陸 強(qiáng)

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

2015年《選舉法》[注]1979年通過的《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》簡稱。第六次修正，就選舉委員會等選舉機(jī)構(gòu)的職責(zé)作補(bǔ)充規(guī)定。時(shí)隔五年，選舉機(jī)構(gòu)相關(guān)議題再次引起最高立法機(jī)關(guān)的關(guān)注[注]2010年《選舉法》修正恢復(fù)了1953年《選舉法》有關(guān)選舉機(jī)構(gòu)的專章規(guī)定，對縣鄉(xiāng)級人大代表選舉委員會的產(chǎn)生、回避、職責(zé)和工作要求作了較為“完整”的法律闡述。，凸顯選舉機(jī)構(gòu)在新時(shí)期人大選舉中的地位和作用。作為縣鄉(xiāng)級人大代表選舉的主持機(jī)構(gòu)，選舉委員會居于選舉機(jī)構(gòu)體系的最前沿，對于選舉法律規(guī)范的執(zhí)行作用重大，直接決定人大代表民主選舉活動(dòng)的法治化水平。本文以《選舉法》第六次修正為契機(jī)，就我國人大選舉委員會組織建構(gòu)及相關(guān)制度的發(fā)展、演變進(jìn)行系統(tǒng)的梳理分析，以期對選舉委員會的良性發(fā)展和運(yùn)行有所助益。

一、1953年《選舉法》[注]本節(jié)所稱《選舉法》，如無特別說明，僅指1953年通過的《全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》。的體制初建

1949年中華人民共和國成立之初，并沒有立即實(shí)行人民代表大會制度。在普選的人民代表大會召開以前，中央由中國人民政治協(xié)商會議全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)，地方通過各界人民代表會議逐步代行人民代表大會職權(quán)[注]《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第13-14條。。盡管《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》(下稱《共同綱領(lǐng)》)已經(jīng)確定國家未來實(shí)行人民代表大會制，但關(guān)于會議召集時(shí)間卻遲遲未定。直至1952年10月，黨還曾想通過召集第二屆全國政協(xié)會議，推遲全國人大會議的召開時(shí)間。然而，斯大林出于中國共產(chǎn)黨政權(quán)的合法性和對敵斗爭的需要，建議中國共產(chǎn)黨于1954年進(jìn)行人大代表選舉和制定憲法[注]韓大元．1954年憲法制定過程[M]．北京：法律出版社，2014.63-69.。

1953年1月13日，中央人民政府第20次會議決定于1953年召開由人民普選方法產(chǎn)生的鄉(xiāng)、縣、省(市)各級人民代表大會，并在此基礎(chǔ)上召開全國人民代表大會。毛澤東在談及選舉的目的和作用時(shí)指出：“為了發(fā)揚(yáng)民主，為了加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為了加強(qiáng)反對帝國主義的斗爭，就要辦選舉”[注]中共中央文獻(xiàn)研究室．建國以來毛澤東文稿(第四冊)[M]．北京：中央文獻(xiàn)出版社，1990.20．。由此可見，1953年的人大代表選舉有著深刻的反帝斗爭的國際政治背景，對于選舉的民主化、規(guī)范化、制度化有較高技術(shù)要求。會議成立了以周恩來為主席、鄧小平等23名委員[注]1953年選舉法起草委員會委員包括中共、各民主黨派及各方面人士，分別為：安子文、李維漢、李燭塵、李章達(dá)、吳玉章、高崇民、陳毅、張治中、張奚若、章伯鈞、章乃器、許德珩、彭真、彭澤民、廖承志、劉格平、劉瀾濤、劉寧一、鄧小平、蔡廷鍇、蔡暢、謝覺哉、羅瑞卿。組成的選舉法起草委員會。2月11日，中央人民政府委員會第22次會議通過《選舉法》，就選舉委員會性質(zhì)、產(chǎn)生、成員構(gòu)成、任務(wù)等內(nèi)容作了專章規(guī)定，為我國人大代表選舉提供有效法律依據(jù)和制度保障。4月3日，新成立的中央選舉委員會根據(jù)《選舉法》之規(guī)定，發(fā)布《關(guān)于基層選舉工作的指示》(以下簡稱“中央選舉委員會1953年指示”)，對基層選舉委員會組織及選舉工作的具體展開作了較為細(xì)致的規(guī)定。在《選舉法》以及中央選舉委員會1953年指示的框架下(即“一法一指示”)，選舉委員會制度初具雛形。

(一)辦理選舉事宜之臨時(shí)機(jī)關(guān)

《選舉法》第35條規(guī)定：“中央和地方各級選舉委員會為辦理全國和地方各級人民代表大會選舉事宜之機(jī)關(guān)”。鄧小平在1953年《選舉法》草案的說明中亦指出：“為了監(jiān)督和指導(dǎo)選舉法的確切執(zhí)行……應(yīng)迅速成立中央及地方各級的選舉委員會”[注]鄧小平．關(guān)于《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》草案的說明(1953年2月11日中央人民政府委員會第22次會議)[J]．安徽政報(bào)，1953(3)：26．。由此可以確定，選舉委員會為辦理選舉事宜和《選舉法》監(jiān)督、指導(dǎo)之執(zhí)行機(jī)關(guān)。選舉委員會《選舉法》監(jiān)督、指導(dǎo)機(jī)關(guān)的功能定位，對于切實(shí)推進(jìn)《選舉法》的貫徹落實(shí)具有實(shí)質(zhì)意義，這也是我國現(xiàn)行《選舉法》最稀缺的法律品質(zhì)?；谶x舉工作階段性、周期性的因素考量，這一時(shí)期的選舉委員會采取臨時(shí)機(jī)構(gòu)模式。關(guān)于選舉委員會的成立時(shí)間，鄧小平在1953年2月28日為中共中央起草給各中央局、分局并轉(zhuǎn)各省市區(qū)黨委的一份電報(bào)中指出：基層選舉委員會不應(yīng)馬上普遍成立，而是采取哪里開始進(jìn)行選舉才在哪里成立的辦法[注]中共中央文獻(xiàn)研究室．鄧小平年譜(1904—1974)(中)[M]．北京：中央文獻(xiàn)出版社，2009：1099．。其他層級的選舉委員會在基層選舉委員會成立前即宣告成立，以便于對下級選舉委員會的工作進(jìn)行指導(dǎo)?！哆x舉法》第41條規(guī)定：“選舉委員會的工作全部完成后，選舉委員會即行撤銷”。由此可見，作為臨時(shí)機(jī)構(gòu)的選舉委員會，于選舉進(jìn)行時(shí)成立，選舉結(jié)束后即行撤銷。

(二)機(jī)關(guān)行政權(quán)屬性特征明顯

《選舉法》第35條同時(shí)規(guī)定：中央和地方各級選舉委員會，應(yīng)在中央和地方各級人民政府下成立。中央選舉委員會由本級人民政府任命，地方各級選舉委員會由上一級人民政府任命。鄧小平在1953年《選舉法》草案的說明中進(jìn)一步指出，中央和地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)本級選舉委員會的工作[注]鄧小平．關(guān)于《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》草案的說明(1953年2月11日中央人民政府委員會第22次會議)[J]．安徽政報(bào)，1953,(3)：26．。這一時(shí)期國家政權(quán)制度采取議行合一的模式，中央和地方各級人民政府在人民代表大會閉會期間，擔(dān)負(fù)“議”和“行”雙重職能。1954年憲法明確“中央人民政府委員會相當(dāng)于憲法草案規(guī)定的全國人大及其常委會”[注]闞珂．1954 年制憲：中央人民政府委員會“轉(zhuǎn)身”為全國人大常委會[N]．法制日報(bào)，2015-06-11(3)．。有學(xué)者甚至認(rèn)為，在普選的全國人民代表大會召開以前，中央人民政府不僅僅是“議行合一”的，而且是“議、行、軍、審、檢”五權(quán)合一[注]周永坤．議行合一原則應(yīng)當(dāng)徹底拋棄[J]．法律科學(xué)，2006,(1)：57．。與中央人民政府不同，在地方各界人民代表會議代行人民代表大會職權(quán)后，地方各級人民政府權(quán)力混合色彩逐漸淡化，回歸行政權(quán)本位。從這一層意義上來說，依據(jù)1953年《選舉法》成立的中央選舉委員會權(quán)力來源帶有立法權(quán)和行政權(quán)的混合色彩，地方各級選舉委員會由上一級人民政府任命，及其與本級人民政府工作上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，則使地方各級選舉委員會的行政性色彩更加濃厚。

(三)機(jī)關(guān)地位高成員代表性強(qiáng)

中央和地方各級選舉委員會各設(shè)主席1人，委員4～28人不等[注]參見1953年《選舉法》第36條。。1953年2月11日，中央人民政府委員會第22次會議決定任命劉少奇為新成立的中央選舉委員會主席，朱德、宋慶齡、李濟(jì)深、張瀾、彭真、郭沫若、黃炎培、鄧小平、李維漢等28人[注]中央選舉委員會其他19名委員分別為：李四光、何香凝、沈雁冰、胡耀邦、高崇民、馬寅初、馬敘倫、陳叔通、章伯鈞、習(xí)仲勛、程潛、程子華、劉格平、劉瀾濤、劉景范、鄧子恢、鄧穎超、賴若愚、謝覺哉。為中央選舉委員會委員。從成員構(gòu)成上來看，中央選舉委員會堪與政務(wù)院比肩[注]中央選舉委員會29名成員包括5名中央人民政府副主席(共6位)、3名政務(wù)院副總理(共5位)。另外，彭真為中共中央書記處候補(bǔ)書記(當(dāng)時(shí)中央書記處書記相當(dāng)于后來的中央政治局常委，1950年陳云遞補(bǔ)為中央書記處書記后，候補(bǔ)書記僅剩彭真1人)，李維漢為政務(wù)院秘書長。，具有較高的政治和法律地位，為其獨(dú)立履行職權(quán)提供組織保障。在我國的國家政權(quán)建設(shè)中，代表性是國家機(jī)關(guān)組織、構(gòu)建正當(dāng)性的傳統(tǒng)考量因素。為樹立中央選舉委員會中立、公平、公正形象，中央選舉委員會匯集了來自執(zhí)政黨、各民主黨派、人民團(tuán)體以及各方面的人士。中央選舉委員會這一組織模式，對于地方選舉委員會的組織具有直接參照意義。

關(guān)于縣級以上地方各級選舉委員會主席、委員如何產(chǎn)生問題，鄧小平在1953年2月28日的電報(bào)中指出：選舉委員會主席可以由同級黨委中政府行政首長正職之外的負(fù)責(zé)同志擔(dān)任，政府行政首長副職亦可擔(dān)任。選舉委員會委員可以在共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團(tuán)體及人民武裝部隊(duì)中選擇[注]中共中央文獻(xiàn)研究室．鄧小平年譜(1904—1974)(中)[M]．北京：中央文獻(xiàn)出版社，2009.1098．。根據(jù)中央選舉委員會1953年指示，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層選舉委員會主席由縣或市選調(diào)干部派任。派至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層單位指導(dǎo)工作的干部，3至5人組成1個(gè)工作組，領(lǐng)導(dǎo)1至3個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。選舉委員會“要有婦女參加”，“境內(nèi)有一定數(shù)量的少數(shù)民族聚居的，應(yīng)吸收其代表人物參加”[注]中央選舉委員會．關(guān)于基層選舉工作的指示[J]．安徽政報(bào)，1953,(4)：2-3．。

為選舉委員會配備“豪華”的成員陣容，有利于提升選舉委員會在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的政治和法律地位，對于其保持履職獨(dú)立性、自主性具有積極意義。但成員間較高比例的交叉任職，容易使選舉委員會被其他機(jī)關(guān)“滲透”，在其他機(jī)關(guān)的“圍城”中喪失自我。成員代表性的過分強(qiáng)調(diào)，使選舉委員會工作能力得不到有效保證，不利于選舉工作的正常開展。

(四)成員資格條件有特定要求

選舉是具有普遍意義的群體性政治活動(dòng)，選舉委員會人員構(gòu)成影響人民對于選舉的公共觀感。特定歷史條件下的選舉活動(dòng)，對于選舉委員會人員構(gòu)成也會具有特定要求。關(guān)于選舉委員會成員的條件，鄧小平在1953年《選舉法》草案的說明中專門指出：“鑒于全國各地情況不一，而我們又系初次進(jìn)行這樣全國性的選舉”，“任務(wù)繁重”，“無論領(lǐng)導(dǎo)方面或群眾方面都還缺乏經(jīng)驗(yàn)”?！叭绻x舉委員會工作能力不強(qiáng)，是無法勝任的。所以挑選一批為人正派、辦事公道而又聯(lián)系群眾的人到選舉委員會工作，是辦好選舉的關(guān)鍵”[注]〔21〕鄧小平．關(guān)于《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》草案的說明(1953年2月11日中央人民政府委員會第22次會議)[J]．安徽政報(bào)，1953,(3)：21、26．。中央選舉委員會1953年指示亦特別強(qiáng)調(diào)：“必須慎重選擇為人正派、辦事公道、能聯(lián)系群眾且有一定辦事能力的人充任”[注]中央選舉委員會．關(guān)于基層選舉工作的指示[J]．安徽政報(bào)，1953,(4)：3．。由此可見，1953年中央和地方各級選舉委員會成員的條件首重人品，且對工作能力有特別強(qiáng)調(diào)。

關(guān)于選舉委員會成員任職資格問題，《選舉法》沒有規(guī)定。鄧小平在1953年2月28日的電報(bào)中指出：凡屬擔(dān)任選舉委員會委員的人，一般地應(yīng)是可能當(dāng)選為人民代表大會代表的人[注]中共中央文獻(xiàn)研究室．鄧小平年譜(1904—1974)(中)[M]．北京：中央文獻(xiàn)出版社，2009.1098．。因此，選舉委員會成員人選的任職資格與代表候選人資格一致，并無其他特殊要求。關(guān)于選舉委員會成員回避問題，鄧小平在1953年《選舉法》草案的說明中認(rèn)為沒有回避的必要，原因主要有二：一是人大代表選舉主要是間接選舉，間接選舉由人民代表大會通過大會投票方式完成，“大會選舉”由大會主席團(tuán)主持，不是選舉委員會；二是人大代表的直接選舉雖然由選舉委員會主持，但基層選舉委員會的工作是在上級選舉委員會派出的工作組監(jiān)督和指導(dǎo)下進(jìn)行，因此亦沒有回避的必要〔21〕。事實(shí)上，這樣的解釋是不充分的，間接選舉中相關(guān)選舉委員會承擔(dān)監(jiān)督、指導(dǎo)、受理檢舉和控告等職能，選舉委員會仍難以擺脫“做自己案件法官”的窘境。直接選舉中上級選舉委員會派出工作組[注]上級選舉委員會派出工作組與基層選舉委員會主席存在人員交叉。監(jiān)督、指導(dǎo)基層選舉，并沒有否認(rèn)選舉委員會“做自己案件法官”的現(xiàn)狀，關(guān)于選舉工作組監(jiān)督、指導(dǎo)功能的強(qiáng)調(diào)恰恰凸顯了選舉委員會成員回避的必要。

(五)工作任務(wù)呈層級性差異

作為統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)組織系統(tǒng)，選舉委員會的任務(wù)具有同一性，但層級不同面臨的具體任務(wù)也會呈現(xiàn)一定的差異。一般而言，各級選舉委員會任務(wù)主要有：(1)監(jiān)督選舉法在轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)行；(2)受理選舉違法行為的檢舉和控告并作出決定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市選舉委員會僅限于選民名單事項(xiàng)；(3)公布本級當(dāng)選代表名單并頒發(fā)當(dāng)選證書。中央和省、縣、設(shè)區(qū)的市選舉委員會還負(fù)有如下兩項(xiàng)任務(wù)：(1)指導(dǎo)地方各(下)級選舉委員會的工作；(2)登記本級人大當(dāng)選代表。此外，作為國家處理選舉事宜最高層次的選舉機(jī)關(guān)，中央選舉委員會還負(fù)有如下職責(zé)：(1)指導(dǎo)《選舉法》在全國范圍內(nèi)的執(zhí)行，解釋《選舉法》，依法發(fā)布指示和決定；(2)規(guī)定選舉相關(guān)表格、證書格式和印章型式。而作為承擔(dān)代表直接選舉工作的最基層選舉機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市選舉委員會，有著一些與中央和省、縣、設(shè)區(qū)的市選舉委員會不不一樣的選舉任務(wù)：(1)登記、審查和公布選民名單；(2)登記和公布代表候選人名單；(3)按照選民居住情況劃定選舉區(qū)域；(4)規(guī)定選舉日期和選舉方法，召開并主持選舉大會；(5)分發(fā)選民證；(6)計(jì)算票數(shù)，確定本級人大當(dāng)選代表[注]參見1953年《選舉法》第37-39條、第66條。。選舉委員會工作任務(wù)上的層級性差異，與不同層級選舉委員會的功能和定位直接相關(guān)。高層級選舉委員會的任務(wù)具有宏觀性、指導(dǎo)性特征，低層級選舉委員會的任務(wù)則更為微觀和具體。保持選舉委員會組織機(jī)構(gòu)體系的完整性，有助于選舉委員會保持主體地位，提升專業(yè)化水平。

(六)機(jī)關(guān)行為責(zé)任難以追究

依據(jù)《選舉法》之規(guī)定，選舉委員會為臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，選舉工作結(jié)束后即行撤銷。選舉委員會撤銷后，因職務(wù)行為產(chǎn)生的責(zé)任歸屬問題，《選舉法》無明確規(guī)定。中央和地方各級選舉委員會分別由本級和上一級人民政府任命，中央和地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)本級選舉委員會的工作?！哆x舉法》第40條亦明確規(guī)定：“選舉后，各級選舉委員會須將關(guān)于選舉的全部文件，送交各該級人民政府保存，并應(yīng)迅速向上級人民政府和上級選舉委員會作選舉總結(jié)報(bào)告”。因此，選舉委員會撤銷后因履行職權(quán)產(chǎn)生的法律責(zé)任，應(yīng)由本級或上級人民政府承擔(dān)。由各級人民政府代選舉委員會承擔(dān)責(zé)任之法律邏輯，不利于選舉委員會成員責(zé)任意識的培養(yǎng)，容易在工作中滋生怠職或?yàn)E權(quán)現(xiàn)象。選舉委員會的臨時(shí)性，容易使相關(guān)部門疏于對選舉委員會成員職務(wù)上違法犯罪行為的監(jiān)督和責(zé)任追究。作為各級人大執(zhí)行機(jī)關(guān)之各級人民政府，為免于承擔(dān)法律責(zé)任，可能會為選舉委員會開脫。

1953—1954年人大代表選舉，是中華人民共和國成立后進(jìn)行的第一次具有普遍意義的人大代表選舉。除中央和地方各級選舉委員會外，中央和地方各級人民政府、地方人大主席團(tuán)[注]1953年《選舉法》第54條第2款規(guī)定：“地方各級人民代表大會進(jìn)行上一級人民代表大會代表之選舉時(shí)，由各該級人民代表大會主席團(tuán)主持之”。在選舉中也發(fā)揮了重要建設(shè)性作用。地方人大主席團(tuán)主持上一級人大代表“大會選舉”[注]為與人大代表直接選舉中的“選舉大會”作區(qū)分，此處的“大會選舉”主要是指間接選舉中地方人民代表大會對上一級人大代表的選舉。的做法，為1979年《選舉法》接受并延續(xù)至今。選舉委員會法律監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)地位的確立，上一級人民政府對地方各級選舉委員會的任命，選舉委員會上下級工作指導(dǎo)關(guān)系的確立，縣市對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層選舉委員會主席的派任，對于提升選舉委員會的工作能力，保障選舉法律規(guī)范的實(shí)施，具有積極意義。

二、1954年《地方人大和人民委員會組織法》[注]1954年《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》的簡稱。的結(jié)構(gòu)調(diào)整

(一)選舉委員會地位和功能弱化

1954年9月21日，第一屆全國人大第一次會議通過《憲法》，確立了新的國家權(quán)力架構(gòu)，人大選舉機(jī)構(gòu)體系也隨之作了調(diào)整。在這次會議上通過的《地方人大和人民委員會組織法》將地方人大代表的選舉交由本級人民委員會主持[注]1954年《地方人大和人民委員會組織法》第27條、第28條規(guī)定：“縣級以上的人民委員會在本行政區(qū)域內(nèi)行使下列職權(quán)……(二)主持本級人民代表大會代表的選舉”。“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會在本行政區(qū)域內(nèi)行使下列職權(quán)……(二)主持本級人民代表大會代表的選舉”。。1954年《地方人大和人民委員會組織法》關(guān)于選舉的“主持”，與1953年《選舉法》的規(guī)定不同。1953年《選舉法》關(guān)于選舉的“主持”，僅限于主持選民參加的“選舉大會”或代表進(jìn)行的“大會選舉”[注]參見1953年《選舉法》第39條第6項(xiàng)、第54條第2款。。1954年《地方人大和人民委員會組織法》關(guān)于選舉的“主持”，是指對代表選舉活動(dòng)的總體規(guī)劃和安排[注]1979年《選舉法》同時(shí)在這兩種意義上使用“主持”一詞，參見該法第7條、第31-32條。。我們通常所說的“選舉主持機(jī)構(gòu)”，即是從后一層意義上來說的。

1956年直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)第二屆人大代表選舉[注]鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市第一屆人大選舉從1953年開始，1954年上半年結(jié)束?？h以上地方各級人大選舉從1954年上半年開始，至1954年8月結(jié)束。根據(jù)1954年9月21日全國人大一屆一次會議通過的《地方人大和人民委員會組織法》第5條之規(guī)定：省人民代表大會每屆任期四年。直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會每屆任期兩年。因此，至1956年人大換屆選舉僅限于直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會。的主持機(jī)構(gòu)為本級人民委員會，選舉委員會由上一級人民政府任命的主體機(jī)關(guān)降格為在本級人民委員會領(lǐng)導(dǎo)下建立的辦理具體選舉工作的機(jī)構(gòu)[注]〔32〕周恩來．國務(wù)院關(guān)于1956年選舉工作的指示[J]．國務(wù)院公報(bào)，1956,(22)：504．。中央不再單獨(dú)設(shè)立選舉機(jī)構(gòu)，1953年4月曾對基層選舉工作發(fā)布指示、1954年4月與政務(wù)院聯(lián)合發(fā)布對于召開省市縣人大會議問題決定的中央選舉委員會，已不再發(fā)布指示或決定，取而代之的是依據(jù)1954年《憲法》成立的“最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)”——國務(wù)院。在省、自治區(qū)層面，“選舉委員會”被“選舉工作辦公室”〔32〕所取代。及至1958年人大代表選舉時(shí)，《國務(wù)院關(guān)于1958年選舉工作若干問題的決定》僅提出“地方各級人民委員會應(yīng)該成立選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”[注]國務(wù)院關(guān)于1958年選舉工作若干問題的決定[J]．國務(wù)院公報(bào)，1957,(53)：1108．，對于“選舉工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”的名稱、形式并未予以明確。有的省份仍以省選舉委員會的名義發(fā)布選舉實(shí)施方案，如《江西省選舉委員會關(guān)于1958年選舉工作的實(shí)施方案》；而有的省份雖然成立了省選舉委員會，但卻以省人民委員會名義發(fā)布指示，如《湖南省人民委員會關(guān)于1958年選舉工作的指示》；有一些省份則以中共省級黨委、省人民委員會發(fā)布指示，如《中共安徽省委安徽省人民委員會關(guān)于1958年選舉工作的指示》。

(二)選舉管理權(quán)力重心由中央下放地方

選舉委員會組織結(jié)構(gòu)的變化與選舉管理權(quán)力配置的調(diào)整密切相關(guān)。1953年的人民代表大會選舉具有開局意義，因此成立專門負(fù)責(zé)“選舉事宜”之中央選舉機(jī)關(guān)，統(tǒng)籌全國選舉事務(wù)。人大代表首次全國普選后，選舉工作確立了基本的活動(dòng)規(guī)則和程序，積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，后續(xù)的選舉有先例可循，中央選舉機(jī)關(guān)的存在就沒有首次選舉時(shí)那么迫切。由于當(dāng)時(shí)的選舉主要是間接選舉，只有基層人大選舉采取直接選舉模式，將選舉管理權(quán)力下放省級人民委員會，由省級人民委員會負(fù)責(zé)處理轄區(qū)內(nèi)的選舉事宜，可以減少選舉管理層級，便于根據(jù)地方的實(shí)際情況采取具有針對性的管理措施。對于中央和地方選舉管理權(quán)力關(guān)系的這種變化，內(nèi)務(wù)部長謝覺哉在1956年基層人大代表選舉中進(jìn)一步解釋稱，對于選舉工作中的問題各地可以因地制宜就地解決，屬于少數(shù)民族地區(qū)的具體問題等特殊情況，由省級人民委員會權(quán)宜決定，報(bào)中央備查；其他一般性的地方問題都由各省級人民委員會負(fù)責(zé)處理。內(nèi)務(wù)部主要負(fù)責(zé)全國選情的掌控，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)等具體選務(wù)，組織中央有關(guān)部門統(tǒng)一研究相關(guān)問題并提出意見，報(bào)請國務(wù)院決定[注]謝覺哉．中華人民共和國內(nèi)務(wù)部關(guān)于1956年基層選舉工作中若干問題的意見[J]．陜西政報(bào)，1956,(12)：517．。中央與地方選舉管理權(quán)力的這一配置模式為1979年《選舉法》沿襲。

1954年《地方人大和人民委員會組織法》確立地方各級人民委員會選舉主持機(jī)構(gòu)的地位，與當(dāng)時(shí)我國地方人大仍保持高度“議行合一”的政權(quán)制度模式密切相關(guān)。人民代表大會并不是常設(shè)會議，地方各級人民代表大會只有在開會期間才行使權(quán)力，絕大多數(shù)閉會的時(shí)間里，其權(quán)力由人民代表大會選舉產(chǎn)生的人民委員會行使，選舉事項(xiàng)的管理亦不例外。地方各級人民委員會主持本級人大代表選舉，客觀上限制了各級選舉委員會的權(quán)力，降低了選舉委員會的法律地位，弱化了選舉委員會的功能和作用。在擴(kuò)大省級人民委員會處理地方選舉事務(wù)自主權(quán)的同時(shí)，直接導(dǎo)致中央選舉委員會的取消，省、自治區(qū)選舉委員會也開始被選舉工作辦公室取代。1953年《選舉法》設(shè)計(jì)之選舉委員會制度，經(jīng)過第一次人大代表選舉之后產(chǎn)生的重大變化，與《選舉法》相關(guān)制度設(shè)計(jì)時(shí)間倉促[注]從1953年1月13日中央人民政府委員會第20次會議決議成立選舉法起草委員會，到同年2月11日中央人民政府委員會第22次會議通過，《選舉法》從起草到通過不到1個(gè)月時(shí)間。有一定關(guān)系，更與社會主義過渡時(shí)期的時(shí)代背景以及1954年國家權(quán)力結(jié)構(gòu)變化密切相關(guān)。

從1954年開始，全國人大先后經(jīng)過1958年、1964年3次代表選舉，及至1966年“文化大革命”爆發(fā)，全國人大及其常委會被虛置，地方各級人大和人民委員會被各級革命委員會所取代。盡管全國人大在“文化大革命”后期曾一度恢復(fù)活動(dòng)，但具有時(shí)代開新意義的人大代表選舉還要等到1979年《選舉法》通過之后。

三、1979年《選舉法》恢復(fù)和發(fā)展新時(shí)期

1979年《選舉法》的制定以及選舉委員會組織系統(tǒng)的恢復(fù)，與我國新一輪地方國家權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整相伴而行。就在新的《選舉法》正式交付表決3天前，全國人大會議對通過僅一年的“七八憲法”作了再次修正。根據(jù)新的憲法修正決議，縣級以上地方各級人大設(shè)立常務(wù)委員會，取消地方各級革命委員會(亦不恢復(fù)“文化大革命”前的人民委員會)，設(shè)立地方各級人民政府，地方人大和政府由1954年憲法設(shè)計(jì)的議行高度合一的模式開始實(shí)現(xiàn)初步分離。憲法修正決議同時(shí)規(guī)定，人大代表的直接選舉范圍向上延伸到縣一級(包括縣、自治縣)[注]參見《第五屆全國人民代表大會第二次會議關(guān)于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規(guī)定的決議》第2-3條。。1979年《選舉法》就是在這一背景下，開始新的選舉機(jī)構(gòu)制度設(shè)計(jì)。

與1953年《選舉法》相比較而言，1979年《選舉法》在立法理念上更為開放和穩(wěn)健，《選舉法》有關(guān)選舉委員會的規(guī)定呈現(xiàn)出大輪廓、粗線條的特點(diǎn)，為選舉機(jī)構(gòu)保留進(jìn)一步發(fā)展的法律空間。從立法技術(shù)上來看，1979年《選舉法》并未就選舉委員會制度作集中的專章規(guī)定，有關(guān)選舉委員會性質(zhì)、產(chǎn)生、職權(quán)等問題散見于《選舉法》各相關(guān)條文。1983年3月，全國人大常委會通過《關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》(以下簡稱《代表直選若干規(guī)定》)，就基層人大代表選舉委員會的組織、職權(quán)作出具體規(guī)定。直到2010年第五次修正，選舉機(jī)構(gòu)才開始作為獨(dú)立一章在現(xiàn)行《選舉法》中出現(xiàn)。在全國人大及其常委會“一法一規(guī)定”的框架下，選舉委員會進(jìn)入初步恢復(fù)并進(jìn)一步發(fā)展的歷史新時(shí)期。

(一)選舉管理權(quán)力分散主體多元

從組織框架上來看，1979年《選舉法》基本承襲了1953年《選舉法》有關(guān)選舉委員會的建構(gòu)思路，但在組織結(jié)構(gòu)上作了較大調(diào)整。中央、省、地市級選舉委員會不再保留，地市級及以上人大代表的間接選舉由本級人大常委會主持，地方人大選舉上一級人大代表的會議由大會主席團(tuán)主持，代表選舉的具體工作交由人大或其常委會的工作機(jī)構(gòu)完成。在縣鄉(xiāng)兩級人大代表的直接選舉過程中，維持了選舉委員會的框架機(jī)制，將其明定為縣鄉(xiāng)級人大代表選舉主持機(jī)構(gòu)。除選舉委員會外，《選舉法》還將省、地市級人大常委會確定為縣鄉(xiāng)級人大代表選舉的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，將縣級人大常委會確定為縣鄉(xiāng)級人大代表選舉的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。雖然法律、法規(guī)對選舉主持機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職權(quán)作了一般性規(guī)定，但實(shí)踐中三者之間的關(guān)系并非想象中那般清晰。人大代表選舉管理權(quán)力分散、主體多元的局面，是1954年《地方人大和人民委員會組織法》結(jié)構(gòu)調(diào)整的繼續(xù)，僅有的不同在于間接選舉中地方人民委員會的職權(quán)被地方人大常委會取代，地市級及以上地方人大常委會在直接選舉中的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)職能在《選舉法》中得到進(jìn)一步明確。

(二)法律保留機(jī)構(gòu)常設(shè)化改制空間

在縣鄉(xiāng)人大代表選舉中，選舉委員會維持了1953年《選舉法》臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的做法。與1953年《選舉法》明確規(guī)定不同，1979年《選舉法》并未就選舉委員會臨時(shí)機(jī)構(gòu)的特質(zhì)作出規(guī)定，1983年全國人大常委會《代表直選若干規(guī)定》也未予以明確。“代表選舉期間(時(shí))”設(shè)立選舉委員會；選舉工作結(jié)束后，選舉委員會“即行撤銷”“自行終止”“即行終結(jié)”“自行解散”的規(guī)定，主要見于省級人大或其常委會制定的地方性法規(guī)[注]〔38〕陸強(qiáng)．選舉委員會常設(shè)化研究——以縣鄉(xiāng)級人大代表選舉為視角[J]．山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2015,(4)：53-54.49.。選舉委員會的臨時(shí)性設(shè)置固然有現(xiàn)實(shí)因素的考量，但總體而言它不符合選舉事務(wù)管理權(quán)力連續(xù)性和整體性的要求，不利于選舉委員會職能履行和責(zé)任追究，影響選舉委員會功能的良好發(fā)揮〔38〕。就此而言，選舉委員會作常設(shè)化改制符合選舉發(fā)展的規(guī)律和內(nèi)在邏輯。從《選舉法》的規(guī)定上來看，選舉委員會放棄臨時(shí)機(jī)構(gòu)的做法無任何法律障礙。

(三)機(jī)構(gòu)職責(zé)日趨明確精細(xì)化

選舉委員會職責(zé)是其活動(dòng)的主要內(nèi)容，選舉委員會功能的發(fā)揮關(guān)鍵在于其職責(zé)的完善。選舉委員會職責(zé)這一提法，是2010年《選舉法》修正后才有的正式的法律表述。1953年《選舉法》使用的是“任務(wù)”，1983年全國人大常委會《代表直選若干規(guī)定》使用的則是“職權(quán)”。采用選舉委員會“職責(zé)”這一表述，反映選舉委員會在強(qiáng)調(diào)職權(quán)能動(dòng)性的同時(shí)，開始關(guān)注職權(quán)履行過程中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。1979年《選舉法》制定時(shí)并未就選舉委員會的職權(quán)作明確列舉，有關(guān)選舉委員會的職權(quán)散見于《選舉法》相關(guān)條文，涉及職權(quán)約11項(xiàng)[注]參見1979年《選舉法》第7條第2款、第24條、第25條、第28條、第31條、第35-36條、第39條。。1983年全國人大常委會《代表直選若干規(guī)定》開始就選舉委員會職權(quán)作一般性列舉，涉及職權(quán)11項(xiàng)[注]參見《代表直選若干規(guī)定》第2條第1款。，其中新增職權(quán)6項(xiàng)。2010年《選舉法》修正時(shí)，正式將這些列舉上升到法律層面，并作了進(jìn)一步地補(bǔ)充和完善。除一般性列舉條款外，《選舉法》以及《代表直選若干規(guī)定》其他條款還就選舉委員會的職責(zé)作特別規(guī)定，《選舉法》歷次修正對此均有涉及。截至2015年《選舉法》第六修正，選舉委員會現(xiàn)行有效的職責(zé)條款涉及職權(quán)約28項(xiàng)[注]參見《選舉法》第10條第1款、第26條第2款、第27條、第29條第2款、第31條第1款、第33-34條、第36-37條、第41-42條、第58條，《代表直選若干規(guī)定》第2條第2款、第5條、第10條第2款。。選舉委員會職責(zé)日趨明確精細(xì)化，對于充分發(fā)揮選舉委員會功能，完善選舉制度意義重大。

(四)選舉管理實(shí)體正義和程序正義并重

“自己不做自己案件的法官”是正當(dāng)法律程序原則的基本要素之一，它要求執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員處理涉及與自己有利害關(guān)系的事務(wù)或裁決與自己有利害關(guān)系的爭議時(shí)，應(yīng)主動(dòng)或應(yīng)當(dāng)事人的申請而回避[注]姜明安．行政法與行政訴訟法(第六版)[M]．北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2015.75．。在人大代表選舉中，正當(dāng)法律程序原則主要體現(xiàn)在選舉委員會成員被推薦為人大代表候選人時(shí)的回避問題，這在我國長期以來存在重大分歧。2010年《選舉法》修正肯定了選舉委員會成員被推薦為代表候選人應(yīng)辭去選舉委員會職務(wù)的做法，具有時(shí)代開新意義！它以法律的執(zhí)行力改變了選舉委員會的成員構(gòu)成，使選舉委員會的公共觀感得到進(jìn)一步改善，將我國的選舉管理從“重實(shí)體、輕程序”向“實(shí)體正義和程序正義并重”的方向轉(zhuǎn)變。誠然，如所有開新的制度一樣，選舉委員會成員回避制度是不徹底的，在選舉委員會下設(shè)機(jī)構(gòu)(辦事機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、選區(qū)工作機(jī)構(gòu))、鄉(xiāng)級選舉委員會成員，以及選舉委員會會議回避問題上還需要進(jìn)一步地檢討和完善[注]陸強(qiáng),陳伯禮．論我國縣鄉(xiāng)人大代表選舉委員會制度的完善——兼議2011—2012年縣鄉(xiāng)人大代表選舉[J]．北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2014,(2)：130-131．。然而，這些瑕疵并不影響該條款在我國選舉體制革新進(jìn)程中的歷史地位和價(jià)值。

四、余論

作為較早踐行民主選舉的國家，美國在總結(jié)聯(lián)邦選舉法律規(guī)范實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)發(fā)現(xiàn)：在諸多缺陷中，最為重要的是沒有一部法律能夠建立一套行之有效的組織機(jī)構(gòu)去管理和執(zhí)行法律的規(guī)定[注]See Federal Election Commission, Thirty Year Report, Washington: Federal Election Commission, 2005. P.4.?！氨M管一個(gè)失敗的候選人可以在聯(lián)邦法院或國會一個(gè)委員會里就某種違法行為攻擊他的對手或?qū)Ω傔x結(jié)果提出異議，但是并沒有一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)來調(diào)查對不正當(dāng)行為的指控。兩院的選舉委員會以及調(diào)查競選支出的專門委員會，在特殊情況發(fā)生時(shí)確實(shí)也進(jìn)行深入的調(diào)查，但它們幾乎都是黨派性質(zhì)的，主要只關(guān)心解決那些迫在眉睫的問題”[注][美]查爾斯·A.比爾德．美國政府與政治(上冊))[M]．朱曾汶譯，北京：商務(wù)印書館，1987：93．。“國會調(diào)查競選運(yùn)動(dòng)財(cái)務(wù)管理問題的各種調(diào)查委員會，一向都是調(diào)查特定選舉的各種特別委員會。它們沒有工作班子，沒有專門的會計(jì)技術(shù)或財(cái)力，以持續(xù)進(jìn)行必要的工作”[注][美]哈羅德·F.戈斯內(nèi)爾、理查德·G.斯莫爾卡．美國政黨和選舉[M]．復(fù)旦大學(xué)國際政治系譯，上海：上海譯文出版社，1980：274．。結(jié)果，這些條款很大程度上被忽視了。于是，20世紀(jì)70年代一個(gè)相對獨(dú)立、擁有一定規(guī)則制定和司法裁判權(quán)的聯(lián)邦選舉委員會(FederalElectionCommission，簡稱“FEC”)應(yīng)運(yùn)而生[注]See Federal Election Commission, Thirty Year Report, Washington: Federal Election Commission, 2005. P.5.。

選舉委員會是選舉法律規(guī)范執(zhí)行和監(jiān)督的法定機(jī)關(guān)，居于選舉活動(dòng)的最前沿，具體推進(jìn)選舉活動(dòng)的進(jìn)程。選舉委員會的性質(zhì)、組織、功能和作用，與一國的政治體制、歷史傳統(tǒng)和價(jià)值觀念密切相關(guān)。1953—1954年第一屆全國和地方各級人大代表選舉時(shí)，我國成立了體系完備、代表性強(qiáng)、地位頗高的中央和地方各級選舉委員會，對順利完成我國第一次人大代表選舉發(fā)揮了重要的監(jiān)督和指導(dǎo)作用，為選舉法律的執(zhí)行和具體操作規(guī)則的制定作了開創(chuàng)性和引領(lǐng)性的工作。1954年《憲法》確立新的國家權(quán)力架構(gòu)，中央和地方選舉委員會的地位和功能開始弱化，中央選舉委員會等相繼被取消、取代，直至各級人大被虛置、取代，不再召集會議。改革開放以來，國家政治生活步入正常軌道，定期性的選舉開始恢復(fù)。然而，選舉委員會的機(jī)構(gòu)建制僅在縣鄉(xiāng)兩級人大代表的直接選舉中得到承襲，全國、省、地市級人大代表的間接選舉則由本級人大常委會、下級人大主席團(tuán)及有關(guān)工作機(jī)構(gòu)來完成。

選舉管理是一項(xiàng)專業(yè)性要求較高的政治活動(dòng)，在強(qiáng)調(diào)活動(dòng)政治屬性的同時(shí)應(yīng)保障選舉技術(shù)能夠充分表達(dá)選民意愿，實(shí)現(xiàn)黨的意志和選民意志的和諧統(tǒng)一。選舉管理機(jī)構(gòu)體系的分散性和選舉委員會的非常設(shè)化組織建構(gòu)，使選舉法律的實(shí)施得不到有效保障?！斑x民民主意識教育和民主素質(zhì)養(yǎng)成是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，需要選民切身體驗(yàn)和感悟，需要選舉委員會長期規(guī)劃、系統(tǒng)安排和專業(yè)設(shè)計(jì)”[注]陸強(qiáng)．選舉委員會常設(shè)化研究——以縣鄉(xiāng)級人大代表選舉為視角[J]．山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2015(4)：53．。選舉委員會的附屬性地位，更讓其難以肩負(fù)應(yīng)有的社會擔(dān)當(dāng)?！妒澜缛藱?quán)宣言》第21條向世人宣稱：“人民的意志是政府權(quán)力的基礎(chǔ)；這一意志應(yīng)以定期的和真正的選舉予以表現(xiàn)”。定期的、真正的選舉需要選舉法律的制定，更需要獨(dú)立、專業(yè)、穩(wěn)定的選舉法律守護(hù)機(jī)關(guān)維持國家選舉活動(dòng)的周期運(yùn)行。我國應(yīng)逐步恢復(fù)建立中央到地方的選舉委員會組織機(jī)構(gòu)體系，在解釋法律、制定規(guī)則、確立標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)工作、解決糾紛、監(jiān)督選舉等功能方面發(fā)揮積極作用，保障公民選舉權(quán)利，提升選舉法律規(guī)范的實(shí)施水平。