岳宗福

(山東工商學院 公共管理學院， 山東 煙臺 264005)

近代以后，中國社會開始步入轉(zhuǎn)型期，社會組織的發(fā)展也處于“方生方死，方死方生”的新舊交疊嬗變之際，如何管理和規(guī)制傳統(tǒng)社會組織和新興社會組織[注]社會組織一詞目前在我國使用廣泛，但并未形成一個共識性概念。民國時期，社會組織一詞雖已出現(xiàn)(日本學者長野朗著的《中國社會組織》一書中文版于1930年由上海光明印書局出版)，但并不常用；當時頗為通用且與當今所謂社會組織意涵相近的概念是“人民團體”(或“民眾團體”)，意指“以人民身份自動組織，藉以集體力量滿足共同欲望，進求其理想的結(jié)合”。兩者的含義不能完全等同，但出于尊重當時的歷史事實，如果沒有特別需要，在行文中將不對社會組織、人民團體、民眾團體的含義做嚴格區(qū)分。，成為新的歷史課題。自晚清修律以來，法治和法制觀念日漸深入人心。民國時期，不論是民初的南京臨時政府及北京政府，還是后來的國民黨政府，為了標示自己政權(quán)的現(xiàn)代性和合法性，幾乎無不重視社會組織法制建設，并制定頒布了一系列有關(guān)社會組織的法律法規(guī)。當下，社會組織法制建設已經(jīng)成為黨和政府高度重視的時代課題[注]2014年10月，黨的十八屆四中全會明確要求“加強社會組織立法，規(guī)范和引導各類社會組織健康發(fā)展”。2016年3月，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)國務院2016年立法工作計劃的通知》，將社會組織法確定為34件有關(guān)保障和改善民生、加強和創(chuàng)新社會治理的立法項目之一；2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，針對社會組織工作中存在的“法規(guī)制度建設滯后”問題，明確要求“加快法制建設”、“適時啟動社會組織法的研究起草工作”，到2020年基本達成“社會組織法規(guī)政策更加完善”的目標。，學界研究社會組織法制建設的熱情方興未艾[注]截止到目前，在中國知網(wǎng)上分別以“社會組織法制(或立法)”“非營利組織法制(或立法)”“社會團體法制(或立法)”為主題詞進行篇名檢索，共可得學術(shù)論文90余篇(2010年后呈逐年遞增趨勢，累計達80余篇，占比近90%)。其中，主要有兩篇學位論文(卜志勇，2011；陳志波，2014)對民國社團立法作了專題論述，但均立足于社團基本法層面，對社會組織立法體制變遷及各具體領(lǐng)域的社會組織立法關(guān)注不夠，也未深入討論對當今社會組織法制建設的現(xiàn)代啟示意義。。眾所周知，歷史的發(fā)展具有連續(xù)性，法律作為人類社會的調(diào)節(jié)器，不僅要求我們關(guān)注社會發(fā)展的現(xiàn)實特征，而且要求我們厘清歷史選擇的方向。因此，在加強社會組織立法、加快社會組織法制建設的現(xiàn)實訴求下，有必要認真梳理民國社會組織法制建設的演進路程，弄清楚其間的歷史傳承。

一、民國北京政府時期社會組織法制建設(1912—1927)

中國近代社會組織法制建設可追溯至光緒三十四年(1908)晚清政府頒行的《結(jié)社集會律》，其中結(jié)社分為政事結(jié)社、公事結(jié)社及與政事、公事無關(guān)的結(jié)社。民國初期繼續(xù)沿用晚清的《結(jié)社集會律》，對秘密結(jié)社絕對禁止，要求政事及公事結(jié)社應呈報所屬地方政府。民國北京政府于1914年頒行《治安警察條例》(后改為《治安警察法》)，其內(nèi)務部復于1916年發(fā)布《各省結(jié)社集會呈報程序文》，嚴格規(guī)定了政治結(jié)社、政談集會及其他結(jié)社集會的申報程序。在民國南京臨時政府及北京政府時期，以上述結(jié)社集會的法律規(guī)范為指導，各領(lǐng)域的社會組織立法已初露端倪。

民國肇建之際，慈善團體立法起步較早。武昌起義期間，中國紅十字會曾在武漢設置臨時醫(yī)院救治傷兵，同時在東西南北“各省均設立分會，共五十余處”，為救治傷兵“所費不貲，其功甚巨”。南京臨時政府成立后，認為中國紅十字會“如此熱心慈善事業(yè)，似不可不特別表彰”，遂于《南京臨時政府公報》刊登《大總統(tǒng)令內(nèi)務部準予中華民國紅十字會立案文》，準予立案，“以昭獎勵”[1]476。民國北京政府成立后，由大總統(tǒng)于1914年9月公布《中國紅十字會條例》，至1920年5月經(jīng)陸軍部、內(nèi)務部、海軍部會同修正后再次被核準公布。與此同時，民國北京政府在1912—1923年期間，先后制定(或修正)公布有《農(nóng)會暫行規(guī)程》(1912年公布，1923年予以修正)、《教育會規(guī)程》(1912年公布)、《商會法》(1914年公布，1915年予以修正)、《工商同業(yè)公會規(guī)則》(1918年公布)，此為民國時期職業(yè)團體立法之發(fā)源。

勞工團體的組建起初受到政府禁止，依據(jù)當時《治安警察條例》的規(guī)定，對于勞工之聚集，行政官署得行使治安警察權(quán)，警察官吏可加以禁止。因此，勞工團體的組建難以得到國家的立法保障。1923年2月，京漢鐵路工人大罷工爆發(fā)，對國內(nèi)勞工團體之組織影響甚大。時任大總統(tǒng)黎元洪明令主管機關(guān)擬訂《工會法》，送國會議決。農(nóng)商部遵令擬定《工會法草案》，經(jīng)政府交付國會討論。同年6月，北京政府發(fā)生政變，黎元洪辭職。此草案未經(jīng)國會通過，也未經(jīng)農(nóng)商部以部令發(fā)布。1924至1925年間，由于各地罷工此伏彼起，社會各界紛紛請求政府制定勞工法，政府面臨著極大的國內(nèi)壓力。五卅慘案后，上?？偵虝码姳本┱?，表示“國家對于農(nóng)會、商會、教育會，均頒有法令章程，而工會獨付缺如，未免偏枯；況連年國際勞動會議，我國只派遣政府代表，以工會組織未定，無從選派，場上時聞責言，亦非久計”，因此敦請“從速制定并頒布工會法及施行細則，俾工人結(jié)社有所遵守，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展易于進行”[3]1076。在此背景下，北京政府擬訂了《工會條例草案》，此草案后又做過刪減修正，但終未公布實施。

由上可見，民國初建，社會組織法制建設就已啟動。到民國北京政府時期，在農(nóng)會、商會、教育會、紅十字會等社會組織立法方面已經(jīng)奠定初步基礎(chǔ)。然而，民國北京政府時期的社會組織法制建設體制既不統(tǒng)一也不健全，此時雖曾設有法制局、法典編纂會、臨時法制院等法律審查機構(gòu)，但上述社會組織立法多未經(jīng)過審查程序；此時雖曾公布有《立法院組織法》，但立法院始終未曾召集，一直由參政院代行其職權(quán)。因此，這一時期明顯存在著“法出多門”及法律位階參差不齊等問題。如教育會立法出自教育部，農(nóng)會立法出自農(nóng)林部、農(nóng)商部，工會立法亦由農(nóng)商部起草，紅十字會立法涉及內(nèi)務、陸軍、海軍等3部，商會法、中央學會法則由參政院議決，此所謂“法出多門”問題；如既有大總統(tǒng)公布的《中央學會法》《中國紅十字會條例》，也有各部公布的《教育會規(guī)程》《農(nóng)會暫行規(guī)程》《工商同業(yè)公會規(guī)則》，還有議而未決、沒有施行的《工會法草案》《工會條例草案》，此所謂“法律位階參差不齊”問題。

二、南京國民政府前期社會組織法制建設(1928—1937)

南京國民政府成立后，國民黨中央通過《各級黨部與民眾團體關(guān)系條例》，確立了“黨管社會組織”的基本原則。國民黨第三屆中央執(zhí)行委員會遂于1928年通過《民眾組織的原則及系統(tǒng)》(后附有《民眾團體組織方案》[注]1932年8月11日，國民黨第四屆中央執(zhí)行委員會第33次常務會議對此《方案》進行修正后通過了《修正民眾組織方案》。)，在各級黨部成立民眾訓練部門，負責對社會組織進行“指導改造”，而政府部門對于社會組織僅居于“監(jiān)督”之地位，在客觀上造成了一種黨政雙重管理體制。另一方面，為使社會組織管理有章可循，國民政府也頗為重視社會組織法制建設。但在社會組織的雙重管理體制下，如何處理國民黨黨部的社會組織指導權(quán)與立法院的社會組織立法權(quán)之間的關(guān)系，成為社會組織法制建設中必須先予厘清的問題。1929年6月，國民黨第三屆中央執(zhí)行委員會二次全會制定了《人民團體組織方案》[注]該《方案》于1930年7月17日由國民黨第三屆中央執(zhí)行委員會第101次常委會予以修正；1932年8月11日，國民黨第四屆執(zhí)行委員會第33次常務會議將其重新修正，易其名為《修正人民團體組織方案》；1933年6月15日，國民黨第四屆中央執(zhí)行委員會第75次常務會議復將該方案修正為《人民團體組織方案》；1944年2月20日被廢止。，旨在為各地社會組織提供指導，使得“未經(jīng)成立各種人民團體之地方，其組織時有所依據(jù)；已經(jīng)組織之人民團體，未能健全者，其整理或改組時，有一定之辦法”[2]603。此方案實為指導國民政府進行社會組織法制建設的基本綱領(lǐng)。隨后，國民政府立法院組織起草《一般民眾團體之指導方案》，在此基礎(chǔ)上經(jīng)討論形成《人民團體設立程序案》，于1929年底公布實施，其中明定職業(yè)團體與社會團體均須按照二次全會決議的《人民團體組織方案》“所定之程序，受黨部之指導，方得依照現(xiàn)行各該關(guān)系之法規(guī)設立之”[2]604?？傮w而言，在抗戰(zhàn)之前，國民政府所出臺的各種人民團體法規(guī)基本上都是這種體制下之產(chǎn)物[注]當時，國民政府在此立法體制下推出了一系列涉及人民團體的配套性法規(guī)，如《人民團體改組期限》《修正人民團體職員選舉通則》《修正指導人民團體改組辦法》《修正各地高級黨部指導人民團體權(quán)限劃分辦法》等。參見嚴諤聲編《商人團體組織規(guī)程》，第一編“通則之部目錄”，上海市商會1936年發(fā)行。。

在慈善團體立法方面，國民政府在推出“監(jiān)督慈善團體法”的同時，完善了“紅十字會法”。1928年，國民政府首先制定了《管理各地方私立慈善機關(guān)規(guī)則》，但由于法律位階低，同年底國民政府決議由立法院加快制定《慈善團體立案注冊條例》。立法院于1929年交由法制委員會起草，但在討論和起草該項法案過程中，參與者多認為“關(guān)于慈善團體立案注冊之條文，在《民法》上已有詳細之規(guī)定，似毋庸再定法規(guī)，惟對于慈善團體之目的及設施，則應有相當之監(jiān)督”[2]521，遂最終議定《監(jiān)督慈善團體法草案》，呈交立法院提交會議公決。立法院召集會議討論并通過該法案，于1929年6月公布。1930年10月，中國紅十字會準備修改會章，呈請國民政府核準備案。國民政府行政院指令內(nèi)政部、外交部會核，內(nèi)政部于是召集外交部共同審核，同時考慮到中國紅十字會一切事項均與陸海軍及衛(wèi)生有關(guān)系，又邀請軍政、海軍及衛(wèi)生三部派員會同審核。各部在審核過程中一致認為，紅十字會所辦主要事業(yè)“為救護各交戰(zhàn)國受傷疾病士兵等特殊之事，未便與普通慈善團體一例待遇，似可仿照日本等國，特訂條例，以資管理”[2]524-525。立法院為此多次開會討論，最終通過《中華民國紅十字會管理條例》，于1932年12月公布。

在農(nóng)漁團體立法方面，國民政府一方面推出漁會立法，另一方面完善了農(nóng)會立法。1929年3月，國民政府召開國務會議，決定應由立法院制定漁會法，由此開啟漁會立法之端緒。當年4月立法院即組織立法委員著手起草，5月由農(nóng)礦部擬具的《漁會條例草案》經(jīng)行政院轉(zhuǎn)送立法院審查，10月立法委員在吸收前草案的基礎(chǔ)上起草完成漁會法，報請立法院會議公決?！稘O會法》經(jīng)立法院討論通過后，由國民政府于1929年11月公布。在農(nóng)會方面，國民政府在吸取《農(nóng)會規(guī)程》立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善了相關(guān)法規(guī)。1929年4月，農(nóng)礦部擬具的《農(nóng)會條例草案》經(jīng)行政院轉(zhuǎn)送立法院審查；次年8月，立法院顧問戴季陶提出了“關(guān)于農(nóng)會之意見書”，內(nèi)容涉及農(nóng)會的性質(zhì)、目的、設立、事業(yè)、組織等6方面。立法院將該意見書令交經(jīng)濟委員會研究起草，并將農(nóng)礦部所擬《農(nóng)會條例草案》交該會并案辦理。該會經(jīng)過多次開會研討，最終擬具《農(nóng)會立法原則草案》，經(jīng)立法院送請中央政治會議(以下簡稱中政會)[注]國民黨中央政治會議是訓政時期的最高領(lǐng)導機關(guān)，雖不直接發(fā)布政令，卻始終居于訓政之核心，是體現(xiàn)國民黨“以黨治國”統(tǒng)治模式的典型組織?？箲?zhàn)爆發(fā)后，其職權(quán)逐漸為國防最高委員會所取代。審核，并分別補充修正，經(jīng)立法院會議議決后成為農(nóng)會立法之藍本。依據(jù)上述農(nóng)會立法原則，立法院組織立法委員擬具《農(nóng)會法草案》，并經(jīng)立法院表決通過，由國民政府于1930年12月公布。

在文教團體立法方面，國民黨政府在統(tǒng)一規(guī)制學術(shù)、宗教等文化團體的同時，繼續(xù)完善教育團體立法。為加強對于文化團體的管制，國民黨中央先后制定了《文化團體組織大綱》《文化團體組織大綱施行細則》，要求宗教、學術(shù)等文化團體，必須先經(jīng)當?shù)貒顸h高級黨部核準許可，再呈請政府備案后，才能組織成立。如《文化團體組織大綱實施細則》規(guī)定，文化團體須于每半年將會務狀況呈報當?shù)馗呒夵h部及主管官署一次；文化團體舉行會員大會或代表大會時，須呈請當?shù)馗呒夵h部核準、派員指導，并呈報主管官署備案、派員監(jiān)督。[4]728在教育團體方面，國民政府曾于1928年公布《教育會條例》。1929年10月，國民黨中央執(zhí)行委員會提出，以前各省縣公共團體中有教育會一種，近來各地有組織教育協(xié)會以替代之者，此種團體在國民黨中央通過的《人民團體組織方案》中并無明文規(guī)定，要求中央訓練部審核此種團體應否存在。中央訓練部認為《人民團體組織方案》分人民團體為職業(yè)團體和社會團體，社會團體中列有文化團體一種，教育協(xié)會應屬文化團體之一，自應準其存在；只是關(guān)于組織方面，應根據(jù)《人民團體組織方案》制定法規(guī)，方能有所遵循，特函請立法院早日制定《教育協(xié)會組織法》頒布施行。立法院法制委員會對此提案進行審查后認為“今則全國人民團體統(tǒng)歸黨部指導，政府監(jiān)督，應從改良教育會之法制著手，不應于教育會之外另設教育協(xié)會”，主張應在1928年《教育會條例》的基礎(chǔ)上“制定教育會法，或教育會條例，毋庸指導教育協(xié)會組織法規(guī)，以免駢枝之弊”[2]634。立法院隨即指定立法委員起草《教育會法》，并經(jīng)開會討論通過該法案，由國民政府于1931年1月公布。

在工商團體立法方面，國民政府完善了商會立法和工商同業(yè)公會立法。1929年1月，國民政府工商部認為民國北京政府公布的《商會法》已經(jīng)與當時的“黨綱國情”不相符合，于是根據(jù)國民黨發(fā)布的政綱，參照當時商業(yè)發(fā)展的實際需要，起草完成《商會法草案》及《工商同業(yè)公會條例草案》，奠定了工商業(yè)團體立法的基礎(chǔ)。國民政府將上述草案函送中政會核議，中政會最終擬定《商會法原則》及《工商同業(yè)公會條例原則》各一件，經(jīng)議決通過后連同原草案送立法院審議。依據(jù)國民政府確定的立法體制，中政會的決定即為立法院起草法規(guī)條文的指導原則[5]241-242，立法院據(jù)此組織立法委員在工商部原《商會法草案》及《工商業(yè)公會條例草案》的基礎(chǔ)上起草完成新的草案，并將《工商業(yè)公會條例》更名為法。新草案經(jīng)過立法院開會表決通過，于1929年8月相繼公布。

在勞工團體立法方面，早在南京國民政府成立之前，國民黨即于1924年11月在廣州起草并正式公布施行《工會條例》。當時的國民黨還是一個革命黨，尚未在全國取得執(zhí)政地位，所以該《工會條例》包含有許多比較進步的內(nèi)容，惟其施行區(qū)域僅限于西南各省。南京國民政府成立并在形式上完成全國統(tǒng)一后，對于工會組織的態(tài)度開始趨向保守，先后制定了《工會組織暫行條例》和《特種工會組織條例》。1928年9月，國民政府法制局提出1924年《工會條例》已經(jīng)不能適應“現(xiàn)時政情或現(xiàn)行法令”的需要，因此有必要進行重新修正，并擬具《工會法草案》提交中政會核議。中政會認為此前已通過有《工會組織暫行條例》，遂決定將原草案交付法制局參照該條例整理后再行提出。法制局將該草案修正后再次提交，中政會經(jīng)審查后擬具《工會法二次修正案》，并議決交立法院。因當時立法院尚未成立，此法案終被擱置。立法院成立后，國民政府決定制定《勞工法》，立法院認為以采用單行法為宜，同時決定首先起草《工會法》，隨即擬訂“工會法原則草案”，并提交中政會審查，中政會審議后基本照原案通過。立法院勞工法起草委員會遂據(jù)此擬定《工會法草案》，經(jīng)立法院表決通過。

綜上可見，當時職業(yè)社團的立法占了相當大的比重，而公益社團的立法則顯得比較單薄。除了上述立法之外，這一時期國民政府及其下屬機構(gòu)發(fā)布、實施及修正的社會組織法規(guī)還有1938年1月國民政府公布《商業(yè)同業(yè)公會法》和《輸出業(yè)同業(yè)公會法》，1929年7月行政院公布的《監(jiān)督慈善團體法施行規(guī)則》，1930年6月農(nóng)礦部公布的《漁會法施行細則》(1932年11月由實業(yè)部修正公布)，1938年1月中央社會部公布的《商業(yè)同業(yè)公會章程準則》，1938年10月實業(yè)部公布的《商業(yè)同業(yè)公會法施行細則》《輸出業(yè)同業(yè)公會法施行細則》《商會法施行細則》，1938年11月中央社會部公布的《商會章程準則》等。

在立法體制上，南京國民政府成立之初曾設中央法制委員會負責“草擬及審查一切法制，并得自行草擬及審查各項法制”[5]183。不久，又在國民政府下設法制局負責草擬、審查法律案及刊行現(xiàn)行法律，取代中央法制委員會之職能。1928年10月，隨著國民政府立法院的建置，法制局被取而代之。此為南京國民政府前期立法體制沿革之概要。按照《國民政府組織法》的規(guī)定，立法院為最高立法機關(guān)，獨立行使立法權(quán)，但實際上立法院并非“代表民意機關(guān)”，所享之權(quán)僅限于“議決若干種法令而已”[5]239。即便作為法律的“議決”機關(guān)，立法院的權(quán)限也主要在于審“議”權(quán)，因為“決”定權(quán)仍然掌握在中政會手中。立法院設立之初，中政會于1928年11月做出決議：“立法院為全國立法之匯總機關(guān)，舉凡立法事項，均應歸其厘訂，嗣后關(guān)于立法原則，應先經(jīng)政治會議議決，而法規(guī)之條文，則由立法院依據(jù)原則起草訂定”[5]305。因此，形成了首先由中政會確定立法原則，然后由立法院起草、審議并表決通過法案，最后由國民政府公布施行法案的立法體制，如上述《農(nóng)會法》《商會法》《工會法》等都是這種立法體制的產(chǎn)物。這種立法體制是國民黨“以黨治國”統(tǒng)治模式在法制建設領(lǐng)域的典型表現(xiàn)，社會組織立法體制的背后實質(zhì)上貫穿著“黨管社會組織”的基本原則。

在立法程序方面，根據(jù)國民政府于1929年公布的《法規(guī)制定標準法》，法律案的制定程序較為嚴謹，必須經(jīng)由立法院的三讀程序通過，然后經(jīng)國民政府公布者，方可定名為法。至于條例、章程或規(guī)則等的制定，其程序并無嚴格的規(guī)定，不但無須經(jīng)三讀程序，而且有的時候連立法院的審議程序也省略不計?！斗ㄒ?guī)制定標準法》同時規(guī)定，條例不得違反或抵觸法律，應以法律規(guī)定的事項不得以條例等規(guī)定，但現(xiàn)實當中，由中政會及軍事委員會以“條例”替代法律直接交政府頒行者，亦屢見不鮮。此外，某種事項應否經(jīng)立法程序，有時亦由中政會決定。因此，盡管當時已經(jīng)形成相對完備的立法體制，但“法出多門”的現(xiàn)象依然存在，特別是在條例、章程、規(guī)則、細則等層面的立法尤為明顯，如當時的農(nóng)礦部、實業(yè)部、工商部、中央社會部等都有權(quán)擬訂和提交其職掌范圍內(nèi)的社會組織法規(guī)草案。

三、南京國民政府后期社會組織法制建設(1938—1949)

抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，國家處于戰(zhàn)亂狀態(tài)，戰(zhàn)區(qū)及后方的社會事業(yè)因時勢的需要而日益發(fā)展，各種社會組織及社會救濟、社會福利設施亦呈現(xiàn)逐年增多之勢。國民政府因應戰(zhàn)時社會形勢的變化，認為有必要在中央政府中增設專門機構(gòu)，以便統(tǒng)轄全國社會行政，于是社會部應運而生。國民政府社會部于1940年依法改組成立后，由國民黨中央黨部正式劃歸于行政院，由此建立了國民政府的中央社會行政體制。社會部的改組和重構(gòu)促進了社會組織立法的創(chuàng)制與修訂，社會部曾專門聘請有關(guān)專家、學者舉行會議，研討有關(guān)社會組織法制建設，并著手對多部社會組織法律法規(guī)進行修正和增訂，使國民政府的社會組織法制體系逐漸趨于完備。

為了便于組織和起草各種社會立法草案，社會部在1941年7月專門設立了“社會法臨時起草委員會”(后改稱為“社會法起草委員會”)，并公布了《社會部社會法臨時起草委員會簡章》。隨后，國民政府社會組織立法體制逐步走向統(tǒng)一，“法出多門”的現(xiàn)象基本得到解決，社會組織法制建設也出現(xiàn)了一個高潮，具體表現(xiàn)為[6]4：一是增訂人民團體訓練法規(guī)以促進訓練工作，如《非常時期人民團體訓練綱要》《人民團體集會須知》及《外派訓練督導員工作須知》等。二是重新厘定人民團體組織法規(guī)以強化社會控制，如依據(jù)《非常時期人民團體組織綱領(lǐng)》擬訂《非常時期人民團體組織法》，并修訂《人民團體組織指導員任用規(guī)則》《人民團體立案證書頒發(fā)規(guī)則》《人民團體職員選舉通則》《指導人民團體改組辦法》《人民團體整理辦法》及《全國人民團體總登記辦法》等。三是訂頒各種管制示范及社會運動法規(guī)以充實團體業(yè)務，如《非常時期工會管制辦法》《非常時期工商業(yè)及團體管制辦法》《示范縣農(nóng)會實施辦法》《示范工會實施辦法》《非常時期統(tǒng)一社會運動辦法》《統(tǒng)一募捐運動辦法》等。四是修訂各種人民團體單行法規(guī)，截至1942年已經(jīng)修訂頒行者計有《監(jiān)督慈善團體法施行細則》《中醫(yī)公會組織規(guī)則》《各省縣(市)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兵役協(xié)會組織通則》及《國營公路職工指導委員會組織通則》等，其余如修正《農(nóng)會法》《漁會法》《工會法》《勞資爭議處理法》《商會法》及《各業(yè)同業(yè)公會法草案》及新訂特種公會法、醫(yī)藥團體組織通則等草案均已擬定。五是有關(guān)《文化團體組織大綱》《婦女會組織大綱》以及律師、新聞記者、會計師、技師等公會組織法規(guī)，亦已由社會部擬訂草案或修正草案。

根據(jù)統(tǒng)計，社會部成立后的近十年間，國民政府公布或修正的比較重要的社會立法計有68種，其中有關(guān)社會組織的立法計有15種[7]207-210，約占1/5以上，主要包括《非常時期人民團體組織法》(1942年1月12日國民政府公布)、《人民團體立案證書頒發(fā)規(guī)則》(1942年8月社會部發(fā)布)、《中華海員工會國外分會組織準則》(1942年8月社會部發(fā)布)、《工商團體分類標準》(1942年11月社會部發(fā)布)、《農(nóng)會法》(1943年6月國民政府修正，1948年12月再修正)、《工會會員代表選舉辦法》(1944年4月行政院發(fā)布)、《體育會組織辦法》(1944年8月社會部、教育部會同發(fā)布)、《教育會法》(1944年10月國民政府修正)、《工會法》(1947年6月國民政府修正，1949年1月再修正)、《省級以上工會會員代表選舉暫行辦法》(1947年6月社會部發(fā)布)、《工業(yè)會法》(1947年10月國民政府公布)[注]工業(yè)會的前身是成立于1942年的中國全國工業(yè)協(xié)會，后因抗戰(zhàn)期間，全國工業(yè)協(xié)會對軍需民用貢獻良多，且抗戰(zhàn)勝利后，各界殷望工業(yè)界更能發(fā)揮團隊精神，以發(fā)展民族工業(yè)。為此，國民政府積極著手確立工業(yè)團體的法律基礎(chǔ)。1947年10月27日，國民政府公布《工業(yè)會法》，并明定11月11日為“工業(yè)節(jié)”后，全國各地原屬社團性質(zhì)之“工業(yè)協(xié)會”，乃依法改組為法人性質(zhì)的工業(yè)團體。1938年9月，國民黨社會部邀集各地區(qū)省市工業(yè)會各業(yè)聯(lián)合會負責人座談，并于會中決議籌設“全國工業(yè)總會”；同年11月11日，“全國工業(yè)總會”在南京召開成立大會，至此全國工業(yè)總會乃告成立。1949年，國民政府退踞臺灣后，該會亦隨同遷往臺灣。、《人民團體派員出國申請辦法》(1948年1月社會部發(fā)布)、《工會法施行細則》(1948年3月行政院發(fā)布)、《工業(yè)會法施行細則》(1948年3月社會部發(fā)布)、《漁會法》(1948年12月國民政府修正)等。

從上述法規(guī)名稱不難看出，這一時期社會組織法制建設包括舊法修訂和新法創(chuàng)制兩個方面。舊法修訂主要表現(xiàn)為社會組織單行法規(guī)的修正，如《農(nóng)會法》《教育會法》《工會法》《漁會法》等。新法創(chuàng)制主要表現(xiàn)為社會組織綜合法規(guī)的制定與公布，其中尤以《非常時期人民團體組織法》為代表?！斗浅r期人民團體組織法》是一部關(guān)于戰(zhàn)時人民團體組織和管理的基本法，規(guī)定“縣各級人民團體之組織，應有15人以上之發(fā)起；中央直轄及省或院轄之人民團體之組織，應有30人以上之發(fā)起；依法由上級組織之人民團體應先組織其下級團體，有過半數(shù)之下級團體組織完成時，得發(fā)起組織其上級團體”[8]31，同時對于戰(zhàn)時人民團體的團體章程、組織程序、會員資格等也做出了具體規(guī)定。該法的公布施行一方面使得戰(zhàn)時人民團體的組織有章可循，另一方面國民政府也可借以加強對人民團體的管控。

抗戰(zhàn)開始以后，國防最高委員會代行原中政會之職權(quán)，成為黨政軍統(tǒng)一指揮的最高機關(guān)。依據(jù)國民政府規(guī)定的立法程序，各機關(guān)如有法律案提出，應將該法原則草案予以擬定或?qū)彾?，附具說明，送請國防最高委員會決定，其已有全文草案者，并附呈草案；如系修正案，則應將修正要點及其必要理由，逐一開列[5]242。因此，這一時期社會組織立法的最終決定權(quán)已由中政會轉(zhuǎn)入國防最高委員會，這是戰(zhàn)時社會組織立法體制的重要變遷。同時，伴隨著社會部從黨務系統(tǒng)劃入政府系統(tǒng)，國民黨對于社會組織的指導實質(zhì)上已經(jīng)由“直接”掌控為主轉(zhuǎn)向“間接”管控為主，由此不僅帶來社會組織行政體制的嬗變，而且?guī)砩鐣M織立法體制的調(diào)整。這種調(diào)整一方面表現(xiàn)為立法體制的統(tǒng)一化，另一方面表現(xiàn)為立法程序的規(guī)范化。

所謂立法體制的統(tǒng)一化，就是形成了以社會部為社會組織法案的主要起草機構(gòu)、以立法院為社會組織法規(guī)的主要審議機構(gòu)、以國民政府或行政院及社會部為公布實施機構(gòu)的社會組織法制建設體制。當然，由于社會組織管理的復雜性，社會部往往需要與其業(yè)務主管部門協(xié)同制定相關(guān)法規(guī)，如《體育會組織辦法》由社會部和教育部會同發(fā)布、《示范農(nóng)會實施辦法》由社會部與農(nóng)林部會同發(fā)布、《非常時期工商業(yè)及團體管制辦法》由社會部與經(jīng)濟部會同發(fā)布等，但在這些會同發(fā)布的社會組織法規(guī)當中，一般均會明確彼此的職能分工，通常由社會部主管行政，而由會同部門主管業(yè)務。如以《示范農(nóng)會實施辦法》為例，社會部主要負責健全鄉(xiāng)農(nóng)會、舉辦會員訓練、設立農(nóng)民福利社、厲行合作組織、推行新生活運動等組訓及福利活動；農(nóng)林部主要負責設置示范農(nóng)田、推廣種子農(nóng)具及肥料、改良農(nóng)場經(jīng)營、提倡農(nóng)村副業(yè)及增產(chǎn)競賽運動等業(yè)務事項。[8]365

所謂立法程序的規(guī)范化，就是以1943年6月國民政府公布《現(xiàn)行法規(guī)整理原則》為依歸，著手整頓立法程序及法規(guī)名稱。根據(jù)規(guī)定，凡經(jīng)政府公布者應稱為“法”及“條例”，“條例”次于法，政府其余各機關(guān)所制訂者分別性質(zhì)只限稱“規(guī)程”“規(guī)則”“細則”“辦法”四者；至于“綱領(lǐng)”“綱要”“大綱”“原則”等宜為中央執(zhí)行委員會及國防最高委員會制定之條文所專用名稱，用以行知政府機關(guān)遵照此種條文，以頒布法令者。若各機關(guān)仍有以事實需要為由，而將條例等法案不經(jīng)立法程序，以命令遵行制定公布者，雖或稱“暫行條例”或稱“組織大綱”“組織規(guī)程”或稱“辦法”“規(guī)則”等，此種法規(guī)應即送立法院加以審查，補全立法程序，并改正名稱。從社會部1945年編印的《社會法規(guī)匯編》收錄的社會組織法規(guī)來看，其中稱“法”者有《非常時期人民團體組織法》《監(jiān)督慈善團體法》《農(nóng)會法》等，稱“條例”者有《中華民國紅十字會戰(zhàn)時組織條例》等，稱“規(guī)則”者有《人民團體組織指導員任用規(guī)則》《中醫(yī)公會組織規(guī)則》等，稱“辦法”者有《人民團體整理辦法》《示范工會實施辦法》等，稱“規(guī)程”者有《全國各地鹽業(yè)工會籌備委員會組織規(guī)程》等，稱“綱要”者有《人民團體推進國民精神總動員及新生活運動工作實施綱要》等?？梢哉f，這一時期社會組織法規(guī)的制定已經(jīng)“稍上軌道”[5]244。但此前由國民黨中央常務委員會通過的法令亦有仍稱“辦法”者，如《非常時期黨政機關(guān)督導人民團體辦法》等，由社會部發(fā)布的法規(guī)亦有仍稱“綱要”者，如《非常時期工商團體訓練綱要》等。因此，這一時期整理法規(guī)的成效在社會組織法規(guī)方面不宜估計過高。

四、結(jié)語：民國社會組織法制建設的現(xiàn)實啟示

從社會轉(zhuǎn)型的視角來看，晚清修律打破了傳統(tǒng)中華法系重公權(quán)、輕私權(quán)的一元法律結(jié)構(gòu)，引入了大陸法系的公、私法二元化法律結(jié)構(gòu)，“為中國法律的近代轉(zhuǎn)型，確立了航標，奠下了基礎(chǔ)”[10]475。民國時期，“法的社會化”趨向已十分明朗，“自產(chǎn)業(yè)革命，社會經(jīng)濟組織發(fā)生劇烈之變化，于是法律漸由傳統(tǒng)個人主義，而傾向于社會化，私權(quán)絕對之原則，契約自由之原則，均已動搖而日趨于崩潰”[2]21。因此，引入社會法理念、創(chuàng)建社會法制體系已成為中國法律近代轉(zhuǎn)型的題中之義，晚清以來逐步形成的二元法律結(jié)構(gòu)進而演化為公法、私法、社會法并存的三元法律結(jié)構(gòu)，中國法律的近代轉(zhuǎn)型由此進入了一個新階段。國民政府當政時期，“法的社會化”已成為政府立法的積極訴求，抗日戰(zhàn)爭期間，國民政府社會部專設“社會法起草委員會”，標志著中國近代系統(tǒng)化的社會立法開始入門[注]當前，中國大陸學術(shù)界對社會組織立法的基本思路存在著較大的分歧，大體上可以概括為三種，即公法思路(行政法規(guī)說)、私法思路(特別民法說)和混合法思路(公私法交融說)。所謂“公私法交融說”，本質(zhì)上就是一種社會法的立法思路，民國時期的歷史經(jīng)驗值得借鑒。。

國民政府社會部于1942年編印出版的《社會部施政報告》中專門列有“制定及修訂社會法規(guī)”一欄，其中包括三項內(nèi)容，第一項即為“人民組訓法規(guī)”，包含有各項人民團體的組織訓練法規(guī)。在我國臺灣地區(qū)，將人民團體(社會組織)立法列入社會立法之范圍，迄今仍然為學界通說，如陳國鈞在所著《社會政策與社會立法》一書中將社會立法分為七類，其中第一類即為“人民團體立法”，具體包括“非常時期人民團體組織法、農(nóng)會法、漁會法、商業(yè)團體法、工業(yè)團體法以及自由職業(yè)團體、社會團體、聯(lián)誼組合等特別立法”[7]117。縱觀近代以來中國法律轉(zhuǎn)型之路，中間雖多曲折，但“法的社會化”大趨勢并未改變。1978年改革開放以來，社會保險法、慈善法等已陸續(xù)頒行，社會組織法也已提上了立法議程，這些新的立法領(lǐng)域無疑再次體現(xiàn)了“法的社會化”這一現(xiàn)代潮流，標志著中國大陸地區(qū)進入了社會立法的活躍時期。

社會組織法制建設是培育扶持社會組織、創(chuàng)新社會組織管理、實現(xiàn)社會組織治理法治化的基礎(chǔ)性工作。但是，我國學術(shù)界對社會組織立法模式尚存在較大分歧，基本觀點可歸納為三種：一是主張采用綜合立法模式，即制定一部綜合性的社會組織法；二是主張采用分散(平行)立法模式，即制定多部社會組織單行法；三是主張采用“基本法+平行立法”的模式，即首先制定一部社會組織基本法，在此基礎(chǔ)上再分別制定各項社會組織單行法。其中，多傾向于贊同采用第三種立法模式，但對基本法的定位又有組織法、行為法及兼容組織與行為法等不同主張。[11]從立法模式上來看，民國社會組織立法實際上采用了“基本法+平行立法”模式[注]在《非常時期人民組織法》實施前，《人民團體組織方案》雖為國民黨的政策性文件，但在“以黨治國”體制下，實際上發(fā)揮著基本法的作用，而在民國北京政府時期，《治安警察法》則起到了基本法的作用。，且其基本法的定位明確為“組織法”而不是“行為法”。

國民政府在抗戰(zhàn)期間頒行的《非常時期人民團體組織法》是一部人民團體的組織法、也是一部人民團體基本法[注]這部法律的名稱一直沿用至國民黨敗退臺灣后的1989年。臺灣地區(qū)1989年將抗戰(zhàn)時期的《非常時期人民團體組織法》修正為所謂“動員戡亂時期人民團體組織法”(增訂“政治團體”專章，明定政黨組織之規(guī)范)，1992年7月修正為所謂“人民團體法”，1993年12月再次修訂為現(xiàn)行所謂“人民團體法”。，當時“凡所修訂各種法規(guī)悉以《非常時期人民團體組織法》為基準，在未奉明令修正公布以前，原有各種團體單行法規(guī)有抵觸前項組織法者，均屬無效”[6]4。但是，《非常時期人民團體組織法》在實施過程中并未真正有效發(fā)揮其基本法的作用。特別是在職業(yè)團體方面，其成立均有其專屬的特別法來加以規(guī)范，工商職業(yè)團體的設立與活動均受限于工業(yè)團體法、商業(yè)團體法；其他專業(yè)自由職業(yè)團體，均有其專屬特別法，如律師法、會計師法等，這些法律對于專屬的團體在組織與活動上均有明確的規(guī)制。因此，《非常時期人民團體組織法》“對職業(yè)團體似乎僅具概念上的規(guī)范而無實質(zhì)上的操作功能”，直到國民黨敗退臺灣后頒行所謂“人民團體法”，這種狀況似乎也一直沒有得到根本的改觀。[12]10-11

當前，如果考慮到社會組織內(nèi)涵的復雜性及各類社會組織性質(zhì)的差異性(如經(jīng)濟性的行業(yè)協(xié)會與政治性的其他社團、公益性社會組織與互益性社會組織等)，在我國制定一部“綜合性社會組織法”統(tǒng)一規(guī)制各類社會組織是否具有可行性，尚需理性推敲。即便采用“基本法+平行立法”的模式，在“盡快”推出“社會組織基本法”的急迫訴求中，如何在實踐中避免重蹈民國史上或臺灣地區(qū)“名不副實”的窘境，也需要縝密論證。德國哲學家海德格爾曾說：“歷史并不僅僅是已經(jīng)過去的事物，因為完全過去的東西對我們沒有任何影響。相反，過去的事物左右著我們的現(xiàn)在，預示著我們的未來?！盵13]20實際上，一個國家或地區(qū)的社會組織法制建設無不受到該國歷史傳承的影響，立法者只能在歷史設定的現(xiàn)實環(huán)境中進行法律創(chuàng)制、推動制度進步。