（丹）克勞斯·彼得森 杰尼克·休烏

一、引言

過去幾十年，公共部門的數(shù)字化已經(jīng)引起越來越多的政治關(guān)注，它被認(rèn)為是將福利國家?guī)?1世紀(jì)、提高公共政策和機(jī)構(gòu)效率的一項戰(zhàn)略，丹麥的情況尤為如此。丹麥政策制定者發(fā)布了一系列報告、戰(zhàn)略和具體措施，以加強(qiáng)公共部門的數(shù)字化，例如政府2018年關(guān)于“世界級一流數(shù)字服務(wù)”的白皮書①參見Regeringen, Digital Service i Verdensklasse, Copenhagen, 2018.。本文將討論與丹麥公共部門數(shù)字化程度提升相關(guān)的一些問題，包括丹麥如何實現(xiàn)公共部門的數(shù)字化？有哪些可以借鑒的經(jīng)驗？

國際學(xué)界將丹麥描繪成一個全面而慷慨的福利國家，這一福利國家為所有公民提供從搖籃到墳?zāi)沟膹V泛的社會轉(zhuǎn)移支付和社會服務(wù)②參見G?sta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge, Polity Press, 1990.。與其他北歐福利國家一樣，丹麥在減貧、性別平等、社會投資、主觀福利、社會信任、福利慷慨（當(dāng)然還有高稅收）等大量指標(biāo)方面，通常在國際排名中得分很高。高度信任、合法性、透明和腐敗程度低是丹麥公共部門的特點。

然而，丹麥的福利模式未來仍將面臨與全球化、人口變化、移民等有關(guān)的挑戰(zhàn)。政治辯論主要集中在財政可持續(xù)性問題上，即未來我們?nèi)绾文軌蜇?fù)擔(dān)全面的福利模式，由此引發(fā)了關(guān)于發(fā)展更具成本效益和生產(chǎn)率的公共部門的激烈辯論，數(shù)字化即是其中的一個重要方面。此外，公共部門日益強(qiáng)調(diào)優(yōu)先次序和預(yù)算削減，這同樣引發(fā)了對丹麥福利模式社會可持續(xù)性的非常重要的討論。如果公民目睹公共部門服務(wù)的獲取、質(zhì)量和分配發(fā)生變化，那么公眾的高度信任（以及支付高稅收的意愿）是否會減弱？在這場辯論中，數(shù)字化也已經(jīng)成為討論的一部分（盡管比經(jīng)濟(jì)方面的討論更復(fù)雜）。

這要求對數(shù)字化與丹麥福利國家和公共部門之間的關(guān)系進(jìn)行更深入的討論。數(shù)字化是一種多功能工具，盡管它有時被視為通向更美好未來的靈丹妙藥，但我們需要更審慎地考慮數(shù)字化與福利國家之間的聯(lián)系。

從廣義上講，數(shù)字化與福利國家之間存在3種聯(lián)系。首先，數(shù)字化與社會公民身份之間存在聯(lián)系。社會公民身份強(qiáng)調(diào)數(shù)字工具和自助服務(wù)賦予公民在實現(xiàn)知識共享、獲取公共部門信息、接觸公共雇員等方面的能力。與此相關(guān)的還有福利權(quán)利的分配問題，即如何使用IT工具（例如遠(yuǎn)程醫(yī)療）使社會和衛(wèi)生服務(wù)在地理區(qū)域上更容易獲得。其次，人們強(qiáng)烈認(rèn)為，加強(qiáng)使用信息技術(shù)工具可以使公共部門更加精簡和具有成本效益，自助服務(wù)和大型IT系統(tǒng)可提高公共部門的效率和生產(chǎn)力，新技術(shù)的應(yīng)用可替代人工服務(wù)（例如護(hù)理部門）等。再次，數(shù)字化引發(fā)了關(guān)于未來勞動力需求的激烈爭論，通常被稱為工業(yè)4.0。人們認(rèn)為，未來機(jī)器人將取代某些類型的工作，我們的社會需要適應(yīng)人類勞動過剩的情況。

本文重點關(guān)注前兩個方面的聯(lián)系，并探討丹麥公共部門數(shù)字化的相關(guān)政策、挑戰(zhàn)和困境。在此背景中潛藏著一些大問題，數(shù)字化是一種通過提高質(zhì)量和財務(wù)可持續(xù)性來拯救全面福利國家的方式嗎？它是否會帶來新的挑戰(zhàn)或困境？簡而言之，我們對這兩個問題的回答都是肯定的。

本文首先簡要介紹丹麥福利模式的特征（第二節(jié)），然后對關(guān)于丹麥公共部門數(shù)字化的討論進(jìn)行更詳細(xì)的審視（第三節(jié)），以之作為以下各節(jié)討論的背景。第三節(jié)討論丹麥公共政策中以數(shù)字平臺和福利技術(shù)的形式運(yùn)用的數(shù)字工具的實際實施情況。第四節(jié)以問題為導(dǎo)向，討論雄心勃勃的數(shù)字化戰(zhàn)略可能面臨的挑戰(zhàn)與困境，例如可能的排斥、技能的缺乏、疏離、孤獨和對公民的社會控制的加強(qiáng)。最后，結(jié)論部分總結(jié)了我們的觀點：數(shù)字化具有巨大的潛力，可以支持丹麥福利國家模式及其未來財務(wù)可持續(xù)性的關(guān)鍵目標(biāo)的實現(xiàn)，但我們也需要承認(rèn)實施此類新政策的潛在風(fēng)險。

二、丹麥福利模式特征的概述

為實現(xiàn)本文的目的，有必要概述丹麥福利模式的主要特征。任何關(guān)于公共部門激進(jìn)改革的討論（包括關(guān)于廣泛數(shù)字化的討論），都應(yīng)該從現(xiàn)有的政策、制度和價值觀出發(fā)。如果我們想要改革和改進(jìn)，就需要知道改革和改進(jìn)的對象是什么。

丹麥社會政策已經(jīng)逐步發(fā)展了100多年①Christiansen Niels Finn, Klaus Petersen, "The Dynamics of Social Solidarity: The Danish Welfare State, 1900-2000," Scandinavian Journal of History, 2001, 26(3).，因此展現(xiàn)了一系列復(fù)雜的價值觀和眾多的歷史階段。如今我們?nèi)匀徊捎门c1891年相同的以稅收為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金計劃，但隨著時間的推移，養(yǎng)老金的待遇計發(fā)辦法、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、退休年齡等不斷變化。一般來說，丹麥公共部門的主要擴(kuò)張從20世紀(jì)60年代開始，這緣于這一時期的政治抱負(fù)和非常高的經(jīng)濟(jì)增長率。正是在這幾十年中，丹麥福利國家發(fā)展成為了世界上最全面和最慷慨的社會保障體系之一。在此，我們無法概述丹麥福利國家和丹麥公共部門的詳盡發(fā)展歷史，只能強(qiáng)調(diào)一些關(guān)鍵價值觀和制度特征。本文特別指出3個特征：

首先，公共部門具有重要性。公共部門負(fù)責(zé)提供從一般基礎(chǔ)設(shè)施到福利待遇的大量公共服務(wù)，其中一些服務(wù)是通過私人生產(chǎn)者或非政府組織提供的，但接受公共控制和監(jiān)管。2016年，丹麥的公共支出接近國民生產(chǎn)總值的50%②參見Finansministeriet, ?konomisk Analyse: Udviklingen I de Offentlige Udgifter 2000-2017, Copenhagen, Finansministeriet, 2019.，主要與福利相關(guān)：公共支出的44 %用于社會保障，16%用于醫(yī)療保健，13%用于教育③參見丹麥統(tǒng)計局官網(wǎng)：https://www.dst.dk/da/statistik/nyt/NytHtml?cid=20049。。公共部門的資金來源是相對較高的稅收收入，因此丹麥公民期望獲得高質(zhì)量的公共服務(wù)和全面的社會保障。

第二，盡管公共部門建立在國家立法和國家機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)基礎(chǔ)之上，但它主要由市政當(dāng)局和地區(qū)組織實施，并允許在國家政策框架內(nèi)存在地區(qū)變化。一些城市可能優(yōu)先考慮老年人護(hù)理而不是基礎(chǔ)教育，一些城市的稅基更雄厚，這意味著并非所有公民都能平等獲得公共服務(wù)。然而，近年來關(guān)于公共部門的辯論很大程度上側(cè)重于效率，以便最大限度地提高公共部門的質(zhì)量和生產(chǎn)力。

第三，公共部門（以及社會保障）歷來基于一些核心價值觀，包括在累進(jìn)稅制和服務(wù)配置方面的再分配，以及對公民的包容性（反映在許多普遍性的公共服務(wù)中，如基礎(chǔ)教育、日托、醫(yī)院和老年人護(hù)理）。

正如在下面將要詳細(xì)討論的那樣，數(shù)字化在這3個方面都很重要。公共部門的規(guī)模和成本使數(shù)字化成為一項重要的舉措，例如在有效性、生產(chǎn)力和公民獲得公共服務(wù)等方面，數(shù)字化是重要的成本節(jié)約舉措（提供更低廉的解決方案）。

三、丹麥的數(shù)字社會

丹麥在公共部門和社會的數(shù)字化方面經(jīng)常被稱為國際領(lǐng)跑者。在歐盟（EU）的數(shù)字經(jīng)濟(jì)與社會指數(shù)（DESI）國際排名中，丹麥自2014年以來一直居首①參見Schou Jannick, Morten Hjelholt, Digitalization and Public Sector Transformations, Cham, Switzerland, Palgrave Macmillan, 2018.。根據(jù)歐盟主頁，數(shù)字經(jīng)濟(jì)與社會指數(shù)是一個總結(jié)歐洲數(shù)字表現(xiàn)相關(guān)指標(biāo)，并跟蹤歐盟成員國在數(shù)字競爭力方面發(fā)展?fàn)顩r的“綜合指數(shù)”。在此背景下，丹麥不斷被宣傳為領(lǐng)先的數(shù)字國家，這得益于丹麥整個社會對數(shù)字技術(shù)的高度接受，特別是公共部門對數(shù)字技術(shù)的廣泛采用。丹麥的互聯(lián)網(wǎng)使用和普及率繼續(xù)保持高位，2018年的最新測算指出，98%的公民在這一年中使用過在線服務(wù)。而10年前的2008年，這一比例為88%。2018年，93%的家庭訪問過互聯(lián)網(wǎng)。

丹麥公共部門采用信息和通信技術(shù)（ICT）是30多年政策制定的結(jié)果。自20世紀(jì)90年代初以來，丹麥政策制定者一直認(rèn)為使用新技術(shù)對福利國家和公共部門的現(xiàn)代化至關(guān)重要。即便如此，數(shù)字化的具體治理方式以及與該領(lǐng)域相關(guān)的政治話語，隨著時間的推移發(fā)生了相當(dāng)大的變化。從廣義上講，決策分為兩個截然不同的階段：第一階段由研究部發(fā)起，從20世紀(jì)90年代初到21世紀(jì)初；第二階段由財政部牽頭，從 2001年起至今②J?ger Birgit, Karl L?fgren, "The History of the Future: Changes in Danish E-Government Strategies 1994-2010," Information Polity, 2010, 15(4); J?ger Birgit, Anja Svejgaard Pors,"Ledelse af Digitalisering—Fra Projekt til Pr?mis," in Aagaard Peter, Agger Annika (eds.), Ledelse i Politisk Styrede Organisationer, Copenhagen, Hans Reitzels Forlag, 2017; Schou Jannick, Morten Hjelholt, "Digitalizing the Welfare State: Citizenship Discourses in Danish Digitalization Strategies from 2002 to 2015," Critical Policy Studies, 2019, 13(1); Schou Jannick, Morten Hjelholt, Digitalization and Public Sector Transformations, Cham, Switzerland, Palgrave Macmillan, 2018.。

第一階段于1994年啟動，當(dāng)時歐盟發(fā)布了非常著名的關(guān)于信息社會的報告（通常稱為“班格曼報告”），該報告將“信息社會”的理念置于歐洲政策議程之首，預(yù)言信息技術(shù)的采用將引起歐洲社會的廣泛變革。當(dāng)時有觀點聲稱，新技術(shù)將從根本上徹底改變勞動、福利和社會關(guān)系的組織形式。在這種政治推動下，一些歐洲國家制定了本國的信息社會國家戰(zhàn)略③Hall Patrik, "Throwing Discourses in the Garbage Can: The Case of Swedish ICT Policy," Critical Policy Studies, 2008, 2(1).，丹麥亦是如此。1994年，政府指定丹麥研究部負(fù)責(zé)設(shè)計邁入信息社會的愿景④參見Schou Jannick, Morten Hjelholt, Digitalization and Public Sector Transformations, Cham, Switzerland, Palgrave Macmillan, 2018.，在這一政治任務(wù)之下，發(fā)展出了新的政策制定領(lǐng)域，專注于以未曾嘗試過的方式使用信息通信技術(shù)。

整個20世紀(jì)90年代，數(shù)字化政策都基于一系列核心想法：信息和通信技術(shù)的使用對福利國家意味著什么？又應(yīng)該意味著什么？當(dāng)時，人們往往認(rèn)為福利國家的基本結(jié)構(gòu)正受到（幾乎不可避免的）信息社會的壓力，政策制定者擔(dān)心全球化和信息的傳播會削弱國家團(tuán)結(jié)和凝聚力。因此，他們不斷強(qiáng)調(diào)有必要制定一套政策，以普遍福利國家的核心原則為基礎(chǔ)并進(jìn)一步發(fā)展這些原則：團(tuán)結(jié)、平等、民主、參與和信息自由。這些原則都是戰(zhàn)后福利國家的核心，也成為當(dāng)時政策制定的核心。人們一直認(rèn)為，新技術(shù)應(yīng)該減少現(xiàn)有的不平等，并為更加開放、知情和參與的社會鋪平道路。與此同時，政策制定者強(qiáng)調(diào)，不應(yīng)強(qiáng)迫任何人使用信息通信技術(shù)，公民是否想要使用這種技術(shù)應(yīng)該是一種選擇，而不是一種義務(wù)①Schou Jannick, Morten Hjelholt, "Digital Citizenship and Neoliberalization: Governing Digital Citizens in Denmark," Citizenship Studies, 2018, 22(5).，不能或不愿意使用新平臺的公民應(yīng)該比以前更好地獲取信息。這種政治話語常常讓人想起對所謂數(shù)字鴻溝的早期研究②Schou Jannick, Anja Svejgaard Pors, "Digital by Default? A Qualitative Study of Exclusion in Digitalised Welfare," Social Policy & Administration, 2019, 53(3).。信息技術(shù)不應(yīng)將公民分為不同的類別，相反，應(yīng)通過教育和集體團(tuán)結(jié)來遏止新的技術(shù)不平等。當(dāng)時，在公共部門和行政管理中使用信息通信技術(shù)并沒有在政策討論中占據(jù)重要地位。當(dāng)20世紀(jì)90年代的數(shù)字化政策提到公共部門時，核心思想往往與當(dāng)時正在進(jìn)行的更廣泛的改革相一致。事實上，與20世紀(jì)80年代早期推出的現(xiàn)代化計劃并無不同，政策制定者表示，信息和通信技術(shù)應(yīng)成為削減公共支出、提高效率、創(chuàng)造更加精干和競爭導(dǎo)向的國家的方式③參見Olsen Niklas, The Sovereign Consumer: A New Intellectual History of Neoliberalism, Cham, Switzerland, Palgrave Macmillan, 2018; Petersen J?rn Henrik, et al.,Velf?rdsstaten i Tidehverv Dansk Velf?rdshistorie bd.5, 1973-1993, Syddansk Universitetsforlag, 2013; Petersen J?rn Henrik, et al.(eds.), Hvor Glider vi Hen? Dansk Velf?rdshistorie, Bind 6, 1993-2014, Odense, Syddansk Universitetsforlag, 2014.。

20世紀(jì)90年代末，國家政策遭遇了一系列問題和治理失敗。事實證明，政策制定者提出的許多倡議從未真正實現(xiàn)。尤其是因為采用了高度分散的方法，各地經(jīng)常在內(nèi)部協(xié)調(diào)很少的情況下各自制定解決方案④J?ger Birgit, Anja Svejgaard Pors, "Ledelse af Digitalisering—Fra Projekt til Pr?mis," in Aagaard Peter, Agger Annika (eds.), Ledelse i Politisk Styrede Organisationer, Copenhagen,Hans Reitzels Forlag, 2017.。此外，一些旗艦計劃在20世紀(jì)90年代后期變成了大規(guī)模的爭議和丑聞，旨在向公共部門引入新技術(shù)的公共“大型項目”未能在最后期限內(nèi)達(dá)到效果，不僅最終花費的成本遠(yuǎn)高于預(yù)期，而且在實際實施時，生產(chǎn)力在某些情況下減半⑤參見Schou Jannick, Morten Hjelholt, Digitalization and Public Sector Transformations, Cham, Switzerland, Palgrave Macmillan, 2018.。

作為對這些政策失敗的回應(yīng)，21世紀(jì)初丹麥采用了一種新的治理模式。如今，財政部實際上負(fù)責(zé)一個集中工作組，用比以往更嚴(yán)格的方式專注協(xié)調(diào)政策工作。與此同時，政策重點出現(xiàn)了明顯轉(zhuǎn)變，丹麥公共和行政部門現(xiàn)在不是專注于向信息社會過渡，而是自身成為了政策的主要目標(biāo)。其目的是建立一個數(shù)字政府，能夠從數(shù)字技術(shù)中獲取財務(wù)和組織利益，以確保提高靈活性、創(chuàng)新性和效率。因此，從21世紀(jì)初開始，民主、平等和自由信息的理念（這些理念一直是20世紀(jì)90年代政策議程的核心）逐漸被淘汰。當(dāng)時啟動的改革項目中出現(xiàn)的許多與新公共管理（NPM）興起有關(guān)的想法，也成為了數(shù)字化政策的核心。數(shù)字技術(shù)必須系統(tǒng)地優(yōu)化工作流程，打破行政領(lǐng)域之間的壁壘，為更靈活、敏捷和創(chuàng)新的公共部門打下基礎(chǔ)。

從那時起，其中許多理念一直是政策制定的核心。盡管21世紀(jì)第一個10年的數(shù)字化政策側(cè)重于在公共部門的后臺引入新技術(shù)，但自2010年初以來，這些政策開始變得更加以公民為導(dǎo)向①Schou Jannick, Morten Hjelholt, "Digitalizing the Welfare State: Citizenship Discourses in Danish Digitalization Strategies from 2002 to 2015," Critical Policy Studies, 2019, 13(1).。一些人認(rèn)為，應(yīng)該利用數(shù)字技術(shù)改變公民與福利制度之間的關(guān)系，因為公民應(yīng)該能夠承擔(dān)以前由公共部門機(jī)構(gòu)承擔(dān)的任務(wù)。正如我們將在下文解釋的那樣，這一變化的核心前提是在公共部門和福利系統(tǒng)中引入法定的自助服務(wù)平臺。最近，（大）數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)驅(qū)動型治理的理念在丹麥的決策者中也開始盛行起來。盡管在丹麥，收集公民的數(shù)據(jù)（特別是在醫(yī)療保健領(lǐng)域）有著悠久的傳統(tǒng)，但直到最近5年，政策制定者才開始將數(shù)據(jù)的使用視為對福利機(jī)構(gòu)和公共部門而言不可或缺的。以前附加于數(shù)字化的許多想法似乎再次出現(xiàn)：數(shù)據(jù)可有助于更靈活地處理任務(wù)，提高福利工作的效率，打破組織壁壘。與此同時，國家、地區(qū)和城市層面的政策制定者都將數(shù)據(jù)視為對公民及其行為產(chǎn)生新見解的機(jī)會。通過組合現(xiàn)有數(shù)據(jù)來源，將有可能以新的方式生成對某些群體或地區(qū)的理解，可為更具針對性的政治干預(yù)和行動鋪平道路。此外，人們希望可以為公共管理者提供政治倡議的執(zhí)行情況與效果的實時數(shù)據(jù)。

四、公共部門數(shù)字化

我們已經(jīng)描述了丹麥福利國家數(shù)字化的一些主要政策發(fā)展，在此基礎(chǔ)上，本節(jié)將討論這些政策引發(fā)的一些變化，重點關(guān)注公共部門的發(fā)展。數(shù)字化帶來的可能最重要的發(fā)展之一是在各種福利領(lǐng)域廣泛引入“自助服務(wù)平臺”，正如最新的國家數(shù)字化戰(zhàn)略（2016年至2020年）所表明的那樣，在線溝通已成為大多數(shù)公共服務(wù)的組成部分：

互聯(lián)網(wǎng)如今是大多數(shù)丹麥人進(jìn)入公共行政的主要門戶。個人和企業(yè)都有自己的數(shù)字郵箱，強(qiáng)制網(wǎng)上自助服務(wù)已經(jīng)適用于100多個行政程序。當(dāng)中央海關(guān)和稅務(wù)管理局（SKAT）開放在線稅收評估訪問時，丹麥人涌入該網(wǎng)站。此外，許多公共服務(wù)中包含數(shù)字解決方案，護(hù)理人員使用平板電腦監(jiān)測和記錄老年客戶健康狀況的變化，教師使用數(shù)字學(xué)習(xí)工具和材料因材施教，醫(yī)療保健技術(shù)使患者能夠在家中監(jiān)測自己的病情②參見The Danish Government, Danish Regions, Local Government Denmark, A Stronger and More Secure Digital Denmark: Digital Strategy 2016-2020, Copenhagen, The Danish Agency for Digitisation, 2016.。

因此，數(shù)字技術(shù)已在許多不同領(lǐng)域得到應(yīng)用：從老年護(hù)理、教育系統(tǒng)到稅收和公民服務(wù)。這些平臺和技術(shù)的引入與新的法律同步，2014年11月，《數(shù)字郵政法》開始實施。該法律規(guī)定，居住在丹麥或在丹麥有永久居留權(quán)的年滿15歲的“自然人”必須使用數(shù)字郵政與丹麥公共部門進(jìn)行溝通。這項法律的前提是，所有公民都應(yīng)該能夠使用自助服務(wù)平臺解決自己的行政問題。通過政府主頁和郵件客戶端，公民被越來越多地期待能夠管理自己的案例、在線查詢信息、申領(lǐng)福利。事實上，今天幾乎所有的行政程序都已轉(zhuǎn)移至網(wǎng)上，這種變化與NemID（EasyID）系統(tǒng)的引入同步進(jìn)行，這是一個作為所有政府官方主頁公共基礎(chǔ)設(shè)施的“聯(lián)合用戶管理”系統(tǒng)①參見The Danish Government, Danish Regions, Local Government Denmark, A Stronger and More Secure Digital Denmark: Digital Strategy 2016-2020, Copenhagen, The Danish Agency for Digitisation, 2016.，使公民能夠安全地訪問政府網(wǎng)頁以及越來越多的私人公司的網(wǎng)上銀行和網(wǎng)站。

這些變化經(jīng)常被描述為只是技術(shù)性或行政性的②參見Schou Jannick, Remaking Citizenship: Welfare Reform and Public Sector Digitalization, Diss, IT-Universitetet i K?benhavn, 2018.，然而，它們對公民身份和現(xiàn)有福利機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的政治影響③Schou Jannick, Morten Hjelholt, "Digital Citizenship and Neoliberalization: Governing Digital Citizens in Denmark," Citizenship Studies, 2018, 22(5); Schou Jannick, Morten Hjelholt, "Digital State Spaces: State Rescaling and Advanced Digitalization," Territory, Politics, Governance, 2018.。對于公民而言，上述變化意味著與公共部門的所有溝通在默認(rèn)的情況下都已數(shù)字化。作為默認(rèn)選項，所有公民都應(yīng)該能夠訪問和使用國家提供的數(shù)字解決方案④Schou Jannick, Anja Svejgaard Pors, "Digital by Default? A Qualitative Study of Exclusion in Digitalised Welfare," Social Policy & Administration, 2019, 53(3).。丹麥與瑞典、挪威等類似的福利國家相比，在這方面顯得尤為突出。瑞典和挪威都沒有采取以公民“默認(rèn)數(shù)字化”為前提的戰(zhàn)略。丹麥的這些變化與公民本質(zhì)上是個性化和自給自足的觀念有關(guān)，其前提是公民（而非福利國家專業(yè)人士）應(yīng)該承擔(dān)管理自己個案工作的責(zé)任和風(fēng)險。這也意味著，如果出現(xiàn)問題，責(zé)任在于公民而不是福利制度⑤參見Schou Jannick, Remaking Citizenship: Welfare Reform and Public Sector Digitalization, K?benhavn, IT University of Copenhagen (ITU-DS, No.151), 2018.。從這個意義上說，數(shù)字化進(jìn)一步鞏固了已經(jīng)普遍存在的“積極公民身份”概念，使之成為所有公民都應(yīng)該追求的普遍規(guī)范⑥Clarke John, "Consumers, Clients or Citizens? Politics, Policy and Practice in the Reform of Social Care," European Societies, 2006, 8(3); Johansson H?kan, Bj?rn Hvinden, "What do We Mean by Active Citizenship," in Bj?rn Hvinden, H?kan Johansson (eds.), Citizenship in Nordic Welfare States: Dynamics of Choice, Duties and Participation in a Changing Europe, London, Routledge, 2007; Newman Janet, "Towards a Pedagogical State? Summoning the 'Empowered' Citizen," Citizenship Studies, 2010, 14(6); Pfau-Effinger Birgit, "New Forms of Citizenship and Social Integration," in Goul Andersen J?rgen, Anne-Marie Guillemard (eds.), The Changing Face of Welfare: Consequences and Outcomes from a Citizenship Perspective, Bristol, Policy Press, 2005.。

自助服務(wù)平臺的實施，對于過去與公民直接接觸的福利機(jī)構(gòu)意味著深刻的制度和專業(yè)變革。例如，丹麥稅務(wù)機(jī)構(gòu)（SKAT）為所有年度稅務(wù)評估和納稅申報實施了在線自助服務(wù)平臺系統(tǒng)。所有信息現(xiàn)在都應(yīng)該在線，因此公民不再需要填寫和提交紙質(zhì)表格。這一變化使得地區(qū)呼叫中心取代了過去為市民提供幫助的專業(yè)福利人員。如果市民不能使用網(wǎng)上自助服務(wù)解決方案，則必須撥通電話接受指導(dǎo)。公民服務(wù)中心也發(fā)生了類似的情況⑦Pors Anja Svejgaard, "Becoming Digital-passages to Service in the Digitized Bureaucracy," Journal of Organizational Ethnography, 2015, 4(2); Schou Jannick, Morten Hjelholt, "Digital Citizenship and Neoliberalization: Governing Digital Citizens in Denmark," Citizenship Studies, 2018, 22(5); Schou Jannick, Morten Hjelholt, "Digital Citizenship and Neoliberalization: Governing Digital Citizens in Denmark," Citizenship Studies, 2018, 22(5).。公民服務(wù)中心是20世紀(jì)90年代中期發(fā)展起來的市級機(jī)構(gòu)，最初設(shè)想是構(gòu)成市民與公共部門之間所有互動的“一站式服務(wù)”。當(dāng)時的公共部門還沒有數(shù)字化，如果需要與公共部門進(jìn)行互動，大多數(shù)公民必須親臨這些中心。隨著幾乎所有的互動都轉(zhuǎn)移到了網(wǎng)上，公民不再需要親臨這些機(jī)構(gòu)，但這絕非意味著公民服務(wù)中心已經(jīng)關(guān)閉。相反，它們被重新定位，以適應(yīng)新的政治目標(biāo)：即幫助公民自助。因此，公民服務(wù)中心的一線工作人員過去是行政專員，現(xiàn)在越來越需要成為使公民能夠更加數(shù)字化的教師。這標(biāo)志著一種新的職業(yè)精神的發(fā)展，即福利專業(yè)人士并不尋求解決具體問題，而是讓公民能夠解決自己的問題。

福利技術(shù)也被用于許多其他領(lǐng)域。例如，在醫(yī)療保健領(lǐng)域，遠(yuǎn)程醫(yī)療和監(jiān)控系統(tǒng)允許患者在醫(yī)院外接受治療。在老年護(hù)理中，機(jī)器人有望以各種方式支持密集型勞動，機(jī)器人吸塵器、升降機(jī)器人和輔助進(jìn)食機(jī)器人是目前在護(hù)理行業(yè)應(yīng)用的一些技術(shù)。在教育系統(tǒng)中，正在推行數(shù)字學(xué)習(xí)平臺。在公共行政部門內(nèi)部，數(shù)字化數(shù)據(jù)庫和基礎(chǔ)設(shè)施已成為大多數(shù)行政實踐的支柱。因此，數(shù)字化似乎對整個福利體系產(chǎn)生了許多影響，無論是通過取代以前的交流方式、增加新的護(hù)理技術(shù)，還是提供新的方式處理信息，數(shù)字化似乎正在悄然改變福利國家內(nèi)部的運(yùn)作方式。

五、困境和挑戰(zhàn)

以上我們討論了30多年來丹麥福利國家數(shù)字化是如何發(fā)生的，政策議程如何隨著時間的推移發(fā)生重大變化，數(shù)字化是如何產(chǎn)生了一系列深刻的制度和政治后果。這些與不斷變化的義務(wù)和與公民身份相關(guān)的期望尤其相關(guān)。此過程遠(yuǎn)非一成不變，數(shù)字化作為福利改革的領(lǐng)域?qū)⒗^續(xù)發(fā)展和擴(kuò)大。隨著福利國家變得越來越數(shù)字化，新的困境和挑戰(zhàn)也開始浮出水面。本節(jié)將簡要概述在歷史上構(gòu)成了福利國家重要“戰(zhàn)略困境”的5個方面，而且無論出于何種意圖和目的，這些方面都將繼續(xù)構(gòu)成困境①參見Jessop Bob, The Future of the Capitalist State, Cambridge, Polity Press, 2002.。

（一）強(qiáng)制數(shù)字化與排斥

如上所述，數(shù)字化政策越來越依賴于強(qiáng)制和控制。為了推動國家數(shù)字化進(jìn)程，有必要強(qiáng)制所有公民使用在線交流和自助服務(wù)平臺。這樣做的結(jié)果一方面是，丹麥有相當(dāng)高比例的公民使用官方政府平臺。數(shù)字化機(jī)構(gòu)（Agency for Digitization）每月發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)字顯示，目前90%以上的丹麥人口已注冊了數(shù)字郵政（公共機(jī)構(gòu)與公民之間的主要溝通渠道）。雖然許多自助服務(wù)平臺在實現(xiàn)其預(yù)期的合理化效果方面“表現(xiàn)不佳”②Schou Jannick, Morten Hjelholt, Digitalization and Public Sector Transformations, Cham, Switzerland, Palgrave Macmillan, 2018, pp.90-91.，但這一努力有可能獲得一些經(jīng)濟(jì)收益。另一方面，這些強(qiáng)制性日益增強(qiáng)的數(shù)字化形式，也意味著某些公民群體開始面臨新的包容和參與障礙①Schou Jannick, Anja Svejgaard Pors, "Digital by Default? A Qualitative Study of Exclusion in Digitalised Welfare," Social Policy & Administration, 2019, 53(3).。由于掌握技術(shù)是獲得甚至維持社會福利的前提，那些已經(jīng)處于福利國家邊緣的群體似乎被進(jìn)一步排除在外。雖然有可能“選擇退出”強(qiáng)制性自助服務(wù)平臺，但實證研究表明，在實踐中弱勢群體往往不這么做。數(shù)字化似乎重現(xiàn)了已經(jīng)存在的不平等，這一結(jié)果與有關(guān)國際研究是一致的②Helsper Ellen, Bianca C.Reisdorf, "The Emergence of a 'Digital Underclass' in Great Britain and Sweden: Changing Reasons for Digital Exclusion," New Media and Society, 2017, 19(8).。因此，強(qiáng)制數(shù)字化與排斥之間存在著戰(zhàn)略兩難：強(qiáng)制數(shù)字化意味著可以在全國范圍內(nèi)推出新的平臺，但其效果似乎是排斥那些已經(jīng)處于弱勢地位的人。現(xiàn)在的困境是繼續(xù)為大多數(shù)人開發(fā)數(shù)字平臺同時排除“少數(shù)人”，還是在日益數(shù)字化的福利體系中，把排斥作為一個重要問題嚴(yán)肅對待。

（二）賦權(quán)與疏離

福利國家數(shù)字化帶來的第二個戰(zhàn)略困境圍繞著所謂的賦權(quán)與疏遠(yuǎn)：即新技術(shù)促進(jìn)包容與新技術(shù)產(chǎn)生新的焦慮和孤立兩者之間的緊張關(guān)系。人們經(jīng)常認(rèn)為，數(shù)字化的主要潛力之一是能夠幫助傳統(tǒng)上處于不利或弱勢地位的公民群體。例如通過大聲朗讀文本、語音識別可為身體殘障者提供幫助支持，殘障公民的融入可能變得更容易。同時，通過“平板電腦”進(jìn)行溝通可以取代造成打擾的家訪，提供更有效和更加賦權(quán)的老年護(hù)理。此外，由于這些新技術(shù)提供了新的溝通方式、更容易獲取信息的機(jī)會、更積極地參與民主進(jìn)程的途徑，從而賦權(quán)于公民。然而，賦權(quán)發(fā)展的反面可能是進(jìn)一步疏離，在福利制度和整個社會方面都是如此。如上所述，數(shù)字化鞏固甚至加劇了現(xiàn)有的排斥，導(dǎo)致已被排除在外的公民被進(jìn)一步排擠。此外，雖然用自助服務(wù)解決方案代替人際互動可能會提高公共服務(wù)的效率，但不一定能為公民帶來更好的服務(wù)質(zhì)量或體驗。對許多人來說，與人交流的能力非常重要，用數(shù)字化的界面替換人際接觸會進(jìn)一步拉大公民與“系統(tǒng)”之間的距離。因此，數(shù)字化的賦權(quán)能力和疏離能力之間存在戰(zhàn)略困境。

（三）壓力下的福利職業(yè)（冷酷與溫暖）

隨著數(shù)字技術(shù)在內(nèi)部工作流程和與公民的互動中日益普及，傳統(tǒng)形式的福利工作發(fā)生了重大變化。事實上，雖然數(shù)字化通?？梢蕴峁└行У母＠ぷ餍问剑坪跻布觿×丝刂?、官僚主義和福利專業(yè)人員技能的喪失。例如，在醫(yī)療保健和教育領(lǐng)域，數(shù)字化與NPM一起為廣泛的新控制體制鋪平了道路。時間不是花在與公民、學(xué)生或患者的互動上，而是用于填寫大量文檔和筆記。此外，由于采用數(shù)字解決方案，以前受雇從事專業(yè)個案工作的工作人員在某些情況下也失去了技能。正如前面提到的，一線工作者已經(jīng)從擁有福利體系特定部門深入知識和專長的專門行政個案工作者轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字導(dǎo)游，他們不是直接幫助公民，而是讓公民使用標(biāo)準(zhǔn)化的自助服務(wù)平臺。因此，圍繞福利職業(yè)的核心專長與技術(shù)所帶來的需求，似乎正在形成新的戰(zhàn)略困境。

（四）數(shù)據(jù)與隱私

數(shù)字化和人工智能的前景之一是對大數(shù)據(jù)的系統(tǒng)應(yīng)用。更好地利用各種登記系統(tǒng)中的個人層面數(shù)據(jù)，可以使政策干預(yù)更高效、更好。一些研究表明，人工智能在醫(yī)學(xué)診斷方面優(yōu)于訓(xùn)練有素的醫(yī)生①Knight Will, "The Machines Are Getting Ready to Play Doctor," MIT Technology Review, July 7, 2017.。此外，專門的算法可以促進(jìn)對酗酒或兒童福利等問題的早期社會政策干預(yù)②Health Innovation Centre of Southern Denmark, https://www.syddansksundhedsinnovation.dk/service-menu/nyheder/tidligere-aar/2017/juli-dec2017/big-data-n%C3%A5r-algoritmerne-hj%C3%A6lper-til-at-forebygge-sygdom/.。登記數(shù)據(jù)的相互比對將更有效地防止待遇領(lǐng)取者的濫用和欺詐行為，加強(qiáng)對社會福利和服務(wù)接受者的控制。

然而，這種干預(yù)也挑戰(zhàn)了個人隱私的基本理念。出于何種目的系統(tǒng)使用微觀數(shù)據(jù)是可以接受的？誰可以訪問這些數(shù)據(jù)（以及根據(jù)哪些規(guī)則）？有些情況可能沒有爭議，例如提供更好的健康診斷或處理社會保障的欺詐犯罪行為，其他則顯然更難以定論。大數(shù)據(jù)已成為大生意，公共機(jī)構(gòu)能否將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為利潤？1998年，冰島授予私營公司Decode Genetics③Greely Henry, "Iceland's Plan for Genomic Research: Facts and Implications," Jurimetrics, 2000, 40(2).國家健康數(shù)據(jù)的專有權(quán)，其背后的邏輯是，冰島獨特的基因庫（以及對人口的詳細(xì)了解）使得進(jìn)行開創(chuàng)性的醫(yī)學(xué)研究成為可能，因此具有巨大的商業(yè)價值。其他類型的健康和行為數(shù)據(jù)對于保險公司和其他大量機(jī)構(gòu)也具有潛在的市場價值④參見Regeringen, Digital Service i Verdensklasse, K?benhavn, 2018.。此外，簡單的數(shù)據(jù)保護(hù)同樣面臨挑戰(zhàn)，已經(jīng)出現(xiàn)公共部門數(shù)據(jù)意外泄露的一些例子，讓外部人士獲得高度敏感的個人數(shù)據(jù)（如健康數(shù)據(jù)），造成了公眾對公共機(jī)構(gòu)保護(hù)數(shù)據(jù)能力的不信任。更糟糕的是出現(xiàn)了與私營公司數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)的丑聞，最臭名昭著的是Facebook泄露數(shù)據(jù)或為私營公司提供數(shù)據(jù)。

這些問題的答案歸根結(jié)底是政治決策。最近，歐盟層面對公民個人保護(hù)的重視程度越來越高。2018年實施的所謂“一般數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)”（GPDR），在歐盟成員國內(nèi)部實施了針對個人數(shù)據(jù)的新監(jiān)管框架⑤The EU General Data Protection Regulation, https://eugdpr.org/.。根據(jù)法律，所有公共機(jī)構(gòu)以及私營企業(yè)和非政府組織，都將對個人數(shù)據(jù)提供更強(qiáng)有力的保護(hù)。獲取和使用數(shù)據(jù)的程序必須透明，公民個人有權(quán)確切知道收集了哪些數(shù)據(jù)（如果這些數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確或具有誤導(dǎo)性，則有權(quán)更正這些數(shù)據(jù)），同意規(guī)則和刪除數(shù)據(jù)的規(guī)定也得到了加強(qiáng)。上述規(guī)定限制了大數(shù)據(jù)在公共部門的使用。丹麥政府還計劃建立一個獨立的“數(shù)據(jù)倫理委員會”來監(jiān)測發(fā)展⑥參見Regeringen, Digital Service i Verdensklasse, K?benhavn, 2018.。

（五）雄心與能力

公共部門數(shù)字化的成敗當(dāng)然還取決于政策的成功實施，這方面的核心挑戰(zhàn)是大規(guī)模IT系統(tǒng)的功能⑦參見National Research Council, Making IT Better: Expanding Information Technology Research to Meet Society’s Needs, Washington, D.C., The National Academies Press, 2000.。然而，這往往比預(yù)期的更困難和昂貴，換句話說，雄心（和目標(biāo)）與實現(xiàn)雄心的能力之間似乎不匹配。丹麥出現(xiàn)了幾個大型IT系統(tǒng)在實施失敗后關(guān)閉的例子①https://www.dr.dk/nyheder/penge/her-er-8-store-offentlige-it-skandaler-til-milliarder.：例如丹麥勞動力市場和招聘機(jī)構(gòu)的一個系統(tǒng)（AMANDA），本應(yīng)改善勞動力交流和就業(yè)政策，但于2008年關(guān)閉；丹麥法院的一個系統(tǒng)（2008年關(guān)閉）；丹麥警方新的IT系統(tǒng)（2012年試點失敗后關(guān)閉）和丹麥國防的一個系統(tǒng)（2008年關(guān)閉）。其他系統(tǒng)則是在長期拖延和預(yù)算大幅超支情況下開始運(yùn)作，例如住房所有權(quán)數(shù)字登記系統(tǒng)，以及拖延6年后于2013年投入使用但仍然造成重大問題的新的稅收債務(wù)征收系統(tǒng)（EFFI）。此外，在丹麥不同地區(qū)無法就統(tǒng)一的系統(tǒng)達(dá)成一致的情況下，電子病例的引入也出現(xiàn)了問題。這種數(shù)字化失敗可能是多種因素造成的，包括各機(jī)構(gòu)之間和政治決策過程中缺乏協(xié)調(diào)、項目實際經(jīng)驗不足、預(yù)算編制樂觀、目標(biāo)不明確、成本效益分析具有誤導(dǎo)性、跨機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗分享不足、缺乏對工作人員的培訓(xùn)、試運(yùn)行時間太短等②參見Teknologir?det, Experiences for National IT-Projects: How Can It be Done in a Better Way? Copenhagen, Teknologir?det, 2000.。然而，這些案例引起了媒體的大量負(fù)面報道，并引發(fā)了人們對過于樂觀的數(shù)字化戰(zhàn)略的懷疑。

六、結(jié)論

在許多方面，公共部門的數(shù)字化在丹麥?zhǔn)浅晒Φ摹?018年，丹麥在聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部（UNDESA）發(fā)布的數(shù)字公共服務(wù)全球排名中位列第一③https://govinsider.asia/innovation/denmark-online-services-digital-government-australia-korea/.。同年，丹麥政府啟動了一項雄心勃勃的戰(zhàn)略，旨在實現(xiàn)公共部門更多更快的數(shù)字化④參見Regeringen, Digital Service i Verdensklasse, K?benhavn, 2018.，到目前為止一切順利。

數(shù)字化為公共部門提供更好的服務(wù)、提高生產(chǎn)力和節(jié)省成本創(chuàng)造了新的可能性，在許多方面是一種“技術(shù)修復(fù)”，使福利國家在未來更具可持續(xù)性并提供更多個性化服務(wù)。然而，大規(guī)模數(shù)字化的過程還帶來許多需要決策者應(yīng)對的困境和挑戰(zhàn)。本文討論了5個方面的挑戰(zhàn)：數(shù)字化可以導(dǎo)致包容和排斥；數(shù)字化解決方案具有賦予權(quán)力以及疏遠(yuǎn)公民的潛力；數(shù)字化對公共部門的管理和該領(lǐng)域的工作人員產(chǎn)生影響；越來越多地使用大數(shù)據(jù)可以帶來更有效的政策，但也會對個人隱私構(gòu)成挑戰(zhàn)；大型數(shù)字化項目的實施最終并不總是成功的。

數(shù)字化的長期潛力仍然未知?？苹梦膶W(xué)富有對未來的可怕想象，而政治家們往往更樂觀。例如，他們指出，未來的數(shù)字公共部門將更多地根據(jù)公民的實際問題而不是政府的正式組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行組織⑤參見Regeringen, Digital Service i Verdensklasse, K?benhavn, 2018.。數(shù)字化不僅可以讓每個部門、政府機(jī)構(gòu)提供在線服務(wù)，而且還可以將這些服務(wù)整合在一起，以便公民在出生、離異、親人死亡、搬遷、報稅等大多數(shù)典型社會事件情況下，不必在平臺之間跳轉(zhuǎn)。盡管如此，上述5類挑戰(zhàn)突出表明，需要結(jié)合社會的一般價值觀以及提供更好公共服務(wù)的總體愿景，認(rèn)真考慮數(shù)字化問題。數(shù)字化不是權(quán)宜之計，而是一個長期的過程。更多地從長遠(yuǎn)來思考可以促進(jìn)增量改進(jìn)，并從成功和失敗的案例中學(xué)習(xí)。這也要求采用更加差異化的數(shù)字化方法，不僅要滿足不同公民群體的不同需求，而且要區(qū)分公共部門的核心任務(wù)和更具創(chuàng)新性的要素?；踞t(yī)療保健和基本社會保障等方面的數(shù)字化須謹(jǐn)慎，確保其運(yùn)轉(zhuǎn)奏效，而其他方面的數(shù)字化政策則允許試錯，可采取更具實驗性的方法。