覃剛

土地是最重要的自然資源，土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，隨著改革不斷深化，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)『『的問題日益凸顯，比如因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾問題；農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)的問題；宅基地的取得、使用和退出制度不完善導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)宅基地的用益物權(quán)難以得到保障的問題；被征地農(nóng)民難以享受土地的增值收益問題等。這些問題必須通過深化改革來破解。

2019年8月22日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議召開，土地管理法修正案草案提請(qǐng)審議。2019年8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過 《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱 《土地管理法》）修正案，到這里，《土地管理法》迎來了它的第三次修正，并將自2020年1月1日起施行。

1 新《土地管理法》的9大亮點(diǎn)

1.1 掃除集體建設(shè)用地入市的制度障礙

根據(jù)《土地管理法》第二條可知，我國(guó)的土地性質(zhì)分為2種，一種是全民所有制土地，一種是集體所有制土地。根據(jù) 《土地管理法》第八條，可以進(jìn)一步知道，城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，也就是前面說的全民所有制土地，這部分土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。農(nóng)村和城郊的土地，通常屬于農(nóng)民集體所有，宅基地和自留地、自留山也屬于農(nóng)民集體所有。

本次修法，最大的變化就是破除了農(nóng)村集體建設(shè)性用地入市的制度性障礙。修法之前，如果要使用農(nóng)村集體土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，則必須先對(duì)該土地進(jìn)行征收，以使其土地性質(zhì)從集體土地變更為國(guó)家土地。修法之后，農(nóng)村集體所有的土地入市交易，不再需要經(jīng)過征收程序，可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行組織實(shí)施。

1.2 首次明確界定了“公共利益”

以前，在運(yùn)用征地權(quán)力的時(shí)候，對(duì)于什么是“公共利益”并沒有明確的規(guī)定，往往導(dǎo)致在征地過程中，“公共利益”的解讀被擴(kuò)大化，征收范圍被擴(kuò)大，進(jìn)一步導(dǎo)致作為征地方的政府和作為被征地方的農(nóng)民產(chǎn)生利益沖突，引發(fā)社會(huì)矛盾。

新修正的《土地管理法》增加了一條，對(duì)什么是“公共利益”進(jìn)行了列舉式說明?！肮怖妗钡姆秶饕w以下5種情況：一是軍事需要和外交需要用地的；二是政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地的；三是政府組織實(shí)施的科、教、文、衛(wèi)、體，生態(tài)環(huán)保，資源保護(hù)，防災(zāi)減災(zāi)，文物保護(hù)，社區(qū)綜合服務(wù)，社會(huì)福利，市政公用，優(yōu)撫安置，英烈保護(hù)等公共事業(yè)需要用地的；四是政府組織實(shí)施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要用地的；五是在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上政府批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上政府組織實(shí)施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的。

1.3 完善征地程序

首先，征地前要開展土地現(xiàn)狀調(diào)查并對(duì)征地相關(guān)信息進(jìn)行公示，保障農(nóng)民的知情權(quán)和平等協(xié)商權(quán)利。其次，在多數(shù)農(nóng)民不滿意征地補(bǔ)償?shù)那闆r下，政府必須組織聽證會(huì)，在和農(nóng)民達(dá)成協(xié)議后才能提出征地申請(qǐng)，辦理審批手續(xù)。再次，審批公告由以前的批后公告改為批前公告，更多保障了農(nóng)民的話語權(quán)、參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)。

1.4 改革征地補(bǔ)償

《土地管理法》修正以前，僅僅依據(jù)土地原有用途，以及采用土地的年產(chǎn)值的倍數(shù)法來確定對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。新修正的《土地管理法》確定了征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t，即“被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。在確定安置補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素。足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用。同時(shí)，將被征地農(nóng)民納入養(yǎng)老社保體系。

1.5 明確集體建設(shè)用地入市的條件和程序

首先，擬入市的農(nóng)村集體建設(shè)用地必須符合用地規(guī)劃，只能用于工業(yè)和商業(yè)。其次，應(yīng)當(dāng)辦理審批和登記手續(xù)。再次，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，方可以出讓或者出租等方式交由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人使用。

1.6 明確使用者再轉(zhuǎn)讓的權(quán)利

通過出讓或者出租獲得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的單位或者個(gè)人，還可以對(duì)該土地使用權(quán)進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓、互換，或者以該土地使用權(quán)作為出資，將該土地所有權(quán)贈(zèng)與他人或者辦理抵押。這樣一來，土地使用權(quán)人就能更為靈活地掌握土地使用權(quán)，以獲取更多的利益，從土地作為生產(chǎn)資料參與市場(chǎng)資源配置的角度來看，其用途可得到最大的優(yōu)化。

1.7 下放宅基地審批權(quán)

在宅基地審批方面，權(quán)利進(jìn)一步下放，由最基層的鄉(xiāng)政府或者鎮(zhèn)政府進(jìn)行審批。只有在涉及占用農(nóng)用地的情況下，才區(qū)分不同情況由國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市、市、縣政府批準(zhǔn)。

1.8 增加了戶有所居的規(guī)定

新的《土地管理法》仍然延續(xù)了一戶一宅的宅基地政策。對(duì)于人均土地少，不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級(jí)政府可采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村村民的居住權(quán)。在符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、村規(guī)劃，并不占用永久基本農(nóng)田的前提下，盡量使用原有宅基地和村內(nèi)的空置宅基地，改善居住條件和居住環(huán)境。

1.9 鼓勵(lì)閑置宅基地有償流轉(zhuǎn)

對(duì)于已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民，其原有宅基地及住宅如果處于閑置狀態(tài)，則是土地資源的巨大浪費(fèi)，為解決這一問題，可將閑置的宅基地資源配置到更需要的地方。新的《土地管理法》鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地，以使土地資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置。

2 修正后的土地管理法對(duì)農(nóng)民有什么影響？

2.1 征地過程中農(nóng)民的發(fā)言權(quán)有了更大保障

新修正的 《土地管理法》規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓、出租等，都必須經(jīng)2/3以上的村民或者村民代表同意。還規(guī)定，縣級(jí)以上政府在征收土地前，應(yīng)當(dāng)先開展土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式、社會(huì)保障等情況予以公告至少30天，并聽取被征地的農(nóng)民的意見。如果多數(shù)被征地農(nóng)民覺得安置方案不合法，縣級(jí)以上政府就應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會(huì)，依法修改方案。只有這些前期工作完成后，縣政府才能申請(qǐng)征地。

2.2 被征地農(nóng)民的利益有了更多保障

農(nóng)民的土地一旦被征收，則將面臨失去賴以生存的生活來源，不利于社會(huì)穩(wěn)定。新修正的《土地管理法》確定了征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t，即“被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。在確定安置補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素。足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用。同時(shí)，將被征地農(nóng)民納入養(yǎng)老社保體系，以確實(shí)實(shí)現(xiàn)原有生活不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。