王叢虎　門鈺璐

〔摘要〕 當(dāng)下我國政府職能轉(zhuǎn)變聚焦在“放管服”改革上，而“放管服”改革的落實主要通過行政審批制度改革體現(xiàn)出來。政府職能的“放”體現(xiàn)為行政審批制度改革的“市場化”和“社會化”，政府職能的“管”體現(xiàn)為行政審批制度改革的“法治化”和“標(biāo)準(zhǔn)化”，政府職能的“服”體現(xiàn)為行政審批制度改革的“精準(zhǔn)化”和“便民化”。實踐證明，近十多年漸進式的行政審批制度改革，不僅凸顯了政府職能的“放管服”改革精神實質(zhì)和方向，而且也體現(xiàn)了我國治理現(xiàn)代化的能力和水平，使得人民有了實實在在的獲得感。

〔關(guān)鍵詞〕 “放管服”，行政審批，政府職能

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2019）01-0091-06

黨的十八大以來提出的治理現(xiàn)代化需要通過全面深化改革來實現(xiàn)。全面深化改革的核心是要轉(zhuǎn)變政府職能。當(dāng)下我國政府職能轉(zhuǎn)變聚焦在“放管服”改革上，而“放管服”改革的落實主要通過行政審批制度改革體現(xiàn)出來。

一、 問題提出與觀測維度

（一）問題的提出。中國改革開放的40年既是經(jīng)濟體制改革開放的40年，也是行政體制改革開放的40年。然而，不管是任何領(lǐng)域的改革，其核心都離不開政府職能的轉(zhuǎn)變，即從計劃經(jīng)濟時代的全能政府向市場經(jīng)濟下的有限政府轉(zhuǎn)變。這是因為，“推進政府職能轉(zhuǎn)變，是我國全面深化改革、推進政府治理現(xiàn)代化的核心關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是我國政府管理體制改革的重點難點命題” 〔1 〕。

不可否認，政府職能主要通過各級政府部門的行政審批、行政征收、行政處罰、行政裁決、行政確認、行政獎勵、行政給付等方式來體現(xiàn)，這其中行政審批扮演著最為重要的角色。這是因為，行政審批決定著各類主體能否進入市場或社會，并進行正?；顒?；或者說，行政審批權(quán)直接決定著各類主體能否合法產(chǎn)生和正常活動。“轉(zhuǎn)變政府職能是我國當(dāng)下行政體制改革的核心，而簡政放權(quán)則是深化政府改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵之舉，直接關(guān)涉行政體制改革的成敗?！?〔2 〕因此，通過行政審批制度改革來分析政府職能轉(zhuǎn)變具有典型代表性和理論合理性 〔3 〕。黨的十八屆三中全會明確指出：行政體制改革是全面深化改革的重要任務(wù)之一，要簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，就必須以行政審批制度改革作為起點。因此，研究中國政府職能轉(zhuǎn)變，必須要關(guān)注行政審批制度改革，正如學(xué)者所言：“縱觀整個過程，經(jīng)歷了由單純強調(diào)精簡機構(gòu)和人員，到提出轉(zhuǎn)變政府職能，并加強行政法制建設(shè)；政府職能轉(zhuǎn)變由不注重、逐步重視，到以其為整個行政管理體制改革的核心和關(guān)鍵的過程。新一屆政府把行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口、關(guān)鍵處，并與法律改革結(jié)合起來。這樣，政府職能轉(zhuǎn)變才真正落到了實處，也強化了政府職能轉(zhuǎn)變的法制特點。” 〔4 〕

既然政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革有著如此緊密的關(guān)系，那么到底該如何確立對于兩者的觀測維度、如何分析兩者關(guān)系、如何預(yù)測兩者關(guān)系的未來發(fā)展趨勢呢？對此，學(xué)者們已經(jīng)進行了較好的研究，如有學(xué)者通過不同層級政府行政審批量化的數(shù)據(jù)來透視中國政府職能的變化，有學(xué)者基于國務(wù)院頒發(fā)的規(guī)范性文件通過文本分析法來尋找政府職能轉(zhuǎn)變的規(guī)律，也有學(xué)者通過某地行政審批制度改革實踐分析政府職能的轉(zhuǎn)變方式，等等。然而，如何基于定量和定性結(jié)合的研究方法，并從兩者關(guān)系的具體觀測維度出發(fā)來尋找政府職能轉(zhuǎn)變與行政審批制度改革的協(xié)同關(guān)系，仍是一個未曾涉及的領(lǐng)域，值得嘗試研究。筆者認為，要想清楚分析兩者關(guān)系，首先需要有清晰的線路，即要確立明確的維度和脈絡(luò)關(guān)系，然后再基于這個分析維度或稱觀測維度逐步展開各因素在具體維度上的關(guān)系，最后分析兩者在具體維度上的發(fā)展趨勢。為此，本文試圖基于這種思路，嘗試對政府職能轉(zhuǎn)變與行政審批制度改革關(guān)系的觀測維度展開研究。

（二）觀測維度的確立。“放管服”改革是我國政府職能轉(zhuǎn)變的方向、原則和要求，也是新一屆政府確定以人民為中心理念并實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。具體來說，“放管服”是指“持續(xù)推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，不斷提高政府效能；‘放管服改革實質(zhì)是政府自我革命，要削手中的權(quán)、去部門的利、割自己的肉” 〔5 〕。2018年6月28日，在國務(wù)院召開的全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議上，國務(wù)院總理李克強再次強調(diào)要“持續(xù)深入推進‘放管服改革，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和市場活動的直接干預(yù)，創(chuàng)新和完善事中事后監(jiān)管，提高政府服務(wù)效能” 〔6 〕。從政府職能角度看，“放”“管”“服”三個字各自具有其深刻內(nèi)涵，我們可以將其作一概括（見表1）。

表1 政府職能視角下“放”“管”“服”的具體內(nèi)涵

資料來源：根據(jù)規(guī)范性文件和文獻匯總自行編輯而成

行政審批制度改革作為當(dāng)下轉(zhuǎn)變政府職能的重要形式，承載著 “放管服”改革落地生根的重要責(zé)任。有學(xué)者研究指出：“不同類型行政審批的改革方向是不同的。資源配置類審批改革的方向是減少國家對資源的控制和壟斷并保證國有資源分配的公平、公正；市場進入類審批改革的方向是降低進入門檻，打破進入壁壘，激發(fā)市場活力；危害控制類審批改革的方向是打破傳統(tǒng)體制下建立起來的審批管控制度，將審批范圍收縮到那些具有社會危害性且通過其他方式不足以有效控制危害的社會活動方面?！?〔7 〕盡管此論有其合理性，但不可否認，歷經(jīng)17年（自2001年至2018年）、共12輪的中央層面行政審批制度改革取得了巨大成就，正在不斷地推動著政府職能朝著更加符合中國深化改革開放的方向發(fā)展。而就行政審批制度改革的方向而言，我們可以歸納如下（見表2）。

表2 行政審批制度改革方向的具體內(nèi)容

資料來源：根據(jù)規(guī)范性文件和文獻匯總自行編輯而成

基于以上對政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批觀測維度的確立，下文我們嘗試著從兩者各自的觀測維度尋找對應(yīng)關(guān)系，并通過定量和定性方法來論證兩者之間在相關(guān)維度上的內(nèi)在邏輯和協(xié)同關(guān)系。

二、政府職能的“放”與行政審批的“市場化”與“社會化”

（一）政府職能的“放”與行政審批的“市場化”。政府職能轉(zhuǎn)變首先體現(xiàn)在“放”字上面，即由全能政府下的“政府包攬一切”逐步還權(quán)給市場的過程。改革開放以來， 黨中央國務(wù)院深刻認識到政府職能轉(zhuǎn)變的重要性及緊迫性。黨的十一屆三中全會公報、十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，以及黨的十四大報告等都提出了“精簡機構(gòu)、下放權(quán)力、尊重市場規(guī)律”等具體要求，尤其是《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》更是明確指出：“中央和地方過多地承擔(dān)了許多不應(yīng)該管的事，而許多本來應(yīng)該他們管而且必須管好的事情又管不好”，“要將政府與企業(yè)分開，精簡、放開權(quán)力”，“價格是最有效的調(diào)節(jié)手段”。同時，政府職能被界定為“做好各層級政府、政府各部門與企業(yè)之間的協(xié)調(diào)梳理，宏觀把握能源、交通、原材料等重點工程的發(fā)展；運用經(jīng)濟手段宏觀調(diào)控”， 等等。從中不難看出，關(guān)于政府與市場的關(guān)系早在行政審批制度改革開始前就有了清楚認識和明確要求，但具體落實則需要通過行政審批制度改革來實現(xiàn)。

黨的十八屆三中全會在政府與市場、政府職能轉(zhuǎn)變等基本理論問題上有了新的進展，進一步深化了對現(xiàn)代市場經(jīng)濟的認識?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。” 〔8 〕而黨的十九大報告則進一步確定了政府職能轉(zhuǎn)變的“放”的方向，也進一步確定了行政審批制度改革的“市場化”趨勢，即“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用” 〔9 〕。

為了進一步觀測政府職能的“放”如何體現(xiàn)在行政審批的“市場化”上，我們將2002年至2018年所有的中央層面行政審批事項進行收集和整理，發(fā)現(xiàn)自2002年第一次行政審批制度改革起，到2018年最新一次改革，這期間共涉及3701項行政審批事項。表3為中央政府各部門行政審批事項數(shù)目變化情況，從表中可以看到，行政審批事項總數(shù)目整體上雖呈下降趨勢，但是其“取消”，即直接還權(quán)給市場、政府不再審批的數(shù)目則始終占絕對多數(shù)。這也是行政審批“市場化”最為重要的體現(xiàn)方式。

（二）政府職能的“放”與行政審批的“社會化”。政府職能的“放”還具體表現(xiàn)在行政審批的“社會化”上。政府職能向社會分化是“放”的一種具體表現(xiàn)，是指政府有些職能可以交由社會組織承擔(dān)，或者說社會組織逐漸成為政府職能的載體 〔10 〕。也有學(xué)者將此界定為政府職能的“社會化”，即“政府改變大包大攬的傳統(tǒng)做法，將原來由政府包攬管轄的許多事情，通過社會轉(zhuǎn)移或委托代理等方式，改由（企業(yè)）、社會團體、群眾組織、社會中介來辦理，以節(jié)約財政支出，提高工作效率” 〔11 〕。有學(xué)者進一步將政府職能社會化解析為“五個方面問題：社會福利社會化、行業(yè)服務(wù)性職能的社會化、監(jiān)督性職能的社會化、媒介咨詢性職能的社會化、機關(guān)后勤服務(wù)工作社會化。政府職能社會化又是與機構(gòu)改革密切相連的，一方面要精簡機構(gòu)，另一方面要積極培育社會中介組織” 〔12 〕。

概言之，改革開放40年來，我國政府職能的“放”即向社會分化，具體體現(xiàn)在行政審批的“社會化”上主要有兩個方面：一是從社會組織發(fā)展和變革來看，社會組織登記注冊隨著行政審批制度的改革而變得越來越便捷，社會組織的數(shù)量也逐步增加；二是從社會組織承擔(dān)的任務(wù)看，政府的許多公共管理、公共服務(wù)職能逐步向社會組織轉(zhuǎn)移。具體來說，社會組織獲得了比行政審批制度改革之前更多的可以承接公共服務(wù)的機會，同時也通過授權(quán)方式獲得了比行政審批制度改革之前更多的公共管理職能。

從社會組織的發(fā)育來看，在20世紀(jì)80年代有了初步的發(fā)展，數(shù)量上有所增加。到了1997年，民政部統(tǒng)計的社會組織為18萬個；進入21世紀(jì)后的2001年則增加到了21.1萬個；隨著行政審批制度的改革逐步深入，到了2013年則成倍增加，更是猛增到了54.7萬個。當(dāng)然，具體分析其原因可以看出，這與2013年出臺的機構(gòu)改革方案以及之前連續(xù)七次的行政審批制度改革息息相關(guān)。直接原因可以歸結(jié)于2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中的一項規(guī)定，即行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織不經(jīng)業(yè)務(wù)主管部門同意，即可直接向民政部門依法申請登記。這其實就意味著取消了行業(yè)主管部門的行政審批程序，社會組織可以直接注冊成立。正是因為有了該方案的明確指引，到2013年底，全國各省級行政區(qū)域都很快試行了社會組織直接登記制，也正是此項行政審批制度的改革才引來了社會組織總體數(shù)量上的快速增長。

2013年，中央政府還明確提出了通過行政審批制度改革來實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的外向型路徑，即明確劃分政府與社會在行政事務(wù)、社會事務(wù)上的管理權(quán)限，把過去掌握在政府手中屬于社會自主管理的事務(wù)直接交給社會組織。這樣，社會組織實際上已經(jīng)成為政府職能轉(zhuǎn)移的主要承接者和社會服務(wù)的主要提供者。在隨后的中共中央文件中這種政府職能的“放”與行政審批的“社會化”又具體對應(yīng)起來，主要表現(xiàn)為2013年頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中的明確要求：“推廣政府購買服務(wù)，凡屬于事務(wù)性管理事項，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”。

從社會組織承接公共服務(wù)職能看，在日益強調(diào)政府社會管理和公共服務(wù)職能的改革潮流中 ，社會組織正在發(fā)揮著越來越重要的作用。在社會公共服務(wù)主體多元化的進程中，社會組織的力量和作用越來越凸顯，它已成為公共管理中一個不可或缺的重要角色。從李永亮、高紅兩位學(xué)者對于廣州、深圳、順德三地的調(diào)研統(tǒng)計情況看，社會組織承接政府職能事項如下（見表4） 〔13 〕。

表4 社會組織承接政府職能的具體事項

從上表所述的情況不難看出，政府職能的“放”具體而明確地體現(xiàn)在行政審批制度改革中社會組織承接政府職能上，即行政審批的“社會化”。

三 、政府職能轉(zhuǎn)變的“管”與行政審批的“法治化”與“標(biāo)準(zhǔn)化”

改革開放40年來，中國政府職能轉(zhuǎn)變的過程也是中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制逐步完善的過程。特別是進入21世紀(jì)以后，伴隨著行政審批制度改革的逐步深入，我國經(jīng)濟正逐步邁向現(xiàn)代經(jīng)濟體系?；诔C正市場失靈等問題應(yīng)運而生的監(jiān)管制度也正在成為現(xiàn)代經(jīng)濟體系的重要內(nèi)容。建立在法治政府、市場經(jīng)濟、社會管理等制度前提下的監(jiān)管型政府，越發(fā)成為現(xiàn)代國家治理的主要選擇模式 〔14 〕。不言而喻，監(jiān)管改革在于建立或重建國家對于市場經(jīng)濟的掌控能力，避免市場失靈，防范社會風(fēng)險，并試圖在計劃與市場之間找到某種平衡 〔15 〕。因此，可以確定政府職能的“管”應(yīng)主要體現(xiàn)在對市場主體的監(jiān)管上。在全能政府下，“管”是無所不包的，尤其是對事前進入市場的“管”使得進入市場的門檻過高，制約了市場的活力、遏制了市場主體的創(chuàng)新能力。行政審批制度改革一方面要求減少管理職能、釋放市場活力，另一方面要求必須的審批事項要規(guī)范、透明，并符合法治化、標(biāo)準(zhǔn)化的要求。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變的“管”與行政審批的“法治化”。政府職能中的“管”，尤其是對市場監(jiān)管的首要問題是依法監(jiān)管，即“法治化”。這既是國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略，也是國家治理現(xiàn)代化的路徑。政府職能轉(zhuǎn)變中的“管”是否于法有據(jù)、依法進行，是判斷國家治理現(xiàn)代化的重要觀測維度和評判標(biāo)準(zhǔn) 〔16 〕。具體來說，“政府職能的轉(zhuǎn)變，要求以法律的規(guī)范形式加以明確，以具體的權(quán)力和職責(zé)的性質(zhì)加以確認，以具體的崗位責(zé)任制加以保障，以市場主體乃至各個領(lǐng)域、各個層次的利益表達和利益實現(xiàn)作為監(jiān)督制約” 〔17 〕。概括起來，政府職能轉(zhuǎn)變中“管”的于法有據(jù)具體體現(xiàn)在行政審批制度改革中就是“法治化”。這就要求，行政審批的設(shè)定要于法有據(jù)，行政審批的實施要依法進行。

行政審批清單制度就是“法治化”的具體體現(xiàn)。2014年2月，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上，李克強總理強調(diào)，要處理好政府與市場的關(guān)系，逐步建立各級政府的權(quán)力清單制度。隨后國務(wù)院決定，向社會公開國務(wù)院各部門目前保留的行政審批事項清單，以鎖定各部門行政審批項目“底數(shù)”，接受社會監(jiān)督。2015年3月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》。應(yīng)該說，“權(quán)力清單制度的邏輯起點在于限制權(quán)力而非設(shè)定權(quán)力；權(quán)力清單制度本質(zhì)在于，通過規(guī)范行政行為達到控制行政權(quán)力，實為行政行為清單” 〔18 〕。權(quán)力清單制度自正式實施以來，在實踐中有效制約和監(jiān)督了行政權(quán)力的運行，產(chǎn)生了良好的制度功效 〔19 〕。其實，權(quán)力清單制度之所以能夠?qū)嵤┑靡嬗凇胺ㄖ位钡囊螅磭鴦?wù)院強調(diào)的行政審批要有明確的法律規(guī)定，并要列出具體的法律條款，堅決清除非行政許可審批事項等。

正是因為堅決推行依法行政、加強法治政府建設(shè)，才有了如下成就：“五年來，國務(wù)院部門行政審批事項削減44%，非行政許可審批徹底終結(jié)，中央政府層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項目減少90%，行政審批中介服務(wù)事項壓減74%，職業(yè)資格許可和認定大幅減少?！?〔20 〕當(dāng)然，客觀地說，權(quán)力清單制度只是解決了行政審批“法治化”中依法審定的問題，而具體到行政審批的依法進行、事中事后的監(jiān)督同樣需要嚴(yán)格遵循法定程序、落實法律責(zé)任、保障法律秩序，實現(xiàn)行政審批實施過程的“法治化”。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變的“管”與行政審批的“標(biāo)準(zhǔn)化”。政府職能的“管”除了依據(jù)法律法規(guī)外，還應(yīng)基于技術(shù)和管理的標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)“標(biāo)準(zhǔn)化”?！皹?biāo)準(zhǔn)化以技術(shù)理性的方式傳達公共服務(wù)的公平性價值和民主參與價值。作為政策工具的標(biāo)準(zhǔn)化可以提供執(zhí)行動力，同時也可以提供制度價值，保障服務(wù)提供的全面性、持續(xù)性，克服離散性。因此，推進基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化是一個治理過程、一種治理機制，在一定意義上也可以看作一種治理范式?！?〔21 〕行政審批作為政府提供的兼具政府監(jiān)管和公共服務(wù)的雙重屬性同樣需要建立“標(biāo)準(zhǔn)化”的治理機制。具體來說，“標(biāo)準(zhǔn)化”要求：審批事項和審批權(quán)力設(shè)定依據(jù)明確、具體內(nèi)容清晰、時限具體、程序公正、服務(wù)周到，等等。除此之外，審批權(quán)力清單的法律標(biāo)準(zhǔn)也屬于“標(biāo)準(zhǔn)化”的內(nèi)容。審批權(quán)力清單的法律標(biāo)準(zhǔn)包括審批事項的合法性標(biāo)準(zhǔn)和審批設(shè)定權(quán)限的合法性標(biāo)準(zhǔn) 〔22 〕。

只有明確的服務(wù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)才能更好地實施政府的監(jiān)管。確切地說，行政審批的“標(biāo)準(zhǔn)化”既是政府職能中“管”的客觀內(nèi)在要求，也是行政審批制度改革的必然趨勢和發(fā)展方向。但是也應(yīng)該看到，“在標(biāo)準(zhǔn)化實踐中，存在著審批標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性不足及其持續(xù)改進的動力機制缺失、聯(lián)合審批標(biāo)準(zhǔn)制定面臨法規(guī)和技術(shù)障礙、實質(zhì)性聯(lián)合審批缺乏制度和體制支撐等問題”，針對這些問題， “需要通過政學(xué)合作，運用解釋技術(shù)和規(guī)范創(chuàng)制提升標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性合法性；通過技術(shù)審批與行政審批相分離等路徑，為標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供更好的制度土壤；通過深化行政許可職能歸并和其他配套制度改革，推進部門聯(lián)合審批的實質(zhì)性運作” 〔23 〕。其實，新一輪的國務(wù)院有關(guān)行政審批制度改革已經(jīng)非常明確地提出了這方面改革的具體要求，全國各地也已經(jīng)有了許多積極探索創(chuàng)新的案例，國務(wù)院2018年5月與6月連續(xù)出臺的有關(guān)行政審批的具體要求也為下一步行政審批的“標(biāo)準(zhǔn)化”提供了最佳指導(dǎo)原則①。

四、政府職能轉(zhuǎn)變的“服”與行政審批的“精準(zhǔn)化”與“便民化”

行政審批制度改革實踐具體體現(xiàn)著政府職能轉(zhuǎn)變的成果，實現(xiàn)行政審批的“精準(zhǔn)化”“便民化”更是政府職能轉(zhuǎn)變中“服”內(nèi)涵的具體體現(xiàn)。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變的“服”與行政審批的“精準(zhǔn)化”。政府職能的“服”其實就是要構(gòu)建“服務(wù)型政府”，就是要在以人民為中心理念指導(dǎo)下，把服務(wù)作為政府管理和社會治理核心價值的一種政府模式。具體而言，政府職能的“服”在公共管理的實踐中具體表現(xiàn)為“豐富服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)效能”。

政府職能轉(zhuǎn)變中的“服”越來越多地通過“精準(zhǔn)化治理”體現(xiàn)出來。“精準(zhǔn)化治理”是期望通過制度精簡和多元參與，在強化政治引導(dǎo)的前提下，盡可能激發(fā)基層活力，建立以社會問題和社會真實需求為靶向的社會治理方案 〔24 〕。行政審批制度改革同樣需要“精準(zhǔn)化”，并且只有通過行政審批的“精準(zhǔn)化”才能解決政府職能中“服”的問題。行政審批的“精準(zhǔn)化”具體表現(xiàn)為：一是需求管理和問題導(dǎo)向，即緊扣社會大眾的需求，并從社會和民眾的需求出發(fā)，加強問題梳理，確定需求和問題導(dǎo)向；二是強化創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容和形式，即注重創(chuàng)新服務(wù)的深度和廣度、本質(zhì)和形式，不斷完善服務(wù)體系；三是注重提高服務(wù)質(zhì)量和效率，即針對服務(wù)需求、制定服務(wù)計劃、嚴(yán)格管理制度、規(guī)范服務(wù)行為。

實現(xiàn)行政審批制度改革 “精準(zhǔn)化” 的目的在于，在劃定政府與市場、政府與社會清晰邊界的基礎(chǔ)上，力求精準(zhǔn)解決市場、社會的痛點、難點，以及民眾的關(guān)切點和具體需求。當(dāng)下，全國各地積極推行的“套餐式服務(wù)” “網(wǎng)上審批直通車” “最多跑一次”等就是“精準(zhǔn)化”的實踐表現(xiàn)。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變的“服”與行政審批的“便民化”。政府職能的“服”可以進一步表現(xiàn)為如何有效地服務(wù)于人民，而具體表現(xiàn)在行政審批制度改革上就是“便民化”。“便民化”要求一切以人民群眾利益為中心，從人民的獲得感出發(fā)，去設(shè)計體制變革、機制運行、技術(shù)手段的應(yīng)用和不斷發(fā)現(xiàn)問題等。

對于當(dāng)下的行政審批制度改革而言，基于政府職能轉(zhuǎn)變的方向指引，理論和實踐已經(jīng)證明，充分運用信息化技術(shù)，構(gòu)建基于政府層面的行政審批供應(yīng)鏈系統(tǒng)，實現(xiàn)審批業(yè)務(wù)集成、審批數(shù)據(jù)集成、政務(wù)服務(wù)集成，對促進政府職能轉(zhuǎn)變、推進行政體制改革以及建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府都有著顯著作用。為此，人民滿意即“便民化”已經(jīng)成為衡量行政審批制度成敗的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

正是基于以上原則和標(biāo)準(zhǔn)，黨的十八大以來，地方各級黨委和政府都在扎實推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的各項行政審批制度改革，都在積極探索“不見面審批”“馬上辦網(wǎng)上辦一次辦”“一枚印章管審批”“一門式一網(wǎng)式”等行之有效的措施辦法，以真正方便企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)，降低制度性交易成本，轉(zhuǎn)變政府職能和工作作風(fēng)，提升政府治理能力和水平。

政府職能的轉(zhuǎn)變具體體現(xiàn)為行政審批制度改革，而行政審批制度改革則反映了政府職能的范圍和政府作用的方式。隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變的逐步深入，隨著“放管服”改革深度和力度的加大，行政審批制度改革的趨勢和方向也愈加明朗，即代表著政府治理現(xiàn)代化方向的“市場化”“社會化”“法治化”“標(biāo)準(zhǔn)化”“精準(zhǔn)化”“便民化”也已成為行政審批制度改革的必然要求和發(fā)展趨勢。通過改革，我國行政審批制度已經(jīng)經(jīng)過了17年的變遷與發(fā)展，實踐證明，這種緊密結(jié)合中國國情、分批分次的漸進式改革已經(jīng)取得了巨大成功。它不僅使得我國政府職能轉(zhuǎn)變合理有序進行，并逐步顯現(xiàn)出其在邁向治理現(xiàn)代化的優(yōu)勢，而且也使得廣大人民群眾有了實實在在的獲得感和幸福感。國際國內(nèi)環(huán)境瞬息萬變，而改革也永無止境。黨的十八大以來提出的宏偉藍圖和“兩個一百年”奮斗目標(biāo)仍需要通過不斷的政府職能轉(zhuǎn)變、行政審批制度改革來逐步而持續(xù)地實現(xiàn)。

注 釋：

①參見2018年5月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入推進審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》及6月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕45號）的相關(guān)內(nèi)容。

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責(zé)任編輯 周 榮