任世紅

（江蘇省社會(huì)主義學(xué)院，南京 210007）

新時(shí)期的改革開(kāi)放實(shí)質(zhì)上是我國(guó)社會(huì)主義制度的自我完善和發(fā)展，從國(guó)家治理的角度看，其目的就是要推動(dòng)國(guó)家治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。新中國(guó)前30年的國(guó)家治理既有豐富的成功經(jīng)驗(yàn)，也有遭遇挫折的深刻教訓(xùn)。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民民主專政的國(guó)家政權(quán)，社會(huì)主義的基本經(jīng)濟(jì)制度和政治制度，是新中國(guó)國(guó)家治理取得重大成就的根本原因，也為新時(shí)期國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型奠定了根本的政治和制度保障。另一方面，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和高度集權(quán)的政治體制嚴(yán)重阻礙著生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步，尤其是階級(jí)斗爭(zhēng)的擴(kuò)大化、絕對(duì)化嚴(yán)重破壞了國(guó)家的民主法治建設(shè)和社會(huì)的和諧穩(wěn)定局面。新時(shí)期國(guó)家治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，就是在堅(jiān)持社會(huì)主義國(guó)家制度的前提下，改革和創(chuàng)新社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)治理、政治治理、社會(huì)治理等各領(lǐng)域各方面的體制機(jī)制，推進(jìn)國(guó)家治理的民主化、法治化、現(xiàn)代化。猶如鄧小平所指出：“在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，黨的十一屆三中全會(huì)提出一系列新的政策。就國(guó)內(nèi)政策而言，最重大的有兩條，一條是政治上發(fā)展民主，一條是經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行改革，同時(shí)相應(yīng)地進(jìn)行社會(huì)其他領(lǐng)域的改革。”［1］多黨合作制度在改革和創(chuàng)新國(guó)家治理體系和治理方式中得以恢復(fù)，并且走上了制度化建設(shè)的軌道，成為當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系的鮮明特色和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

一、多黨合作制度的概念化

新中國(guó)的多黨合作具有統(tǒng)一戰(zhàn)線和政治制度的雙重性質(zhì)。從中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線來(lái)說(shuō)，多黨合作是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組成部分，民主黨派是統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作對(duì)象，民主黨派的去留取決于人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的存廢。從制度層面來(lái)說(shuō)，多黨合作創(chuàng)建新中國(guó)并嵌合于新中國(guó)國(guó)家制度體系，中國(guó)共產(chǎn)黨是新中國(guó)的執(zhí)政黨，民主黨派發(fā)揮著協(xié)商國(guó)是和民主監(jiān)督的事實(shí)上的 “參政黨”功能。新中國(guó)多黨合作的制度創(chuàng)建以及社會(huì)主義多黨合作的制度延續(xù)，一是基于建立無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的人民民主國(guó)家制度的內(nèi)在需要，摒棄了資產(chǎn)階級(jí)專政條件下的兩黨制或多黨制的制度選擇；二是基于國(guó)民黨一黨專制和蘇聯(lián)共產(chǎn)黨一黨制的歷史鏡鑒，保留了民主黨派并創(chuàng)造性地提出了 “長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督”的戰(zhàn)略思想。各民主黨派在參與創(chuàng)建人民民主專政的國(guó)家政權(quán)中也獲得了雙重的政治角色：一是作為共產(chǎn)黨的親密友黨，成為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要方面；二是作為參加國(guó)家政權(quán)的政黨，成為幫助共產(chǎn)黨更好地實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政的政治力量。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于多黨合作和民主黨派的上述雙重性質(zhì)和功能，理論上沒(méi)有清晰的界定，制度上沒(méi)有明確的定位，致使多黨合作長(zhǎng)期囿于統(tǒng)一戰(zhàn)線的單一視角。因而，從理論上廓清多黨合作以及民主黨派的雙重屬性并形成科學(xué)的概念，成為新時(shí)期多黨合作制度建構(gòu)的邏輯起點(diǎn)。1978年12月中共十一屆三中全會(huì)在指導(dǎo)思想上全面撥亂反正，開(kāi)啟了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，多黨合作在為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)中得到了歷史進(jìn)步的補(bǔ)償，其政治制度的屬性和定位被逐步明確了起來(lái)，成為新時(shí)期國(guó)家治理體系改革和完善的重要組成部分。這種歷史進(jìn)步的補(bǔ)償體現(xiàn)為兩個(gè)方面。

一是對(duì)多黨合作的制度定位以及對(duì)民主黨派的角色定位。1979年10月，鄧小平明確指出：“在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行多黨派的合作，這是我國(guó)具體歷史條件和現(xiàn)實(shí)條件所決定的，也是我國(guó)政治制度中的一個(gè)特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)?！保?］這一重要論斷立足我國(guó)國(guó)情和具體實(shí)踐，把多黨合作與我國(guó)政治制度的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)直接聯(lián)系起來(lái)，突破了長(zhǎng)期以來(lái)把多黨合作僅僅囿于統(tǒng)一戰(zhàn)線的慣性思維，打開(kāi)了 “多黨合作制度”研究和建設(shè)的新視角。1986年是“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督”戰(zhàn)略方針提出30周年。中共中央批轉(zhuǎn)的中央統(tǒng)戰(zhàn)部 《關(guān)于新時(shí)期黨對(duì)民主黨派工作的方針任務(wù)的報(bào)告》指出：“建國(guó)以來(lái)的長(zhǎng)期實(shí)踐說(shuō)明，在人民民主專政和社會(huì)主義的歷史條件下，堅(jiān)持同各民主黨派長(zhǎng)期合作的方針是完全正確的。我國(guó)在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨派合作，是馬克思主義基本原理同中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物，也是建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義的一個(gè)重要特征?！薄秷?bào)告》強(qiáng)調(diào)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨派合作，是我國(guó)政治制度的一個(gè)重要特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)，“它不同于蘇聯(lián)等國(guó)只有一個(gè)黨，也根本不同于歐美資本主義國(guó)家的多黨制”，進(jìn)一步從國(guó)際比較的視野中凸顯了我國(guó)多黨合作的制度特征。同時(shí)，還提出 “各民主黨派不是在野黨，更不是反對(duì)黨，而是同我們黨通力合作的共同致力于社會(huì)主義事業(yè)的親密友黨”①，對(duì)民主黨派在國(guó)家政治生活中的角色定位給予了初步的界說(shuō)，廓清了民主黨派不是資本主義國(guó)家的在野黨和反對(duì)黨。

二是建構(gòu) “中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”和 “參政黨”兩個(gè)核心概念。中國(guó)的多黨合作制度有著特定的內(nèi)涵和外延，顯然不能簡(jiǎn)單地照搬一般政治學(xué)中的政黨制度概念。1987年10月，中共十三大報(bào)告曾使用 “共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度”的提法，并把 “完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度”作為政治體制改革的重要任務(wù)［3］。這一提法涵括了我國(guó)多黨合作制度的基本內(nèi)涵和本質(zhì)特征，只是文字上尚可斟酌?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”這一更為規(guī)范的概念最終在1989年12月下發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》的文件中得以確立，該 《意見(jiàn)》明確提出 “中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)一項(xiàng)基本政治制度”“是符合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)主義政黨制度”“它根本不同于西方資本主義國(guó)家的多黨制或兩黨制，也有別于一些社會(huì)主義國(guó)家實(shí)行的一黨制”［4］479。同時(shí)，還首次明確了民主黨派在國(guó)家政權(quán)中的 “參政黨”定位，指出 “我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。中國(guó)共產(chǎn)黨是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是執(zhí)政黨。各民主黨派是各自所聯(lián)系的一部分社會(huì)主義勞動(dòng)者和一部分擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者的政治聯(lián)盟，是接受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，同中共通力合作、共同致力于社會(huì)主義事業(yè)的親密友黨，是參政黨”［4］480。提出“參政黨”的新概念，對(duì)建構(gòu)中國(guó)社會(huì)主義多黨合作制度具有重要的理論創(chuàng)新價(jià)值，為進(jìn)一步規(guī)范多黨合作制度的內(nèi)容和形式、區(qū)分我國(guó)多黨合作制度與西方資本主義多黨制提供了重要的概念標(biāo)識(shí)。

多黨合作制度的概念建構(gòu)和話語(yǔ)創(chuàng)造，有著深刻的時(shí)代背景和深遠(yuǎn)的歷史意義。從時(shí)代背景上看，1989年的中國(guó)，正面臨著東歐劇變國(guó)際大氣候的嚴(yán)重沖擊，也經(jīng)受著資產(chǎn)階級(jí)自由化思潮滋生蔓延國(guó)內(nèi)小氣候的嚴(yán)峻考驗(yàn)。當(dāng)年6月，波蘭統(tǒng)一工人黨在選舉中遭到慘敗，以團(tuán)結(jié)工會(huì)為核心的反對(duì)派獲得大勝，波蘭共產(chǎn)黨的倒臺(tái)推倒了東歐巨變的 “多米諾骨牌”。同年春夏之交，中國(guó)國(guó)內(nèi)也發(fā)生了一場(chǎng)政治風(fēng)波，中國(guó)共產(chǎn)黨正站在何去何從的歷史關(guān)頭。鑒于國(guó)內(nèi)外對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨能否穩(wěn)住陣腳以及中國(guó)是否放棄共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度的種種聲音和疑慮，1990年2月8日，《人民日?qǐng)?bào)》全文發(fā)表了 《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》，向世人公開(kāi)宣示中國(guó)將堅(jiān)定不移地堅(jiān)持和完善中國(guó)社會(huì)主義多黨合作制度，充分彰顯了中國(guó)堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的制度自信。從歷史意義上看，中國(guó)共產(chǎn)黨在新時(shí)期推進(jìn)黨和國(guó)家的制度建設(shè)和改革中，從政治制度維度和改革國(guó)家治理體系的戰(zhàn)略高度重新審視多黨合作，提出并規(guī)范了多黨合作制度的科學(xué)概念，把多黨合作作為國(guó)家基本政治制度和社會(huì)主義政黨制度確立起來(lái)，這在新時(shí)期國(guó)家治理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中具有重大的理論和實(shí)踐價(jià)值。它表明：多黨合作不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨處理 “黨與非黨”關(guān)系、實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)外團(tuán)結(jié)的一項(xiàng)統(tǒng)戰(zhàn)工作，同時(shí)也是同各民主黨派從 “革命建國(guó)”“協(xié)商建國(guó)”到 “合作治國(guó)”的一種治國(guó)方略和制度延續(xù)。多黨合作作為我國(guó)一項(xiàng)基本政治制度的制度定位，不僅成為新時(shí)期國(guó)家治理體系重構(gòu)中不可或缺的重要支撐，而且構(gòu)成新時(shí)期政治體制改革和國(guó)家制度建設(shè)的重要內(nèi)容。多黨合作作為具有中國(guó)特色的社會(huì)主義政黨制度的制度定性，預(yù)示著中國(guó)拒絕照搬西方資本主義國(guó)家的多黨競(jìng)爭(zhēng)體制，也不會(huì)重蹈蘇聯(lián)共產(chǎn)黨一黨治國(guó)的模式，而是探索開(kāi)創(chuàng)出一條共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作治國(guó)的新路。

二、多黨合作制度的規(guī)范化

新中國(guó)的多黨合作制度生成于革命建國(guó)中的政黨合作，具有深厚的歷史根基和歷史延展性。因制度建構(gòu)的缺失，改革開(kāi)放前的多黨合作制度運(yùn)行表現(xiàn)出相當(dāng)程度的隨意性，制度發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的不穩(wěn)定性。新時(shí)期的多黨合作制度因應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求，在實(shí)踐發(fā)展、理論創(chuàng)新、制度建構(gòu)的互動(dòng)中走上了制度化、規(guī)范化、程序化的軌道。1989年和2005年中共中央先后制定下發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》兩個(gè)重要文件，是新時(shí)期多黨合作制度建設(shè)的兩個(gè)標(biāo)志性制度文本。1989年文件主要解決的問(wèn)題是要不要堅(jiān)持多黨合作制度以及多黨合作的制度定位等重大問(wèn)題，對(duì)多黨合作和政治協(xié)商的內(nèi)容和形式的規(guī)定還較為原則。其后，堅(jiān)持和發(fā)展多黨合作制度不僅被納入中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的基本綱領(lǐng)，而且載入國(guó)家憲法，標(biāo)志著多黨合作制度建設(shè)有了執(zhí)政黨綱領(lǐng)和國(guó)家憲法的雙重保障。2000年，江澤民在第19次全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上不僅概括了多黨合作制度的顯著特征，即 “共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政”；而且提出了衡量我國(guó)政黨制度的根本原則和四條標(biāo)準(zhǔn)，即 “最根本的是要從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，從中國(guó)革命、建設(shè)和改革實(shí)踐的效果著眼，一是看能否促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步；二是看能否實(shí)現(xiàn)和發(fā)展人民民主，增強(qiáng)黨和國(guó)家的活力，保持和發(fā)揮社會(huì)主義制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)；三是看能否保持國(guó)家政局穩(wěn)定和社會(huì)安定團(tuán)結(jié)；四是看能否實(shí)現(xiàn)和維護(hù)最廣大人民的根本利益”［5］。這些論斷廓清了我國(guó)多黨合作制度與其他政黨制度的根本區(qū)別，揭示了衡量政黨制度的根本依據(jù)，是推進(jìn)多黨合作制度建設(shè)必須堅(jiān)持的馬克思主義的基本原則和方法論。時(shí)隔15年，2005年文件在多黨合作制度理論創(chuàng)新和實(shí)踐發(fā)展的基礎(chǔ)上，對(duì)政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政作了進(jìn)一步規(guī)范，極大地提高了多黨合作制度的規(guī)范化水平。

一是政治協(xié)商的規(guī)范化。政治過(guò)程包括政治主體對(duì)國(guó)家權(quán)力的配置、行使、監(jiān)督等一系列政治行為，其運(yùn)行方式通常表現(xiàn)為權(quán)力壟斷和權(quán)力開(kāi)放兩種基本形態(tài)。權(quán)力開(kāi)放既可以實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)制度，也可以實(shí)行合作制度，或者競(jìng)爭(zhēng)與合作兼而有之。競(jìng)爭(zhēng)意味著選舉投票，合作則需要溝通協(xié)商。政治協(xié)商是政治主體通過(guò)協(xié)商討論達(dá)成政治共識(shí)的政治過(guò)程。在政黨競(jìng)爭(zhēng)制度下，政治主體之間的協(xié)商是權(quán)宜之計(jì)，是一種非制度化的政治行為，不僅協(xié)商的內(nèi)容和形式具有可變性，協(xié)商形成的結(jié)果也具有不確定性。在政黨合作制度下，政治主體之間的協(xié)商是戰(zhàn)略之舉，但凡國(guó)事皆需共同商議，這種政治協(xié)商是權(quán)力開(kāi)放的必然要求，是實(shí)現(xiàn)合作政治的必經(jīng)環(huán)節(jié)，只有真正制度化和規(guī)范化，才能最大化地發(fā)揮其民主化的功能和作用。2005年文件首次將“把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問(wèn)題在決策前和決策執(zhí)行中進(jìn)行協(xié)商”［6］762確立為政治協(xié)商的重要原則，對(duì)于多黨合作制度在國(guó)家治理中發(fā)揮科學(xué)民主決策功能以及幫助共產(chǎn)黨提高執(zhí)政能力都具有重要意義。2005年文件把政治協(xié)商概括為兩種基本形式，即 “民主協(xié)商會(huì)、小范圍談心會(huì)、座談會(huì)”等會(huì)議協(xié)商，以及 “民主黨派中央可向中共中央提出書面協(xié)商”［6］762-763。會(huì)議協(xié)商是一種正式的制度安排，具有時(shí)間的定期性和議題的確定性等特點(diǎn)；書面協(xié)商也是一種重要的協(xié)商形式，具有時(shí)間的靈活性和議題的開(kāi)放性等特點(diǎn)。會(huì)議協(xié)商和書面協(xié)商相互結(jié)合、相互補(bǔ)充，為民主黨派就國(guó)事表達(dá)政見(jiàn)提供了暢通的渠道，有效規(guī)范了執(zhí)政黨與參政黨就重大問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)和定期溝通協(xié)商的行為。2005年文件對(duì)政治協(xié)商的內(nèi)容進(jìn)行了完善，涉及三個(gè)重要方面：①執(zhí)政黨的重要文件和向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提出的重要建議，包括 “中共全國(guó)代表大會(huì)、中共中央委員會(huì)的重要文件，憲法和重要法律的修改建議，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的建議人選”等；②國(guó)家治理的全局性問(wèn)題，包括 “關(guān)于推進(jìn)改革開(kāi)放的重要決定，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃”等改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的重大問(wèn)題；③其他需要通報(bào)和協(xié)商的重要問(wèn)題［6］763。從政治協(xié)商的內(nèi)容看，中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重大問(wèn)題在決策前都要同各民主黨派進(jìn)行協(xié)商，充分保障了民主黨派作為協(xié)商主體的民主權(quán)利，也為科學(xué)民主決策奠定了制度基礎(chǔ)。

二是民主監(jiān)督的規(guī)范化。權(quán)力監(jiān)督是防止權(quán)力腐敗的利器。權(quán)力壟斷之所以常遭詬病，其要害就在于壟斷權(quán)力意味著堵塞權(quán)力監(jiān)督的通道，而監(jiān)督缺失又必然導(dǎo)致權(quán)力腐敗?，F(xiàn)代民主政治對(duì)權(quán)力監(jiān)督有著種種制度設(shè)計(jì)，其中主要有兩種基本思路：一是通過(guò)分權(quán)制衡的方式，以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，以權(quán)力制約權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的互相監(jiān)督和互相制衡。這種權(quán)力監(jiān)督方式通常與競(jìng)爭(zhēng)性的政治制度和政黨制度相聯(lián)系，最為典型的就是三權(quán)分立制度和基于“合法反對(duì)原則”的反對(duì)黨制度。分權(quán)制衡是社會(huì)利益分化和政治多元化的制度選擇，其監(jiān)督功能往往因?yàn)槔娴膶?duì)立和政治的敵對(duì)而走向 “為了反對(duì)而反對(duì)”的極端，從而導(dǎo)致監(jiān)督功能的異化。另一種是通過(guò)開(kāi)放政治主體，包括政治組織和公民個(gè)體的民主權(quán)利對(duì)權(quán)力主體進(jìn)行監(jiān)督，以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，以權(quán)利約束權(quán)力，在權(quán)利與權(quán)力的互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的功能。民主黨派作為共產(chǎn)黨的友黨和參政黨，在我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系中發(fā)揮著政治監(jiān)督的作用，有著不同于分權(quán)制衡體制下反對(duì)黨的監(jiān)督邏輯和原則。1989年文件提出，“發(fā)揮民主黨派監(jiān)督作用的總原則是：在四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，發(fā)揚(yáng)民主，廣開(kāi)言路，鼓勵(lì)和支持民主黨派與無(wú)黨派人士對(duì)黨和國(guó)家的方針政策、各項(xiàng)工作提出意見(jiàn)、批評(píng)、建議，做到知無(wú)不言，言無(wú)不盡，并且勇于堅(jiān)持正確的意見(jiàn)”［4］481。這一總原則就是民主黨派作為政治主體對(duì)執(zhí)政黨和國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的政治準(zhǔn)則和基本方式。在堅(jiān)持民主黨派民主監(jiān)督總原則的基礎(chǔ)上，2005年文件較為具體地對(duì)民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式進(jìn)行了總結(jié)和概括，使民主黨派行使在國(guó)家監(jiān)督體系中的政治監(jiān)督功能具有了可操作性。關(guān)于民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容，主要有三個(gè)方面：①對(duì)依法治國(guó)進(jìn)行監(jiān)督，即 “國(guó)家憲法和法律法規(guī)的實(shí)施情況”；②對(duì)執(zhí)政黨治國(guó)理政和政府治理進(jìn)行監(jiān)督，即 “中國(guó)共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況”；③對(duì)執(zhí)政黨的廉政進(jìn)行監(jiān)督，即 “黨委依法執(zhí)政及黨員干部履行職責(zé)、為政清廉等方面的情況”［6］766。關(guān)于民主黨派民主監(jiān)督形式的規(guī)范，針對(duì)不同的監(jiān)督內(nèi)容有不同的監(jiān)督渠道，如在政治協(xié)商中和人民政協(xié)平臺(tái)上對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行民主監(jiān)督；通過(guò)參與人大和政府組織的有關(guān)問(wèn)題的調(diào)查、考察等形式對(duì)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施民主監(jiān)督；民主黨派成員應(yīng)邀擔(dān)任司法機(jī)關(guān)和政府部門的特約人員等［6］766。這些監(jiān)督形式，既有以政黨名義進(jìn)行的，也有民主黨派成員個(gè)體參與的；既有對(duì)共產(chǎn)黨的直接監(jiān)督形式，也有參與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織的監(jiān)督行為，表現(xiàn)出多種渠道、多種形式的特點(diǎn)，并與執(zhí)政黨與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督相互銜接、相互融合。

三是參政議政的規(guī)范化。政黨在政治過(guò)程中的權(quán)責(zé)取決于其在權(quán)力配置及其運(yùn)行中的地位。執(zhí)政或參加國(guó)家政權(quán)是政黨的基本功能，督政或議政是政黨影響權(quán)力運(yùn)行的基本方式。在一黨制的條件下，執(zhí)政黨獨(dú)攬國(guó)家權(quán)力，從制度上排除了其他政黨參加政權(quán)的可能性。在兩黨制或多黨制的格局中，執(zhí)政黨執(zhí)掌國(guó)家最高行政權(quán)力，在野黨或反對(duì)黨在議會(huì)中對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督。在多黨制國(guó)家，當(dāng)?shù)闷弊疃嗟恼h無(wú)法單獨(dú)組閣時(shí)，通常選擇組建多黨聯(lián)合政府，就會(huì)存在多黨聯(lián)合執(zhí)政的情況。中國(guó)民主黨派是參加國(guó)家政權(quán)的參政黨，其參政的基本點(diǎn)是：“參加國(guó)家政權(quán)，參與國(guó)家大政方針和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國(guó)家事務(wù)的管理，參與國(guó)家方針、政策、法律、法規(guī)的制定執(zhí)行?！保?］480-481“一個(gè)參加、 三個(gè)參與” 的基本點(diǎn)涵蓋了兩個(gè)方面，即參加國(guó)家政權(quán)，發(fā)揮參政的功能；參加政治協(xié)商和國(guó)家治理，發(fā)揮議政建言的功能，概括起來(lái)就是 “參政議政”。2005年文件從六個(gè)方面對(duì)民主黨派的參政議政作了概括和規(guī)范：① “充分發(fā)揮民主黨派成員和無(wú)黨派人士在國(guó)家政權(quán)中的參政作用”，就是通過(guò)保證他們?cè)谌舜笾姓加羞m當(dāng)比例，選配符合條件的擔(dān)任國(guó)家和 “一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，直接參與到國(guó)家治理的過(guò)程之中；② “充分發(fā)揮民主黨派和無(wú)黨派人士在人民政協(xié)中的作用”，就是通過(guò)保證民主黨派成員在各級(jí)政協(xié)中占有較大比例，保證民主黨派可以以本黨派的名義活動(dòng)，更好地發(fā)揮參政黨的整體功能；③ “加強(qiáng)政府同民主黨派的聯(lián)系”，就是通過(guò)征求民主黨派對(duì)政府工作的意見(jiàn)以及建立對(duì)口聯(lián)系等，拓展民主黨派的知情權(quán)和參與度；④ “健全民主黨派負(fù)責(zé)人參加重要外事、內(nèi)事活動(dòng)制度”，擴(kuò)大參政黨在國(guó)內(nèi)外的影響；⑤ “健全民主黨派考察調(diào)研制度”，發(fā)揮民主黨派參政議政的主體作用；⑥ “拓寬民主黨派和無(wú)黨派人士發(fā)揮作用的渠道”［6］763-766， 就是通過(guò)支持民主黨派開(kāi)展社會(huì)服務(wù)工作，促進(jìn)社會(huì)和諧和祖國(guó)統(tǒng)一等，夯實(shí)民主黨派參政議政的社會(huì)基礎(chǔ)。對(duì)參政議政的系統(tǒng)性梳理和政策性規(guī)范，為民主黨派進(jìn)一步樹(shù)立參政黨形象、發(fā)揮參政黨功能提供了制度保障。

三、多黨合作制度的體系化

制度建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既涉及到制度主客體及其相互關(guān)系的行為規(guī)范，也需要其他相關(guān)制度機(jī)制的建立和配套。另一方面，理論和實(shí)踐創(chuàng)新又會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)制度建構(gòu)的深化和運(yùn)行機(jī)制的完善。政黨制度的建構(gòu)不僅關(guān)涉政黨與社會(huì)、政黨與國(guó)家、政黨與政黨之間的關(guān)系，也與整個(gè)國(guó)家治理體系相關(guān)聯(lián)，政黨制度在與其他相關(guān)國(guó)家制度聯(lián)結(jié)中所形成的一整套制度規(guī)范就是政黨制度體系。隨著中國(guó)改革開(kāi)放的深入和國(guó)家治理變革的深化，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)繼續(xù)深刻變化，統(tǒng)一戰(zhàn)線統(tǒng)合社會(huì)的作用愈加突出；政治參與多元化持續(xù)發(fā)展，社會(huì)主義協(xié)商民主的價(jià)值日益彰顯。中共中央先后出臺(tái)多個(gè)涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線和協(xié)商民主的重要文件，主要有：2006年 《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》和 《關(guān)于鞏固和壯大新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見(jiàn)》；2012年 《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》；2015年 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》和 《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》等。上述一系列重要文件涉及人民政協(xié)制度建設(shè)、黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)、社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè)和統(tǒng)一戰(zhàn)線工作制度建設(shè)四個(gè)方面，都與多黨合作制度密切相關(guān)，由是多黨合作制度建設(shè)進(jìn)一步在統(tǒng)一戰(zhàn)線和協(xié)商民主兩個(gè)維度上得到展開(kāi)，從不同層面豐富和完善了多黨合作制度體系。

其一，加強(qiáng)人民政協(xié)制度建設(shè)，多黨合作制度運(yùn)行機(jī)制更加健全。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，其團(tuán)結(jié)的對(duì)象涵蓋了多黨合作制度框架下的各政黨主體；人民政協(xié)作為黨派性的政治協(xié)商專門機(jī)構(gòu)，中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派之間的協(xié)商是其重要內(nèi)容。人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)展的產(chǎn)物，也是多黨合作制度運(yùn)行的載體。統(tǒng)一戰(zhàn)線、多黨合作與人民政協(xié)共生同榮，是新中國(guó)國(guó)家治理體系的重要組成部分。1989年全國(guó)政協(xié)頒發(fā) 《政協(xié)全國(guó)委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》，1995年再次頒發(fā) 《政協(xié)全國(guó)委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，人民政協(xié)的職能由 “政治協(xié)商、民主監(jiān)督”兩項(xiàng)擴(kuò)展為 “政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”三項(xiàng)。這兩個(gè)文件的頒發(fā)實(shí)施對(duì)人民政協(xié)履行職能進(jìn)行了較為具體的制度規(guī)范，使人民政協(xié)的民主價(jià)值功能更為凸顯。新世紀(jì)新階段多黨合作制度建設(shè)的推進(jìn)，必然對(duì)人民政協(xié)工作的制度化、規(guī)范化和程序化提出新的更高的要求。2006年2月，中共中央頒發(fā)的 《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》明確指出：“人民政協(xié)是實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式。”［6］793這一論斷揭示了人民政協(xié)與多黨合作制度之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，闡明了人民政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政是多黨合作制度借助人民政協(xié)這一組織平臺(tái)運(yùn)行的重要體現(xiàn)。因此，《意見(jiàn)》對(duì)人民政協(xié)履行三大基本職能的內(nèi)容、形式、程序和機(jī)制的具體規(guī)范，也進(jìn)一步健全了中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派在人民政協(xié)中的政治協(xié)商和民主監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。

其二，加強(qiáng)黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)，多黨合作人才基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)。多黨合作實(shí)質(zhì)上是 “黨與非黨”之間的政治合作。黨外代表人士從政黨身份看，既有加入民主黨派的人士，也有無(wú)黨派人士，其自身的代表性和參政議政能力直接關(guān)系到多黨合作制度運(yùn)行的質(zhì)量和效能。由于長(zhǎng)期執(zhí)政，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于政治人才具有更強(qiáng)的吸納和培養(yǎng)能力，客觀上造成 “黨與非黨”政治人才隊(duì)伍的不均衡。因此，在加強(qiáng)共產(chǎn)黨人才隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí)，加強(qiáng)黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)，是夯實(shí)多黨合作制度的人才基礎(chǔ)、鞏固和發(fā)展多黨合作制度的內(nèi)在要求和重要保障。新世紀(jì)新階段，黨外代表人士的新老交替逐步完成，新生代成為參與國(guó)家治理的一支重要力量。在黨外人大代表和政協(xié)委員以及黨外干部中，絕大多數(shù)都是新生代，他們是我國(guó)政治制度和政黨制度的直接參與者，在國(guó)家政治生活中扮演著重要的角色，但新生代也存在著社會(huì)代表性不足、政治影響力不夠等突出問(wèn)題，其自身的能力素質(zhì)對(duì)多黨合作制度的效能提升也具有重要的影響。為此，2006年7月 《關(guān)于鞏固和壯大新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見(jiàn)》明確提出要 “努力造就一支能自覺(jué)接受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色社會(huì)主義道路，具有廣泛代表性和較強(qiáng)參政議政能力、與黨長(zhǎng)期親密合作、德才兼?zhèn)涞狞h外代表人士隊(duì)伍”［6］845的總體要求。2012年2月 《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》從推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義政治制度和政黨制度可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，對(duì)黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)的整體思路和具體政策進(jìn)行了全面系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，有力地推進(jìn)了黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)的正規(guī)化、制度化和規(guī)范化，從多黨合作人才培養(yǎng)機(jī)制上完善了多黨合作制度體系。

其三，加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)，多黨合作制度功能更加凸顯。2012年，中共十八大正式確立 “社會(huì)主義協(xié)商民主制度”新概念，提出 “推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”［7］新戰(zhàn)略，多黨合作制度在發(fā)展協(xié)商民主的新形勢(shì)下迎來(lái)了提質(zhì)增效的新契機(jī)。從我國(guó)協(xié)商民主的內(nèi)生邏輯看，多黨合作制度無(wú)疑是發(fā)育最早、實(shí)踐時(shí)間最長(zhǎng)、制度建設(shè)最為完備的協(xié)商民主制度，在整個(gè)社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系中具有基礎(chǔ)性、支撐性和全局性的重要意義。從國(guó)家政治生活的縱向?qū)用婵?，政治協(xié)商、社會(huì)協(xié)商和基層協(xié)商構(gòu)成社會(huì)主義協(xié)商民主的三種形態(tài)，其中政治協(xié)商是共產(chǎn)黨與包括民主黨派在內(nèi)的政治主體進(jìn)行的國(guó)事協(xié)商，在社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系中具有戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性、示范性的重要作用。2015年1月，中共中央頒發(fā)了 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，提出要發(fā)揮政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等各協(xié)商渠道自身優(yōu)勢(shì)，不斷健全和完善社會(huì)主義協(xié)商民主制度［8］293。在這七種協(xié)商民主形式中，政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商屬于政治協(xié)商的范疇，是多黨合作制度的重要內(nèi)容。同年，中共中央辦公廳印發(fā)了 《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》和 《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》，這是加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)的兩個(gè)配套性文件，從實(shí)際操作層面對(duì)政協(xié)協(xié)商和政黨協(xié)商作了更為詳細(xì)的規(guī)定。中共十八大開(kāi)啟的協(xié)商民主發(fā)展的新局面，不僅提升了多黨合作制度在民主政治整體建設(shè)和國(guó)家治理全局中的功能優(yōu)勢(shì)，而且從協(xié)商民主全新的視角進(jìn)一步完善了多黨合作制度。

其四，頒布統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例，多黨合作制度有了黨內(nèi)法規(guī)保障。民主黨派是中國(guó)共產(chǎn)黨的親密友黨，是參加國(guó)家政權(quán)的參政黨。從統(tǒng)一戰(zhàn)線看，民主黨派是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的對(duì)象；從政黨制度看，民主黨派是多黨合作制度的主體。長(zhǎng)期以來(lái)，民主黨派的性質(zhì)定位及其職能模糊不清，成為制約多黨合作制度發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。1989年文件首次明確了民主黨派是 “參政黨”；2013年2月6日，習(xí)近平首次提出 “各民主黨派是同中國(guó)共產(chǎn)黨通力合作的中國(guó)特色社會(huì)主義參政黨”［9］；2015年5月18日頒布的 《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》規(guī)定 “民主黨派的基本職能是參政議政、民主監(jiān)督，參加中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商”［8］544?！爸袊?guó)特色社會(huì)主義”是定性， “參政黨”是定位，三項(xiàng)基本職能是定責(zé)。在解決了如何看待民主黨派的難點(diǎn)問(wèn)題之后，如何加強(qiáng)民主黨派工作，發(fā)揮好民主黨派的積極作用，就成為 “堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，更好體現(xiàn)這項(xiàng)制度的效能”［10］的著力重點(diǎn)。民主黨派作為中國(guó)特色社會(huì)主義參政黨，是幫手不是對(duì)手，是共產(chǎn)黨的親密友黨不是異己力量?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例 （試行）》從加強(qiáng)統(tǒng)戰(zhàn)工作和提升多黨合作制度效能的雙重維度對(duì)民主黨派工作作了進(jìn)一步的規(guī)范，并在一些薄弱環(huán)節(jié)上取得了突破。如，針對(duì)政黨協(xié)商的隨意性和表面化，把協(xié)商變成通報(bào)或把參與協(xié)商視為政治表態(tài)的突出問(wèn)題，《條例》進(jìn)一步豐富了政黨協(xié)商的內(nèi)容形式，要求中央和地方黨委應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序開(kāi)展政黨協(xié)商。尤其是 《條例》明確了民主黨派民主監(jiān)督的十種形式，成為一大亮點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，民主監(jiān)督被認(rèn)為是多黨合作制度功能中的軟肋。民主監(jiān)督的十種形式具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和可操作性，必將進(jìn)一步增強(qiáng)民主監(jiān)督的實(shí)效性。

注釋：

①中共中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部．中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線文獻(xiàn)選編（第十二卷）．內(nèi)部資料，第283頁(yè)．