何精華

AI賦權與政府治理兩者間的關系，本質上是一種雙向的互動關系?，F代政府的治理活動是以人類知識的累積、科技的突破與應用為基礎的，因而現代科學技術手段的應用已內化成政府治理的核心要素。隨著移動互聯網、大數據、超級計算、傳感網、腦科學等新理論與新技術的發(fā)展與演進，AI可以借助計算機這一載體完善人類心智來實現政府治理目標。“AI不是一維的，而是結構豐富、層次分明的空間，具備各種信息處理能力。”(1)瑪格麗特·博登：《AI的本質與未來》，中國人民大學出版社2017年版，第3頁。AI可以利用多種技術，完成公共管理領域的多種任務。譬如，AI試圖剖析人類智能的實質，并生產出一種新的類似于人類智能的方式對復雜的公共問題做出敏捷反應的智能機器，其中包括運用于公共管理領域的機器人、語言識別、圖像識別、自然語言處理和專家系統(tǒng)等。AI不再僅僅是一個流行詞，而是已逐漸滲入社會生活的方方面面。該技術正在進入公共領域，AI的政府治理革命已經開始。AI相關學科的迅猛發(fā)展與技術創(chuàng)新的整體推進，正在引發(fā)一系列鏈式突破，不斷推動著政府治理從數字化、網絡化向智能化、精準化、個性化加速躍升。公共管理者如何運用AI在制度的范疇內更好地承擔起公共治理的角色，采取合理的集體行動，有效化解公共治理障礙，達成增進公共利益的目標，顯得特別重要。本文試圖就AI技術對政府主體、行為、決策乃至行政倫理的沖擊和挑戰(zhàn)進行討論，從技術邏輯、效能檢視及價值重塑三個層面提出AI技術的應用有助于改善治理體系、優(yōu)化治理結構、提升治理能力的觀點。

一、從連接到智能融合：AI賦權政府治理的技術邏輯

賦權，既是一種主動參與的過程，也是選擇和行動自由的擴展，它意味著增加對影響社會活動的資源和決策的權力和支配能力。當人們真正進行選擇時，他們就能增加對其生活的支配能力。AI賦權實質上就是結合運用最優(yōu)化、機器學習等數據和技術，用機器智能增強人類智能。AI集半導體、量子、生物等技術于一體，具有理想的精準控制能力和強大的創(chuàng)新、創(chuàng)造能力，并以此來替代人類的部分工作。具體而言，AI賦權政府治理，主要是通過三個由淺至深的不同層次逐步賦權的，以實現對政務行為的輔助和替代來提升政府治理能力。即：(1)AI賦權能實現政務信息收集輔助與智能篩選；(2)AI賦權能以聲音、圖像、動作等多種交互手段，承擔政務的自動識別應答并接受模糊任務，提供即時有效的決策方案參考并按指令完成任務；(3)AI賦權能實現復雜政務的機器自主判斷決策，提出最優(yōu)決策方案。

AI賦權政府治理，直接表現為AI通過其所具備的技術功能來影響及改善政府治理的流程與結構設計，同時，政府治理也會通過其自身的文化、制度、戰(zhàn)略、治理理念，來影響基于AI的政府治理架構設計，實現價值重塑。AI賦權政府治理的主要載體，就是借助互聯網、大數據技術的推進與彼此連接，深度鑲入電子政務平臺。所謂電子政務平臺，就是應用互聯網、大數據等信息技術以及AI技術，對國家機關、行政機關、司法機關的公共事務及其他社會事務進行管理，并為社會提供公共服務的信息管理系統(tǒng)，以便改善政府的工作流程和治理能力。(2)徐曉林、楊銳：《電子政務》，華中科技大學出版社2009年版，第4頁。AI通過電子政務平臺嵌入政府治理，旨在提高政府透明度，改善政府間信息交互，提高公共服務質量與工作效率，參與政策制定、政策執(zhí)行和政策評估，提升整體行政績效，增加公眾獲取即時、精準、多元信息的渠道，有利于增進公共利益。因此，在電子政務平臺中，信息與治理結構是兩個最為核心的概念。而在公共管理領域，探討AI與政府治理結構再造的文獻大多聚焦在基于AI的治理變革對政府組織結構所造成的重要影響上。

近年來，隨著互聯網、大數據、AI技術與電子政務的關聯度日趨密切，AI越來越多地涉及政府治理活動。在如何處理AI與政府治理的關系方面，一些學者及政府信息管理實務者由于缺乏相應的知識和經驗，從而導致了政府治理的效率低下甚至根本無效。作為一種政府治理工具，AI汲取了互聯網、大數據的“精髓”，已經高度融合于電子政務平臺，互聯網、大數據、AI三方面的技術彼此交互，融為一體，共同揭示出智能化時代政府治理變革的本質特征。

首先，作為政府治理智能化的前提，互聯網實現了政務信息的相互連接與分布式結構融合的突破。AI技術在政府治理領域的廣泛應用，得益于電子政務平臺(尤其是互聯網+政務)的快速發(fā)展。由于信息技術的發(fā)展，愈來愈多的政府信息(如圖像、音樂、文字、資訊等)以0與1所組成的電子符號為傳輸單元，社會也漸漸進入以位元(bit)為組成單元的資訊世界。而在網際網路的驅動下，這些可以大量傳輸和獲取的電子符號，使政府與政府、政府與企業(yè)、政府與公民之間的溝通變得更加便捷，縮短了空間距離。AI成為電子政務終端、傳輸網絡、數據處理服務器，充分利用其問題求解、邏輯推理證明、專家系統(tǒng)、數據挖掘、模式識別、自動推理、機器學習、智能控制等技術，滲透到作為政府治理虛擬平臺(即電子政務)的各項應用程序和業(yè)務場景中。伴隨著AI技術的廣泛應用，公共部門的人力資源結構、組織結構、政務工作流程乃至整個政府治理結構將產生重大變革。

互聯網對政府治理結構的重大“變革”，集中體現為其徹底解決了信息的“連接”問題。具體體現在兩個方面：一是突破了縱向府際不同層級之間或橫向職能部門之間相互連接的“物理阻隔”。從20世紀末興起的電子政務從根本上改變了公民與政府、企業(yè)與政府的溝通方式。主要表現為設備與設備之間的連接，意味著信息技術與政府改革的聯姻而導致政府治理在形式與能力方面具有重大改進。在公共網絡平臺，技術已經被用來促進政府機構的結構調整。在某些情況下，它甚至引發(fā)了政府治理機構縱向層級以及橫向的職能部門的精簡。電子政務平臺將信息技術所支撐的電子政務與政府必須履行的市場監(jiān)管職能、公共服務職能、社會治理職能深度融合，通過微信、微博、政務App等技術手段，進行政府治理結構的流程再設計，實現網上辦事與在線服務，減少了繁文縟節(jié)，提高了政府服務向公民、企業(yè)的傳送速度，構建起政府與民眾、企業(yè)的互動關系。同時，虛擬的線上電子政務平臺與實體的政務服務大廳、政務綜合服務窗口及政務自助辦事終端等線下渠道充分交互，實現了“O to O”的政府治理。其終極目標無一例外地就是要實現萬物的互聯互通，亦即物聯網，從而徹底解決政府與政府、政府與企業(yè)、政府與公民之間的廣泛連接，有效破解了政府治理“最后一公里”難題，實現了資源與知識的交換與調度。二是作為連接的中介，電子政務或所謂的虛擬政府成為彼此合作與協調的有效通道與平臺。隨著互聯網節(jié)點與節(jié)點的彼此連接、合作與協調，形成了去中心化、扁平化的價值理念和行為方式，改變了傳統(tǒng)政府權力自上而下的“倒金字塔式”管理模式，由此形成了與傳統(tǒng)靜態(tài)一元中心相區(qū)別的多元網絡結構，促進了政府與公眾的共同參與。由此出現了一個完全與物理空間的傳統(tǒng)政府截然不同的治理方式和協調機制。

其次，作為政府治理智能化的核心，蔚為壯觀的大數據實現了政府治理內容與再現的突破。如上所述，互聯網解決了困擾政府治理的信息連接問題，在互聯網上頻繁進行交換的內容則被我們稱之為“大數據”。政府治理領域的“大數據”具有體量、速度和多樣性諸方面的顯著特征。(3)桑尼爾·索雷斯：《大數據治理》，清華大學出版社2014年版，第3頁。從數據的靜態(tài)描述角度來看，“大數據”具有較大體量面對紛繁復雜的治理環(huán)境，政府被數據堆砌，很容易積攢TB(太字節(jié))級和PB(拍字節(jié))級的信息，甚至在將來可輕而易舉積攢ZB級的信息；從數據的動態(tài)描述角度來看，“大數據”具有時間的敏感性，流數據的分析必須以毫秒計，以支持政府決策；從數據的多格式化角度來看，政府治理的大數據包括結構化數據、準結構化數據和非結構化數據，如電子郵件、音頻、視頻、微博、微信、政務App、點擊流、日志文檔和生物計量學數據等；從數據的經濟有效性角度來看，政府往往致力于以經濟有效的方式從大數據中獲得有價值的分析與判斷。(4)桑尼爾·索雷斯：《大數據治理》，第4頁。如果我們把以互聯網為核心構成的信息網絡體系稱為“高速公路”，那么“大數據”即是這條“信息高速公路”上快速飛奔的宏大車流。隨著人類社會全面進入以大數據共享、信息爆炸為特征的信息時代，互聯網、移動互聯網、物聯網的不斷擴展與外延，需要我們將真實的客觀世界轉換成數據的方式，進行規(guī)模采集與再現。由此，我們可以推斷，信息社會不斷擴展、延伸的邊界，其實就是大數據增長的邊界。大數據是信息技術條件下資訊生產不斷增長的產物，是對網絡載體的客觀描述。大數據理論提出了三個值得深思的觀點，即是全部數據而不是隨機采樣；是大體方向而不是精確指導；是相關關系，而不是因果關系。故大數據的本質，就是通過互聯網觀測、模擬和再現一個客觀真實的世界。它不僅包括對物理空間的人類社會客觀世界的數字化觀測、模擬、再現，也包括自然生態(tài)的觀察、模擬、再現。

再次，AI實現了海量數據處理和決策信息自動獲取的重大突破，這是政府治理智能化的關鍵環(huán)節(jié)。從政府治理的視角來看，大數據的核心價值就是為政府提供一種預測與判斷，它通常被視為AI必不可少的一部分，或者更確切地說，它被視為一種機器學習。大數據與AI的關系就像一枚硬幣的正反面一樣密不可分。由于大數據無法用單臺的計算機自行處理，往往需要采用分布式架構。其特點就在于它需要對海量數據進行分布式數據挖掘。但它必須依托AI的分布式處理、分布式數據庫和云存儲、虛擬化技術。當互聯網、移動互聯網、物聯網的邊界不斷擴大時，公共領域的大數據也隨之不斷增長。一般而言，精確性是信息缺乏時代和模擬時代的產物，只有5%的數據是結構化且只適用于傳統(tǒng)數據庫，若無法接受數據的混亂，剩余95%的非結構化數據都無法為我所用。這也說明，“混雜性”是大數據的重要特點。這些數據過于混雜粗糙，需要借助新的技術或方法對其進行解析、加工，使之能夠以更加精細、精確、透徹的方式被獲取、分析和評價。(5)克里斯多夫·庫克里克：《微粒社會》，中信出版集團2018年版，第4頁。但是采用什么技術或方法來處理公共領域如此浩如煙海的龐大數據，已成為亟待解決的問題。由此，AI技術在處理政務大數據方面的神奇功能，便成為政府治理的迫切需要。因為，任何具有超強能力的自然人或政府機構在龐大政務數據面前都顯得渺小與無能。而AI所具有超人類的數據處理服務功能，可通過其問題求解、邏輯推理證明、專家系統(tǒng)、數據挖掘、模式識別、自動推理、機器學習、智能控制等技術，實現對政府治理領域的數據分析和處理。故AI是人類社會經過互聯網、大數據兩次技術突破之后的“技術革命”，解決的是信息社會網絡相互連接端對大數據內容主體的處理問題。

電子政務環(huán)境中的政府治理轉型與AI之間具有密切的互動關系。筆者曾于2001年在國內首次提出“政府智能化管理”的概念，并認為以互聯網為標志的信息技術、政府的信息系統(tǒng)與機器智能結合，必然引發(fā)政府治理的智能化革命。(6)王乘、何精華：《現代城市管理的必然趨勢：“數字城市與政府智能化管理”》，《中國行政管理》2001年第3期。近20年來，AI技術發(fā)展與演進的歷程已經證明，互聯網、作為政府信息系統(tǒng)的電子政務平臺、大數據與AI之間的關系，本質上就是一種多元互動關系，內化于政府治理的各個環(huán)節(jié)，彼此難以分離。種種跡象表明，在新技術新理論的推動與經濟社會發(fā)展需求的驅動下，AI技術必將成為促進政府治理轉型進入新階段的關鍵變量。新一代AI相關學科發(fā)展、理論建模、技術創(chuàng)新、軟硬件升級等整體推進，正在引發(fā)鏈式突破，推動著政府治理從數字化、網絡化向智能化加速躍升。作為政府治理的主要手段，電子政務平臺可以搭載深度學習、人機協同、跨界融合、自主操控、群智開放等AI新技術。AI可以通過其所具備的多元技術功能(譬如，公共資源交易的自動化、重大公共決策的信息提供以及競爭策略支持等)來影響或改善政府的治理流程及公共治理結構的再設計，等等；與此同時，政府可以通過其自身所具備的治理理念、制度創(chuàng)制、戰(zhàn)略規(guī)劃、文化宣導等優(yōu)勢，深度影響AI的技術設計理念、模型、流程等，實現價值重塑。因此，從信息管理的角度來看，作為客體的信息與作為主體的政府是其兩個核心要素。事實上，在公共管理領域，學者們往往更愿意聚焦于AI技術的新突破、新發(fā)展對政府結構、政務流程誘發(fā)的治理生態(tài)演變與政府治理變革的契機。

如果說，AI并非是旁門左道的獨特技術，其強大功能取決于互聯網與大數據集的融合功能，并且大數據的潛在功能只有通過AI技術才能實現，那么，AI賦權已經為電子政務網絡平臺融合互聯網與大數據、實現智能化治理奠定了堅實的技術基礎。譬如，自動定理為政務信息檢索、問題求解等方面提供了智能解決方案；數據挖掘為提煉出蘊含政務規(guī)律的數據提供了規(guī)則、聚類等方案；自然語言理解為計算機人類語言理解提供了理論和方法。由此可見，AI技術與互聯網、大數據的深度融合，是現代科學技術發(fā)展到特定階段持續(xù)創(chuàng)新的結晶，而深度學習技術則為“全息化政府”贏來了一次“治理革命”的契機。AI對政府治理智能及智能化網絡層面、應用層面及具體操作實施層面均能起到即時、有效的支撐。如果大數據是“燃料”，那么，以AI為基礎的智能機器將成為政府智能化轉型的引擎。

二、結構性沖突：AI賦權政府治理的效能檢視

效能，意即特定事物所蘊藏的有利作用。所謂“事物”，即AI嵌入政府組織結構、政府治理流程、行為方式及相關制度的集合；“蘊藏”，即AI嵌入政府治理之后蓄積或潛在的由于多種主客觀因素的制約而并未顯現的作用；“有利的作用”指AI嵌入政府治理應達到的理想狀態(tài)，在這種秩序狀態(tài)下，能以較小的公共資源投入實現最佳的政府治理目標。AI賦權政府治理的效能檢視，即對AI嵌入政府治理的結果或所提供的公共產品質量好壞、作用大小、治理狀態(tài)等效率的評價。

AI賦權政府治理的出發(fā)點與終極目標就是不斷提升政府治理能力。其中，政府治理績效是政府治理能力的關鍵評價指標?；趲捈夹g革命的強大需求，使得傳輸能力大幅提升，客觀上催生出政府治理領域大幅提升政務大數據存儲能力和計算能力的需求。由于數據、算力和算法的提升，AI在政府治理領域的應用突飛猛進。AI作為處理與分享大數據的電子政務基礎架構，通過計算機系統(tǒng)的嵌入與服務器管理相互整合，連接成一個大型數據中心，提供相關應用程序之服務。這些服務包含依照使用者需求所提供的定制化服務，以及透過網絡、計算機與應用程序的結合，讓使用者按照各自需求來使用，由此產生一種按次、按量或者按時的計費方式，達成減省成本、增加效能的服務供給形式。(7)佩德羅·多明戈斯：《終極算法：機器學習和AI如何重塑世界》，中信出版集團2017年版，第11—25頁。與移動化、數字化浪潮一樣，這不僅是由一種技術轉換到另一種技術變革，更是政府治理領域的人、流程等變量也需要發(fā)生同等效應的變革，但進行這樣的技術變革并取得績效并非人們想象中的那么簡單。大數據所驅動的電子化平臺知識學習、跨媒體協同處理、人機協同增強智能、群體集成智能、自主智能系統(tǒng)，已經成為提升政府治理智能的重點領域，而受腦科學前沿技術啟發(fā)的電子政務類腦智能已經開始蓄勢待發(fā)，并在電子政務領域呈現出越來越明顯的芯片化、硬件化、平臺化趨勢。在5G“帶寬革命”的環(huán)境下，通訊傳輸能力的大幅提升，催生出大幅提升存儲能力和計算能力的社會需求，使得政府公共數據平臺的“算力”成為一種特殊的“治理權力”。

一般而言，AI所擁有的強大算力，不僅可以轉化成為政府的特殊“權力”，更是一種可以轉化的“特殊”治理能力。譬如，計算能力和計算方法如同大腦的邏輯和判斷，把看似一個很強大的問題逐步分解成億萬個很小的邏輯判斷，以依靠強大的計算能力縮短時間維度的長河，在處理復雜的治理環(huán)境過程中可以超越人類的簡單判斷，以提升電子政務平臺的使用價值。政府擁有AI的強大算力，意味著政府對公共領域擁有絕對的控制力，猶如現在的核能力一樣，公共領域的格局將會因為政府擁有AI算力而擁有更為強大的分析判斷能力及更多基于公共治理的話語權。大量案例研究表明，AI賦權政府治理至少體現在三個方面：(1)為破解政府優(yōu)質人力資源困境提供了新方案。一方面，政府治理受制于財政預算及其他資源配置的約束，正如瓦格納定律揭示的政府所面臨的治理困境，政府規(guī)模(包括機構及人員數量)不能為所欲為地無限擴張；但在另一方面，政府治理面對不斷增長且日趨復雜多元的公共服務和社會治理的需求，不斷發(fā)展變化的人力資源匱乏問題也越來越突出。譬如，在城市社會治安與綜合執(zhí)法、交通協管、重大社會問題的決策咨詢、政府工作流程改善諸方面的人力資源短缺問題長期存在。雖然地方政府被迫采取購買社會力量的公共服務及臨時聘用、延期留用等政策工具，試圖緩解這種窘迫狀況，但收效甚微。而借助AI的嵌入，這一困擾可以得到緩解。以智能機器人為標志的AI在政府服務咨詢、信息管理、工作流程等方面取代人力資源具有較大優(yōu)勢，為突破公共人力困局另辟了一條蹊徑。(2)有助于提升決策質量?；谌斯さ膫鹘y(tǒng)行政決策，因為信息來源具有較大的有限性，即便是有規(guī)律可以遵循的常態(tài)化決策，也難以精確化，導致決策質量欠佳。至于無規(guī)律可循的非常態(tài)決策，其質量則存在著諸多的不確定性。提升決策質量也就成為政府每時每刻需要思考的重要議題。在AI重塑人類現實的當下，基于AI賦權的人機交互，可以輕松對決策所依賴的信息大數據進行智能化處理，并根據決策的不同類型需要，自動生成最優(yōu)決策方案，極大地提高了行政決策的質量。(3)有助于優(yōu)化政府與公民之間的關系。長期以來，政府缺乏足夠的人力資源及合適的渠道維系良好的“政民關系”，政府因缺乏收集和分析民情的有效工具并借此不斷提高政府的服務質量。而AI技術的應用，政府一方面可以通過技術手段建立面向公眾的服務助手，可跨越時空、實現7×24小時無縫隙地為公眾及企業(yè)提供優(yōu)質高效的服務；另一方面，政府可隨時隨地依據民眾及企業(yè)的需求，依據AI技術提供的智能化分析，不斷改進服務方式，優(yōu)化政務流程。

當然，AI技術終究是一種治理工具，AI賦權政府治理，需要充分考慮政府治理結構制約因素，解決好政府治理的結構性沖突。這是因為，AI賦權作用的大小，取決于政府治理結構的匹配程度。萊維特(Leavitt)的研究表明，政府治理結構可區(qū)分為目標任務、公務人員、組織結構與技術手段四個基本要素，這四者之間是彼此關聯、相互影響的。這一框架的重點在于除強調政府治理結構必須把握這四個要素的整體狀況外，特別強調AI這一重要的技術手段在信息管理中必須密切配合新的目標任務、公務人員及組織結構，只有這樣才能從過去的平衡狀態(tài)過渡到新的平衡狀態(tài)。故在此架構中，AI的賦權，對于政府治理結構的深度影響，將聚焦于三個層面，亦即借由AI降低資源的交易成本；借由AI減少政府縱向層級，延展管理幅度，再造扁平化的組織結構；借由AI技術提升政府的聯結、溝通、商務、協同、社群“5C”能力等。(8)H. J. Leavitt，“Applied Organizational Change in Industry, Structural Technological and Hummanistic Approaches”, in J. G. March(Eds.), Handbook of Organizations, Rand McNally，1965.譬如，傳統(tǒng)的行政流程嚴重依賴于人的傳遞與協同，行政過程復雜，行政環(huán)節(jié)煩瑣，嚴重影響政府治理效率。若目標任務、公務人員、組織結構與AI賦權相互匹配，AI可即時有效識別、自動消除政府治理流程中的冗余環(huán)節(jié)，并以遠超人力的速度與效率完成公文流轉過程，實現智能化處理，簡化了程序，提升了政府流程效率。若要提升AI賦權政府治理的整體績效，政府治理必須同時包含供給端及需求端兩個部分。在供給端部分，必須進行實體治理結構、協調聯系模式的調整，一方面降低政府信息支出的成本，另一方面提升信息與AI系統(tǒng)之間的整合，促進政府治理結構的變革。在需求端部分，則必須結合民眾對AI賦權政府治理的期盼或需求，建構一個完整的供給與需求的互動模式，使得政府的目標任務、公務人員、治理結構與AI賦權相互匹配，這樣才能夠充分發(fā)揮AI賦權的效能。否則，AI賦權不僅難以達成政府治理目標，甚至可能得不償失，從而對政府治理能力形成制約。這種制約至少體現在三個方面：一是AI賦權與僵化的治理結構之間的矛盾。借由AI賦權，能夠準確預測面臨復雜的公共環(huán)境與戰(zhàn)略機遇，并能夠為特定公共議題提供有價值的政策建議。但是政府層級過多，管理幅度太小，決策信息與戰(zhàn)略規(guī)劃能力十分有限，且呈封閉狀態(tài)。這是因為，這種封閉僵化的科層制治理結構，是馬克斯·韋伯100年前所設計并延續(xù)至今的。面對AI賦權所形成的開放性與不確定性沖擊時，無法形成即時有效的政府戰(zhàn)略思維及更優(yōu)化的應對措施。若任其發(fā)展，必然帶來極大的治理風險。當前，形成與AI賦權的內在需求相適應的政府治理結構，破除在復雜環(huán)境中即時做出創(chuàng)新性、突破性的戰(zhàn)略決策的體制性障礙是當務之急。二是AI賦權與傳統(tǒng)治理規(guī)則之間的矛盾。長期累積起來的基于因果關系的傳統(tǒng)制度規(guī)則體系，無法適應基于數據、算力、算法為主體的治理環(huán)境。AI的價值并非簡單模擬人類行為，而是基于自主學習和智能決策能力。故AI賦權并非簡單地理解為其所表達的意愿歸屬于設計者或制造者。政府公務員只能給出特定的學習規(guī)則，而決策建議的獲取取決于大數據與算法本身，其結果與公務員的個體意愿并無內在的因果聯系。三是AI賦權與行政首長決斷能力之間的矛盾。隨著AI系統(tǒng)將承擔越來越多的智能識別與分析工作，在智能機器的環(huán)境中，公民或法人可能感到不安，但事實上，這種情景將比過去任何時候都更需要政府明確的目標引導。在未來的治理結構中，政府部門的行政首長需要強大的人際交往技能、社會責任感與強有力的道德基礎，明確政府職能、工作任務及其政策工具。正確的目標指引，并有效控制輸入AI數據質量，及時向AI提出實現政府職能的政策議題，對AI賦權至關重要。若無正確實現工作任務的政策問題就不可能有正確的答案，AI賦權的價值也就無法得到體現。

提高政府績效是直接體現政府治理能力的標志，也是AI賦權所追求的戰(zhàn)略價值。將AI賦權的內涵界定移植至公共領域進行觀察時，人們就會發(fā)現，政府績效一般表現為政府采取什么方式或方法來執(zhí)行政策可以達成公共目標。政府績效之所以成為“政府再造”的核心議題，究其原因，緣于公共資源的有限性。但政策的執(zhí)行不應狹隘地局限于強調政府效率或政府效能，政府的政策目標亦應包括其能否達成更普遍、更有意義的公民參與。與此同時，政府應當體現治理質量的程序價值，即公民的廣泛參與。就政府而言，需要思考的問題是如何在政策議程設定及政策執(zhí)行過程中，通過多渠道、多元化的公民參與機制，盡可能吸納不同階層的公民意見，使得政府的公共政策更具“合理性”“合法性”與“回應性”，盡可能減少透明公開與有效性的沖突。故政府除了通過AI強化其服務效率，提高公民的滿意度外，其終極目標之一就是努力實現公民參與，實現政府治理的程序價值。而這種趨勢無論在學界還是實務界均有體現，尤其是來自學者們力圖解除“新公共管理”片面強調“效率”的思潮對電子化政府的“牢籠”效應，并從體現治理質量的程序價值的公民參與角度將AI視為政府推進參與式治理的工具。若從AI作用于政府治理的角度觀察，缺少使用者角度的思維，亦即忽略治理質量及程序價值是一個亟待改善的問題。相當一段時間以來，AI研究比較關注政府，鮮有從用戶對政府治理的需求對民眾影響的角度分析與討論，或者說，缺乏實際評估AI對公民影響的行為。而這個缺少民眾視角的現象，往往間接地造成了政府相關AI服務使用率不如預期。為了避免重蹈覆轍，AI作用于政府治理，既要從公民的視角，檢視公民需要什么樣的服務，公民為什么不愿意使用融合了AI技術的政府公共服務平臺？與之相反，若政府讓公眾主動參與、表達訴求，并在AI技術提供的公共服務中回應這些需求，以滿足民眾需求為出發(fā)點，不斷改進AI的服務方式與方法，才能真正讓民眾感到滿意。故提升AI作用于政府治理的整體績效，內在地包含了如何適應快速變遷的外部環(huán)境，如何滿足民眾需求等關鍵變量。AI技術應用于政府治理領域，需要同時關注政府的供給端與民眾的需求端。

三、構建智能型政府：AI賦權政府治理的價值重塑

AI是迄今以來人類最偉大的發(fā)明，是深刻改變政府治理環(huán)境、具有遠大應用前景，同時又是一個難以精確預知未來后果的顛覆性技術。AI賦權與公共管理發(fā)展史上歷經的互聯網、大數據等科技革命挑戰(zhàn)和技術困境迥然不同。AI雖然在30年前已然誕生，但是由于AI相對稚嫩，并未被應用于政府治理，AI在公共領域的作用一直寂寂無聲。近年來，AI正在走向人機混合的互聯網服務時代，AI所賦權的政府治理模式將全面超越傳統(tǒng)政府。但AI的本質是“選擇權將逐步讓渡給AI”，(9)尤瓦爾：《在未來進化首屆Xworld大會上的演講》，轉引自任仲文：《AI領導干部讀本》，人民日報出版社2019年版，第17頁。限于AI賦權的觀念滯后，治理取向不清晰，治理模式的倫理規(guī)范缺失，法律法規(guī)不完善，被AI賦權的政府治理面臨的挑戰(zhàn)與風險也隨之而來。因此，本文提出，應在對AI賦權政府治理及其后果進行價值反思的基礎上，以構建智能型政府為目標，對AI賦權的政府治理行為進行價值重塑，以便將AI賦權的政府治理活動納入健康、規(guī)范、有序的發(fā)展軌道。

1.重構智能型政府的概念體系

智能型政府是回應AI技術構建的新的政府治理模式。智能型政府是電子政務發(fā)展到以AI賦權為基礎的智能政務的產物，是電子政務效率的最大化、智能化，是政府從電子化走向智能化的必然結果，也是政務智能可持續(xù)發(fā)展的核心驅動力。主要以云計算、大數據、區(qū)塊鏈、AI等新興信息技術為支撐，以開放式架構、集約式建設、智能化、聯動式發(fā)展為原則，系統(tǒng)通過自然語言、語音、圖像、視頻等方式與公務員交互，從交互信息中抽取政務知識建立政務知識庫，并采用機器學習方式建立政務預測模型，基于政務模型進行推理，給出分析評估建議。機器學習是系統(tǒng)實現政務智能化最關鍵、最基礎的技術，支持電子政務系統(tǒng)實現智能化、自然交互。以政務公開、即時回應、智能識別、智能服務、智能決策等為主要服務，以平臺化、移動化、智能化為主要特征，以打造智能政務為最終目標。智能型政府是以服務對象為中心的、信息資源全面融合的、提供統(tǒng)一完善的智能識別、智能服務、智能決策為特征的新型政府形態(tài)。智能型政府的核心驅動與主要目標是圍繞“識別”“判斷”與“服務”展開，通過AI賦權塑造智能化政府的核心競爭力。

在一切平臺化、IP化、智能化的時代，AI賦權是實現智能型政府的重要前提，是實現一體化、協同化、互動化、智能化的重要平臺?；诖髷祿⑸疃葘W習、群體智能、人機協同等AI技術，智能型政府可以實現一站式辦理無障礙、政務信息資源開放共享無阻隔、政府部門與社會公眾互動的零距離、公眾辦事需求與政府在線服務匹配無縫隙、零誤差。在AI賦權的背景下，要打造智能型政府，需要從三個方面入手：(1)加強智能政務的統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設計，尤其是從宏闊的全球視野出發(fā)，從政府智能化變革的未來形態(tài)入手，以需求端、體驗端為落腳點，對電子政務平臺進行結構重塑；(2)構建基于AI的政務云平臺，促進互聯互通。即借助政務云的優(yōu)勢，構建開放式、智能化的技術架構，將電子政務平臺塑造成政務智能服務的創(chuàng)新中心；(3)融合各種政務信息資源，提供一站式智能化服務。

2.重新厘定智能型政府人機協同配置權責的邊界

智能型政府具有透徹感知、快速反應、主動服務、科學決策、以人為本等特征，要求實現政府職能的數字化、網絡化、智能化、精細化、社會化。但不可否認，AI賦權的本質，就是將長期以來由具體的人承擔的腦力與體力勞動，逐步或部分讓渡給智能機器來承擔，有機生命會逐步被無機生命所替代已經有所體現。同樣，傳統(tǒng)政府一般是以人為主來履行政府職能的，也是以人為主來配置權責的。但在“智能型政府”環(huán)境里，基于AI賦權，長期由政府公務員承擔的政府職能，也需要逐步或部分讓渡、轉移至智能機器。于是，就產生了一個在人機互補、人機互動、人機協同、人機一體過程中如何在人與智能機器之間配置政府的權責問題，從而實現人機協同。如何配置智能型政府領域的人與機器的權力與職責，是一個十分復雜的議題，需要具體問題具體分析。本文僅以智能型政府涵蓋的智能辦公、智能監(jiān)管、智能服務、智能決策四大領域為例，做出簡單粗淺的分析。

第一，智能辦公。認知技術已對政府治理產生了深遠影響，基于AI賦權的應用可以減少積壓，降低行政成本，克服行政資源的約束，提高對未來復雜環(huán)境預測的精確性，將智能設備投入到各種政務流程和政務系統(tǒng)中，并處理公務人員自身無法處理的諸多政務。采用大數據、人機協同等AI技術，將OA系統(tǒng)升級為具有AI賦權的智能辦公系統(tǒng)。智能辦公一般分為事務型、管理型和輔助決策型三種。(1)事務型辦公系統(tǒng)由AI賦權的智能數據庫組成，主要處理日常的政務，直接服務于一般公務人員；(2)管理型辦公系統(tǒng)是將事務型辦公系統(tǒng)與綜合數據庫緊密結合的一種一體化政務系統(tǒng)；(3)決策型辦公系統(tǒng)是在事務處理系統(tǒng)和綜合管理系統(tǒng)的基礎上增加了決策或輔助決策功能的智能辦公系統(tǒng)。它不僅有數據庫的支持，還具有模型庫和方法庫，模型庫是決策支持系統(tǒng)的核心，其作用是提供各種模型供決策者使用，以尋求最佳方案，對決策者提供支持。智能辦公系統(tǒng)有如下特點：一是自動集成政務知識庫，方便查詢各類辦事流程及政策法規(guī)等，實時分享他人的政務經驗；二是對公務員的常態(tài)辦公行為具有自動記憶功能；三是可對辦公界面、系統(tǒng)功能進行智能優(yōu)化，自動篩選信息資源；四是具有移動辦公功能，公務員跨越時間、空間隨時隨地處理各種公務；五是具有自動提醒功能，無須查詢即可知曉需要及時處理的公務。六是智能辦公系統(tǒng)可對各種公務依據緊急程度或重要程度等進行智能排序。

第二，智能監(jiān)管?；贏I賦權，智能監(jiān)管系統(tǒng)可對任意監(jiān)管對象進行智能感知、智能識別及智能跟蹤。譬如，借助人臉識別智能監(jiān)視系統(tǒng)履行市場監(jiān)管職能，可智能識別、快速鎖定在逃嫌疑人等；在服刑人員體內植入具有自動識別功能的生物芯片，即可掌控其行蹤。智能化監(jiān)管系統(tǒng)可對社會領域或經濟領域客觀存在的潛在重大風險隱患及隱性或顯性的突發(fā)性公共危機事件實現自動報警或自動處置，等等。移動式智能執(zhí)法系統(tǒng)可自動記憶執(zhí)法人員的使用習慣及常態(tài)需求，自動調取相關材料，自動開具有法律效力的處罰單據，為執(zhí)行人員執(zhí)行公務提供各種便利。

第三，智能服務。公共部門可借助AI賦權的智能搜尋系統(tǒng)，智能化適配合適的應用系統(tǒng)來改善公共服務。事實上，認知技術將徹底改變政府治理的方式與方法。智能型政府的服務功能，一般包括為社會大眾提供可供選擇的多元化的個性化服務、可視化的情景導航及菜單式的一站式服務；可以有效整合跨部門政府服務資源和各類公益性服務資源，實現政府透明、數據開放，使增值服務等實現無縫隙對接，提供隨時隨地不受時空限制的服務。譬如，公務員可以借助于AI的技術手段，自動感知民眾所需服務事項的數量及類別，合理預測公共需求的未來趨勢，有針對性地提供個性化服務。同時，移動智能系統(tǒng)搭載的政府網站可為民眾提供便捷的場景式服務。由于“物聯網+AI”所支持的“高智能服務生態(tài)”將營造完美宜居生活，政務服務矩陣和便民服務體系全部物聯網化、智能化，以機器人、智能物聯終端為載體，借助物聯網的連接通道， AI賦權的高智能服務設施越來越普遍地應用于政務活動，居民和企業(yè)能夠以較低成本獲得按需定制的個性化服務，線上“比特”世界與線下“原子”世界融為一體，使得社會物質生產、共享達到高效率與最優(yōu)化的效果，AI承擔重復性事務工作，最大限度享有數據技術時代提供的豐富的智能服務。

第四，智能決策。智能決策是一種更少偏見的理性數據驅動的決策，其本質是基于大數據、深度學習、群體智能、人機協同等AI技術的應用，決策者能夠快速、準確理解決策對象的復雜狀況，診斷問題，優(yōu)化方案。智能決策主要依賴于智能決策系統(tǒng)。智能決策的流程包括：首先，基于大數據智能識別問題，界定決策目標；其次，運用AI技術模擬、推演決策實施的各種可能性；第三，通過采用數據庫、數據挖掘、知識庫系統(tǒng)等技術建立智能決策系統(tǒng)，提出備選方案及最優(yōu)方案，并對決策進行進一步評估。對于智能決策系統(tǒng)的選擇，可按行政首長的個性化需求決定。在智能決策環(huán)境中，行政首長可依據決策需要，由智能決策系統(tǒng)自動提供各種決策信息(包括立體、形象、多維的經濟、社會、自然環(huán)境諸方面的數據、資料)，自動開發(fā)適用于輔助決策的“儀表盤”，幫助行政首長通過人機協同方式履行法定決策職責。

3.重塑智能型政府的價值觀

表面上看，AI所賦權的智能型政府，其作用的客體是公共事務。但究其實質，在構建智能型政府的過程中，真正需要改變或重塑的對象，卻是作為政府治理的主體——政府及其公務員。尤其是政府的實際組織者與推動者——包括作為決策者在內的行政首長及其他各類公務員。在AI賦權的人機協同承擔政府治理責任過程中，如何優(yōu)化配置人與機器之間的權力與職責，并非取決于智能機器，而取決于管理這些機器的“人”。這已經在事實上涉及在AI賦權的條件下，智能型政府如何重新塑造人的價值觀這樣一個復雜而又現實且無法回避的大問題。

毋庸置疑，作為無機生命的AI改變了人所具有的情感及創(chuàng)造性，人類所特有的情感與創(chuàng)意正逐步為智能機器所擁有。人機互動、人機互補、人機協同、人機一體將成為人類無法繞過的世紀難題，也是政府治理體系、政府治理結構及政府治理能力必須清晰界定的問題。當人的生理功能與AI所擁有的智能機器“共生”時，這就對人和人的本質提出了挑戰(zhàn)。如果智能機器人在某些功能上具備了“人”的特征，并取代人從事政府治理的具體工作任務，那么，智能機器是否享有公務員的權利與責任呢(譬如，禁止被過度使用，等等)？如何在智能型政府中處理人際關系及人機關系的價值原則？這都值得深入思考。(10)孫偉平：《關于AI的價值反思》，《哲學研究》2017年第10期。鑒于AI賦權的深刻影響，學術界對此進行了深入探討，提出了一些基于AI賦權條件下價值觀重塑的基本規(guī)范。譬如，美國作家阿西莫夫提出了機器人三定律:機器人不可傷害自然人或對自然人受到傷害不得視而不見;在與第一定律不相沖突的情況下，機器人必須絕對服從人類的指令;在不違背第一、第二定律的情況下，機器人有自我保護的義務。之后，阿西莫夫補充了一條更有價值的定律，即機器人必須保護人類的整體利益不受傷害。近年來，一些學者在“機器人倫理學”或智能機器倫理學中也提出了一系列倫理規(guī)則。(11)M. Guarini， “Introduction: machine ethics and the ethics of building intelligent machines”，in Topoi 32 ( 2) ，2013，pp.213-215．

智能型政府的價值重塑，可從三個方面著力: 一是重塑人本價值。傳統(tǒng)的行政理念是視事為中心，忽視人的存在，把人視為執(zhí)行指令的“機器”。而AI賦權智能型政府事實上具有鮮明的“人為的”及“為人的”價值理念，讓人回歸到人的價值，彰顯以人為本或以人為中心的價值取向。構建智能型政府的根本目的，就是盡可能滿足人們多方面的需求以及人們不斷增長的潛在需要，真正讓民眾有更多的選擇權與獲得感。我們既不抗拒、放棄AI賦權，不能因其負面效應而棄用之，同時，面對AI賦權負面效應及嚴峻挑戰(zhàn)，政府絕不容許放任自流，而應積極應對。對于AI的可疑風險、負面效應，譬如，AI的“植入”意向和行為動機以及機器的意志是否違背人類倫理及政府必須恪守的公共倫理觀等危害社會公眾的問題，要分析研判，尋求應對之策，確保公民尊嚴與合法權利。二是重塑公正的價值。公正，意即公平、正直，沒有偏私，它是一種價值判斷。在常規(guī)狀態(tài)下，這一標準便是法律。但在智能型政府環(huán)境里，AI賦權更期待公務員具有一視同仁、得所當得的道德直覺，利用AI賦權的便利謀取私利，不僅不足取，更是違背公共倫理的不道德行為。AI賦權意味著公務員要恪守公正的道德底線，讓更多的人獲益，讓更多的人共享社會發(fā)展成果?；贏I賦權，智能型政府需要不斷完善公平公正的制度設計，不僅要旗幟鮮明地抑制“資本的邏輯”霸凌，而且要義無反顧地杜絕“技術的邏輯”過度“縱欲”，更要建立完善社會福利保障網絡，救助弱勢群體，維護其尊嚴與合法權益。三是重塑責任的價值。責任，即對他人對己對社會應盡的義務。依據實踐邏輯，智能型政府所要求的責任，主要指一個系統(tǒng)的AI技術在研發(fā)、應用及管理過程中，應當明確特定道德主體(包括政府組織及公務員)的權利、責任和義務，千方百計地預測、評估、研判、預防各種不測之害。尤其是AI的管理者和研究者乃至AI技術應用與推廣的決策者，事實上已成為賦予AI價值觀及道德行為的決定者。(12)孫偉平：《關于AI的價值反思》。換言之，AI價值觀及道德行為，并非取決于AI自身，而取決于AI的管理者、研究者及其決策者，他們?yōu)榇素撚胁蝗萃菩兜纳鐣熑?。故AI系統(tǒng)的設計者、生產者、使用者及管理者應當承擔相應的責任，并應采取有效的應對措施。