尤 婷

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 長沙 410000)

洞庭湖是湖南的“母親湖”，素有“魚米之鄉(xiāng)”之稱。洞庭湖被第一批納入國家重要濕地名錄，是麋鹿、白鶴、白尾海雕、黑鹮、東方白鹮、白鱘和中華鱘等珍惜野生動物的集中棲息地，[1]是國家重要的生態(tài)保護(hù)區(qū)。近年來，由于環(huán)境保護(hù)意識薄弱、管理責(zé)任不清晰、工程建設(shè)水平落后等原因，洞庭湖面積不斷萎縮、水質(zhì)持續(xù)下降、生物多樣性受到威脅等。[2]造成洞庭湖生態(tài)環(huán)境問題的原因之一是立法落后，“用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”[3]，才能為解決洞庭湖生態(tài)環(huán)境問題提供法律保障。為了有效保護(hù)洞庭湖，制定一部綜合性的法是關(guān)鍵所在。本文將洞庭湖立法現(xiàn)狀以及關(guān)于洞庭湖立法模式的選擇等關(guān)鍵問題進(jìn)行探討。

一、洞庭湖管理和保護(hù)立法問題凸顯

(一)立法體系分散，難以實現(xiàn)對洞庭湖整體保護(hù)

目前國家層面可以用于洞庭湖的管理和保護(hù)的法律法規(guī)有《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水法》等法律規(guī)定；地方性立法有《湖南省洞庭湖水利管理條例》《湖南省湘江保護(hù)條例》《湖南省濕地保護(hù)條例》等。這些法律法規(guī)是按照單一環(huán)境要素或者功能進(jìn)行立法。在對象上，如對洞庭湖水資源保護(hù)，由于立法主體不同，在立法過程中難免會從部門利益出發(fā)，而忽視整體利益，造成水行政主管部門只管水質(zhì)，生態(tài)環(huán)保部門只管水量。在內(nèi)容上，部分法律法規(guī)呈現(xiàn)出兩個極端：一是注重自然資源開發(fā)，形成了靠水吃水的觀念，忽視了土地、漁業(yè)等自然資源的生態(tài)維護(hù)功能，如《湖南省漁業(yè)條例》，該法只有第二十九條提到對“漁業(yè)水域”的保護(hù)，且該法未規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，使得該法條的規(guī)定流于形式；二是注重生態(tài)資源保護(hù)忽視資源的合理利用，如《湖南省濕地保護(hù)條例》第十條“嚴(yán)格控制開墾或者占用濕地”，忽視了湖區(qū)整治后的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、民生保障改善、依法合理補(bǔ)償，生態(tài)資源未能轉(zhuǎn)化為富民資源。

(二)權(quán)責(zé)不清，洞庭湖管理體系條塊化、碎片化

雖然我們逐步建立了比較完善的洞庭湖法律體系和管理制度，但是不能落實到位，其中最重要的原因是相關(guān)的法律法規(guī)模糊，法律制度在設(shè)計上不科學(xué)，導(dǎo)致洞庭湖管理體系條塊化、碎片化。所謂的條塊化、碎片化是指機(jī)構(gòu)之間關(guān)系呈分裂和碎片的形態(tài)出現(xiàn)。[4]法律法規(guī)的分別授權(quán)，既不能充分發(fā)揮各部門的作用，又難以形成整體效益。目前，對洞庭湖的保護(hù)仍然“綜合協(xié)調(diào)、分部門實施”管理體制，僅對洞庭湖水資源利用就涉及10多個廳局、4市19縣市區(qū)、4個保護(hù)區(qū)管委會、70多項事權(quán)。生態(tài)環(huán)境廳局、地方政府和保護(hù)區(qū)管委會之間存在著普遍和明顯的職能重疊、職能交叉與職能空白，這種條塊分割管理體制極易導(dǎo)致政出多門、各行其是。如《湖南省漁業(yè)條例》第四條規(guī)定“縣級以上人民政府的漁業(yè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)工作”與《湖南省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》第三條規(guī)定“縣級以上人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”。不同領(lǐng)域由不同部門進(jìn)行管理，導(dǎo)致休漁期東邊休西邊不休、洲灘楊樹上游不栽下游栽等現(xiàn)象屢見不鮮，人與湖爭地、人與魚爭水、人與鳥爭食、人與人爭利等現(xiàn)象頻發(fā)。為了有效實施洞庭湖生態(tài)保護(hù)，就必須統(tǒng)籌各個部門，合理建立綜合性的決策、實施、協(xié)調(diào)機(jī)制等。洞庭湖生態(tài)環(huán)境治理，必須注重立法功能的多樣性、立體化，這迫切需要全面布局、統(tǒng)籌規(guī)劃的洞庭湖綜合性立法，做到保護(hù)優(yōu)先，兼顧開發(fā)利用。

(三)制度不全，難以形成統(tǒng)一的規(guī)范體系

制度構(gòu)建是促進(jìn)洞庭湖得到有效保護(hù)和發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。由于現(xiàn)有的立法分散，使部分領(lǐng)域存在立法空白、針對性不強(qiáng)、法律責(zé)任偏軟等問題，這與“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的要求相差甚遠(yuǎn)。

1.部分領(lǐng)域存在立法空白。立法本身的意義在于協(xié)調(diào)各種社會關(guān)系，不同法規(guī)之間就同一社會關(guān)系的調(diào)整手段也必須協(xié)調(diào)，否則就會因法規(guī)之間的沖突導(dǎo)致在協(xié)調(diào)某一社會關(guān)系時出現(xiàn)無所適從的現(xiàn)象。[5]如外來物種入侵問題，據(jù)省環(huán)保廳統(tǒng)計，目前湖南省已經(jīng)有140種以上的外來物種。[6]然而，我國對于外來物種入侵并沒有專門的立法，僅有條款散見于《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等，且只局限于病蟲害和雜草疫等方面，并沒有對生物多樣性作相應(yīng)的規(guī)定。

2.部分法律針對性不強(qiáng)。如涉及濕地保護(hù)的有關(guān)制度散見于《中華人民共和國水法》《中華人民共和國漁業(yè)法》等法律法規(guī)，而這些法律法規(guī)優(yōu)先考慮的是防洪、漁業(yè)等問題，而不是專門針對濕地保護(hù)和治理。[7]

3.破壞環(huán)境應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任相對較輕。法律責(zé)任是指“行為人由于違法行為、違約行為或者由于法律規(guī)定應(yīng)承受的某種不利的法律后果”[8]505，現(xiàn)有的法律中對責(zé)任設(shè)計明顯過軟。如《湖南省濕地保護(hù)條例》第二十七條規(guī)定影響濕地用水的處三千到一萬以下的罰款，情節(jié)嚴(yán)重處一萬到五萬以下的罰款；候鳥主要棲息地進(jìn)行危及候鳥生存、繁衍活動的處一千以上一萬以下的罰款。如此數(shù)額的罰款既不能做到“罰當(dāng)其罪”，也不能在源頭上遏制違法行為。

綜上所述，由于洞庭湖環(huán)境問題的復(fù)雜性，現(xiàn)有的法律法規(guī)難以解決洞庭湖在治理和保護(hù)中涉及的方方面面。如果將這些地方性法律法規(guī)進(jìn)行全面修改，涉及的內(nèi)容會非常廣且繁雜，與其四處修修補(bǔ)補(bǔ)，不如將現(xiàn)有法律法規(guī)重新整合、補(bǔ)充和完善，并以邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)钠陆Y(jié)構(gòu)加以編纂，形成一部新的立法，這既符合立法的經(jīng)濟(jì)性，也避免了法條之間存在矛盾或無法可依的現(xiàn)象。

二、洞庭湖立法模式的選擇與名稱的確定

(一)洞庭湖立法模式的選擇

立法模式是指在立法過程中所采取的方法、結(jié)構(gòu)、體例以及形態(tài)。[9]洞庭湖保護(hù)治理采取何種立法模式是立法過程中需要解決的首要問題。目前對于江河湖泊流域立法，主要有三種模式：

1.單要素(單一)立法。單要素(單一)立法是指只針對某一方面問題進(jìn)行立法規(guī)制，具有明確的針對性。這些法律法規(guī)大部分以部門利益出發(fā)，缺乏對流域或湖泊的整體保護(hù)，如《湖南省濕地保護(hù)條例》第五條“縣級以上的人民政府林業(yè)行政主管部門為濕地保護(hù)的行政主管部門”與《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理條例》第六條“省人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)洞庭湖區(qū)綜合治理規(guī)劃”，濕地本屬于洞庭湖的一部分，應(yīng)對其進(jìn)行綜合性的管理和保護(hù)，但現(xiàn)有立法是按水、土壤等要素進(jìn)行管理和保護(hù)，多部法重疊導(dǎo)致沖突矛盾、推諉拖拉現(xiàn)象，缺乏健全的洞庭湖管理、生態(tài)補(bǔ)償、污染防治、濕地生態(tài)維持等關(guān)鍵性制度，難以解決“污染在湖，源頭在岸”問題。

2.“小綜合”立法。如《安徽省湖泊管理保護(hù)條例》《太湖流域管理條例》《安徽省湖泊管理保護(hù)條例》規(guī)定了湖泊管理保護(hù)的任務(wù)是為了加強(qiáng)湖泊管理和保護(hù)，防止湖泊面積減少、保護(hù)水資源等。這種立法模式相比單要素立法模式具有一定的優(yōu)勢。“小綜合”立法內(nèi)容涉及湖泊水資源保護(hù)和水污染防治，但湖泊要素主要是水，但也不限于水，各種要素既構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)，也是自然資源。

3.大綜合立法(又稱“綜合立法”)。所謂的綜合立法就是把規(guī)制的對象作為一個整體，把它既看成是自然資源，又看成為環(huán)境要素，開發(fā)與保護(hù)于一體，實現(xiàn)流域圈與行政圈的有機(jī)融合，突出全面統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效。對流域湖泊進(jìn)行綜合立法是符合流域立法的國內(nèi)外趨勢。如國外的田納西河流域，田納西河流域開發(fā)于20世紀(jì)30年代，當(dāng)時田納西河流域生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，且缺乏有效的治理，經(jīng)常洪水泛濫成災(zāi)等。為了有效解決這種困境，成立了田納西河流域管理局并制定了《田納西流域管理局法》，對流域的自然資源實行統(tǒng)一管理和保護(hù)，確保了田納西河流域治理和開發(fā)的有序進(jìn)行；[10]國內(nèi)的長江流域，國家在“十三五”期間和對未來的規(guī)劃中，確定長江作為國家經(jīng)濟(jì)支撐的發(fā)展戰(zhàn)略。2016年國家正式印發(fā)了《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)，該《綱要》中形成了“生態(tài)優(yōu)先、流域互動、集約發(fā)展”的思路，提出“一軸、兩翼、三極、多點”的格局，確定了治理長江需要一部綜合性的法律。2017年全國人大常委會確定將“長江法”列入立法規(guī)劃，并已經(jīng)啟動立法程序。長江流域建設(shè)作為新時代的國家發(fā)展三大戰(zhàn)略之一，“長江法”作為國家層面的流域一體化立法，代表著流域綜合立法的新趨勢。

洞庭湖從地理位置上看，其界限是自然形成的，在自然地理上是一個完整體，具有整體性、獨立性和特殊性；從組成看，它是一個由水、土壤、生物等共同組成的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)，同屬一個生態(tài)區(qū)，其生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能相近；從功能看，構(gòu)成洞庭湖的要素既是環(huán)境要素，又是自然資源，它們既能維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡，又能夠開發(fā)利用滿足人們的物質(zhì)文化生活需要。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，“要從生態(tài)系統(tǒng)整體性著眼，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素”。2018年4月習(xí)近平親臨岳陽考察調(diào)研，指示我省繼續(xù)做好洞庭湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)工作，并強(qiáng)調(diào)“守護(hù)好一江碧水”。省委省政府多次召開洞庭湖治理專題會。2018年5月11日，湖南省委十一屆五次會議通過《關(guān)于堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展深入實施長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略大力推動湖南高質(zhì)量發(fā)展的決議》，指出洞庭湖的生態(tài)環(huán)境問題成為我省環(huán)境治理的首要問題，新的一號工程。而綜合性立法在一定程度上能夠解決條文間相互沖突、重復(fù)以及能夠避免法律空白，使法條之間更加系統(tǒng)化。因此選擇綜合立法模式既符合治理的目標(biāo)也符合發(fā)展趨勢。

(二)洞庭湖立法名稱的確定

名稱的確定能使一部法律在制定時可以很好地把握所制定法的性質(zhì)和內(nèi)容。[11]253對洞庭湖立法名稱主要有兩種不同的觀點，分別是《洞庭湖管理條例》《洞庭湖保護(hù)條例》。為了體現(xiàn)洞庭湖開發(fā)利用保護(hù)的綜合性，筆者認(rèn)為立法名稱定為《洞庭湖保護(hù)條例》更為合適，其理由有兩點：

其一，制定《洞庭湖保護(hù)條例》符合流域立法的新趨勢。當(dāng)前我國湖泊立法名稱主要有“管理條例”和“保護(hù)條例”兩類。但“管理條例”側(cè)重于政府的行政管理行為，何謂“管理”？“管”即管制、管教、監(jiān)管，是指采用一定的強(qiáng)制措施來約束和規(guī)范主體的行為；“理”即料理、照料和理順，是采用柔性手段來實現(xiàn)社會秩序和公共安全的維護(hù)，滿足人民群眾的社會福利和服務(wù)要求。[12]25-26“管理”是強(qiáng)硬手段與柔性手段并用，在實踐操作中更多的是依賴于行政機(jī)關(guān)的引導(dǎo)和管理，是一種從上自下的管理模式。在洞庭湖立法中，有學(xué)者提倡制定《洞庭湖管理條例》，完善洞庭湖管理體制。[13]十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深化對社會治理規(guī)律的認(rèn)識，把“管理”改為了“治理”。習(xí)近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！盵14]由單一的行政治理手段向多元主體共同參與治理的模式轉(zhuǎn)變，有利于調(diào)動公民參與社會活動的積極性、緩解社會矛盾，有利于平衡各方利益。隨著社會的發(fā)展，制定“保護(hù)條例”逐漸被大家所提倡。2018年5月11日，中共湖南省委十一屆五次全體會議通過《關(guān)于堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展深入實施長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略大力推動湖南省高質(zhì)量發(fā)展的決議》，該決議提出“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，加快制定出臺《洞庭湖保護(hù)條例》”?！氨Ｗo(hù)”是指盡力照顧，盡量使其不受損害。[15]47如《環(huán)境保護(hù)法》對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善、防治生態(tài)環(huán)境污染和其他公害起到了積極的作用。因此，制定《洞庭湖保護(hù)條例》更加符合社會發(fā)展趨勢。

其二，制定《洞庭湖保護(hù)條例》有利于提高環(huán)境質(zhì)量。我國工業(yè)革命起步比較晚，之前由于片面追究經(jīng)濟(jì)效益而忽視了對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，重大環(huán)境問題屢屢出現(xiàn)，給人們的生存、生活帶來了嚴(yán)重的威脅，而生態(tài)環(huán)境損害主要是個體經(jīng)濟(jì)利益對公共環(huán)境利益的侵蝕所導(dǎo)致?！肮芾項l例”難以將產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整等綠色發(fā)展重要內(nèi)容納入，使“違法成本低、守法成本高”成為了洞庭湖環(huán)境惡化的癥結(jié)之一?！氨Ｗo(hù)條例”不僅破解了發(fā)展與保護(hù)不相統(tǒng)一的難題，而且涵蓋了洞庭湖整治、管理、建設(shè)等內(nèi)容，這樣命名更加科學(xué)、準(zhǔn)確且切合實際。

綜上所述，制定《洞庭湖保護(hù)條例》不僅有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，統(tǒng)籌各方利益需求，還能夠保護(hù)洞庭湖的生態(tài)環(huán)境，使洞庭湖生態(tài)環(huán)境能夠健康有序的發(fā)展。

三、《洞庭湖保護(hù)條例》主要內(nèi)容

鑒于洞庭湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)管理等方面的迫切性和必要性，在制定《洞庭湖保護(hù)條例》時應(yīng)該明確以下內(nèi)容：

(一)確定立法理念

國際上對湖泊的生態(tài)保護(hù)都經(jīng)歷了“先污染，后治理”到“邊污染、邊治理”，再到“保護(hù)中發(fā)展、發(fā)展中保護(hù)”的模式。日本、美國等發(fā)達(dá)國家對湖泊治理和保護(hù)工作開展得比較早，并取得了顯著的效果，特別是日本的琵琶湖的治理經(jīng)驗，得到了國際上的認(rèn)可。日本琵琶湖最初采取的是綜合開發(fā)模式(1972-1996年)，使琵琶湖內(nèi)環(huán)境超負(fù)荷污染、水體富營養(yǎng)化嚴(yán)重、湖內(nèi)生物多樣性銳減、防洪蓄水能力下降等。直到20世紀(jì)90年代，地方政府對綜合開發(fā)利用進(jìn)行反思，開始制定并實施“綜合性保護(hù)政策”才取得成效。[17]對于琵琶湖的治理，滋賀縣政府制定長期治理和分段治理相結(jié)合的模式，該模式分為兩個階段，第一階段是從20世紀(jì)60年代起，對琵琶湖做了一套中遠(yuǎn)期的規(guī)劃。1999年實施了綜合保護(hù)計劃——“母親河21世紀(jì)”(1999-2020年)，這個階段主要是水質(zhì)的保護(hù)、自然環(huán)境與景觀保護(hù)以及生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與修復(fù)等。根據(jù)琵琶湖的實際情況，制定一體化措施，并在源頭嚴(yán)格把關(guān)，控制污染源入湖等措施。[16]

要借鑒日本琵琶湖等國際上湖區(qū)管理的成功經(jīng)驗，結(jié)合省情湖情，針對現(xiàn)有立法存在的弊端，改變過去的立法模式，將洞庭湖按照其生態(tài)規(guī)律實行綜合性的治理，樹立一體化治理的立法理念，如管理機(jī)構(gòu)、規(guī)劃制定和環(huán)境監(jiān)測等一體化，從根本上解決洞庭湖綜合治理中的各種矛盾。

(二)明確立法中的價值排序

洞庭湖是一個特殊的區(qū)域環(huán)境，它既有社會價值、生態(tài)價值，也有經(jīng)濟(jì)價值。因此，首先應(yīng)突出的是社會價值，洞庭湖水安全保障功能，與國家人民安全息息相關(guān)，這是最重要的價值之一。其次是生態(tài)價值，要優(yōu)先保護(hù)洞庭湖生態(tài)功能，“生態(tài)優(yōu)先”是貫徹落實新發(fā)展理念的自覺行動，應(yīng)優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。第三，需兼顧洞庭湖經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，洞庭湖資源豐富，如洞庭湖濕地中的漁業(yè)資源、水資源、土地資源等，這些資源都具有獨立的經(jīng)濟(jì)價值，在確保生態(tài)優(yōu)先的前提下，合理開發(fā)利用，但這種資源的開發(fā)利用必須在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，需要接受前置性許可審查。

這三種價值相互依存，又相互對立。生態(tài)價值依賴于現(xiàn)有自然環(huán)境，而經(jīng)濟(jì)價值則對現(xiàn)有自然狀態(tài)加以改變。如圍湖造田等，使自然價值轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)價值，是典型的片面追求經(jīng)濟(jì)價值而不顧整體的生態(tài)價值。社會價值與生態(tài)價值、經(jīng)濟(jì)價值沖突較小，但是在社會價值中，防洪固堤、修建堤壩也會對生態(tài)造成一定的損害。洞庭湖安全保障功能，事關(guān)國家人民安全，是首要問題。因此，三種價值在《洞庭湖保護(hù)條例》應(yīng)該區(qū)別對待，有所側(cè)重，做到社會價值優(yōu)于生態(tài)價值，生態(tài)價值優(yōu)于經(jīng)濟(jì)價值。

(三)構(gòu)建相關(guān)制度

洞庭湖是以水為紐帶統(tǒng)籌各環(huán)境要素，管理和保護(hù)好洞庭湖，守護(hù)好“一湖碧水”已經(jīng)成為各級政府和每個人的不可推卸的責(zé)任，保護(hù)洞庭湖須法制先行，構(gòu)建好洞庭湖立法中的相關(guān)制度是其基本要求，如構(gòu)建洞庭湖管理體制、水資源開發(fā)利用、水污染防治、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)以及明確法律責(zé)任等制度。

1.構(gòu)建洞庭湖管理體制機(jī)制

洞庭湖水環(huán)境問題并不是一朝一夕形成的，而是多種因素長期積累、相互作用形成的綜合性問題。要建立高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，最大限度發(fā)揮洞庭湖管理機(jī)構(gòu)在湖泊保護(hù)中的作用，從法律上理清湖泊管理機(jī)構(gòu)職能，如人口控制、城市排澇設(shè)施建設(shè)、流域總水量分配控制等，并建立統(tǒng)一執(zhí)法、監(jiān)督、監(jiān)測等方式，以增強(qiáng)權(quán)力主體治理的互動性。[17]

2.構(gòu)建洞庭湖水資源保護(hù)與開發(fā)利用制度

在法律層面上，確定洞庭湖水資源的保護(hù)與開發(fā)利用規(guī)劃體系，協(xié)調(diào)湖區(qū)日趨復(fù)雜的生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。建立洞庭湖水資源保護(hù)與開發(fā)利用制度，明確實施水資源、采砂、林木等開發(fā)利用許可管理等制度規(guī)定。

3.構(gòu)建洞庭湖水污染防治制度

在我國生態(tài)環(huán)境文明建設(shè)過程中，污染防治始終是一個非常重要的環(huán)節(jié)。構(gòu)建洞庭湖水污染防治制度是解決洞庭湖水污染的必然選擇，其中包括對洞庭湖交界斷面水質(zhì)水量控制、水污染防治、工業(yè)園區(qū)污染防治等，在一定程度上實現(xiàn)“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的目的。

4.構(gòu)建生態(tài)保護(hù)與修復(fù)制度

運(yùn)用綜合性的保護(hù)與治理模式，尊重洞庭湖生態(tài)系統(tǒng)的客觀規(guī)律，打破管理體制上的行政區(qū)域壁壘，把治水、治林、治田、治草有機(jī)結(jié)合。統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境中的各個要素，綜合運(yùn)用治污等措施，實現(xiàn)系統(tǒng)化的治理，[18]這其中就包括生態(tài)補(bǔ)償、生物多樣性保護(hù)、環(huán)境承載能力監(jiān)測等問題。

5.明確法律責(zé)任制度

法律作為一種行為規(guī)范，其中最重要的特征之一就是具有強(qiáng)制力。[19]114這種強(qiáng)制力是由有關(guān)機(jī)關(guān)依法對違反環(huán)境法者，根據(jù)行為人違法后果大小或違法主體的不同劃定刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任。在法律責(zé)任的制定過程中，根據(jù)實際情況整合或制定，分兩種情形。一是國家層面的法律，可以直接引用或參照，如構(gòu)成犯罪的直接參照或引用《中華人民共和國刑法》規(guī)定的“過失污染罪”“非法捕撈水產(chǎn)品罪”“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪”“盜伐林木罪”等進(jìn)行處罰。二是地方性法規(guī)，由于洞庭湖環(huán)境要素復(fù)雜，在法律責(zé)任設(shè)計時可以根據(jù)實際情況整合或重新制定；在實施過程中，劃清守法與違法的界線，真正做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。