胡杰容

社會工作專業(yè)在中國內(nèi)地恢復重建已逾30年，當前中國社會轉型和社會治理亟需社會工作專業(yè)的參與，但是社會工作專業(yè)的服務領域依賴體制的授權讓渡，服務供給在一定程度上依賴政府購買社會服務的資源投入，限制專業(yè)自主性的發(fā)揮。要推動社會工作從初期發(fā)展階段走向成熟，一是要加強社會工作制度建設，二是要加強社會工作能力建設，其中制度化建設是社會工作運行和發(fā)展的重要基礎，只有通過制度建設才能建構社會工作服務體系和社會工作專業(yè)人才隊伍（關信平，2017：21）。制度建設和專業(yè)能力建設正是體現(xiàn)了社會工作“有位”與“有為”的關系，制度無論是作為正式的規(guī)則和組織體系，還是價值觀念或象征符號系統(tǒng)，會引導、規(guī)范、塑造相關的行動，制度環(huán)境無疑構成了社會工作專業(yè)發(fā)展的機遇或條件。因此，無論是客觀方面的專業(yè)自身能力建設，還是主體間性的專業(yè)地位“承認”（王思斌，2013），亟需制度建設和組織保障。本文在描述澳門社會工作專業(yè)萌發(fā)歷程與特點的基礎上，從制度環(huán)境與專業(yè)發(fā)展關系的角度，探究回歸以來在社會服務團體增長和政府福利職能擴張的條件下，社會福利和社會工作相關制度的推進與完善給社會工作發(fā)展創(chuàng)造了哪些有利的制度環(huán)境？而澳門實踐對內(nèi)地方興未艾的社會工作專業(yè)制度建設可以提供哪些鏡鑒？這些是本文試圖回答的問題。

一、澳門社會工作專業(yè)的萌發(fā)

作為歷史文化名城，澳門具有悠久的社會服務傳統(tǒng)。早在1569年，葡萄牙賈尼路主教創(chuàng)立的仁慈堂弟兄會就在澳門設立麻風病醫(yī)院、傳染病醫(yī)院、孤兒院，為貧病者提供醫(yī)療、住宿服務和生活援助（仁慈堂，2019）。如果說仁慈堂是澳門社會服務的先導，同善堂則是民間社會救濟的代表，創(chuàng)辦于1892年的同善堂在成立之初即開展施醫(yī)送藥服務和日常生活的緊急救濟，并在1924年開辦“同善堂貧民義學”，后來還提供免費托兒保育服務（同善堂，2019）。雖然早期澳門民間社會的慈善事業(yè)，還沒有完全科學化與專業(yè)化，與現(xiàn)代意義上的社會工作專業(yè)有所不同，但在服務內(nèi)容與服務目標等方面又有很大的一致性，可以說是澳門現(xiàn)代社會工作先聲。1960年代，隨著澳門現(xiàn)代化進程的加速，澳門民間社會服務進一步發(fā)展，澳門婦女聯(lián)合總會、工會聯(lián)合總會、街坊會聯(lián)合總會、母親會、利瑪竇社會福利服務中心等社會福利服務團體得以成立并迅速發(fā)展，并以扶危濟困作為組織的職責和工作的重心。

近400年時間里，澳門社會救助依賴民間的慈善組織和社會互助，直到1930年代政府才開始介入，并建立相應行政體系。1930年，當時的澳葡政府立法征收慈善印花稅用于救濟貧民、孤兒和難民。1938年，政府成立慈善救濟委員會，并于1960年更名為公共救濟處，其建立并管轄的飯?zhí)?、災民中心、康復中心、盲人中心等社會服務設施直接為貧民、災民、殘障人士提供膳食與服務。1967年，改組成立的社會救濟處不但向有需要的居民直接提供現(xiàn)金救濟和物質(zhì)援助，而且開始資助民間慈善活動和監(jiān)管民間社會服務團體的工作，社會救濟處被作為今日澳門社會工作局的前身（澳門社會工作局，2018：22—25）。隨著防治藥物濫用、預防問題賭博、社會重返工作的先后并入，澳門社會工作局的職責范圍不斷擴張，成為政府防治社會問題、干預公民福祉、資助并監(jiān)管社會服務的核心職能部門。

在民間社會慈善事業(yè)和政府社會救濟工作的基礎上，澳門社會工作專業(yè)教育也獲得了發(fā)展的支持條件。社會工作不僅具有實踐性和明確的目標性，具備與強烈個人責任相伴隨的智力性，而且需要從科學和知識中提取原材料并運用它去實現(xiàn)實踐性，通過教育來傳授專門的技巧等（弗萊克斯納，2011：202—203）。為了培養(yǎng)專業(yè)社會服務人才，1977年，澳門嘉諾撒仁愛女修會修女高志慈創(chuàng)辦澳門第一所專門教育機構“澳門社會工作學院”，開設兩年制的社會工作課程，這是澳門社會工作專業(yè)教育的開端。澳門社會工作學院的建立推動了澳門社會工作專業(yè)化發(fā)展道路。1983年澳門街坊會聯(lián)合總會成立，實現(xiàn)社會服務的專業(yè)化管理。1990年代初期，隨著澳門高等教育的發(fā)展，澳門大學社會科學系設立社會工作學士學位課程，澳門理工學院也開設社會工作副學士學位課程。1994年，這3個社會工作培養(yǎng)項目合并為澳門理工學院社會工作大專（高級）文憑課程。2000年，澳門理工學院增設社會工作學士學位課程，又2007年與香港理工大學合作創(chuàng)辦社會工作碩士課程。澳門理工學院成為這一時期澳門社會工作教育基地（梁啟賢，2008：95—96）。此外，具有宗教背景的澳門高等校際學院即圣若瑟大學也開設有社會工作學士學位課程。迄今為止，澳門開展社會工作專業(yè)教育的高等院校有澳門理工學院、澳門圣若瑟大學和澳門城市大學等3家。

縱觀澳門社會工作專業(yè)的發(fā)展，具有三個明顯的特點。第一，宗教起源、民間先導。澳門開埠后，教會及其教士是開展慈善救濟和西方文化傳播的重要力量。賈尼路主教當時創(chuàng)辦仁慈堂即是遵循天主教救治社會的原則——應該給饑餓的人食物、給干渴的人飲水、給衣不蔽體的人衣物、給窮人和朝圣者庇護、給生病的人醫(yī)療并且讓死去的人得以安息。在一定意義上，社會工作專業(yè)與教士具有一定的關聯(lián)，教會慈善救濟活動亟需社會服務專門人才推動社會工作專業(yè)教育的創(chuàng)建。從16世紀中葉到20世紀早期，澳門社會服務領域長期缺乏政府責任承擔，公共物品的政府供給嚴重不足，宗教服務團體和社會互助組織成為社會服務傳遞的主體。第二，實踐先行、教育隨后。民間慈善活動和政府社會救濟顯然早于社會工作專業(yè)教育，在宗教或本土慈善團體就業(yè)的社會服務專職人員需要提高專業(yè)技能、構建可傳播的知識體系，才創(chuàng)建社會工作專業(yè)教育。當時慈善工作的科學化亟需社會工作專業(yè)人才的參與，推動社會工作專業(yè)化發(fā)端。在這個意義上，社會服務實踐成為澳門社會工作專業(yè)教育發(fā)展的先在條件，社會工作職業(yè)化早于專業(yè)化。第三，后發(fā)外生、善于學習。澳門在回歸之前長期處于葡萄牙的殖民統(tǒng)治，在接近400年時間里，澳葡政府忽視民生改善，社會服務工作依靠宗教慈善和民間社會互助。除了澳門華人社團的慈善救濟與社會互助源自本土社會人道傳統(tǒng)，無論是教會組織的宗教慈善和社會工作專業(yè)教育，還是當時澳葡政府推行的社會服務，都受到葡萄牙宗教和政治文化的影響。但回歸后澳門社會工作的發(fā)展受到香港很大的影響，與香港比較，澳門的現(xiàn)代化進程相對滯后，社會工作專業(yè)教育起步晚，香港為澳門提供了學習榜樣和示范。由于香港和澳門同根同源，文化傳統(tǒng)和本土情境趨近，無論是在社會服務實踐上，還是在專業(yè)人才的培養(yǎng)和引進上，澳門得到了香港大力支持。雖然澳門的社會工作專業(yè)發(fā)軔具有后發(fā)外生的特點，但當前非常重視本土人才的培養(yǎng)，這從澳門社會工作專業(yè)教育的逐步擴大可見一斑。2016年，立足于服務澳門本土，澳門城市大學設置了社會工作本科專業(yè)，并于2018年正式獲批社會工作碩士課程。

二、外部環(huán)境與澳門社會工作專業(yè)發(fā)展

馬爾科姆·佩恩（Malcolm Payne）指出，社會工作本質(zhì)是由每個社會在特定時空的主體及體制之間的互動建構而成，如果了解社會工作本質(zhì)，就應該檢視三種力量及其之間的互動法。第一，“創(chuàng)造社會工作成為職業(yè)之力量”，即社會工作者及社會工作專業(yè)的文化及其對社會處境的專業(yè)反應；第二，“主動或被動尋求幫助的人創(chuàng)造服務關系之力量”，即服務使用者對切身需要及社會處境的反應；第三，“創(chuàng)造社會工作實務運作之社會脈絡之力量”，包括社會政策、社會立法和社會服務制度等影響社會工作目標的各種社會環(huán)境因素（Payne，2005：15—22）。沿著這一關于社會工作本質(zhì)建構的理論框架，下文從社會公眾包括服務使用者對社會工作的需求、社會服務團體的發(fā)展、政府的福利責任擴張等3個方面來分析制度環(huán)境如何推動澳門社會工作專業(yè)發(fā)展，可以看到社會問題與社會需求、社會服務團體和社會工作專業(yè)人士、特區(qū)政府等3大力量之間的互動如何形塑澳門社會工作專業(yè)發(fā)展。

（一）澳門社會問題和社會需要的推動

澳門正處于經(jīng)濟轉型和社會發(fā)展的重要時期，復雜的社會問題和高漲的社會福利需求不僅要求一個負責任的政府在服務和福利職能方面做出響應，而且對社會福利服務及其專業(yè)社會工作者構成重大挑戰(zhàn)，要求通過提升社會工作專業(yè)能力來保障社會服務傳遞的效果。概言之，澳門社會問題和社會需要為澳門社會工作專業(yè)的發(fā)展提供了動力。

回歸以來，澳門經(jīng)濟獲得高速增長，人均國民生產(chǎn)總值位列全球第三。但經(jīng)濟繁榮的表象下潛藏著貧富差距過大、人口老齡化與高齡化、問題賭博、藥物濫用等復雜社會問題，而澳門社會福利制度建設缺乏長期規(guī)劃，不能應付經(jīng)濟結構轉型的嚴峻挑戰(zhàn)。僅以老齡化問題為例，截至2018年初，澳門65歲及以上老年人口已達6.89萬人，占總人口的10.5%，預計到2036年，這一水平將達20.7%（澳門統(tǒng)計暨普查局，2017）。但截至2017年，澳門基本的社會保障制度（第4/2010號法律）強制供款金額才提升到每人90澳門元/年，才建立非強制性公積金制度（第7/2017號法律），養(yǎng)老金待遇水平上限才達到3450澳門元。不斷加劇的老齡化意味著老人服務的需求持續(xù)上升，亟需社會工作專業(yè)人員為老人提供日常生活照顧、病患護理等服務。澳門社會尤為凸顯的貧富差距問題、青少年違法犯罪問題、藥物濫用與問題賭博等社會問題也構成了經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。同時，隨著物質(zhì)生活水平的不斷提高，澳門居民加大社會福利包括社會服務供給的訴求也不斷上升。預防與解決社會問題，回應社會公眾包括服務使用者的需求，要求澳門政府完善社會福利政策及其社會服務傳遞系統(tǒng)，也要求社會服務機構和社會工作專業(yè)人士提升服務質(zhì)量和效果，推動社會工作專業(yè)發(fā)展。

（二）澳門社會服務團體和社會工作專業(yè)人才的需求

澳門社會服務團體在滿足人們的福利需求上發(fā)揮了重要的作用，但進一步加強社團管理、提升社會服務人員專業(yè)水準也是當務之急。澳門是一個社團社會，法律賦予公民的自由結社權和社團登記管理的自由體制，使得澳門社團的數(shù)量和密度非常之高，社會服務團體曾經(jīng)對填補政府社會福利責任不足發(fā)揮了重要作用（婁勝華，2009：57）?；貧w后，澳門社會團體包括社會服務團體的數(shù)量逐年不斷增長，根據(jù)澳門特區(qū)政府印務局的數(shù)據(jù)，截至2019年2月，澳門有9022個社團，其中社會服務類社團數(shù)量居于第3位，達到1302個，占澳門社團總量的14%（澳門印務局，2019）。澳門的社會服務團體提供各種社會服務，包括經(jīng)濟援助、個人及家庭輔導服務、兒童青少年服務、長者服務、康復服務、災難性援助、小區(qū)服務、膳食服務、機構轉介服務、禁毒預防與負責任博彩等。社會服務團體試圖通過完善社會工作崗位設置，配備社會工作專業(yè)人員，提高專業(yè)化社會服務水平。一方面，社會服務團體的工作人員參加社會工作職業(yè)培訓，提升專業(yè)服務素質(zhì)。另一方面，社會服務團體吸引社會工作專業(yè)畢業(yè)生的參與合作。

澳門社會服務團體、醫(yī)院、學校、相關政府部門都設置專門社會工作崗位，為社會工作專業(yè)人才提供了廣闊就業(yè)空間。相對于本土社會的需求來說，專業(yè)人才呈現(xiàn)供不應求的狀態(tài)。根據(jù)澳門高等教育輔助辦公室委托澳門理工學院公共行政高等學校開展的澳門社會工作行業(yè)未來人才需求調(diào)查顯示，在1999—2012年間，雖然各級社會工作人員數(shù)目持續(xù)上升，但未來數(shù)年澳門社會工作人才的需求還將穩(wěn)步上升。在2012—2022年間，澳門對社會工作人員需求的平均增長率分別為活動協(xié)調(diào)員7.3%、社會工作?？飘厴I(yè)生5.3%、社會工作學士9.8%、具有社會工作學士學位的輔導員6.3%、具有社會工作學士和碩士學位的社會工作主任分別為8.4%和7.4%，具有社會工作?？萍耙陨先瞬诺目側藬?shù)將從655人上升到1413人，平均每年需求人數(shù)為76人（澳門理工學院，2013：6）。如果澳門本土的社會工作專業(yè)院校每年培養(yǎng)的畢業(yè)生80—90人全部投入社會工作領域，才能滿足澳門社會對社會工作專業(yè)人才的需要。從地區(qū)之間的比較來看，澳門的社會工作人才的數(shù)量也存在一定短缺。2012年，一衣帶水的香港社會工作與總人口比例是1∶405，而澳門這一比例為1:809（澳門理工學院，2013：9）。香港社會工作人員的密度是澳門的近兩倍，如果要達到香港地區(qū)社會工作人數(shù)與總人數(shù)的比例，以澳門2019年65萬總人口計算，專業(yè)社會工作總人數(shù)要達到1605人，目前尚存在約800人的缺口。此外，澳門社會工作從業(yè)者是一支相對年輕的團隊，具有職業(yè)提升的強烈期待，亟需專業(yè)教育提供系統(tǒng)培訓?？傊?，社會工作的崗位設置和高度的職業(yè)化水平催生了專業(yè)人才的需求，創(chuàng)造了社會工作專業(yè)發(fā)展的空間。

（三）政府福利責任的擴張

政治合法性是“基于某些社會共同價值而對統(tǒng)治者及其活動的擁護，以及對特定統(tǒng)治者的認定”（艾森斯塔德，1992：11）。人們對政府和政治體系在認知和心理上的積極認同和忠誠信仰，是需要政府通過實際行動才能取得。澳門回歸以后，特區(qū)政府把“以民為本”、“共建和諧”作為核心施政目標，以擴大教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生和社會福利等社會公共服務的供給為己任，履行社會福利責任成為政府政治合法性的重要來源。

首先，政府擴大了社會保障和社會福利財政責任承擔。從澳門特區(qū)政府施政報告可以看出，民生問題一直被作為政府重要的政治議程，政府服務職能和福利責任不斷擴張，政府在社會福利上的財政投入穩(wěn)步提高。其次，通過社會立法授權保障專業(yè)社會工作活動范圍。僅以青少年違法矯治為例，澳門政府立法授權專職的社會工作者全面參加違法青少年教育監(jiān)管制度，可以依法展開社會調(diào)查、撰寫社會報告、參加證據(jù)調(diào)查聯(lián)合會議、執(zhí)行感化令或社會服務令等（胡杰容，2015）。在實現(xiàn)政府和社會共治的過程中，社會工作專業(yè)不再囿于為社會邊緣群體提供補缺性與治療性服務，而是為全體社會成員提供普惠性的專業(yè)服務。目前，社會工作在澳門社會整體發(fā)展中扮演了重要角色，活動范圍已經(jīng)從最早期的扶危濟困，擴展到扶助貧弱群體、預防兒童受虐、協(xié)助危機青年、關懷長者需要、支持殘疾人士、輔導問題賭徒、防治家庭暴力、推動睦鄰互助、新型家庭綜合服務、社會企業(yè)等（甄炳亮，2012：28）。最后，大力支持社會服務機構。澳門政府試圖通過家庭、政府和專業(yè)社會服務體系的合作，共創(chuàng)一種責任分擔、三方合作、多方共享的法團主義社會福利模式（霍慧芬，2011：55）。一個“強大而有限的政府”履行社會服務的職責不是直接提供服務，而是充分發(fā)揮社會服務團體的力量，由社會服務團體提供社會工作的專業(yè)服務來推動政府社會政策的有效實施（霍慧芬，2011：94）。政府通過購買服務等形式為社會服務團體提供資助與資源輸入，使其向居民傳遞社會福利服務，來滿足居民的社會福利需求，并預防和解決社會問題。

三、制度建設與澳門社會工作專業(yè)發(fā)展

社會工作專業(yè)發(fā)展受到宏觀環(huán)境的影響，如果說防治社會問題和回應社會需要、社會服務機構和社會工作專業(yè)人才的需求、政府福利責任的擴大構成了社會工作專業(yè)發(fā)展的有利環(huán)境，社會工作組織管理體系和各項社會工作相關制度建設，則提供了制度保障。回歸以后，強調(diào)福利和民生的特區(qū)政府不僅逐步健全了社會工作組織管理體系和社會福利制度，完善了對社會服務團體的資助制度，并嘗試建立社會工作職業(yè)資格認證制度，這些給社會工作專業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了一個良好的制度環(huán)境。制度是為社會生活提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認知性要素，以及相關的活動與資源（斯科特，2010：56）。埃莉諾.奧斯特洛姆（Elinor Ostrom）認為，制度系統(tǒng)包含著操作規(guī)則、集體選擇規(guī)則、憲法規(guī)則和元憲法規(guī)則，它們具有不同的抽象層次、影響效力、變遷難度，形成了一種規(guī)則寓于規(guī)則的嵌套關系，即所有的規(guī)則都嵌套于另一組規(guī)則當中，后者制約并影響前者改變的可能與方式（薩巴蒂爾，2004：80）。制度系統(tǒng)的嵌套結構揭示了制度之間的多層次性，澳門政府強調(diào)民生的施政方針和福利責任擴張是更高層、更核心的制度規(guī)則，它制約與指引了中觀層次的社會福利制度和社會工作組織管理體系建設，而社會工作制度屬于操作層次規(guī)則，直接影響社會工作專業(yè)發(fā)展。

（一）完善社會工作組織管理體系和社會福利制度

1.建立相對健全的社會工作組織管理體系

澳門形成由行政長官、社會工作委員會、社會工作局組成的“三駕馬車”式的組織管理體系。各部門分工明確，行政長官負責制定與監(jiān)督評估社會工作政策，政府部門代表、民間社會服務機構人員和社會服務領域杰出人士組成的社會工作委員會負責政策制定和執(zhí)行的咨詢與評估，而社會工作局對行政長官負責，全面負責社會福利方面政策的執(zhí)行（甄炳亮，2012：27）。

社會工作局作為社會工作事務最重要的執(zhí)行部門，澳門第28/2015號行政法規(guī)進一步推動了社會工作局內(nèi)部組織體系職能分工的優(yōu)化和資源配置的合理化，除了研究及規(guī)劃廳、行政及財政廳外，社會工作局根據(jù)社會服務的領域設有四個廳，包括負責社會援助、家庭服務和社區(qū)協(xié)作的家庭及社區(qū)服務廳，負責兒童及青少年服務、長者服務和康復服務的社會互助廳，下轄預防藥物濫用、戒毒康復和防止問題賭博三個處的防治毒賭成癮廳，及其負責違法犯罪人員教育監(jiān)管的社會重返廳。近年來，特區(qū)政府根據(jù)服務對象和服務內(nèi)容的專門性又先后成立了與社會工作委員會同樣具有決策咨詢職能的長者事務委員會、復康事務委員會和禁毒事務委員會。

2.完善社會福利制度、重視社會福利服務

澳門的社會福利制度除了給付養(yǎng)老金、殘疾金、失業(yè)津貼、疾病津貼、出生津貼、結婚津貼等各種現(xiàn)金福利，還包括各項社會服務，如個人及家庭服務、兒童及青少年服務、安老、康復、防治藥物依賴、防治問題賭博、社會重返等。在社會福利制度的整體框架中，社會福利服務不僅是重要的組成部分，而且比起現(xiàn)金福利來更受倚重。首先，澳門實行相對普惠的免費醫(yī)療服務，根據(jù)澳門居民衛(wèi)生護理規(guī)則（第24/86/M號法令）和殘疾津貼及免費衛(wèi)生護理服務的制度（第9/2011號法律），由各個衛(wèi)生中心向10周歲以下、65周歲以上的澳門居民，傳染病、藥物依賴、腫瘤病、精神病等特定疾病患者，經(jīng)濟貧困者，還有中學生、孕產(chǎn)婦、囚犯、公務員提供免費的護理服務；其次，通過《非高等教育制度綱要法》（第9/2006號法律）和《免費教育津貼制度》（第19/2006號行政法規(guī)），實行從幼稚園至高中免費15年教育。在醫(yī)療和教育機構中，非常重視社會工作職能，各醫(yī)院和學校都配備有專職社會工作者。再次，先后頒行非強制性公積金制度（第7/2017號法律）、長者權益保障法律制度（第12/2018號法律），并通過第6/2018號法律“修改第4/2010號法律《社會保障制度》，提升老人福利待遇和權益保護。因為澳門社會養(yǎng)老金水平偏低，政府建立大量安老院為老人提供托老服務。此外，還通過《違法青少年教育監(jiān)管制度》（第2/2007號法律）、《預防及打擊家庭暴力法》（第2/2016號法律）、《禁止不法生產(chǎn)、販賣和吸食麻醉藥品及精神藥物》（第10/2016號法律）?？傊?，澳門社會福利制度不僅重視現(xiàn)金福利，更強調(diào)社會福利服務，社會工作專業(yè)依其在社會福利服務傳遞中的作用而顯得尤為重要。

（二）社會工作制度建設

1.完善社會服務團體資助制度

澳門已經(jīng)制定并實施社會服務機構的資助、管理與監(jiān)督規(guī)范，完善了社會服務團體的資助制度。根據(jù)1995年《訂定澳門社會工作局對從事社會援助活動之私人實體之援助形式》（第22/95/M號法令）的規(guī)定，社會工作局對從事社會援助活動機構的支持方式以財政資助和技術輔助為主，財政資助包括社會服務設施的定期資助、偶發(fā)性活動資助、資本轉移等項目；技術輔助則是對社會服務機構在服務運作、人員培訓和技術信息方面提供協(xié)助；而設施、設備和物質(zhì)讓與主要是由社會工作局通過委托服務方式，為社會服務機構提供服務場所和相關物質(zhì)條件。澳門回歸以后，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展變化，社會服務機構面臨著運營成本上升和人員流失等問題。為了穩(wěn)定社會服務人員隊伍、實現(xiàn)社會服務機構良性運轉，促進社會工作發(fā)展，進一步優(yōu)化資助制度成為必要。澳門社會工作局于2013年成立資助制度改革專責小組，專門研究如何完善資助制度。自2017年7月推行“合理成本組合”模式作為厘定社會服務機構定期資助的核心結構和資助制度的方案框架。同時，社會工作局編制《定期資助撥款指引》，為受資助的機構提供資源運用、機構管治、財務及人事管理方面的意見及指引，以協(xié)助社會服務機構不斷提高服務素質(zhì)和管理水平。定期資助分為四大部分，第一是人員開支資助，包括人員每月基本薪酬（工資）、額外報酬、人員津貼、離休補償、年度雙糧津貼、額外資助和公積金等類似項目。第二部分是經(jīng)常性費用資助，主要用于服務使用者膳食及用品、設施電費、水費、通訊費、燃料費、物業(yè)管理費、清潔衛(wèi)生用品、辦公室文儀用品及資產(chǎn)維修保養(yǎng)費等維持設施日常運作所需的直接運營費用；第三部分是行政費用資助，即用于購買會計、法律及顧問服務的費用和人員培訓、保險、購買維持設施日常運作所需服務的費用；最后是年度活動開支資助，這一項的資助金額根據(jù)當年施政方針、財政預算撥款及相應年度的活動計劃來確定。除了定期資助外，政府還為社會服務機構提供偶發(fā)性活動資助和資本轉移，前者屬于按照實際需要給予民間福利機構舉辦活動、小型維修及購置設備的非定期性資助，后者是資助民間社會福利機構大型維修工程、購置車輛或其它器材的開支等。

社會服務機構是澳門社會服務傳遞的主體，除了社會捐贈和一部分的服務收費外，政府資助成為社會服務機構的重要資金來源。政府根據(jù)機構的資金來源、已獲得其它補助以及使用者的數(shù)量來確定資助的金額，從近5年來澳門社會工作局的年度報告看，政府資助在逐年上升，目前大約占社會服務機構運營資金的80%。以2017年為例，政府給予社會服務機構的財政支持從2016年的12.14億澳門元上升到13.06億澳門元，占社會工作局實際總支出的比重增長到53.8%，受到政府資助的社會服務機構占85%，每個機構每年獲得約600萬澳門元（澳門社會工作局，2017：50-52）。社會服務機構資助制度要求更加全面地支援社會服務團體，將包括社會工作者在內(nèi)的各職業(yè)社會服務人員納入資助范圍，使社會服務機構具備更充裕的物質(zhì)條件來提升運營能力及服務質(zhì)量，推動社會服務的專業(yè)化。另一方面，政府在給予社會服務機構充分的經(jīng)營自主權的前提下，這一制度也推動了政府對社會服務機構的財務及服務監(jiān)管。

2.創(chuàng)建社會工作職業(yè)資格認證制度

為了響應建立社會工作專業(yè)制度、提升專業(yè)素質(zhì)的要求，澳門社會工作局2009年委托香港理工大學開展《澳門特區(qū)社會工作認證制度可行性方案》研究。2011年，澳門政府在社會工作委員會下設兩個專責小組，開展社會工作職業(yè)資格認證制度建設。通過兩次公眾咨詢、多次引介會、集思會及輔助會議，澳門立法會于2017年11月正式通過《社會工作者專業(yè)資格認可及注冊制度》（法案），為健全專業(yè)社會工作者的培養(yǎng)、評價、使用、激勵提供政策指引和制度保障（澳門立法會，2017）。這個法案首先明確社會工作專業(yè)委員會的組成及其職責，其次對社會工作者專業(yè)資格的認可、申請、注冊、續(xù)期或注銷，對社會工作者的權利、義務、違紀處分及其申訴程序做出非常明確規(guī)定，最后是關于社會工作者資料庫建立與更新相關規(guī)定。社會工作職業(yè)資格認證制度的創(chuàng)建對確定社會工作職業(yè)規(guī)范和從業(yè)標準提供了指引，有利于促進社會工作專業(yè)化發(fā)展。

四、澳門社會工作專業(yè)實踐的鏡鑒

澳門已經(jīng)形成獨具特色社會服務體系，在回歸祖國20年間，面對社會問題防治和社會公眾福利的需求，社會服務團體數(shù)量和社會工作專業(yè)人才需求增長，特區(qū)政府在改善民生和履行福利職責方面非常重視社會工作角色。這些為社會工作專業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，社會工作組織體系、社會福利、社會服務團體資助、社會工作者職業(yè)資格等各項制度建設為社會工作專業(yè)有所作為提供了制度保障。針對當前中國內(nèi)地社會工作專業(yè)發(fā)展尤為突出的“服務抓不住民心、機構留不住人才、政府管不住機構”問題（徐道穩(wěn)，2017：28），如何通過制度建設擴展社會工作專業(yè)的發(fā)展空間，澳門的實踐可以提供一些借鑒。

一是社會服務機構的組織管理制度。在從“總體性社會”走向政府與社會相對分化的過程中，盡管內(nèi)地社會服務和公益慈善團體可以直接登記獲得合法身份，但社會服務機構與政府難以形成平等合作伙伴關系。在社會工作嵌入性發(fā)展過程中，難以確保專業(yè)自主性，容易被權力網(wǎng)絡吸納，從而產(chǎn)生外部服務行政化、內(nèi)部治理官僚化和專業(yè)建制化的問題（朱健剛，2013）。在政府與社團關系上，澳門實行社會團體自由登記制度，政府雖然也出臺法令規(guī)范社會服務設施準照頒發(fā)，嚴格社團的財務和服務監(jiān)管，但社團與政府之間邊界清楚、職責范圍明晰，給予社會服務團體充分的經(jīng)營自主權。

二是社會服務機構的資助制度。內(nèi)地盡管出臺《關于政府購買社會工作服務的指導意見》，但政府自上而下主導購買項目清單的厘定，缺少服務使用者需求評估和社會服務團體能力評估，導致服務供需不匹配問題。這種項目制的運作方式對社會服務機構的資源支持缺乏持續(xù)性和規(guī)劃性，而且缺少對社會服務機構能力建設的支持，難以滿足專業(yè)崗位建設、專業(yè)能力的形成與發(fā)展的需要（關信平，2017：26）。澳門是通過社會立法推行社會服務機構資助制度，保證制度運行的規(guī)范化和常規(guī)化，而且對社會服務機構的支持不僅包括財政資助，還包括技術輔助為主，即由社會工作局定期組織對社會服務機構工作人員開展專業(yè)技術培訓，促進機構落實“專業(yè)為基”和“成效為重”的社會服務目標。因此，要健全政府支持社會服務團體的財政制度，推動長效化和穩(wěn)定化，擴展社會服務機構及其社會工作者專業(yè)能力發(fā)展的制度性空間。

三是社會工作人才使用與激勵制度。社會工作專業(yè)制度是一個外嵌入特定社會政治環(huán)境、內(nèi)嵌套分層化的龐大而復雜制度系統(tǒng)，包括社會工作教育培訓、崗位設置、執(zhí)業(yè)資格、職業(yè)晉升、薪酬待遇、購買社會服務制度、財稅支持制度等，相對于社會工作人才培養(yǎng)與評價制度，內(nèi)地社會工作專業(yè)人才使用和激勵制度不健全，嚴重掣肘專業(yè)發(fā)展和社會服務供給（王思斌，2013：17）?！蛾P于加強社會工作專業(yè)崗位開發(fā)與人才激勵保障的意見》雖然明確要求政府定期公布社會工作薪酬指導價格，要求政府購買社會服務的合同明確規(guī)定用于支付社會工作薪酬的資金，但是總體看，社會工作的工資福利偏低已經(jīng)成為社會工作人才流失的重要原因（徐道穩(wěn)，2018：31）。在澳門，醫(yī)院、學校、監(jiān)獄、一些相關政府部門普遍設置了社會工作崗位，提供社會工作者作為專業(yè)技術人員享有的薪酬待遇。社會服務團體更是為社會工作者提供了就業(yè)場所，經(jīng)由特區(qū)政府對社會服務團體的財稅支持制度，充分保障社會工作從業(yè)者的薪酬福利待遇水平和職業(yè)地位，吸引了社會工作畢業(yè)生的就業(yè)。根據(jù)《定期資助撥款指引》，政府對社會服務機構的工作人員提供薪酬及其各項福利方面的資金支持，并授權社會服務機構根據(jù)人力資源管理、市場需求和社會工作者資歷能力等，確定社會工作的薪酬可以在社會工作局規(guī)定標準的80%—130%范圍內(nèi)浮動，以激勵社會工作者的工作積極性。更重要的是，已經(jīng)列入立法議程的《社會工作者專業(yè)資格認可及注冊制度》（法案）通過職業(yè)準入門檻規(guī)定社會工作的從業(yè)資格，將從法律上保障社會工作者作為專業(yè)技術人才的職業(yè)地位和待遇。