族的代表,在自己宗族內(nèi)有著較高的威望；(2)遵守農(nóng)村傳統(tǒng)規(guī)矩,傳承農(nóng)村傳統(tǒng)文化,按農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)慣辦事；(3)是農(nóng)村傳統(tǒng)道德的代表；(4)辦事八面玲瓏,不敢得罪人,屬于“老好人”；(5)沒(méi)有進(jìn)取心，他們深諳農(nóng)村傳統(tǒng)的規(guī)矩,能夠充分利用這些規(guī)矩管理X村內(nèi)部事務(wù),尤其在協(xié)調(diào)人際關(guān)系方面有突出的能力。但是,自X村失去了稅費(fèi)提留和“兩工”[注]“兩工”指的是義務(wù)工和積累工。農(nóng)村義務(wù)工是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村集體組織在農(nóng)村進(jìn)行植樹(shù)造林、防汛、公路建設(shè)、修建校舍等公共項(xiàng)目時(shí)，要求農(nóng)民無(wú)償承擔(dān)的一種勞務(wù)，是農(nóng)民為地方公共事業(yè)所承擔(dān)的貢獻(xiàn)和義務(wù)。勞動(dòng)積累工指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織在進(jìn)行基本的村莊公共設(shè)施建設(shè)時(shí)，要求農(nóng)民無(wú)償承擔(dān)的一種義務(wù)，是為村集體內(nèi)部公共事業(yè)貢獻(xiàn)和所承擔(dān)的義務(wù)。保障之后,他們既無(wú)能力為X村爭(zhēng)取到國(guó)家下沉到基層的項(xiàng)目資源,改善村莊的公共設(shè)施和公共服務(wù),也無(wú)法抓住X村所處區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的契機(jī),帶動(dòng)村莊的發(fā)展。他們往往成為了“撞鐘者”,不求有功,但求無(wú)過(guò),以消極的態(tài)度治理X村。在內(nèi)部資源協(xié)調(diào)型村干部治村的過(guò)程中,X村一步步走向沒(méi)落。

在經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的消極治理階段,村民逐漸放棄選擇“內(nèi)部資源協(xié)調(diào)型”村干部,開(kāi)始選擇“外部資源引入型”村干部。他們選擇的第一個(gè)人是楊吾,楊吾是那種“道德型”能人，但是很遺憾,楊吾身體欠佳,X村失去了“道德型”能人治理村莊的機(jī)會(huì)。最終,X村選擇了“惡人型”能人熊三作為村主任治村。熊三并不是X村傳統(tǒng)道德、秩序的維護(hù)者,而是一個(gè)傳統(tǒng)道德、秩序的叛逆者和破壞者。他膽子大、有闖勁、人脈廣,甚至和黑社會(huì)勢(shì)力往來(lái)密切,在X村外有著巨大的能量。他當(dāng)選村主任不是出于發(fā)展村莊的動(dòng)機(jī),而是為了個(gè)人的利益,為X村申請(qǐng)國(guó)家項(xiàng)目就是為了抽成。在Y鎮(zhèn),治理績(jī)效斐然的農(nóng)村多是熊三這樣的人,甚至是混混當(dāng)村干部。在短期內(nèi),熊三通過(guò)個(gè)人能力,幫助X村申請(qǐng)到了項(xiàng)目資源,這在一定程度上改善了村莊落后的面貌,促進(jìn)了村莊的發(fā)展。那么村民會(huì)不會(huì)擔(dān)心熊三隨著勢(shì)力的增長(zhǎng)成為真正禍害鄉(xiāng)里的混混呢?據(jù)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn),大部分村民并不擔(dān)心這種狀況出現(xiàn)。在X村,宗族力量依舊強(qiáng)大,無(wú)論誰(shuí)想當(dāng)選,都必須借助宗族的力量,宗族長(zhǎng)老可以代表族人的意愿影響村莊的選舉。在2015年,熊三能當(dāng)上村主任,是村莊內(nèi)部大多數(shù)宗族選擇的結(jié)果。如果熊三勢(shì)力膨脹,威脅到村民切身的利益,觸碰了村民的底線,X村宗族完全有能力在下次選舉中,把熊三拉下馬,所以X村不會(huì)出現(xiàn)失控的狀態(tài)。但還是有少部分人擔(dān)心隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn),傳統(tǒng)宗族式微,一旦宗族力量不能約束熊三,那對(duì)于村莊來(lái)講無(wú)疑是一場(chǎng)巨大的災(zāi)難。

村民選擇農(nóng)村治理模式的標(biāo)準(zhǔn)是什么?根據(jù)上文所述,X村經(jīng)歷了由選擇“內(nèi)部資源協(xié)調(diào)型”村干部到“外部資源引入型”村干部的過(guò)程。在選擇的過(guò)程中,筆者認(rèn)為村民遵循的標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村治理績(jī)效的帕累托改進(jìn)。帕累托改進(jìn)是指在不損害村民的總體福利時(shí),通過(guò)改變資源配置而提高其他方的福利。第一階段的積極治村,村干部積極調(diào)動(dòng)X村內(nèi)部資源,實(shí)現(xiàn)了X村治理績(jī)效的增長(zhǎng)。但是第三階段的激進(jìn)治村值得認(rèn)真討論。隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和“兩工”的取消,X村失去了治理的大部分資源，治理績(jī)效的帕累托改進(jìn)更多要依賴于國(guó)家項(xiàng)目資源的輸入。在這個(gè)過(guò)程中,熊三作為一個(gè)有能力將國(guó)家項(xiàng)目資源引入X村的人成為了主政者，他確實(shí)實(shí)現(xiàn)了X村治理績(jī)效的帕累托改進(jìn),但是他卻侵吞了本該屬于X村的集體利益，而且不斷壯大自己的實(shí)力,名利兼收。他的這種行為從道德意義上評(píng)判,顯然屬于非正義行為,嚴(yán)重?fù)p害了村莊內(nèi)部道德評(píng)判的底線。從更廣泛的意義上講,“熊三”式的激進(jìn)治村已經(jīng)不再作為個(gè)案而存在,而是具有一定普遍性。“熊三式”的人物攫取了農(nóng)村基層治理的最高權(quán)力,他們爭(zhēng)資跑項(xiàng)以滿足個(gè)人的私欲。村民基于農(nóng)村治理績(jī)效的帕累托改進(jìn)對(duì)農(nóng)村治理模式的選擇是一種理性的選擇,而不是一個(gè)盲目的選擇,但是選擇的結(jié)果并非是一個(gè)正義的結(jié)果。正是基于這個(gè)原則,國(guó)家基層政權(quán)出現(xiàn)了第二波內(nèi)卷化[4]，這才是最壞的結(jié)果。

四、農(nóng)村治理模式內(nèi)在生成邏輯

消極型農(nóng)村治理模式和激進(jìn)型農(nóng)村治理模式是如何生成的,其內(nèi)在的邏輯是什么?這到底是一個(gè)特殊現(xiàn)象,還是一個(gè)普遍現(xiàn)象?關(guān)于這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該放在時(shí)代背景下來(lái)探討。

2002年的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革徹底改變了農(nóng)村資源獲取的途徑和方式,從而改變了村級(jí)組織的行為邏輯。稅費(fèi)改革之前,村級(jí)組織過(guò)度提取“三項(xiàng)提留”和集資收費(fèi)[注]三項(xiàng)提留是指從農(nóng)業(yè)稅費(fèi)提留出來(lái)村莊自用的村級(jí)組織管理費(fèi)、公積金和公益金。集資收費(fèi)是指村干部根據(jù)村莊修建公共事業(yè)的需要，按照一定標(biāo)準(zhǔn)向農(nóng)戶征收建設(shè)費(fèi)用，這些項(xiàng)目主要包括辦學(xué)、修路、農(nóng)田水利建設(shè)等。。除此之外,村干部還可以要求農(nóng)民提供“兩工”。這時(shí),村干部在農(nóng)村內(nèi)部直接汲取資源,按照“取之于村,用之于村”的治理邏輯治村。周飛洲稱(chēng)這一時(shí)期的鄉(xiāng)村政權(quán)為“汲取型”政權(quán)[5]。

稅費(fèi)改革之后,隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和“兩工”的取消,村級(jí)組織失去了主要的治理資源。為了解決這一問(wèn)題,國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式向農(nóng)村進(jìn)行資源輸入,從此農(nóng)村進(jìn)入了“資源輸入式”治理時(shí)代。國(guó)家向農(nóng)村輸入的資源大致分為兩種:第一種是非市場(chǎng)分配型資源,如糧食補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)貼、農(nóng)村居民最低生活保障、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等,這種資源通過(guò)行政渠道轉(zhuǎn)移下來(lái),打到村民個(gè)人賬戶中;第二種是半市場(chǎng)分配型資源, 如公路建設(shè)、水庫(kù)建設(shè)、安置房建設(shè)、綠化工程、自來(lái)水工程等[4]。第二種資源由國(guó)家按照項(xiàng)目制的方式輸入到農(nóng)村,而且這種資源占到了國(guó)家輸入資源總數(shù)的一半以上,項(xiàng)目進(jìn)村成為農(nóng)村獲取資源的主要方式[6]。村級(jí)組織治理農(nóng)村的資源由農(nóng)村內(nèi)部汲取到國(guó)家供給,這一資源獲取途徑的變化,徹底改變了村干部的行為邏輯。如何與上級(jí)政府搞好關(guān)系爭(zhēng)取到項(xiàng)目資源成為村干部主要考慮的問(wèn)題,這也造成了村干部和村民關(guān)系疏遠(yuǎn),甚至分化成了不同利益群體,使村級(jí)組織“懸浮”于村莊之上[7]。

項(xiàng)目進(jìn)村指以財(cái)政資金專(zhuān)項(xiàng)化和項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的運(yùn)作方式,突破科層體制的束縛,實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效投入[7]。在項(xiàng)目進(jìn)村的過(guò)程中,存在于基層農(nóng)村普遍的現(xiàn)實(shí)狀況是村干部通過(guò)個(gè)人在上級(jí)政府中的“人脈關(guān)系”為村莊爭(zhēng)取項(xiàng)目資源，而大部分農(nóng)村的村干部不具備這樣的能力,只能采取消極應(yīng)對(duì)的態(tài)度。消極型農(nóng)村治理模式和積極型農(nóng)村治理模式就此形成。當(dāng)然,兩種農(nóng)村治理模式不是一成不變的,他們之間的轉(zhuǎn)換取決于村干部的“態(tài)度”和“能力”。

在消極型農(nóng)村治理模式中村莊干部表現(xiàn)出消極敷衍的心態(tài)及行為,他們遵循“不出事”的邏輯而不主動(dòng)介入公共事務(wù)。消極治理下的基層組織則類(lèi)似于“維持會(huì)”,村干部的角色更像是“撞鐘者”[8]。在國(guó)家輸入資源的過(guò)程中,這些村干部不主動(dòng)爭(zhēng)取項(xiàng)目資源,導(dǎo)致農(nóng)村陷入公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給短缺的窘境,給農(nóng)村治理帶來(lái)嚴(yán)重的危害。其原因在于:一是由于信息不對(duì)稱(chēng),村干部不了解項(xiàng)目信息,不知如何申請(qǐng)項(xiàng)目；二是即使了解項(xiàng)目信息,村干部沒(méi)有“本事”,在政府里沒(méi)有“人脈關(guān)系”,無(wú)法將項(xiàng)目申請(qǐng)下來(lái)；三是即使能將項(xiàng)目申請(qǐng)下來(lái),許多公共項(xiàng)目建設(shè),有可能會(huì)損害到部分村民的利益,一旦這些村民中出現(xiàn)“釘子戶”,甚至有些受到利益損害的村民成為“上訪戶”,這會(huì)對(duì)村干部造成嚴(yán)重的影響。在當(dāng)前高壓維穩(wěn)的政治態(tài)勢(shì)下,村干部本著“不求有功,但求無(wú)過(guò)”的態(tài)度,寧可做一個(gè)“撞鐘者”,也不愿做一個(gè)“有功者”。究其根源,消極主義體現(xiàn)的是“不出事”的行為邏輯?！安怀鍪隆笔堑胤秸畬?duì)社會(huì)管理的底線,“不出事”不是真的不發(fā)生事情,而是不能發(fā)生引起中央或上級(jí)政府高度關(guān)切的事情,特別是群體性事件。“釘子戶”“上訪戶”都是群體性事件引發(fā)的關(guān)鍵點(diǎn),是村干部密切關(guān)注的群體[4]。在消極治村的過(guò)程中,村干部不作為不會(huì)損害村民的利益,也不會(huì)出現(xiàn)“釘子戶”“上訪戶”,更不可能造成群體性事件,這對(duì)村干部來(lái)說(shuō)是成本最小、收益最大的策略。

在積極型農(nóng)村治理模式中,村干部積極介入農(nóng)村治理事務(wù),努力爭(zhēng)取項(xiàng)目資源,改善農(nóng)村治理狀況。農(nóng)村的某些“能人”成為村干部，這部分“能人”或許是村中的富人,或許是灰黑勢(shì)力(“混混”),或許是在黨政系統(tǒng)有關(guān)系的人,總之他們是有“本事”的人。在經(jīng)濟(jì)方面,他們有能力為一些公益事業(yè)建設(shè)墊付資金,甚至捐贈(zèng)一些資金先行完成項(xiàng)目建設(shè)。在社會(huì)交往方面,這些人有廣闊的人脈關(guān)系,其中不乏各級(jí)政府官員[9]?？傊麄兡軌蛲ㄟ^(guò)自己的私人關(guān)系爭(zhēng)取到項(xiàng)目,尤其是一些不需要地方配套資金的分配性項(xiàng)目。因此,從爭(zhēng)取項(xiàng)目資源來(lái)改善農(nóng)村公共品供給的角度來(lái)說(shuō),這些“能人”主政成為村民理想的選擇。但是他們絕大多數(shù)不是為村民謀取福祉的保護(hù)性經(jīng)紀(jì)人,而是盈利性經(jīng)紀(jì)人[10]。他們之所以積極參與到農(nóng)村治理的過(guò)程中有以下三點(diǎn)原因:一是為獲取經(jīng)濟(jì)資本。在項(xiàng)目資源輸入的大背景下,這些人通過(guò)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化和立項(xiàng)攫取了大量農(nóng)村項(xiàng)目資源。二是為獲取政治資本,拓展人際關(guān)系。他們通過(guò)參與鄉(xiāng)村政治成為村干部,這樣能夠拓展各方面的人際關(guān)系,尤其是和政府官員的關(guān)系,從而獲得更大的利益保護(hù),為其事業(yè)發(fā)展起到助推作用。三是為提高社會(huì)地位。這些“能人”大多是暴發(fā)戶,或者是“惡人”,甚至是“混混”,他們?cè)趥鹘y(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)中處于較低的階層,得不到尊重。在成為積極治村的領(lǐng)導(dǎo)者之后,他們搖身一變成為了農(nóng)村中最有身份和地位的人。那么地方政府為何允許這種“能人”治村呢?地方政府之所以允許這種狀況發(fā)生是地方領(lǐng)導(dǎo)基于晉升和維穩(wěn)雙重目標(biāo)的最優(yōu)選擇。在中國(guó)政府體系當(dāng)中,官員按照錦標(biāo)賽的邏輯晉升[11]。其中晉升最基礎(chǔ)和最重要的指標(biāo)是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而積極治村恰恰能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,增加GDP和財(cái)政收入。與此同時(shí),隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種矛盾的集中爆發(fā),維穩(wěn)成為地方政府不可輕易觸碰的“高壓線”,即一旦維穩(wěn)失敗便會(huì)受到處分,官員晉升基本無(wú)望,必須力?！安怀鍪隆钡哪繕?biāo)[9]。隨著中央政府將地方政府的財(cái)權(quán)上收,某些地方政府入不敷出,只有靠中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付才能維持基本的運(yùn)轉(zhuǎn)。而中央政府又給地方政府下達(dá)了嚴(yán)格的“維穩(wěn)”任務(wù)，這些“能人”成為了地方政府利用的資源，他們幫助政府維持農(nóng)村的基本穩(wěn)定,保證“不出事”。那些“釘子戶”和“上訪戶”不怕政府,但怕黑社會(huì)。有些村干部自己就是灰黑勢(shì)力(“混混”)或者或多或少都與灰黑勢(shì)力有聯(lián)系,他們依靠暴力解決問(wèn)題。某些地方政府在暗地里支持這些人當(dāng)選村干部,并幫助其獲取項(xiàng)目資源,尤其是不需要配套資金的項(xiàng)目資源，二者相互勾結(jié),形成了鄉(xiāng)村治理過(guò)程中“陰陽(yáng)結(jié)合”的利益共同體，這一現(xiàn)象被稱(chēng)為“國(guó)家政權(quán)的內(nèi)卷化”[10]。

五、農(nóng)村治理模式選擇的反思

激進(jìn)治村,“能人”當(dāng)政,不僅造成國(guó)家項(xiàng)目資源的大量流失,更重要的是對(duì)農(nóng)村治理的正義造成侵害,使基層民主制度形同虛設(shè)，國(guó)家執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)流失。短暫的帕累托改進(jìn),不會(huì)真正推動(dòng)農(nóng)村治理績(jī)效的持續(xù)提升，讓村莊在迷茫中失去未來(lái)。

如何走出農(nóng)村治理模式的困境?筆者認(rèn)為,解開(kāi)這一困局需要從3個(gè)方面著手:(1)改變國(guó)家對(duì)農(nóng)村資源輸入的方式,兼顧公平與效率,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的均等化。均等化具體實(shí)現(xiàn)需要做到:其一,明確供給主體,根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的屬性,建立合理的分類(lèi)供給體系;其二,完善財(cái)政供給保障機(jī)制,加大農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給力度;其三,了解廣大農(nóng)民真實(shí)的需求,建立農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求表達(dá)機(jī)制,從數(shù)量、結(jié)構(gòu)和功能上進(jìn)行針對(duì)性供給。農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化,能夠消除資源輸入的不公平,解決非均衡發(fā)展的問(wèn)題。(2)優(yōu)化地方政府官員考核的指標(biāo)體系,避免對(duì)競(jìng)標(biāo)主義的過(guò)分褒獎(jiǎng)。在改革開(kāi)放的過(guò)程中,“晉升錦標(biāo)賽”邏輯確實(shí)存在,并在拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面起到了重要作用,但這種方式是不可以持續(xù)的[12]。因此,國(guó)家對(duì)于地方政府(尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)主政官員(黨、政“一把手”)的考核和晉升,不應(yīng)“惟GDP論英雄”,應(yīng)該減少經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對(duì)考核結(jié)果的影響,而增加基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村文化生活、社會(huì)保障、科技創(chuàng)新等民生和可持續(xù)發(fā)展方面指標(biāo)的考核權(quán)重,建立更加全面、合理的考核指標(biāo)體系。只有改變考核指標(biāo)體系,才能徹底改變現(xiàn)在地方政府(尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)官員治理農(nóng)村的基本邏輯。(3)加強(qiáng)村級(jí)“兩委”組織建設(shè),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理績(jī)效真正意義上的帕累托改進(jìn)。內(nèi)因是事物發(fā)展依據(jù),而外因只能起到輔助作用。因此,農(nóng)村治理績(jī)效帕累托改進(jìn)的實(shí)現(xiàn)根本在于村級(jí)“兩委”組織自身的建設(shè)。其一,要加強(qiáng)制度建設(shè)。制度建設(shè)是“兩委”組織建設(shè)的基礎(chǔ),這就需要完善農(nóng)村“兩委”組織各項(xiàng)規(guī)章制度,對(duì)于落實(shí)情況,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府要及時(shí)監(jiān)督、檢查。其二,要加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)。要注重挖掘和培養(yǎng)農(nóng)村內(nèi)部“道德型”能人擔(dān)任村干部。 他們能夠憑借個(gè)人能力推動(dòng)村莊的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理績(jī)效水平的提升。同時(shí),堅(jiān)決杜絕灰黑勢(shì)力混入“兩委”組織,危害農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。要注重從農(nóng)村外部引入優(yōu)秀人才擔(dān)任村干部。地方政府要加強(qiáng)大學(xué)生村官制度建設(shè),將真正有能力的大學(xué)生放到農(nóng)村擔(dān)任村官,帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。其三，地方政府要加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)干部派駐農(nóng)村服務(wù)制度,將縣、鄉(xiāng)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位中具備農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀干部派駐到到農(nóng)村,擔(dān)任第一書(shū)記,指導(dǎo)、幫助“兩委”開(kāi)展農(nóng)村工作,提升農(nóng)村治理績(jī)效水平。