盧蘊玉

（中共上海市徐匯區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部，上海 200031）

黨的十八大，將協(xié)商民主提高到一個新的高度，明確了黨派團體是重要的協(xié)商民主渠道；黨的十九大明確提出 “把協(xié)商民主貫穿政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政全過程，完善協(xié)商議政內容和形式，著力增進共識、促進團結”。為此，如何堅持行之有效的做法，創(chuàng)新民主黨派參與協(xié)商民主的形式與途徑，是當前推進和加強新時代新型政黨制度的必然要求。

筆者立足于長期的工作實踐、走訪調研的工作形式，全面了解徐匯區(qū)民主黨派監(jiān)督員①工作、發(fā)揮的實際作用，探究民主黨派民主監(jiān)督與協(xié)商民主的內在聯(lián)系，論證民主黨派監(jiān)督員是民主黨派參與協(xié)商民主實踐的有效途徑，并為踐行這一途徑提出初步實踐思考，為基層黨委特別是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部門探索民主黨派實踐協(xié)商民主途徑、形式，充分發(fā)揮民主黨派參與協(xié)商民主的作用提供參考。

一、徐匯區(qū)民主黨派監(jiān)督員工作的基本概況

政府部門和司法機關聘任特約 （邀）監(jiān)督員是落實中共中央 《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（中發(fā) 〔1989〕14號）的要求。1991年5月，徐匯區(qū)委、區(qū)政府召開特邀黨風監(jiān)督員、監(jiān)察員聘任大會，啟動徐匯區(qū)特約 （邀）監(jiān)督員工作。2006年開始，徐匯區(qū)按照 《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》（中發(fā) 〔2005〕5號）《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》（中發(fā) 〔2006〕5號）有關特約 （邀）人員規(guī)定要求，加快推進了特約 （邀）人員工作。2009年，徐匯區(qū)制訂實施了 《關于加強特約 （邀）人員工作的意見》，明確了擔任特約 （邀）監(jiān)督員的條件，聘用雙方的權利、義務、責任以及特約 （邀）監(jiān)督員的進、退、留的有關規(guī)定，不斷推進特約 （邀）人員工作的制度化和規(guī)范化，有序地推動了全區(qū)特約 （邀）監(jiān)督員工作。

（一）民主黨派監(jiān)督員隊伍不斷壯大

截至2017年，徐匯區(qū)特約 （邀）監(jiān)督員已從20世紀90年代初的28人增加到180人，民主黨派監(jiān)督員也達到了108人，占特約 （邀）監(jiān)督員總人數(shù)的58%，已成為特約 （邀）監(jiān)督員隊伍的主體，實現(xiàn)了全區(qū)27個職能部門的全覆蓋。其中，2017年的新一輪聘任工作，在原有工作基礎上，立足專業(yè)與聘用單位需求匹配，崗位與委員參與意愿相匹配，共有70名民主黨派界別的政協(xié)委員受聘 （人大代表由區(qū)人大及相關部門負責聘任），繼續(xù)發(fā)揮民主黨派參與民主監(jiān)督主力軍的作用。

（二）民主黨派監(jiān)督員工作管理機制逐步建立

一方面探索建立了區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭、區(qū)人大辦、區(qū)政協(xié)辦、區(qū)監(jiān)察局 （區(qū)糾風辦）聯(lián)席會議制度、特約 （邀）監(jiān)督員工作聯(lián)系機制、特約 （邀）監(jiān)督員工作雙向評估機制、特約 （邀）監(jiān)督員工作進、退、留工作機制等4項區(qū)級層面的監(jiān)督員工作管理機制。另一方面推進聘用單位工作規(guī)范化。從2004年區(qū)檢察院試點人民監(jiān)督員工作制度開始，到2017年底，本區(qū)大多數(shù)聘用單位已有監(jiān)督員工作的管理辦法或規(guī)定，明確監(jiān)督員工作為部門常項工作。統(tǒng)戰(zhàn)部建立了聘用單位聯(lián)系工作機制，聘用單位設立了特約 （邀）監(jiān)督員工作的分管領導和聯(lián)絡員，具體落實各單位監(jiān)督員工作。

（三）民主黨派監(jiān)督員的作用得到認可

從工作開展實踐情況來看，民主黨派監(jiān)督員參與政府部門監(jiān)督，有利于拓寬民主黨派和無黨派人士的知情渠道，有效地發(fā)揮民主黨派政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督的作用；有利于推進政府決策民主化和科學化，提高政府管理水平和工作效率；有利于加強黨風廉政建設和增加社會監(jiān)督工作的透明度，有效地實踐民主黨派民主監(jiān)督的職能。

二、推動民主黨派監(jiān)督員工作的啟示

徐匯區(qū)民主黨派監(jiān)督員工作在區(qū)委領導下，在區(qū)人大辦、區(qū)政協(xié)辦的支持下，在區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部的牽頭協(xié)調下，經過多年的探索與推進，監(jiān)督員隊伍得以壯大，監(jiān)督范圍得以拓展，管理機制以及程序逐步規(guī)范、監(jiān)督的作用與成效也得以逐步顯現(xiàn)。

啟示一：民主黨派監(jiān)督員工作是推動政府職能轉變的有效途徑。民主黨派特約監(jiān)督員參加對政府工作的監(jiān)督是民主黨派民主監(jiān)督的主要形式和渠道。為有效發(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督的作用，推進政府職能由全能向有限、由人治向法治、由封閉向透明、由管制向服務轉變，1989年中央在中發(fā)〔1989〕14號文中提出，政府部門和司法部門根據(jù)工作業(yè)務范圍同相關民主黨派建立和加強聯(lián)系，邀請民主黨派特約人員參與有關廉政建設、社會治安綜合治理和規(guī)范市場經濟秩序等檢查工作。調研顯示，在區(qū)委的推動下，本區(qū)已有20個政府部門結合自身業(yè)務需求，聘用相關民主黨派成員和無黨派人士擔任特約 （邀）監(jiān)督員。調研發(fā)現(xiàn)，本區(qū)監(jiān)督員依照監(jiān)督員管理辦法和聘用單位工作安排，通過不斷豐富監(jiān)督形式，有效發(fā)揮了監(jiān)督作用：一是通過發(fā)揮自身專業(yè)特長與優(yōu)勢，充分發(fā)揮參謀咨詢作用，促進政府部門科學、民主決策，提高政府管理水平；二是通過發(fā)揮地位超脫的優(yōu)勢，敢講真話，秉公履職，發(fā)揮監(jiān)督員民主監(jiān)督作用，促進陽光政府建設；三是通過發(fā)揮橋梁紐帶作用，暢通民主黨派利益表達渠道，搭建聘用單位與人民群眾之間聯(lián)絡溝通的橋梁，加強聘用單位同人民群眾的聯(lián)系，推動服務型政府建設，促進政府職能轉變。

啟示二：民主黨派監(jiān)督員監(jiān)督的過程就是參與協(xié)商民主的過程。協(xié)商民主是在多元社會現(xiàn)實的背景下，協(xié)商主體就共同關心或利益相關的問題，通過自由平等的公共協(xié)商參與決策，達成共識。協(xié)商民主的實質是實現(xiàn)公民平等有序的參與決策。民主黨派監(jiān)督員經由組織推薦、充分考慮其黨派屬性、代表性以及崗位匹配度等因素，代表其民主黨派對政府部門和司法機關開展監(jiān)督，通過情況通報會、政策咨詢會、聽證會、懇談會等形式，參與政府部門民主決策前的協(xié)商和決策執(zhí)行過程中的監(jiān)督，從自身特有的視角反映一部分群眾的意見、建議，防止政策偏向少數(shù)利益群體或者疏漏弱勢群體的利益，在有序監(jiān)督的過程中實現(xiàn)政治參與，維護其所代表的群體利益。如 “特約監(jiān)察員”依托區(qū)接待來信來訪制度，發(fā)揮參謀咨詢和橋梁紐帶作用，圍繞廉政建設和反腐敗斗爭開展工作；“特約檢察員”發(fā)揮聯(lián)系群眾和檢察機關的橋梁作用，參與區(qū)有關案件的復查、調查和討論；“特約審計員”直接參加審計和審計調查，特別是一些區(qū)重點項目、重點資金、重點行業(yè)及群眾關注的熱點問題的審計調查，參加審計執(zhí)法和審計機關廉政建設的檢查工作；“特約教育督導員”則通過落實有關教育法律、法規(guī)工作的督導檢查活動及有關的專題調研工作來發(fā)揮作用。民主黨派監(jiān)督員在參與監(jiān)督的過程中，提出批評、意見和建議，促進政府部門工作改進，這個過程實質上就是參與協(xié)商的過程。

啟示三：強化民主黨派監(jiān)督員工作是實踐協(xié)商民主的內在要求。中央黨校原副校長李君如認為，中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，是黨際之間實行協(xié)商民主的一種制度安排，是我國社會主義協(xié)商民主的一大特色。它作為我國協(xié)商民主實踐形式的第一個層面②，是通過政治參與、民主監(jiān)督和參政議政的職能來體現(xiàn)。推進民主黨派民主監(jiān)督工作，是堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，實踐黨際之間協(xié)商民主的內在要求和實踐形式。民主黨派監(jiān)督員作為民主黨派內部的一支 “專職”的監(jiān)督員隊伍，應該成為民主黨派民主監(jiān)督的主力軍和重要媒介。雖然目前徐匯區(qū)民主黨派監(jiān)督員參與民主監(jiān)督整體水平不高，影響和作用遠不及當前的網絡輿論監(jiān)督，社會知名度不及人民巡訪員 （文明辦），監(jiān)督效力也不及人民監(jiān)督員（檢察院）、人民陪審員 （法院）和黨風政風行風監(jiān)督員 （紀委、糾風辦）等監(jiān)督有法律約束力或行政約束力，但是，民主黨派民主監(jiān)督作為一種協(xié)商、批評、建議式監(jiān)督，是西方競選、傾軋式多黨制無可比擬的政黨監(jiān)督形式，其監(jiān)督內容的特定性和方式的獨特性，也是其他監(jiān)督形式不可替代的，它是中國特色政黨制度優(yōu)越性的體現(xiàn)。特別是當前我國處在社會轉型期和改革發(fā)展攻堅期，暢通執(zhí)政黨、政府與各利益群體之間的聯(lián)系溝通，加強民主黨派民主監(jiān)督工作，強化民主黨派監(jiān)督員在監(jiān)督過程中的協(xié)商功能，是實踐協(xié)商民主的必然發(fā)展趨勢。

三、民主黨派監(jiān)督員成為協(xié)商民主有效形式的制約因素

中國特色社會主義協(xié)商民主是指中國人民內部各利益關系群體，通過國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，進行平等、廣泛協(xié)商的規(guī)則和程序等的總稱［1］。協(xié)商民主作為人民民主的實現(xiàn)形式，至少包括四個主要構成因素，即協(xié)商主體平等、協(xié)商渠道暢通、協(xié)商程序規(guī)范、協(xié)商內容明確。雖然徐匯區(qū)的民主黨派監(jiān)督員工作在監(jiān)督員隊伍、監(jiān)督內容、監(jiān)督形式、管理機制以及發(fā)揮的作用等方面都取得了不錯的成績，但對照協(xié)商民主機制運行的基本要素，當前民主黨派監(jiān)督員要成為有效的協(xié)商民主形式還存在很多制約因素，對應表現(xiàn)如下：

（一）監(jiān)督主體不平等

民主黨派監(jiān)督員是受邀監(jiān)督，參與政府部門監(jiān)督的主體地位不對稱。目前民主黨派監(jiān)督員的管理、監(jiān)督檢查內容、檢查形式等都由聘用單位決定，民主黨派監(jiān)督員整體處于被動監(jiān)督狀態(tài)。另一方面，民主黨派監(jiān)督員的代表性和政黨屬性還不強，部分民主黨派監(jiān)督員本身的民主參與意識不強，政黨界別意識薄弱，很多監(jiān)督員只是以政協(xié)委員或人大代表的身份開展監(jiān)督活動，所以，民主黨派監(jiān)督員參與民主監(jiān)督的協(xié)商與訴求表達功能不明顯。

（二）監(jiān)督渠道不暢通

民主黨派是協(xié)商民主的重要渠道，但在目前來看，這個渠道還不太暢通。一是民主監(jiān)督的信息渠道不暢通。調研反映，當前制約民主監(jiān)督的最大影響因素是民主黨派監(jiān)督員的信息溝通渠道不暢通，監(jiān)督員獲取信息渠道單一，掌握的信息少，影響監(jiān)督效果；二是民主黨派區(qū)委對民主黨派監(jiān)督員的溝通聯(lián)系不多，工作指導少，不利于監(jiān)督員工作水平的提高；三是有些單位對民主黨派監(jiān)督員及其職能認識不清或對民主黨派監(jiān)督員心存芥蒂，工作開展存在很大的隨意性，打擊了監(jiān)督員工作積極性。

（三）監(jiān)督內容需強化

目前參與協(xié)商民主的內容和層次達不到現(xiàn)代政黨制度的審視標準，民主監(jiān)督的內容設定較為原則，對聘用單位的指導性、制約性不強。各聘用單位及主要領導對監(jiān)督員工作的重視程度往往決定著民主黨派監(jiān)督員參與工作的深度，工作實踐中，大多數(shù)單位工作開展較為規(guī)范，但也有不少單位工作內容單一，甚至基本沒有開展活動。從整體來看，徐匯區(qū)監(jiān)督員工作存在事務監(jiān)督多，對重大經濟、社會民生等問題的監(jiān)督少；事后情況通報多，事前、事中監(jiān)督少，監(jiān)督員工作內容需拓展和強化。

（四）監(jiān)督程序要規(guī)范

一是監(jiān)督工作開展程序不規(guī)范。大多數(shù)聘用單位沒有年度工作計劃，開展活動整體處于隨機狀態(tài)，監(jiān)督的臨時性、活動性特征明顯；二是監(jiān)督沒有預通知機制。目前監(jiān)督員參加某些討論會、懇談會或項目咨詢會，很多是臨時通知，準備時間少、缺乏調研或數(shù)據(jù)信息，影響參與效果；三是沒有明確的議事程序。監(jiān)督員參加某些重要決策、決定咨詢時，聘用單位沒有明確的議事程序，沒有對議事結果的溝通與反饋，讓人感覺像是走程序，而不是議事，需要進一步規(guī)范。

四、進一步完善民主黨派監(jiān)督員職能向協(xié)商民主拓展的思考

雖然民主黨派監(jiān)督員工作要真正成為實踐民主黨派協(xié)商民主的有效途徑還存在很多制約因素，但在工作中發(fā)現(xiàn)，徐匯區(qū)民主黨派監(jiān)督員工作不管是從監(jiān)督的實踐形式、民主監(jiān)督內容等來看，已有向協(xié)商民主拓展的端倪，給推進民主黨派監(jiān)督員工作向協(xié)商民主拓展提供了實踐基礎。為此，為進一步完善民主黨派監(jiān)督員職能，確實發(fā)揮其參與協(xié)商民主的途徑作用，對照其存在的問題，筆者提出以下思考意見。

（一）提高監(jiān)督員黨派意識，增強協(xié)商主體屬性

參與協(xié)商民主的前提是協(xié)商主體資格，黨外政協(xié)委員及民主黨派監(jiān)督員等履行相關職能，其主體資格是其所代表的民主黨派，個體不具有協(xié)商民主的主體資格。本文認為，要大力加強民主黨派監(jiān)督員的黨派意識、界別意識。

1.落實重大議題集體討論制度

民主黨派監(jiān)督員參與重大議題監(jiān)督工作，對于要參與的協(xié)商議題，應提請本民主黨派區(qū)委集體研究后提出意見和建議，展現(xiàn)出其代表性與政黨屬性。

2.建立健全民主黨派監(jiān)督員工作多向聯(lián)動機制

民主黨派監(jiān)督員要定期向其所屬的民主黨派區(qū)委報告履職情況，民主黨派組織也要適時與本黨派成員以及所在聘用單位加強溝通、聯(lián)系，適時指導，提高其參與監(jiān)督的質量與水平；統(tǒng)戰(zhàn)部門要加強對民主黨派監(jiān)督員工作的管理與指導。

3.探索分類聯(lián)動培訓機制，提高監(jiān)督員工作水平

分類培訓就是要對聘用單位和監(jiān)督員分別開展培訓，把監(jiān)督員的基礎培訓和上崗業(yè)務培訓分開；所謂聯(lián)動，就是統(tǒng)戰(zhàn)部門負責統(tǒng)一安排監(jiān)督員的基礎培訓和聘用單位培訓的同時，要督促聘用單位落實監(jiān)督員的上崗及業(yè)務知識培訓，提高監(jiān)督員工作水平和能力。

（二）拓展信息溝通渠道，健全監(jiān)督議事程序

民主黨派監(jiān)督員工作最重要的功能之一，是拓展了民主黨派民主監(jiān)督、參政議政的信息渠道。根據(jù)中發(fā) （2012）5號文和 《關于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》（中辦發(fā) 〔2017〕13號）有關規(guī)定，建議落實并規(guī)范民主黨派監(jiān)督員參與協(xié)商議事的程序，暢通監(jiān)督員參與監(jiān)督的信息渠道。

1.建立事前監(jiān)督管理程序

要形成年度工作計劃協(xié)商機制。各聘用單位應圍繞年度重點工作，制訂年度協(xié)商計劃，與民主黨派監(jiān)督員討論確立年度監(jiān)督工作重點。民主黨派區(qū)委要根據(jù)各民主黨派匯報的年度工作計劃，形成參與區(qū)政府各部門民主監(jiān)督的年度計劃和重點督查項目。要建立落實協(xié)商議題通知機制。聘用單位須把協(xié)商議題提前通知民主黨派監(jiān)督員，并提供相關材料，建議一般協(xié)商議題應至少提前1-2周通知；重大協(xié)商議題如規(guī)劃、計劃類，應提前3周以上；臨時突發(fā)事件議題，協(xié)商議題主持單位應盡可能全面地提供信息資料，以提高民主黨派監(jiān)督員參與協(xié)商的效果和質量。

2．規(guī)范監(jiān)督議事程序

要規(guī)范監(jiān)督員參與監(jiān)督的程序規(guī)劃，對于議事程序要做到有主題、有內容、有討論、有共識、有反饋；對議事結果要形成正式的會議紀要，作為相關政策、文件或項目會簽的附注材料，增強議事效率，減少議事形式化和流程化。

3．落實監(jiān)督效果反饋機制

形成聘用單位、監(jiān)督員及所在黨派組織、統(tǒng)戰(zhàn)部門四方信息反饋機制，聘用單位負責向參與協(xié)商單位 （部門）反饋協(xié)商結果落實情況。

（三）強化管理工作機制，規(guī)范監(jiān)督工作內容

加強政府職能轉變和廉政建設是當前中央的重點工作。在新媒體輿論監(jiān)督作用的推動下，發(fā)揮內部監(jiān)督的主要渠道作用是推進政府職能轉變和廉政建設的當務之急。

1．加強工作頂層設計

民主黨派監(jiān)督員作為民主黨派民主監(jiān)督的主力軍和重要媒介，進一步完善民主黨派監(jiān)督員工作職能，發(fā)揮民主黨派科學、理性、有序的民主監(jiān)督是推動政府職能轉變的內在要求。各級黨委必須做好頂層設計，提升特約 （邀）監(jiān)督員工作管理層級，實現(xiàn)各聘用單位工作有效整合。

2．規(guī)范監(jiān)督工作內容

建議各級黨委在聽取人大、政協(xié)、聘用單位和民主黨派意見的基礎上，重新修訂有關加強特約監(jiān)督員工作的意見，應重點調整以下內容：明確政府職能部門 “應該”聘用黨外特約 （邀）監(jiān)督員，而不是根據(jù)需要 “可以”聘請?zhí)丶s （邀）監(jiān)督員，應把監(jiān)督員工作列入聘用單位常項工作；明確把聘用單位的年度主要工作、機關廉政建設及機關干部工作作風等明確列入監(jiān)督范圍；嘗試把聘用單位開展的年度專項工作、重大主題活動等列入監(jiān)督范圍，如群眾路線實踐教育活動等。

3．強化監(jiān)督工作管理

區(qū)委要加強對聘用單位開展監(jiān)督員工作的督查，嘗試把民主黨派監(jiān)督員工作列入?yún)^(qū)委、區(qū)政府部門年度考核內容，把對機關干部工作作風及廉政評價列入干部考核指標，提高聘用單位工作意識；統(tǒng)戰(zhàn)部門要建立健全聘用雙方考核評價制度，做好聘用雙方工作落實情況的檢查；同時，探索有效的民主黨派監(jiān)督員考核激勵機制，把特約監(jiān)督員作為鍛煉、培養(yǎng)黨外代表人士的有效渠道。

五、結束語

鄧小平同志指出，“發(fā)揚民主，傾聽人民的呼聲，可以經過許多渠道，其中，堅持中國共產黨領導的多黨合作制度，通過民主黨派渠道，傾聽不同政治階層人士的意見，發(fā)揚黨派民主是一個重要渠道”。建設有中國特色社會主義的民主社會，需要理性、有序、建議式、協(xié)商式的民主監(jiān)督，這是民主社會發(fā)展的內在要求，也是民主黨派民主監(jiān)督的優(yōu)勢，為民主黨派監(jiān)督員工作發(fā)展指明了方向。

注釋：

①本文所指的民主黨派特約（邀）監(jiān)督員是統(tǒng)戰(zhàn)部門根據(jù)有關單位的要求，經由人大或政協(xié)向這些單位推薦的從事特定內容監(jiān)督活動的一部分黨外人大代表或政協(xié)委員。不包括廣義的人民監(jiān)督員、“三風”監(jiān)督員等。

②“我國協(xié)商民主實現(xiàn)形式的四個層面”源自賈慶林《健全社會主義協(xié)商民主制度，為全面建成小康社會廣泛凝聚智慧和力量》（《求是》2012 年第 23 期）。