胡盛儀 余海洋

中國特色社會主義法治的本質(zhì)特征，就是必須堅定不移地堅持中國共產(chǎn)黨對法治的全面領(lǐng)導。因此，全面推進依法治國，實際上對執(zhí)政黨的執(zhí)政能力和自身建設(shè)提出了新的更高的要求，特別是要從建章立制方面加強黨對全體黨員特別是黨的領(lǐng)導干部的行為進行約束和規(guī)范，從各個方面提高黨的執(zhí)政能力和治國理政的能力，這說明加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在建設(shè)中國特色社會主義征程中有著至關(guān)重要的意義。黨的十八屆四中全會作出的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 （以下簡稱《決定》），第一次將完善黨內(nèi)法規(guī)體系與完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系一起，共同作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，并且明確提出要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。

黨的十九大的勝利召開，標志著中國特色社會主義新時代的到來。在新時代的歷史背景下，黨中央更加注重“全面從嚴治黨”，并且將其提升到“建設(shè)偉大工程”的高度，以“勇于直面問題，敢于刮骨療毒”的決心和勇氣，不斷增強黨的政治領(lǐng)導力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力，確保黨永葆旺盛生命力和強大戰(zhàn)斗力，提高黨長期執(zhí)政的能力和水平。這就對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也提出了新的更高的要求。按照十九大的報告，要“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強和改善對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導?！雹?/p>

由上可見，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)不僅涉及執(zhí)政黨的建設(shè)，更關(guān)乎法治國家建設(shè)和中華民族偉大復興目標的實現(xiàn)，因此，加強和完善黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接問題，具有十分重要的現(xiàn)實意義和實踐價值。

一、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史發(fā)展

黨內(nèi)法規(guī)，簡稱為黨規(guī)，是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱②。

“黨內(nèi)法規(guī)”的概念最早是毛澤東提出的。在1938年10月召開的中共六屆六中全會上，毛澤東指出：“鑒于張國燾嚴重破壞紀律的行為，為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了重申個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級、全黨服從中央這些最重要的紀律外，還須制定一種較為詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導機關(guān)的行動?！雹圻@是中國共產(chǎn)黨在黨的全會上第一次明確提出“黨內(nèi)法規(guī)”這個概念。也是在這次全會上，劉少奇作了《黨規(guī)黨法的報告》，再次明確使用了黨規(guī)黨法的概念。自此之后，“黨內(nèi)法規(guī)”開始多次在黨的會議和文件中被廣泛使用，同時也開始注重黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)。

新中國成立后到改革開放，黨內(nèi)法規(guī)有了重要的發(fā)展，特別是改革開放以后，黨在工作重心的轉(zhuǎn)移和深化改革的歷史背景下，非常注意黨的法規(guī)建設(shè)，制定了一系列規(guī)范黨的政治行為、組織建設(shè)、檢查監(jiān)督、紀律懲戒等方面的黨內(nèi)法規(guī)。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展進入到一個全新的歷史發(fā)展時期，在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的各個方面取得了重大的飛躍性的發(fā)展?？傊?，在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政60多年的時間里，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得了重要的成績，其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.開展了大規(guī)模的黨內(nèi)法規(guī)清理工作，維護了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的嚴肅性和時效性，保證黨內(nèi)法規(guī)契合時代發(fā)展要求，始終保持其權(quán)威性、先進性和引領(lǐng)作用

為了適應時代發(fā)展的要求和加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的需要，2012年7月開始，中共中央組織開展了黨的歷史上第一次大規(guī)模的黨內(nèi)法規(guī)清理工作，清理工作分兩個階段進行，到2014年11月全部結(jié)束。這次清理的黨內(nèi)法規(guī)范圍涉及新中國成立以后到2012年止，全部是以中共中央名義發(fā)布的文件，數(shù)量多達2.3萬多件。經(jīng)過認真清理篩選，能夠稱得上為黨內(nèi)法規(guī)的只有1178件。經(jīng)過對這些黨內(nèi)法規(guī)的清理，廢止了322件，宣布失效369件，二者共占黨內(nèi)法規(guī)總數(shù)的58.7%；繼續(xù)有效的只有487件，其中還有42件需適時進行修改④。通過這兩年的努力，理清了新中國成立以來中央黨內(nèi)法規(guī)的家底，解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中長期存在的一些不適應、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致，以及碎片化、老化等問題，不僅更好地維護了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和執(zhí)行性，而且為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)掃清了障礙，奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2.初步建立了以黨章為引領(lǐng)、基本法規(guī)覆蓋黨內(nèi)生活各方的黨內(nèi)法規(guī)體系

黨的十八大以來，在以習近平為核心的黨中央的堅強領(lǐng)導下，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)有了很大的發(fā)展，已經(jīng)初步形成黨內(nèi)法規(guī)體系。

首先，有一個不斷完善管總的黨章。黨章是一個政黨為保證全黨在政治上、思想上保持一致和組織上、行動上整齊劃一而制定的總章程，帶有綱領(lǐng)性、引領(lǐng)性、根本性、權(quán)威性的特點，因此可以說黨章是黨內(nèi)法規(guī)的“根本遵循”。中國共產(chǎn)黨歷來重視黨章的制定和修改工作?，F(xiàn)行黨章是黨的十二大制定的，黨的十三大以后每屆黨的代表大會都對黨章進行了適時的修訂。黨的十八大對黨章作了重大修改，黨的十九大更是將習近平新時代中國特色社會主義思想載入黨章，并且圍繞這個方面對黨章再次作出重大修改，使黨章始終保持先進性和符合時代發(fā)展的要求，成為黨內(nèi)法規(guī)的具有根本性、權(quán)威性和引領(lǐng)性的最重要的黨規(guī)。正如習近平指出的：“全面從嚴治黨首先要尊崇黨章”⑤。其次，制定出臺了涉及黨的組織建設(shè)、政治生活、行為準則、紀律監(jiān)督等一系列的黨內(nèi)法規(guī)。這些黨內(nèi)法規(guī)不僅涵蓋了黨內(nèi)生活的各個方面，而且根據(jù)法規(guī)的規(guī)范性質(zhì)或?qū)ο蟮牟煌钟胁煌姆Q謂，如條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等。一般而言，條例、規(guī)則、規(guī)定等都帶有規(guī)范的性質(zhì)，而辦法、細則更多的是對條例等的具體實施的規(guī)定，操作性更強些。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)有了長足的發(fā)展，已經(jīng)形成了以黨章為核心、基本法規(guī)為支撐、包括實施性法規(guī)在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)體系。

3.專門制定黨內(nèi)法規(guī)制定條例和法規(guī)備案的規(guī)定，為規(guī)范和完善黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供了有力的保障

為了加強和完善黨內(nèi)法規(guī)的制定，2013年5月中共中央出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》 （以下簡稱《備案規(guī)定》），這兩部重要黨內(nèi)法規(guī)的頒布實施，第一次詳細地規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定的主體、權(quán)限、類別、程序、備案監(jiān)督等，使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)走上規(guī)范化、科學化發(fā)展的道路。特別是這兩部黨內(nèi)法規(guī)將省級地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件納入黨內(nèi)法規(guī)適用和規(guī)范的范圍，有效地防止了以往出現(xiàn)的地方黨委閉門造車、文件相互沖突“打架”的弊端，同時也擴大了黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍，提高了黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性、執(zhí)行性和權(quán)威性，為建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系和提高黨的執(zhí)政能力及治理能力提供了有力的制度保障。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的必要性

1.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的聯(lián)系與區(qū)別

作為中國人民和中華民族先鋒隊的中國共產(chǎn)黨，始終代表中國人民的根本利益和長遠利益，在執(zhí)政中國近70年的時間里，領(lǐng)導人民制定法律，治理國家，一步一步走向輝煌；同時，黨又注重加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，以黨規(guī)從嚴治黨，永葆黨的先進性、凝聚力和戰(zhàn)斗力。可見，在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政新中國近70年內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律，長期共同存在并且相互聯(lián)系，各自對國家政治生活和社會治理產(chǎn)生重要的積極作用。

但毋庸諱言，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，二者又存在很大的差別。這些差別主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1） 屬性不同

黨內(nèi)法規(guī)的含義，按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條的規(guī)定，是指黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱⑥。

國家法律，按照權(quán)威的解釋，馬克思主義關(guān)于法的定義是：法是由國家制定或認可并依靠國家強制力保證實施的，反映由特定社會物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級意志，規(guī)定權(quán)利和義務(wù)，以確認、保護和發(fā)展對統(tǒng)治階級有利的社會關(guān)系和社會秩序為目的的行為規(guī)范體系⑦。

由此可見，黨內(nèi)法規(guī)是代表黨的意志、規(guī)范黨組織的工作、活動和黨組織的成員行為的一系列的規(guī)章制度；而國家法律則是代表統(tǒng)治階級（人民）的意志，由國家強制力保證實施的規(guī)范全體社會成員行為的規(guī)范體系。二者的性質(zhì)是不同的。

（2）調(diào)整對象和調(diào)整方式不同

由于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律屬性的不同，使得二者在制定主體、調(diào)整對象、制裁標準、規(guī)范程度、實施主體、強制力來源等方面存在著明顯的區(qū)別。

第一，在制定主體方面，國家法律是由憲法和法律確定的有權(quán)機關(guān)制定的；而黨內(nèi)法規(guī)則是由黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的。

第二，在調(diào)整對象方面，國家法律調(diào)整普遍的社會關(guān)系；黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整特定的黨內(nèi)關(guān)系，包括黨的組織以及黨員與組織之間的關(guān)系。

第三，在制裁標準方面，黨內(nèi)法規(guī)較國家法律更加嚴格。這種嚴格來源于政黨的性質(zhì)。在我國，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊。黨的先進性是通過廣大黨員的先鋒模范作用體現(xiàn)出來的，所以黨對自己的黨員要求更加嚴格。正如有學者指出的：法律對守法者的要求采用“公民標準”，也可以叫作“理性人標準”或“經(jīng)濟人標準”；而黨規(guī)對黨員的要求則采用“黨員標準”，也可以叫做“先鋒隊標準”或“道德人標準”或“高尚人標準”⑧。

第四，在規(guī)范程度方面，法律的規(guī)范性程度比黨規(guī)要高，可操作性、法制化程度相對也較高。一般而言，法律是嚴格按照條件、處理、責任的三段論邏輯規(guī)范設(shè)計，具有一般性、公開性、非溯及力性、確定性、統(tǒng)一性、可行性、穩(wěn)定性等特征；而黨內(nèi)法規(guī)的一部分規(guī)范雖具有法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)，但有更大量的黨內(nèi)法規(guī)涉及對黨員的個人修為、職業(yè)道德、理想信念、黨內(nèi)紀律等的要求，以先進性、原則性、綱領(lǐng)性、政策性、靈活性等為其基本特征。

第五，在實施主體方面，國家法律的實施主體比黨規(guī)實施主體要廣泛得多，其實施主體包括國家機關(guān)、社會組織和公民個人；黨內(nèi)法規(guī)的實施主體只能是黨的組織和黨組織的成員即中共黨員。

第六，在強制力來源方面，國家法律依靠的國家強制力即國家機器保障實施；黨內(nèi)法規(guī)則依靠的是黨自身的強制力即組織紀律的保障實施。

差別就是矛盾。差別就可能產(chǎn)生不統(tǒng)一或者不一致，甚至可能產(chǎn)生沖突。由于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律無疑都要在國家治理和社會治理的層面上發(fā)揮著極其重要的作用。但是，由于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律有著不同的屬性，兩者在制定主體、調(diào)整對象、作用方式、保障實施等方面都有很大的差異，黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)和國家法律體系的建設(shè)不可能保持完全的同步，兩者之間的銜接有時候會出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)斷檔、滯后的現(xiàn)象，而且在實施的過程中有時也會存在著一些不相協(xié)調(diào)的地方，有時甚至會發(fā)生沖突。

因此，加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)，使之相互配合，相互支撐，才能最大限度地減少和避免二者之間的沖突和耗損，或者在二者產(chǎn)生沖突之后能夠以有效的方式使之及時得到化解，才能最大限度地維護中國特色社會主義法治的統(tǒng)一，提升黨和國家治理能力和治理水平。

2.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的可能性

在中國，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不僅存在著差異性，也體現(xiàn)出高度的契合性。事實上，執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在價值目標、核心準則、功能作用、制度根源等方面都具有高度的契合性。

第一，在價值目標層面的高度契合。中國共產(chǎn)黨是以馬克思主義理論為指導思想的無產(chǎn)階級先鋒隊組織，始終把人民利益放在首位?！耙磺袨榱巳嗣?，是黨的領(lǐng)導和社會主義法治建設(shè)的基礎(chǔ)。”⑨黨內(nèi)法規(guī)是約束黨組織和黨員的規(guī)章制度，其目的是為了規(guī)范黨員的行為，更好地為人民服務(wù)；國家法律是提升國家治理能力的制度保障，其目的是為了保障公民權(quán)利、促進社會良性運行，最終為人民謀取最大的福祉。此外，《決定》明確指出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，要“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。即將黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。由此也可以看出，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是國家治理體系的重要組成部分，依規(guī)治黨的價值目標是為了實現(xiàn)依法執(zhí)政，不斷提高執(zhí)政黨依法治國的能力和水平，這無疑與社會主義法律體系所追求的價值目標是高度一致的。

第二，在核心準則層面，二者具有一致性。所謂核心準則，即堅定不移地堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，全面推進依法治國。這意味著黨領(lǐng)導人民制定法律，黨帶頭遵守法律。憲法規(guī)定：本憲法“是國家的根本法，具有最高的法律效力?！秉h章規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！闭纭稕Q定》指出的，“憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政?！笨梢姡h內(nèi)法規(guī)和國家法律的核心準則層面都是堅持憲法在依法治國中的最高權(quán)威作用。

第三，在功能作用層面，二者具有互補性。黨內(nèi)法規(guī)的功能體現(xiàn)為執(zhí)政黨依法執(zhí)政的職能。依法執(zhí)政即要求黨依據(jù)憲法和法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。依法治國同依法執(zhí)政在內(nèi)容、形式、實效等方面相互促進、相得益彰。黨選拔優(yōu)秀的黨員干部充實到國家政權(quán)機關(guān)之中，通過他們的先鋒模范地執(zhí)行黨的路線方針政策將黨的意志貫徹到國家治理的各個方面；同時黨又要通過黨內(nèi)法規(guī)嚴肅黨風黨紀，使全體黨員特別是各級黨員領(lǐng)導干部始終保持風清氣正、帶頭尊法守法，勤政為民。而且在某些方面，黨還通過黨內(nèi)法規(guī)的運行逐步引導其上升為國家法律，為實現(xiàn)全面治理積累必要經(jīng)驗。正是通過這樣的方式，黨實現(xiàn)了依法執(zhí)政和依法治國的有效結(jié)合。

第四，在制度根源方面，黨內(nèi)法規(guī)以國家法律為依托?！饵h章》規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！薄稐l例》指出，制定黨內(nèi)法規(guī)應當“遵守黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的原則。依法治國是全方位的，黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系也是完善中國特色社會主義法治體系建設(shè)的內(nèi)在要求。在全面從嚴治黨的新形勢下，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)不僅要提速，而且必然對國家法治建設(shè)起到示范帶動作用。由此表明，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)與中國特色社會主義法治體系建設(shè)是同步的。

正是因為執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在價值目標、核心準則、功能作用、制度根源等方面的這種高度契合性和相互支撐的作用，使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)不僅是必須的，而且也是可能的。

三、當前我國黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的現(xiàn)狀

1.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的狀況

中國共產(chǎn)黨注意到要使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相銜接、相協(xié)調(diào)是從改革開放以后開始的。黨的十一屆三中全會的勝利召開，使黨的工作重心實現(xiàn)了戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移。在總結(jié)30年執(zhí)政經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，黨中央提出了以經(jīng)濟建設(shè)為中心，“認真建立社會主義的民主制度和社會主義法制”⑩。1982年9月召開的黨的第十二次代表大會制定的新黨章，第一次將“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”寫入黨章。這可以說是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相銜接的開端。這一年的12月，全國人大通過的新憲法明確規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！鼻f嚴宣示了憲法在國家生活中具有的崇高地位和絕對權(quán)威，同時也是國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的一次成功銜接。

自從黨的十二大以后，特別是黨的十八大以來，黨中央非常注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接問題，2013年出臺的《備案規(guī)定》第1條明確指出：黨內(nèi)法規(guī)要“同憲法和法律相一致”；第14條規(guī)定：要“建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制”?。黨的十八屆四中全會通過的《決定》也明確提出：要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。

實踐中，黨中央也特別注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接與協(xié)調(diào)。2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次全體會議表決通過頒布的《中華人民共和國監(jiān)察法》，可以說是一個黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的重要典范。

首先，監(jiān)察法是反腐敗的國家立法，通過監(jiān)察委員會的設(shè)置形成一個集中統(tǒng)一領(lǐng)導下的反腐敗機構(gòu)；其次，對國家公職人員的反腐敗實現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋；再次，克服了以往多部門反腐敗導致的不銜接、不協(xié)調(diào)、機構(gòu)重疊、職能交叉等帶來的弊端，整合了反腐敗力量；最后，在處理的手段和程序方面有了統(tǒng)一的法律依據(jù)，使反腐敗完全納入依法治理之中。

其次，這部法律在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接方面，也是高度契合形成合力。一是機構(gòu)設(shè)置方面體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的黨紀、政紀機構(gòu)合署，加強了反腐敗的領(lǐng)導力和執(zhí)行力；二是監(jiān)察對象的廣泛性。監(jiān)察法第15條規(guī)定的監(jiān)察范圍是采取廣義的公職人員的概念，不僅包括各政黨機關(guān)、行政機關(guān)、授權(quán)組織的工作人員等，還包括國企、公辦的教科文衛(wèi)體等組織的管理人員和基層自治組織的管理人員，實現(xiàn)了對履行公職人員或準公職人員的全覆蓋監(jiān)察，也就實現(xiàn)了反腐敗要“老虎蒼蠅一起打”的目標，反腐敗不留死角，較好地解決了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律對監(jiān)察監(jiān)督對象的銜接協(xié)調(diào)問題；三是監(jiān)察方式上依法治理。以往按照黨內(nèi)法規(guī)如《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》的相關(guān)規(guī)定，“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”，亦即被詬病有違憲之嫌的“雙規(guī)”，監(jiān)察法則以留置的法律方式取代了“雙規(guī)”措施，實現(xiàn)了以法治思維和法治方式開展反腐敗。

2.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接存在的不足

自從改革開放以后，特別是黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接取得了長足的進步。但是，與中國特色社會主義法治體系建設(shè)的要求相比，仍然存在不小的差距。綜合而言，主要存在以下幾個方面的問題。

（1）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律制定過程尚存在不銜接不協(xié)調(diào)

《制定條例》的出臺，無疑為黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化、體系化、科學化及與國家法律的銜接提供了有力的保證。但是，從建設(shè)中國特色社會主義法治體系的高度來看，《制定條例》的有些方面還有些值得探討的地方。首先，在制定過程方面，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接方面，在制定規(guī)劃、起草、審批與發(fā)布等幾個主要環(huán)節(jié)上，與國家法律銜接、協(xié)調(diào)方面還存在一定的瑕疵。在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接方面，筆者認為當前還存在以下幾個方面的不足。

其一，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在規(guī)劃制定方面的銜接不足。2013年《制定條例》的出臺，較好地克服了黨內(nèi)法規(guī)制定主體各自為政，分別就自己領(lǐng)域事務(wù)制定法規(guī)或規(guī)范性文件，文件打架問題突出等矛盾，開始注意黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃和年度計劃的編制，以保證黨內(nèi)法規(guī)制定的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和前瞻性。但是，對如何制定五年規(guī)劃和年度計劃，《制定條例》的相關(guān)規(guī)定比較籠統(tǒng)，程序性的規(guī)定也比較粗略，使黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃缺乏加強組織協(xié)調(diào)和督促指導，也缺乏鼓勵和吸引廣大黨員關(guān)心和參與規(guī)劃制定的機制。此外，對中央部門及省級黨委黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃和年度計劃的報備、審查等也未作出明確要求。由此看來，黨內(nèi)法規(guī)在編制規(guī)劃和計劃上，與國家立法要求相比還有較大的差距，加之黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃與國家立法規(guī)劃之間的對接機制尚未有效建立，這些都難免影響黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接、協(xié)調(diào)。

其二，黨內(nèi)法規(guī)起草環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)規(guī)定尚不嚴密。任何規(guī)范性文件的起草，必然涉及相關(guān)利益的平衡與協(xié)調(diào)問題，黨內(nèi)法規(guī)的起草同樣會遇到相關(guān)問題。但是在這方面的規(guī)定有待進一步完善。例如，對起草部門和單位就涉及其他部門和單位工作范圍的事項不能取得一致意見時，《制定條例》只是要求“在報送黨內(nèi)法規(guī)草案時對有關(guān)情況作出說明”，至于作出說明之后如何處理則未予以明確，顯然是不利于保持黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部的和諧統(tǒng)一。其次，黨內(nèi)法規(guī)草案征求或聽取意見的情形也規(guī)定得不明確。如《制定條例》規(guī)定對黨內(nèi)法規(guī)草案“必要時在全黨范圍內(nèi)征求意見”，如若與“群眾切身利益密切相關(guān)”，應當充分聽取群眾意見，但如何界定“必要時”，哪些黨內(nèi)法規(guī)是“與群眾切身利益密切相關(guān)”，無論是《制定條例》還是其他黨內(nèi)法規(guī)，都沒有作出相應規(guī)定，這無疑為具體實踐操作增添了不確定性。

其三，黨內(nèi)法規(guī)審批與發(fā)布要求不夠嚴格。在黨內(nèi)法規(guī)草案審批環(huán)節(jié)，首先表現(xiàn)在對黨內(nèi)法規(guī)草案的審批規(guī)定不嚴格?！吨贫l例》第21條將黨內(nèi)法規(guī)“是否與憲法和法律不一致”作為主要審議內(nèi)容之一，但從規(guī)定的內(nèi)容來看，審核機構(gòu)如果發(fā)現(xiàn)有不一致問題存在時，缺乏足夠的強制效力的規(guī)定，同時對于起草部門和單位拒不執(zhí)行意見和建議的責任也沒有予以明確，這顯然不利于審查機構(gòu)開展“合法性”審查工作，更不利于黨內(nèi)法規(guī)在制定階段避免與國家法律相沖突。再者就是審議批準的權(quán)限與黨章不銜接?！饵h章》第20條明確規(guī)定黨的全國代表大會的職權(quán)中，涉及黨內(nèi)法規(guī)的職權(quán)是享有“修改黨的章程”；而《制定條例》第22條規(guī)定：“涉及黨的中央組織、中央紀律檢查委員會產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)，以及涉及黨的重大問題的黨內(nèi)法規(guī)，由黨的全國代表大會審議批準”，這就使《制定條例》似有超越上位黨內(nèi)法規(guī)之嫌。即使將前述法規(guī)審批權(quán)看成是黨的全國代表大會的“討論并決定黨的重大問題”職權(quán)的延伸，那么也在一定程度上說明，《黨章》對黨的全國代表大會職權(quán)規(guī)定還不夠細化，二者存在銜接不足的問題。此外，對于黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布也規(guī)定得比較模糊。如《制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準后一般應當公開發(fā)布，但是發(fā)布形式只要求以“文件的形式發(fā)布”，事實上，一般中央、省級黨的文件只發(fā)到縣團級，一般黨員或社會群眾較難知曉。同時，對黨內(nèi)法規(guī)在經(jīng)批準后多長時間內(nèi)予以公布，《制定條例》亦未明確時限，顯然這與現(xiàn)代法治要求不銜接。

（2）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在一些內(nèi)容方面出現(xiàn)不銜接不協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不僅數(shù)量龐大，而且內(nèi)容繁多，要想從內(nèi)容上一一枚舉兩者間不銜接不協(xié)調(diào)之處確實很難，但是有些涉及執(zhí)政黨與國家政權(quán)機關(guān)職權(quán)方面的內(nèi)容出現(xiàn)不銜接，是不利于社會主義法治國家建設(shè)的。

當前，對某些事項或某些社會關(guān)系黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都作出了規(guī)范、調(diào)整，兩種規(guī)范之間有何差別、如何協(xié)調(diào)等并沒明確或者說難以界分。例如，《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》規(guī)定，黨的地方委員會有權(quán)“對本地區(qū)的重大問題作出決策”；而《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條、第44條也規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會及其常委會有權(quán)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”，雖然前者強調(diào)黨的領(lǐng)導“主要實行政治、思想和組織領(lǐng)導，把方向、管大局、作決策、保落實”，但是對于地方黨委“重大問題決策權(quán)”和縣級以上地方各級人大及其常委會的“重大事項決定權(quán)”如何界分，無論是在規(guī)定上還是在實踐中始終都沒有能作出明確界定，導致黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在內(nèi)容上的不銜接。

（3）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在實施方式方面尚存在不銜接不協(xié)調(diào)

廣義的國家法律執(zhí)行主體包括國家行政機關(guān)、司法機關(guān)、法律授權(quán)或委托的組織和個人，對黨內(nèi)法規(guī)而言，則有各級黨組織和黨的工作部門和授權(quán)的個人。無論是國家法律還是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體都是比較多的，在實踐中，這些主體之間缺乏有效的溝通渠道和機制，信息無法做到共享，雙方在實施方面也存在不協(xié)調(diào)和不一致。

具體而言，法律實施過程中因為信息銜接不暢或認識上的偏差，導致有些違法黨員未及時得到黨紀政紀處理或者以黨紀代替了國家法律，出現(xiàn)同案不同處理結(jié)果的現(xiàn)象?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》中明確規(guī)定，黨員因違法受到行政處罰、行政處分和刑事處理的，應當依據(jù)該條例給予黨紀處分或組織處理，有關(guān)機關(guān)亦建立了協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，如中紀委、最高檢、監(jiān)察部《關(guān)于紀檢監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)在反腐敗斗爭中加強協(xié)作的通知》就明確規(guī)定要相互協(xié)調(diào)辦案。但在具體貫徹中仍然存在銜接不夠的狀況。一種情況是某些黨員雖違法受到行政處罰、刑事處罰，其行為不僅是違反國家法律規(guī)定，同時還觸犯了黨紀應給予紀律處分，但是由于執(zhí)法、司法機關(guān)沒有及時移交或者通報給紀檢監(jiān)察機關(guān)，使違法又違紀黨員干部沒有得到及時有效的黨紀政紀處理，由此也給社會上造成了“管黨治黨不嚴”的看法，損害了黨在人民群眾中的形象。

另一種情況是以黨紀政紀代替法律的狀況屢有發(fā)生。例如，2014年3月，江西省南城縣常務(wù)副縣長曹志剛等5名官員和社會人員章某等3人參與賭博，案發(fā)后曹志剛等5名官員受到黨內(nèi)處分和免職處理，章某等3人參與賭博的問題則移交公安部門處理?。當年5月20日，該案查處情況被通報出來后，因“同是參與賭博，黨員干部只是受到黨紀政紀處分，社會人員則要受法律懲處，兩者‘待遇’如此不同，引來巨大的輿論質(zhì)疑”?。迫于社會輿論壓力，當?shù)赜嘘P(guān)機關(guān)才將曹志剛等5移送公安機關(guān)處理。這種以“黨紀政紀代替法律”的做法并不是個例，不僅違背了法治基本原則，而且影響到法治的統(tǒng)一和權(quán)威，在社會上造成極為不利的影響。

四、完善黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接機制的幾點思考

中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導。正如習近平總書記在黨的十九大報告中指出的：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的。”?由于中國共產(chǎn)黨在中國政治生活中所起的無可替代的地位和作用，使黨內(nèi)法規(guī)在國家政治生活中也必然產(chǎn)生十分重要的影響。因此，完善黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)，正是堅持黨對中國特色社會主義法治體系建設(shè)的根本要求，是堅持“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”的內(nèi)涵所在。而要建立和完善“黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”體制機制，首先要完善黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)制度，進一步提高黨內(nèi)法規(guī)制定的科學性、系統(tǒng)性。為此，有必要從以下幾個方面作一些改進和完善。

1.進一步完善黨內(nèi)法規(guī)的制定與銜接工作

（1）科學編制黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃與計劃

制定立法規(guī)劃的目的，就是要使立法工作有組織、有計劃、有步驟，增強立法工作的主動性、計劃性和科學性。立法規(guī)劃和計劃是立法工作的起點，對于避免法律之間相互重復、分散、遺漏，保證立法質(zhì)量，使法律體系臻于系統(tǒng)化、科學化，具有十分重要的意義。加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，首先要從立法規(guī)劃和計劃的編制上做起。

首先，在編制國家立法規(guī)劃和計劃時，不僅在指導思想上要自覺以中國特色社會主義理論為指導，而且在制定規(guī)劃和計劃的具體內(nèi)容上，也要根據(jù)黨的路線、方針、政策、法規(guī)，進行適時修訂和完善，對具備轉(zhuǎn)化形成國家法律條件的黨內(nèi)法規(guī)，要及時納入國家立法計劃，以促使盡快制定形成為國家法律，確保黨的重大改革或決策“于法有據(jù)”、“有法可依”。此外，對重大事項的立法規(guī)劃，還要按規(guī)定程序報請黨中央（黨委）審定，以防止政治方向問題上出現(xiàn)偏差。

其次，針對黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃和計劃存在的問題，在具體編制工作中，應當充分征求黨內(nèi)各方面的意見和建議，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設(shè)需要，認真進行科學評估與論證，有針對性地制定黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃項目。同時，為加強對規(guī)劃與計劃落實情況的監(jiān)督，建議進一步明確黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃和計劃制定后的發(fā)布規(guī)則，特別是涉及黨內(nèi)法規(guī)五年規(guī)劃，應該向全社會發(fā)布或者向全體黨員發(fā)布，充分聽取各方面意見和建議，并加強組織協(xié)調(diào)和督促指導，及時跟蹤了解黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃或計劃的貫徹落實情況。建立中央各部門及省級黨委制定黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃和計劃的備案制度，避免不同層級黨內(nèi)法規(guī)相互沖突、交叉或重復。

（2）進一步規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)起草工作的銜接與協(xié)調(diào)

法律起草是立法的基礎(chǔ)性工作。在形成法律草案過程中，廣泛征求各方意見，既有利于充分發(fā)揚民主，還有益于提高立法質(zhì)量和科學性。國家法律和黨內(nèi)法規(guī)容易產(chǎn)生不銜接不協(xié)調(diào)問題之處主要在于兩者共同調(diào)整的事項。要解決這個問題，除需要厘清國家立法機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間的權(quán)力界限外，同樣也需要搭建好二者之間的溝通協(xié)調(diào)平臺，規(guī)范立法必要性的論證，既要注意征求社會團體、國家機關(guān)、法學專家意見，又要注意征求各級黨組織和黨員的意見建議，然后再根據(jù)實際情況，綜合權(quán)衡各方意見和建議，擇優(yōu)選擇一種方案。

黨內(nèi)法規(guī)要實現(xiàn)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，不僅要加強和規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定主體的溝通協(xié)作，更重要的是要規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)起草時的征求意見環(huán)節(jié)，有利于聽取各方意見，進而從法規(guī)起草階段能夠有效防止黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的不銜接不協(xié)調(diào)的狀況發(fā)生。

首先，對黨內(nèi)法規(guī)起草中不能取得一致意見的事項，筆者認為可以分兩種情況來處理：一是如果迫切需要規(guī)定的事項，起草部門和單位、涉及的部門和單位分別提出意見，報告共同上級綜合各方面情況來確定；二是如果是非迫切需要規(guī)定的事項，可以暫緩就該事項作出規(guī)定，等待實踐探索或條件成熟后或者充分協(xié)商取得一致后再制定草案并提交審批。其次，黨章規(guī)定著政黨的最基本的政治主張和組織規(guī)程，是政黨組織黨員開展各項政治活動的法理基礎(chǔ)?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》是中國共產(chǎn)黨的“根本法”，黨內(nèi)法規(guī)制定必須以黨章作為基本遵循?；诖?，筆者認為涉及修改黨的章程、組織機構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利等根本規(guī)定的法規(guī)草案，應當納入“必要時在全黨范圍內(nèi)征求意見”的范疇。第三，對于有些籠統(tǒng)提法應該細化，要避免產(chǎn)生歧義。例如，“與群眾切身利益密切相關(guān)”就比較抽象，但是可以基于某些直接原則來確定或把握，也就是說如果法規(guī)草案通過實施后，會直接影響群眾相關(guān)權(quán)利和利益的，或者所起草的法規(guī)可能影響到黨外組織，即可認定屬于“與群眾切身利益密切相關(guān)”事項。從《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》來看，涉及意識形態(tài)、統(tǒng)一戰(zhàn)線、作風建設(shè)、反腐倡廉等方面法規(guī)草案，也宜認定為“與群眾切身利益密切相關(guān)”，筆者建議可以采用“列舉+概括”方式對“與群眾切身利益密切相關(guān)”事項予以明確。

2.加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律內(nèi)容方面的銜接和協(xié)調(diào)

（1）及時將某些涉及國家管理的黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律

當前我國經(jīng)濟社會正處于轉(zhuǎn)型期，在各種新問題、新情況不斷涌現(xiàn)的情況下，凡事都欲求通過國家立法來加以調(diào)整和規(guī)范，既耗時又耗力，而且因條件不成熟難以成為現(xiàn)實。在遵循憲法和法律基本原則、基本精神的前提下，及時在這些亟待規(guī)范的領(lǐng)域，制定相對靈活的黨內(nèi)法規(guī)，為國家立法提供重要實踐參考依據(jù)。

黨內(nèi)立法機構(gòu)還要探索建立與各級人大及其常委會、政府法制部門的聯(lián)席會議機制，定期對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律雙重調(diào)整重大問題開展調(diào)研、論證、評估，解決雙方在立法工作中協(xié)作和配合問題。對那些雖黨內(nèi)法規(guī)已規(guī)定，但更宜由法律法規(guī)調(diào)整的，或者在通過黨內(nèi)“先行先試”，已經(jīng)比較成熟，具備制定成國家法律法規(guī)條件的，應當通過法定程序向全國人大及其常委會或政府提出立法建議，及時將成熟的黨內(nèi)法規(guī)上升為體現(xiàn)國家意志的法律，做到黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的有效銜接。

（2）加強黨內(nèi)法規(guī)的立改廢工作

任何立法都不可能一勞永逸，必須根據(jù)情勢發(fā)展作出相應的調(diào)整。要加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)，除在國家法治建設(shè)中要順應時代發(fā)展制定新法、修訂滯后時代要求的法律，建立“完備的法律規(guī)范體系”外，同樣需要在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中注重“立、改、廢”。首先，要進一步大力推進黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，完善黨領(lǐng)導人大、政府、政法、群團等方面工作的基礎(chǔ)和主干黨內(nèi)法規(guī)的制定，及時作出與國家法律法規(guī)相適應的配套規(guī)定，搞好與國家法律的承接。其次，要建立黨內(nèi)法規(guī)出臺后的評估制度，為黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢提供實踐依據(jù)。建議黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)應當“每5年對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開展一次集中清理”，進一步健全黨內(nèi)法規(guī)定期清理機制。同時，還應建立即時清理機制，也就是“在制定或修改黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件時，對與之不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同步進行清理”，以此確保能及時發(fā)現(xiàn)、修改、廢止同憲法和法律不一致甚至有沖突的黨內(nèi)法規(guī)，有效維護黨內(nèi)法規(guī)和國家法律制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3.加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律實施方面的銜接和協(xié)調(diào)

（1）加強和規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的解釋工作

當前我國正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵時期，執(zhí)政黨治國理政面臨許多新情況和新問題。針對新問題制定新的法規(guī)對其予以調(diào)整規(guī)范，確實具有相當?shù)谋匾院秃侠硇浴５?，國家立法時間周期長、成本高，難以為有關(guān)問題的及時處理提供依據(jù)，同時頻繁立法極易導致“過度法律化”，反而使執(zhí)行者在紛繁的法律規(guī)范中無所適從。因此，在加強法制建設(shè)的同時，還需加強對現(xiàn)行法律法規(guī)解釋力度，協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在實施中的矛盾沖突。在國家法治建設(shè)中，首先要進一步增強立法機關(guān)對法律解釋的主動性，規(guī)范司法解釋、部門解釋以及地方立法機關(guān)解釋，建立高效、權(quán)威、統(tǒng)一的法律解釋體系，防止因多頭解釋造成沖突或矛盾。對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律雙重調(diào)整的事項，立法機關(guān)在作出有關(guān)解釋時，要注意在標準和尺度把握上同現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)盡量保持一致，避免給社會造成執(zhí)法不平等的誤解。相對而言，目前黨內(nèi)法規(guī)的解釋力度是比較薄弱的，故而十八屆四中全會強調(diào)指出要“加大黨內(nèi)法規(guī)解釋力度”。因此，筆者建議要加大黨內(nèi)法規(guī)的解釋工作，及時細化有關(guān)要求和程序，使黨內(nèi)法規(guī)在實施中更具有可操作性。同時，要充分考慮有關(guān)國家法律規(guī)定，出臺與之相適應的的黨內(nèi)法規(guī)配套規(guī)定，有效彌合黨內(nèi)法規(guī)與國家法律二者在適用標準上的“縫隙”。

（2）建立黨內(nèi)法規(guī)與國家法律實施的協(xié)調(diào)配合機制

法律實施需要全社會的重視和支持。黨內(nèi)法規(guī)是我國社會主義法治體系組成部分之一，對國家法律的實施具有重要保障和支撐作用。黨的組織在實施黨內(nèi)法規(guī)中，如果不能與國家法律實施部門之間保持良好協(xié)同關(guān)系，相互各行其是，可能會因?qū)Ψ煞ㄒ?guī)的不同理解，對同一行為有不同處理，違背公平、公正的法治原則，產(chǎn)生不良社會效果，損害國家法律的權(quán)威和統(tǒng)一。因此，必須在實施過程中，加強建立黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)機制。

具體來說，一是要搭建協(xié)調(diào)平臺。黨內(nèi)法規(guī)實施部門和國家法律實施部門可根據(jù)權(quán)限、行業(yè)等因素，以設(shè)立聯(lián)席會議、協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組等多種形式，建立溝通協(xié)調(diào)平臺，同時必須要明確專人負責，確保工作有人抓有人管，才能使協(xié)調(diào)機制有效運作起來。二是要實現(xiàn)信息共享。黨內(nèi)法規(guī)實施部門和國家法律實施部門要充分利用協(xié)作平臺，定期召開聯(lián)席會或協(xié)調(diào)會，通報有關(guān)工作情況，集中協(xié)調(diào)解決工作中的疑難問題。如在違紀違法人員處理上，黨內(nèi)執(zhí)紀部門若發(fā)現(xiàn)管轄對象涉嫌違法犯罪的，應當及時移送執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)進行處理，不得隱瞞、拖延。同樣，行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)在工作中，發(fā)現(xiàn)涉嫌違法犯罪人員屬黨員的或者雖不構(gòu)成違法犯罪，但可能違反黨紀黨規(guī)的，也要及時函告執(zhí)紀部門處理。三是要規(guī)范協(xié)調(diào)程序。從前面的分析不難看出，實施中黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接和協(xié)調(diào)效果不理想，除協(xié)作渠道不通暢、信息不共享之外，一個很重要的原因就是程序不夠完善，可操作性不強、協(xié)調(diào)機制缺乏剛性。針對這些問題，筆者建議在建立協(xié)調(diào)平臺的同時，要認真制定協(xié)作配合辦法，明確協(xié)作配合的條件、主體、時限、責任等，進一步增強協(xié)作配合機制的操作性、執(zhí)行力，真正使協(xié)調(diào)配合機制發(fā)揮應有作用。

4.加快建立和完善黨內(nèi)法規(guī)審查制度

加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接，必須盡快建立和完善黨內(nèi)法規(guī)審查制度。從我國特殊的黨政體制實際出發(fā)，筆者以為，這一制度應當包括兩種機制：一是黨內(nèi)違章審查機制；二是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的備案審查聯(lián)動機制。在實踐中，部分黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件往往具有黨規(guī)和國法的雙重性質(zhì)。針對此種情形，應當實施備案審查聯(lián)動機制；對于其它類型的黨內(nèi)法規(guī)，則只需要實施黨內(nèi)違章審查機制。

首先，針對黨內(nèi)違章審查機制，筆者認為，可以參照全國人大法工委法規(guī)備案審查機制的做法，在黨的中央機構(gòu)和省一級黨組織中設(shè)立是否違反《黨章》的審查機構(gòu)，對制定出臺的黨內(nèi)法規(guī)進行合章性審查，以確保黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性。

其次，建立黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的備案審查聯(lián)動機制。事實上，早在2013年出臺的《備案規(guī)定》中，就首次明確規(guī)定了要建立“備案審查銜接聯(lián)動機制”?，但對如何建立與國家法律備案審查之間的銜接聯(lián)動機制沒有作具體規(guī)定。筆者認為，備案審查聯(lián)動機制事實上為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)提供了“雙保險”。備案審查聯(lián)動機制應當建立在違章審查的基礎(chǔ)上。具體而言，具有“雙重性質(zhì)”的黨內(nèi)法規(guī)應當首先由黨內(nèi)相關(guān)機構(gòu)對其是否違反黨章進行審查，如若通過了違章審查，再交由相關(guān)的聯(lián)合審查機構(gòu)進行合法性審查，審查內(nèi)容應當包括是否違憲、違法、是否超越權(quán)限、是否與國家大政方針相沖突等方面。對黨內(nèi)法規(guī)備案審查無法通過的，應當通過組織召開聯(lián)合工作會議等方式，向有關(guān)黨的起草組織提出修改意見，待修改完善后再次進行審查。之所以作出如此設(shè)想，原因在于：一方面，考慮了黨的執(zhí)政地位，即作為中國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，黨的意志與國家意志在根本上具有一致性，因此黨內(nèi)法規(guī)首先在黨內(nèi)進行備案審查；另一方面，相關(guān)組織通過聯(lián)合工作會議等方式對黨內(nèi)法規(guī)草案提出意見，為雙方提供了溝通交流的平臺，能夠保障黨規(guī)的合憲性和合法性，進而確保黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。

5.建立中國共產(chǎn)黨中央機關(guān)和全國人大常委會聯(lián)合組成的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)機構(gòu)

加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接與協(xié)調(diào)，必須有一個權(quán)威的機構(gòu)進行統(tǒng)籌安排，否則當二者之間出現(xiàn)矛盾沖突時是難以有效處理的。上面提出要建立聯(lián)席會議制度，但是，聯(lián)席會議制度同樣需要一個召集者或仲裁者，誠如恩格斯指出的，革命是需要權(quán)威的?。當前中國，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導核心，無疑是最有權(quán)威的。黨領(lǐng)導人民制定法律，集中最廣大人民的最大意志通過制定法律上升為國家意志；同時，黨又要通過黨內(nèi)法規(guī)“管黨治黨”，使黨永葆先進性和領(lǐng)導力。而且，黨始終代表廣大人民的根本利益，發(fā)展社會主義民主，全面推進中國特色社會主義法治建設(shè)。黨的中央機關(guān)則是執(zhí)政黨的核心與中樞，是中國共產(chǎn)黨的最高組織機構(gòu)；而全國人民代表大會是由全體人民選舉產(chǎn)生、代表全體人民行使國家權(quán)力的最高國家權(quán)力機關(guān)，是國家最高立法機關(guān)，是國家權(quán)威的象征。全國人民代表大會常務(wù)委員會則是全國人民代表大會的常設(shè)機構(gòu)，是在全國人大閉會期間代行全國人大部分職權(quán)的最高權(quán)力機關(guān)。建立一個由中國共產(chǎn)黨中央機關(guān)與全國人民代表大會常務(wù)委員會聯(lián)合組成的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)機構(gòu)，充分體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導、依法治國、人民當家作主三者高度統(tǒng)一，對于加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)具有重要的促進和保障作用。

注釋：

①? 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。

②⑥ 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，人民出版社2013年版，第1、1頁。

③ 參見王振民、施新州：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第33頁。

④ 參見《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作全部完成》，《人民日報》2014年11月18日。

⑤ 參見《管黨治黨，首先要尊崇黨章》，《人民日報》2016年1月19日。

⑦ 張文顯、信春鷹主持編寫：《法理學》，人民出版社和高等教育出版社2010年版，第35頁。

⑧ 參見陶青德：《黨規(guī)納入國法體系后的黨、法關(guān)系新格局、新問題》，《甘肅理論學刊》2015年第6期。

⑨ 付子堂：《為依法治國提供學理支撐》，《人民日報》2015年3月23日。

⑩ 《鄧小平文選（1975—1982）》，人民出版社1983年版，第307頁。

? 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，人民出版社2013年版。

? 《撫州市查處并通報1起領(lǐng)導干部賭博案件》，摘自江西省紀委監(jiān)察廳網(wǎng)站。

? 周常武：《黨紀處分不可“抵”國法懲處》，《中國紀檢監(jiān)察報》2015年8月4日。

? 參見田飛龍：《法治國家進程中的政黨法制》，《法學論壇》2015年第3期。

? 參見《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1976年版，第551—554頁。