宋澤蕙 白 華

(長(zhǎng)安大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，陜西 西安 710064)

0 引 言

許多自然災(zāi)害和突發(fā)事件救援案例表明，重大災(zāi)害會(huì)導(dǎo)致山體滑坡、道路不通和通訊中斷，從而形成災(zāi)區(qū)救援點(diǎn)離散、災(zāi)區(qū)信息獲取困難、獲得遲緩等特點(diǎn)。在救援行動(dòng)中，應(yīng)急資源無(wú)法合理整合，導(dǎo)致應(yīng)急救援效率低，應(yīng)急物資和信息無(wú)法高效、準(zhǔn)確送達(dá)。[1]97-99,[2]58-62在互聯(lián)網(wǎng)背景下，通過(guò)信息整合，采用便捷途徑，利用高效的可配送載體，可為救援工作提供物資和人力保障。[3]75-78隨著互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的深入，互聯(lián)網(wǎng)在信息傳播過(guò)程中以其靈活性和便捷性成為信息傳播的重要基礎(chǔ)，通過(guò)微信、微博、重要新聞網(wǎng)站等途徑，相關(guān)的突發(fā)信息能夠在第一時(shí)間進(jìn)行有效傳播。比如2011年7月的溫州動(dòng)車(chē)事故，事故的最初傳播是從微博端口傳出的，在短短的幾個(gè)小時(shí)內(nèi)迅速在互聯(lián)網(wǎng)上升溫，成為當(dāng)時(shí)人們最為關(guān)注的焦點(diǎn)。

災(zāi)害救援物資和人力到位率直接影響到應(yīng)急效率的高低，對(duì)救援隊(duì)的救援能力起到了至關(guān)重要的作用。在互聯(lián)網(wǎng)背景下，科學(xué)、有效的資源管理對(duì)突發(fā)性災(zāi)害具有十分重要的意義。[4]25-28,[5]57-61

1 “互聯(lián)網(wǎng)+”背景下應(yīng)急物資管理與救援過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.1 應(yīng)急資源管理協(xié)作欠缺

自然災(zāi)害和社會(huì)安全事件的應(yīng)急管理，需要多個(gè)利益相關(guān)方配合，例如公安部門(mén)、地方政府、企業(yè)以及媒體等，從而形成統(tǒng)一的應(yīng)急指揮管理平臺(tái)。但從目前應(yīng)急管理現(xiàn)狀看，依然存在應(yīng)急處理方式單一、各單元協(xié)同欠缺等問(wèn)題。當(dāng)突發(fā)事件出現(xiàn)后，地方政府能夠在第一時(shí)間獲得信息，能夠快速?zèng)Q策，但是其他機(jī)構(gòu)很難及時(shí)給予相應(yīng)的聯(lián)動(dòng)配合，致使救援效果大打折扣。以2016年6月23日阜寧縣特大冰雹事件為例，在自然災(zāi)害突發(fā)情況下，政府各部門(mén)缺乏統(tǒng)一的指揮平臺(tái)，成立應(yīng)急小組后，由于受到應(yīng)急小組協(xié)調(diào)能力差，聯(lián)動(dòng)配合不足的影響，致使救災(zāi)指揮缺乏統(tǒng)一的目標(biāo)，出現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)混亂的局面。

1.2 民眾知情權(quán)無(wú)法保障

在以往的應(yīng)急管理中，政府和群眾之間往往存在信息不對(duì)稱(chēng)情況，傳統(tǒng)的“封”“堵”“截”信息管理模式在互聯(lián)網(wǎng)背景下難以發(fā)揮作用。[6]135-137現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)急救援不僅是政府單方面的責(zé)任，更需要民眾的積極協(xié)同和參與。民眾知情權(quán)無(wú)法保障，不僅會(huì)使其質(zhì)疑政府管理能力，而且也難以做到對(duì)政府行為的理解與配合。當(dāng)前，應(yīng)加強(qiáng)民眾和傳媒之間的溝通合作，無(wú)論是政府應(yīng)急管理制度、應(yīng)急管理流程還是應(yīng)急管理預(yù)警，都需要以人民為依托，保障公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)。在互聯(lián)網(wǎng)背景下傳媒應(yīng)成為民眾了解信息、表達(dá)意愿與參與社會(huì)治理的重要手段。例如，天津特大爆炸事故發(fā)生以后，政府信息公開(kāi)遲緩、宣傳滯后，導(dǎo)致公眾對(duì)事件的了解停留在自我“想象”階段，以至于在爆炸發(fā)生的一個(gè)星期以?xún)?nèi)，微博、互聯(lián)網(wǎng)、各媒體以及“朋友圈”之間的流言四起，嚴(yán)重影響了政府的公信力。因此，有媒體以及學(xué)者明確指出，僅僅依靠政府提供環(huán)境事件的所有信息已經(jīng)無(wú)法滿足群眾知情權(quán)的需要。由于信息呈現(xiàn)出橫向和縱向傳播趨勢(shì)，建立與完善NGO非政府組織，提高信息披露速度和質(zhì)量，對(duì)于保證民眾知情權(quán)尤為重要。

1.3 宣傳教育和社會(huì)參與仍需拓展

傳統(tǒng)的應(yīng)急管理宣傳教育采用的是定期組織應(yīng)急管理人員對(duì)街道、社區(qū)居民進(jìn)行宣傳教育的模式，此方法多為單方面宣傳，社會(huì)各方參與度不高。一旦出現(xiàn)應(yīng)急事件，各方面之間的配合往往不夠融洽，特別在物資運(yùn)輸上，通常效率較低。[7]36-39互聯(lián)網(wǎng)背景下的應(yīng)急管理社會(huì)參與度仍有進(jìn)一步提升的空間，而網(wǎng)絡(luò)宣傳的力度依然存在不足，因此社會(huì)危機(jī)意識(shí)有待加強(qiáng)，志愿者隊(duì)伍建設(shè)需要逐步完善，尤其是高危行業(yè)，企業(yè)的從業(yè)人員的自救互救能力有待進(jìn)一步提高。

1.4 應(yīng)急預(yù)案管理仍有改善空間

編制應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，以縣級(jí)政府為例，對(duì)于應(yīng)急預(yù)案的編制和管理重視度不夠，工作缺少實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，部分預(yù)案在編制之后被束之高閣，未隨社會(huì)環(huán)境的改變而進(jìn)行修訂。同時(shí)預(yù)案的科學(xué)性、針對(duì)性和銜接性有待進(jìn)一步提高。一些預(yù)案宏觀條目較多，缺乏具體的操作明細(xì)且質(zhì)量不高，規(guī)范性不夠，實(shí)操性也不強(qiáng)。

2 運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”優(yōu)化提升應(yīng)急資源管理和應(yīng)急救援能力的措施

2.1 完善縣級(jí)政府應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制

對(duì)于突發(fā)事件，可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)有效完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)成立臨時(shí)指揮小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各隊(duì)伍物資配備標(biāo)準(zhǔn)，做到各級(jí)聯(lián)動(dòng)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、軍地聯(lián)動(dòng)、政企聯(lián)動(dòng)，保證現(xiàn)場(chǎng)指揮流暢，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)指揮資源共享。[8]141-148縣級(jí)政府需加強(qiáng)各級(jí)、各部門(mén)之間的溝通和信息共享，提高各級(jí)和部門(mén)之間的應(yīng)急響應(yīng)速度和響應(yīng)能力，通過(guò)及時(shí)有效溝通，增強(qiáng)協(xié)作能力，暢通協(xié)作渠道。互聯(lián)網(wǎng)能夠加強(qiáng)各級(jí)部門(mén)之間的合作，方便物資和人員的統(tǒng)一調(diào)配，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)管理。

例如在應(yīng)急物流管理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制上，物流的管理特征依然包括流量、流向、流程的特征。在特殊時(shí)期，最重要的是保證應(yīng)急物資、應(yīng)急設(shè)備、能源以及相應(yīng)的人員能夠順利到達(dá)災(zāi)區(qū)，及時(shí)開(kāi)展相應(yīng)的作業(yè)。在目前的應(yīng)急狀態(tài)下，物流往往是政府應(yīng)急工作的主要載體，但由于在物資運(yùn)輸?shù)倪^(guò)程中，政府沒(méi)有正規(guī)和專(zhuān)業(yè)保障機(jī)制，因此在此背景下，政府和專(zhuān)業(yè)的物流機(jī)構(gòu)可形成相應(yīng)的聯(lián)運(yùn)機(jī)制，專(zhuān)業(yè)的物流企業(yè)為政府提供專(zhuān)業(yè)的物流，而政府主要從宏觀上進(jìn)行調(diào)控，對(duì)物流公司提供專(zhuān)業(yè)的信息渠道，此類(lèi)的合作模式能夠形成一個(gè)新型的應(yīng)急物流聯(lián)合體。

2.2 重視公共媒體參與

隨著電子政府、電子政務(wù)的快速發(fā)展，民眾了解政府工作的主要渠道之一就是互聯(lián)網(wǎng)。電子政府和電子政務(wù)發(fā)展的目的就是為了實(shí)現(xiàn)政府與公眾進(jìn)行有效溝通。通過(guò)電子投票、網(wǎng)絡(luò)聽(tīng)證會(huì)、電子民調(diào)等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)政府和公眾之間的有效連接?；诖?，在突發(fā)事件背景下，建議突發(fā)事件信息由政府社交媒體統(tǒng)一進(jìn)行發(fā)布，形成快速反饋，從而保障民眾的知情權(quán)。[9]127-132與此同時(shí)，信息公開(kāi)、信息溝通和信息傳播途徑應(yīng)當(dāng)多元化，除了通過(guò)傳統(tǒng)政府主動(dòng)發(fā)布信息以外，建議成立應(yīng)急管理指揮傳播中心等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)組織信息發(fā)布，直接與民眾對(duì)話交流。

針對(duì)突發(fā)情況下，個(gè)別媒體因利益驅(qū)動(dòng)惡意炒作、散播謠言，致使群眾恐慌，信息溝通渠道不暢等情況，建議政府應(yīng)該規(guī)范社會(huì)輿論，必要時(shí)采用行政和法律手段，及時(shí)通過(guò)社交媒體辟謠，對(duì)惡意散布謠言的媒體、個(gè)人，依法進(jìn)行處理，保證在危機(jī)信息發(fā)布的真實(shí)性基礎(chǔ)上，政府與公共媒體、公眾信息互動(dòng)渠道的完整、透明。[10]164-167

2.3 通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)完善發(fā)布體制

在互聯(lián)網(wǎng)背景下，由于信息繁雜且來(lái)源不一，民眾對(duì)于信息的“真?zhèn)巍北鎰e越來(lái)越難。因此在信息發(fā)布體制建設(shè)的過(guò)程中，首先要保證信息發(fā)布的質(zhì)量，其次政府必須對(duì)信息的源頭進(jìn)行把控和監(jiān)管，對(duì)信息傳播的過(guò)程和傳播的途徑進(jìn)行監(jiān)察，對(duì)信息發(fā)布的影響進(jìn)行預(yù)判，防止因?yàn)樾畔鞑フ鎮(zhèn)尾磺‘?dāng)，導(dǎo)致“二次突發(fā)事件”的發(fā)生。特別是對(duì)于縣級(jí)政府而言，在事件爆發(fā)以后，政府需要及時(shí)、準(zhǔn)確地對(duì)外公開(kāi)信息，從源頭上杜絕一些虛假信息的發(fā)生。再次，政府有關(guān)部門(mén)必須對(duì)網(wǎng)絡(luò)、論壇、微博以及其他各種渠道的信息進(jìn)行把控，對(duì)于偏離實(shí)際情況的信息進(jìn)行及時(shí)糾偏或“辟謠”，從而把握好輿情走向，防止出現(xiàn)輿情恐慌，確保信息在交流的過(guò)程中的真實(shí)性，宣傳政府行為，對(duì)社會(huì)起到正向和積極的引導(dǎo)作用。

互聯(lián)網(wǎng)背景下，需要逐步實(shí)現(xiàn)市、縣在監(jiān)測(cè)體系上的匹配，使監(jiān)測(cè)朝著橫向和縱向兩邊進(jìn)行延伸，加強(qiáng)對(duì)事件頻發(fā)區(qū)、易發(fā)區(qū)的監(jiān)測(cè)次數(shù)和監(jiān)測(cè)力度。監(jiān)測(cè)方案和監(jiān)測(cè)結(jié)果可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)外進(jìn)行披露。根據(jù)應(yīng)急管理要求，需要加大氣象、水文、地質(zhì)、環(huán)保等監(jiān)測(cè)站的監(jiān)測(cè)力度，增加監(jiān)測(cè)密度和頻次，在傳統(tǒng)的監(jiān)測(cè)方法基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)，提升監(jiān)測(cè)現(xiàn)代化和信息化管理水平。對(duì)于人員較為密集的場(chǎng)所，建議整合各類(lèi)技術(shù)，提升對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的監(jiān)測(cè)和處理能力。[11]133-139通過(guò)梳理縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)三級(jí)公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)，完善傳染性疾病和不明原因的中毒、食品藥品等公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。對(duì)各類(lèi)社會(huì)矛盾進(jìn)行集中調(diào)查和梳理，掌握內(nèi)部情報(bào)，并對(duì)其進(jìn)行分析，及時(shí)制定不穩(wěn)定因素的預(yù)防機(jī)制，有效防止社會(huì)公共事件的發(fā)生。

2.4 加強(qiáng)與媒體合作，提高信息資源的利用率

在突發(fā)事件背景下，信息的整合不能僅依靠政府完成，因?yàn)楦哔|(zhì)量的信息資源在一定程度上代表了新聞特性，它不僅要保證信息的真實(shí)、可靠，同時(shí)還需要保證信息具備一定的號(hào)召力。從信息學(xué)的角度而言，科層制的信息管理模式存在突發(fā)情況下信息得不到有效傳播的弊端。政府公開(kāi)的信息難以滿足其號(hào)召力要求。因此，政府相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)協(xié)同響應(yīng)，克服在信息搜集和加工過(guò)程中存在的本位主義、“官僚體”的特征。例如，縣級(jí)政府應(yīng)急部門(mén)應(yīng)專(zhuān)門(mén)組建一支強(qiáng)大的、可比肩專(zhuān)業(yè)新聞機(jī)構(gòu)的信息采編隊(duì)伍。由于專(zhuān)業(yè)新聞機(jī)構(gòu)搜集信息能力強(qiáng)，審核更有效，信息編輯和發(fā)布的質(zhì)量更好，對(duì)民眾的影響力更大，因此在突發(fā)事件背景下，這些新聞機(jī)構(gòu)對(duì)于化解輿論危機(jī)和消除片面信息影響方面起到了非常重要的作用。

此外，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，政府還可以嘗試和媒體人進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)人才資源和信息資源的有效利用，從而完成高質(zhì)量的新聞發(fā)布。國(guó)外在這方面已經(jīng)有著較為先進(jìn)的嘗試，例如英國(guó)政府高度重視突發(fā)事件背景下的信息公開(kāi)，在特殊時(shí)期和英國(guó)廣播公司、路透社等進(jìn)行密切的合作，通過(guò)權(quán)威的媒體發(fā)布信息，一方面保證了信息的真實(shí)性，另一方面起到了有效控制輿情的效果。近年來(lái)，隨著應(yīng)急管理的不斷深入，我國(guó)在輿情和媒體資源整合上也取得了較大的進(jìn)步，例如青海玉樹(shù)地震發(fā)生以后，當(dāng)?shù)卣鲃?dòng)和新聞媒體進(jìn)行合作，及時(shí)公布災(zāi)區(qū)情況，通過(guò)重要媒體發(fā)布救援信息，有效防止了負(fù)面信息的傳播，其信息的高度透明受到了國(guó)內(nèi)外利益相關(guān)方的高度贊揚(yáng)。

2.5 通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)提高緊急運(yùn)輸保障能力

在突發(fā)應(yīng)急事件背景下，應(yīng)急車(chē)道的建設(shè)和管理成為物資運(yùn)輸?shù)闹攸c(diǎn)。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)能夠有效完善應(yīng)急物資體系建設(shè)，充分運(yùn)用此類(lèi)技術(shù)能夠加強(qiáng)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)組織和疏散能力，更能夠完善緊急情況下交通運(yùn)輸?shù)膮f(xié)調(diào)機(jī)制，保障緊急情況下交通運(yùn)輸通暢穩(wěn)定，確保相關(guān)救援力量能夠快速到達(dá)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)突發(fā)地區(qū)的物資情況進(jìn)行公布，能夠有效整合社會(huì)物資資源，提升物資配送網(wǎng)絡(luò)的通暢度，提高中轉(zhuǎn)站的配送能力。

在突發(fā)狀態(tài)下，可依托公共通信、政務(wù)專(zhuān)網(wǎng)、微博等多種信息溝通手段，確保應(yīng)急管理和指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間的信息暢通。[12]148-158通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)完善應(yīng)急通信裝備的配備，同時(shí)支持各類(lèi)專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍配備小型便攜式應(yīng)急通信終端，保證基層救援隊(duì)伍通信暢通。加大對(duì)現(xiàn)有圖像信息管理系統(tǒng)的建設(shè)，提升現(xiàn)場(chǎng)圖像視頻的采集和傳輸能力，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控?zé)o死角。

2.6 采用大數(shù)據(jù)提高物資和信息定位能力

突發(fā)情況下，救援隊(duì)的靈活性和能動(dòng)性顯得極為重要，因此建議：首先，應(yīng)根據(jù)救援隊(duì)的實(shí)際需要，合理儲(chǔ)備中小型移動(dòng)裝備。在互聯(lián)網(wǎng)背景下，現(xiàn)代救援裝備的更新能夠?qū)崿F(xiàn)移動(dòng)辦公、遠(yuǎn)程指揮，對(duì)于救援現(xiàn)場(chǎng)的協(xié)同處置有著非常重要的作用。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、微信公眾號(hào)對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行宣傳，針對(duì)自然災(zāi)害易發(fā)地區(qū)，進(jìn)一步拓展廣場(chǎng)、公園、體育場(chǎng)、學(xué)校、人防設(shè)施等公共場(chǎng)所的應(yīng)急功能，同時(shí)儲(chǔ)備一定量的水、食品、藥品等必需品。在此基礎(chǔ)上，采用信息化物資動(dòng)態(tài)管理，確保在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，各安置點(diǎn)能夠提供滿足群眾基本需要的應(yīng)急物資。[13]171-176,[14]16-22其次，在突發(fā)事件發(fā)生以后，網(wǎng)上的信息量數(shù)以萬(wàn)計(jì)，面對(duì)如此大的信息量，如果采用傳統(tǒng)的手動(dòng)識(shí)別和處理方法，其工作量較大，難以完成。比如在8·12天津港特大爆炸事故以后，僅僅是微博數(shù)據(jù)就達(dá)到驚人的600多萬(wàn)條。采用人工處理的方法，無(wú)法完成對(duì)信息的有效把控。因此在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，要想對(duì)信息進(jìn)行精準(zhǔn)的定位和處理，就必須依靠其他技術(shù)力量，相關(guān)管理部門(mén)必須依靠大數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)對(duì)突發(fā)事件的信息進(jìn)行科學(xué)的處理。比如在12·20深圳滑坡特大自然災(zāi)害發(fā)生以后，相關(guān)應(yīng)急管理部門(mén)通過(guò)邀請(qǐng)大數(shù)據(jù)處理機(jī)構(gòu)，嘗試使用python等語(yǔ)言進(jìn)行大數(shù)據(jù)抓取，通過(guò)聚類(lèi)、TF-IDF統(tǒng)計(jì)等辦法，[15]129-136,[16]94-96對(duì)所有類(lèi)型的數(shù)據(jù)和消息進(jìn)行主題識(shí)別，通過(guò)抓取敏感詞匯、敏感表情，對(duì)輿情的負(fù)面信息進(jìn)行分析和篩選，準(zhǔn)確地對(duì)負(fù)面網(wǎng)絡(luò)輿情進(jìn)行了有效的控制。從應(yīng)急效果上看，政府由傳統(tǒng)的被動(dòng)式應(yīng)急處理，到目前的主動(dòng)應(yīng)急管理，提高了物資處理以及輿情控制的能力，提升了政府應(yīng)急管理能力。

3 結(jié) 語(yǔ)

從目前突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急體系、理論和方法研究趨勢(shì)來(lái)看，應(yīng)急資源管理已經(jīng)逐漸形成比較完整的體系。在互聯(lián)網(wǎng)背景下，應(yīng)急資源管理是管理學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)、物流學(xué)、信息學(xué)等多種學(xué)科的多元組合，覆蓋通訊技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、機(jī)械電子技術(shù)等多種領(lǐng)域。依托現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的高效整合，建立“實(shí)時(shí)、適量、適宜”的應(yīng)急管理系統(tǒng)，對(duì)于提升突發(fā)災(zāi)害救援能力，提升應(yīng)急救災(zāi)效率有著非常重要的意義。