竇玉鵬

（中共山東省委黨校［山東行政學院］新動能研究院，濟南250103）

新中國70 年來的政策試點實踐表明，中國政策試點的核心方法是有益經驗外推，即主動對具有重大影響的公共政策進行局部試驗亦或吸納局部地區(qū)政策創(chuàng)新有益經驗，經上級政策制定主體評估、調整形成更具普適性政策以在更廣泛區(qū)域展開實施。政策試點內含“創(chuàng)新—學習—擴散”政策機制與由點到面漸進輻射式政策過程，是經驗理性與技術理性互補融合的政策模式。

政策試點從實踐探索走向學理研究得益于對中國改革開放偉大成績取得原因的探尋。德國學者韓博天等認為，中國經濟騰飛的核心機制在于通過規(guī)劃與政策試點的鏈接實現(xiàn)“頂層設計”和“摸著石頭過河”的有機結合，降低政策創(chuàng)設的不確定性和成本［1］。周望從歷史文獻資料、中國共產黨領導人相關著作入手對政策試點的歷史演進進行了梳理，將其階段劃分為土地革命時期、抗戰(zhàn)時期、解放戰(zhàn)爭時期，并以此為基礎對政策試點發(fā)展演變規(guī)律進行了宏觀分析［2］。

隨著近年來國家治理方式和技術的實踐創(chuàng)新，與政策試點有關的歷史資料在國家治理實踐中頻頻提及，比如毛澤東同志在《長岡鄉(xiāng)調查》中關于政策試點的論述，以及在“楓橋經驗”中對政策試點方法應用的批示，但學術界從政策試點角度進行理論關注較少。此外，無論中國政策實踐還是中國政策試點理論與實踐的互動都日新月異，以往的理論研究已經無法同步于政策實踐、交叉理論的發(fā)展。因此，在新中國成立70 周年這樣的特殊節(jié)點，從中國政策試點歷史演進入場，吸納中西方理論新成果，從政策實踐和理論構建角度進行階段劃分，對中國政策試點進行經驗總結、未來展望具有重大理論與現(xiàn)實意義。比如借助葉海卡·德洛爾關于政策工具與待解問題的關系框架來分析政策試點在中國生根發(fā)芽的生命力所在，以闡明中國特色的政策試點與新中國70年來的建設所蘊含的實踐互動關系。有中國特色的政策試點與西方近年來興起的政策實驗主義的政策實踐初衷具有一致性，有必要部分借鑒西方實驗主義方法論，實現(xiàn)以往重視試點準備、試點進行到兩者與試點后政策評估等量齊觀的轉變。

一、政策試點的歷史演進

中國政策試點實踐探索發(fā)端于土地革命時期，伴隨中國共產黨領導的革命、建設和改革開放經驗積累而日臻成熟。中國政策試點是在實踐中探索出的在既定制度框架內不拘泥于事先預定情景、靈活多變的政策工具機制。如果從應用范圍、模式化程度和理論框架成熟度等方面構建階段劃分參照系，那么，新中國70年來政策試點歷史演進可分為方法理論化階段、大規(guī)模應用階段和整合優(yōu)化階段。

（一）政策試點方法理論化階段

1.方法理論化階段溯源：革命時期工作方法論

政策試點萌芽于毛澤東同志在武漢主持農民運動講習所期間所發(fā)表的《湖南農民運動考察報告》，這篇文章將湖南農民運動經驗加以提煉概括，以形成對全國農民運動的指導。作為工作方法，政策試點可溯源至土地革命時期。土地革命開展之初各地情況千差萬別，沒有現(xiàn)成政策、經驗可資借鑒。中國共產黨只能依靠吸納提煉各地土地改革的創(chuàng)新經驗，特別是基層黨組織創(chuàng)造的鮮活經驗形成工作方法。比較典型的如毛澤東同志、鄧子恢同志選取井岡山和閩西為試驗點，分頭探索土地改革經驗。隨著試驗經驗積累，至瑞金土改的“模范興國”時期，已總結出一套涵蓋全面調查研究與選取試驗點相結合、派遣土改工作組與培養(yǎng)本土化干部相結合、組織先進示范點學習與派遣本土干部推廣經驗相結合的成熟工作流程。［2］毛澤東同志在此時期所著的《長岡鄉(xiāng)調查》強調：“而這個問題的解決，不是腦子里頭想得出來的，這依靠于從動員群眾執(zhí)行各種任務的過程中去收集各種新鮮的具體的經驗，去發(fā)揚這些經驗，去擴大我們動員群眾的領域，使之適合于更高的任務與計劃”［3］?？梢?，政策試點中的“積極試點”、“典型示范”因在實踐中顯著的積極效果而被中國共產黨領導人所倡導使用。

2.方法理論化階段論證：工作方法論的普適化建構

新中國成立后，伴隨政策試點應用場景的多元化、應用環(huán)境的復雜化，中國共產黨主動對政策試點工作方法進行了嚴謹、規(guī)范、系統(tǒng)的理論思考與總結。同時，政策試點在更多場域的運用也需要將成熟方法加以理論化，使其成為能夠解釋和指導實踐的理論框架。新中國成立后經過十幾年的理論研究與實踐探索，1963 年《人民日報》發(fā)表社論《典型試驗是一個科學的方法》。在這篇社論里，毛澤東同志不僅從經典論述和實踐經驗兩方面論證了政策試點的科學內涵，還對政策試點所采用的“從群眾中發(fā)現(xiàn)方法”、“典型試驗、連環(huán)示范”、“分類分層漸進式試驗”等方法的科學性進行了系統(tǒng)論證，具備了基本理論框架所必須具備的嚴謹性、規(guī)范性與邏輯性。同年，毛澤東同志對“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決”的“楓橋經驗”作出批示：要求“各地仿效，經過試點，推廣去做”［4］。理論和實踐表明，政策試點在這一階段不論是在實踐應用方面還是在理論建構方面都已經具備顯著普適性特征。

（二）政策試點大規(guī)模應用階段

相似政策經歷為政策制定者積累了成功或失敗的經驗，會從多個角度影響政策制定者的未來決策。經歷過土地革命試驗探索的鄧小平、陳云等中國共產黨領導人，在“解放思想、實事求是”理念引導下，將政策試點經驗移植于改革開放實踐，并在多次講話中對政策試點予以肯定和支持。鄧小平同志在“南方談話”中尤其重視政策試點在改革開放中的作用，“改革開放膽子要大一些，敢于試驗……每年領導層都要總結經驗，對的就堅持，不對的趕快改，新問題出來抓緊解決”［5］?！懊^過河論”與“貓論”、“不爭論”并列為改革開放三條重要經驗，是陳云同志對政策試點的形象比喻：“改革固然要靠一定的理論研究、經濟統(tǒng)計和經濟預測，更重要的還是要從試點著手，隨時總結經驗，也就是要‘摸著石頭過河’”［6］。

從實踐層面看，政策試點大規(guī)模應用后管理組織和操作程序的無序化、開發(fā)區(qū)的普遍化面臨錯綜交織的利益格局，客觀上促成了宏觀政策制定視野的提高、操作程序的規(guī)范化、更廣泛試點地區(qū)選取的統(tǒng)籌推進。從宏觀政策制定視野的提高來看，承擔宏觀政策制定的原國家發(fā)展計劃委員會與現(xiàn)國家發(fā)展和改革委員會都對政策試點工作職責予以明確規(guī)定。從操作程序的規(guī)范化來看，中國政策試點實踐在大規(guī)模應用過程中逐漸形成以“先行先試”探索、以“典型示范”帶動、以“以點促面”逐步推廣的經典模式。從試點范圍選擇看，特區(qū)和開發(fā)區(qū)模式從“深圳特區(qū)”肇始，經過改革開放后四十多年的發(fā)展已在中國遍地生根，成為推動中國經濟持續(xù)穩(wěn)定增長的重要引擎。

以上表明，改革開放以來，政策試點已成為一種大規(guī)模的實踐機制，從制度設計上鼓勵、支持地方政府在制度框架內承接或主動進行政策試點，并在組織架構、操作程序、試點范圍選擇上力圖形成政策“創(chuàng)新—學習—擴散”的穩(wěn)定秩序安排。

（三）政策試點整合優(yōu)化階段

習近平總書記認為，“現(xiàn)在我國改革已經進入攻堅期和深水區(qū)，必須以更大的政治勇氣和智慧，堅持改革開放正確方向，敢于涉險灘，既勇于沖破思想觀念的障礙，又勇于突破利益固化的藩籬”。［7］“攻堅期和深水區(qū)”突出表現(xiàn)為：經濟、社會等問題錯綜交織，改革深度、廣度有待拓展，單一改革措施面對改革的復雜性、艱巨性易靶向偏離，這些都對實踐中政策試點類型、方法在更高層次提出了更高要求，政策試點進入整合優(yōu)化階段。這一階段注重政策試點頂層設計和統(tǒng)籌安排，運用“大方法論”、多樣化的一攬子試驗類型，采用對照實驗組方式對多試點區(qū)域進行經濟、文化、社會等多領域的多重實驗性操作，觀察有關制度在現(xiàn)實中的運行效果，挖掘可復制、可推廣、可借鑒的經驗要素。

從實踐看，這一階段政策試點區(qū)域從試驗區(qū)擴大到綜合試驗區(qū)，試點項目內容圍繞中國治理實踐與治理日程與時俱進。具體來講，政策試點演進路徑呈現(xiàn)從經濟發(fā)展試點轉向經濟、社會、生態(tài)協(xié)同試點趨勢；試點內容擴散至鄉(xiāng)村振興、特色小鎮(zhèn)建設、自貿區(qū)、新舊動能轉換等領域；政策試點目標圍繞制度創(chuàng)新核心整合優(yōu)化，旨在形成可復制、可推廣、可借鑒的制度成果，如為提升對外開放水平、加快經濟高質量發(fā)展的自貿區(qū)改革試點，及進行一攬子前沿政策和具有前瞻性創(chuàng)新試點示范的雄安新區(qū)等。

二、政策試點的經驗總結

（一）政策試點有機內嵌于中國現(xiàn)代化建設偉大征程是其生命力所在

正如政策科學泰斗葉?？āさ侣鍫査f：“只有在政策工具試圖解決的問題具有很大連續(xù)性，而現(xiàn)有的解決方式也具有很強的連續(xù)性時，漸進主義才會奏效。”［8］新中國成立70 年來，中國共產黨依靠將自身建設有機內嵌于國家現(xiàn)代化建設征程，保持了基本政治制度的穩(wěn)定和國家現(xiàn)代化建設戰(zhàn)略方向的一致性。這種穩(wěn)定性和一致性所蘊含的連續(xù)性政策待解問題為政策試點的應用提供了穩(wěn)定場域，是中國政策試點得以成功的根本因素。

新中國成立70 年來偉大建設成就的取得，政策試點功不可沒。一是政策試點使中國改革決策得以實現(xiàn)“追趕型”目標緊迫性與“摸著石頭過河”漸進性有機結合，避免了因追求過高目標而急躁冒進；二是規(guī)劃、戰(zhàn)略的方向性指導與政策試點創(chuàng)新性探索銜接。新中國成立70 年以來，通過具有統(tǒng)領性的戰(zhàn)略、規(guī)劃機制的引導，形成了鏈接中央到地方的政策網(wǎng)絡，形成了容納多樣性、鼓勵有益政策探索和試驗的制度空間。如社會主義初級階段的“三步走”戰(zhàn)略，對社會主義初級階段的戰(zhàn)略目標按時間段予以劃分，從制度框架層面分解戰(zhàn)略目標緊迫性，從政策試點層面吸納有益經驗形成制度創(chuàng)新?！叭阶摺睉?zhàn)略通過政策試驗、探索創(chuàng)新形成有益經驗，充實了實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的策略集，從而漸進達成戰(zhàn)略目標。

（二）政策試點基礎方法論的創(chuàng)新與完善是政策試點得以不斷優(yōu)化的重要生發(fā)點

政策試點政策制定模式源于中國共產黨土地改革實踐的主動探索，在改革開放中被廣泛應用于國家現(xiàn)代化進程，在新時代成為推動全面深化改革的系統(tǒng)集成引擎，是中國共產黨治國理政經驗升華的重要結晶。政策試點“有益經驗外推”的核心方法得益于中國共產黨長期治國理政過程中方法論的不斷創(chuàng)新與完善，是政策實踐探索與方法論邏輯演繹的耦合。新中國的第一代領導集體在領導革命實踐中逐漸形成“實事求是”的方法論，毛澤東同志1941 年在《改造我們的學習》中將“實事求是”闡述為：“‘實事’就是客觀存在著的一切事物，‘是’就是客觀事物的內部聯(lián)系，即規(guī)律性，‘求’就是我們去研究?！保?］鄧小平同志在此基礎上對方法論進一步補充，提出“解放思想、實事求是”，并認為“解放思想，就是使思想和實際相符合，就是實事求是”。［10］政策試點的途徑之一是通過局部范圍的政策試驗形成有益經驗，這與“實事求是”、“解放思想、實事求是”在理論內涵上具有一致性。在政策實踐中不斷創(chuàng)新和完善方法論是新中國成立70年來面對新情況、新問題，通過政策試點形成新的有益應對經驗并不斷吸納成為制度創(chuàng)新的重要生發(fā)點。

（三）“規(guī)劃—政策試點”治理模式是中國本土化政策制定的特色

政策自上而下的運行機制與高度不確定的政策應用環(huán)境之間如何互動調適是中國傳統(tǒng)治理模式中的一大難題，而新中國自成立之初就力圖通過“規(guī)劃—政策試點”治理模式尋求政策規(guī)制與環(huán)境變動性的平衡進行應對。新中國自1953年制定第一個五年規(guī)劃，截止目前已發(fā)布十三個五年規(guī)劃。地方各級政府在制度框架內或在中央政府的指導下創(chuàng)新政策實踐，并逐漸形成“規(guī)劃—政策試點”治理模式，成為中國本土化政策制定的特色?！耙?guī)劃—政策試點”治理模式包含：中央審慎制定制度框架與衡量標準；地方在既定制度框架自主進行政策創(chuàng)新；中央通過對地方執(zhí)行績效的考核，確保政策軌跡不偏離既定制度框架；目標框架與衡量標準具備修正彈性，根據(jù)績效考核進行循環(huán)往復修正。以此框架觀照新中國70年來的政策試點實踐，“規(guī)劃—政策試點”治理模式在保證地方政策方向和中央目標保持一致的基礎上賦予了地方進行政策試點的合法性和空間。

三、政策試點的未來展望

（一）實踐和理論的互動式探索是政策試點機理更加明晰、機制更加成熟的必由途徑

對大量政策試點實踐案例進行剖析，發(fā)現(xiàn)其遵循政策“創(chuàng)新—學習—擴散”運行軌跡，因此，對中國政策試點實踐進行理論衍化和凝練，有助于在政策與環(huán)境互動頻繁、關系錯綜的開放政策實踐環(huán)境中更加客觀、更加邏輯地界定問題。同時，通過對政策實踐進行簡化與排序，揭示政策系統(tǒng)因素之間的本質聯(lián)系和規(guī)律，提煉理論與實踐良性互動的政策模型，可以為建構具有中國本土特色的公共政策框架提供更富有意義的參考。

中國政策試點作為中國國家治理策略體系的重要組成部分、塑造“中國奇跡”的基礎性治理機制，正如習近平總書記所說，“要根據(jù)時代變化和實踐發(fā)展，不斷深化認識，不斷總結經驗，不斷實現(xiàn)理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新良性互動，在這種統(tǒng)一和互動中發(fā)展21 世紀中國的馬克思主義?！保?1］面對日益紛繁復雜的中國治理實踐，政策試點在中國政策實踐中表現(xiàn)出來的良好適用性督促和推動著理論進行回應。在政策經驗總結方面，政策試點需要總結大量成功案例來優(yōu)化內在的運行機制及策略；在理論方法創(chuàng)新方面，隨著近年來西方政策實驗主義興起，特別是2019 年諾貝爾經濟學獎花落“全球減貧方面的實驗性方案”，強調控制變量條件的政策實驗法、使用量化分析方法進行“成本—收益”考量的前瞻性理論思考、根據(jù)差異性因素評估政策試點實然效果將成為對中國政策試點新一輪理論創(chuàng)新的回應。

（二）政策試點單位選擇經驗藝術與技術理性的統(tǒng)一是獲得有效、普適性治理經驗的前提

作為旨在取得有效、普適性治理經驗的政策試點，在選擇試點單位的時候，要注重經驗藝術與技術理性的統(tǒng)一。從試點動機看，政策試點的實施旨在為具有全局意義的政策變遷、政策創(chuàng)新提供有益經驗增量。有益經驗增量則既要包括政策試點中問題靶向精準的政策又要包括失準的政策，因此不能單純?yōu)榱巳〉米坑谐尚У脑圏c效果而人為通過政策傾斜、資金洼地、項目堆積制造政策“盆景”。試驗單位的選擇不是隨機性的指定，而要選擇具有普遍意義的典型、示范意義的樣板，試驗內容要契合本地區(qū)體制機制突破、改革發(fā)展瓶頸或現(xiàn)實迫切需要。在這方面最顯著的例子是，近年來為進行全方位擴大開放所選擇和設立的全國18 個自貿區(qū)的差別化試驗，其最終確定的試驗區(qū)域、試驗主題就契合中央所賦予的戰(zhàn)略定位、地方特點。從風險、成本計算角度看，政策試點本身就是一種漸進式的“試錯”，其實施風險的不可控性、實施的不可逆性要求試點區(qū)域具備一定的社會統(tǒng)合能力、制度創(chuàng)新能力、必要試驗成本的支付能力、政策試點失敗的風險承受能力。從經驗藝術與技術理性的角度看，政策試點需要在繼承“治大國若烹小鮮”經驗理性的基礎上充分借鑒西方公共政策理論研究框架、統(tǒng)計學等技術理性成果，在相同條件下設置“對照組”進行“雙盲”試驗。

（三）主動整合式戰(zhàn)略頂層設計是政策試點在新時代發(fā)展的主要方向

當前我國正處于百年未有之大變局，改革進入深水區(qū)，新問題、新情況、新矛盾日益錯綜交織。以往單一試點內容、試點區(qū)域、試點目標的政策試點亟需以主動整合式戰(zhàn)略頂層設計框架進行重構?！爸鲃诱稀币馕吨鴮⒅鲃釉O計、風險壓力測試、信息反饋機制、系統(tǒng)思想貫穿政策試點“創(chuàng)新—學習—擴散”全過程。具體來講，具有主動整合戰(zhàn)略頂層設計內涵的政策試點，在設計初衷上，其關注點應從效果“應該”如何轉移到“是怎樣的”及政策試點所得經驗推廣后“可能是如何”的；在內容呈現(xiàn)上，要涵蓋政治、經濟、社會等多個領域；在范圍選擇上，會更加注重謀求整體、協(xié)同的綜合效益。譬如，為給全國提供可復制可推廣經驗，雄安新區(qū)對一攬子集成性前沿政策和前瞻性創(chuàng)新示范項目進行了先行先試探索。另外，具有主動整合戰(zhàn)略頂層設計思維的政策試點具有政策壓力測試機制、政策主體激活效應與信息“探路石”效應。政策壓力測試機制是對放入試點環(huán)境的新政策帶給原有政策系統(tǒng)的壓力、震蕩、風險放大等進行提前測試，以避免產生系統(tǒng)風險。（1）政策試點激活效應是指新政策放入試點環(huán)境后產生的外在壓力致使原有環(huán)境—政策均衡發(fā)生變遷后，周圍政策主體通過政策學習、績效壓力等而被激活的政策創(chuàng)新活力。（2）信息“探路石”效應體現(xiàn)在通過對政策試點過程、效果等信息的獲取，政策制定者得以近距離觀察若干決策客體，重新界定政策待解問題，修正“問題—決策—執(zhí)行”的信息反饋循環(huán)。

注釋：

（1）2014年3月5日，習近平參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時提出，“在自由貿易試驗區(qū)要做點壓力測試，把各方面可能發(fā)生的風險控制好，切實防范系統(tǒng)性風險特別是金融風險?！?018 年11月20日，人民日報發(fā)表文章稱，“自貿區(qū)建設要取得實效，必須解放思想、與時俱進，盡可能把問題窮盡、把辦法想足，真正起到壓力測試作用”。

（2）周黎安在《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》一文中建立了一個地方官員政治晉升博弈的簡單模型，旨在強調地方官員的晉升激勵對地區(qū)間經濟競爭和合作的影響。這說明地方官員存在晉升績效壓力，而這種地區(qū)間績效比較給予了地方官員進行政策創(chuàng)新的壓力。