陳 瑛 楊廷友

引 言

《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》(以下簡稱《民族區(qū)域自治法》)總則第二條規(guī)定：“在少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，民族自治地方分為自治區(qū)、自治州和自治縣”，自治州作為我國的行政區(qū)之一，起著承上啟下的重要作用。自治州的創(chuàng)建始于1950年甘孜藏族自治州成立，至1983年鄂西土家族苗族自治州(后更名為恩施土家族苗族自治州)建立，全國共30個自治州。自治州根據(jù)《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)和《民族區(qū)域自治法》制定自治州自治條例，以1985年《黔南布依族苗族自治州自治條例》為發(fā)端，至今，除了新疆5個自治州之外的25個自治州均制定了本州自治條例。2001年中國頒布修訂后的《民族區(qū)域自治法》，各州先后開始了修訂工作，至2011年4月甘肅省臨夏回族自治州自治條例修訂完成，25個州自治條例修訂工作結(jié)束。民族自治地方自治條例的制定與修訂是少數(shù)民族自治地方實現(xiàn)民族自治權(quán)的重要保障和途徑，也是保證民族區(qū)域自治法規(guī)定的各項權(quán)益在少數(shù)民族自治地方全面執(zhí)行的重要配套立法，更是完善民族區(qū)域自治制度的一項重要活動。[1]

一、《條例》修訂簡述

學者們對于自治條例的研究，主要集中在自治條例的立法基礎(chǔ)、立法體制、影響因素以及自治條例的適應(yīng)性和創(chuàng)新性建設(shè)等方面。自治條例的立法基礎(chǔ)是民族權(quán)利[2]，自治條例制定權(quán)主要是原創(chuàng)立法權(quán)的一種[3]，是附條件的地方立法權(quán)和自治權(quán)，自治條例的制定應(yīng)當在我國社會主義法律體系下考慮中央、地方、民族等因素，在明確條例制定的必要性、辨析與其他法律規(guī)范關(guān)系、充分考慮各方利益的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進[4]，還有學者比較了自治州自治條例與其他規(guī)范性法律文件競合時效力問題，在充分考慮和把握自治權(quán)平等理論的基礎(chǔ)上描述自治州條例在法律體系中的地位[5]，實證分析自治條例制定情況、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、成就和誤區(qū)，提出完善自治條例的具體制度和結(jié)構(gòu)，加強其內(nèi)容的適應(yīng)性和創(chuàng)新性建設(shè)[6]，回顧了自1984年以來開展的條例修訂的整體基本情況，分析其中存在的問題、修訂過程及動力[1]。也有一些學者開展個案分析，從不同視角，對恩施土家族苗族自治州[7]、延邊朝鮮自治州[8]、紅河哈尼族彝族自治州[9]、肅南裕固族自治縣[10]等部分自治州和自治縣的自治條例進行評述，以上文獻啟發(fā)了筆者對修訂后的《甘孜藏族自治州自治條例》開展研究的思考。

(一)修訂概況

甘孜藏族自治州建州于1950年11月，是中國成立的第一個專區(qū)級民族自治州，位于四川省西北部，青藏高原東南邊緣，總面積15.3萬平方公里，下轄18個縣(市)。1986年7月甘孜州正式實施《甘孜州藏族自治州自治條例》(以下簡稱《條例》)，《條例》共9章68條，對甘孜州的自治機關(guān)、民族關(guān)系、經(jīng)濟建設(shè)、財政管理、教科文衛(wèi)等方面進行規(guī)定，自頒布實施以來，對正確貫徹國家法律法規(guī)方針政策，全面落實民族區(qū)域自治制度，保障甘孜州內(nèi)各民族合法權(quán)益，鞏固和發(fā)展平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系，促進甘孜州的政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展和維護社會穩(wěn)定起到了重要作用。隨著中國法治化進程加快，2000年頒布《立法法》，2001年修訂《民族區(qū)域自治法》，2004年修訂《憲法》，2005年中央民族工作會議召開，為了與關(guān)系密切的上位法的立法精神和宗旨一致，并貫徹落實民族工作會精神，更好地堅持和完善民族區(qū)域自治制度，結(jié)合近年來甘孜州社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，《條例》也于2006年3月31日完成修訂。修訂后，《條例》共設(shè)9章71條。與原條例相比，增加5條，刪除2條，修訂了90%左右條款。

(二)與原《條例》比較

1. 綱領(lǐng)性規(guī)定強調(diào)上位法精神

《民族區(qū)域自治法》第二章修改強調(diào)依法辦事、依程序辦事。民族自治地方的區(qū)域界線一經(jīng)確定，未經(jīng)法定程序，不得輕易變動?！稐l例》總則規(guī)定“自治州和州內(nèi)各縣的區(qū)域界線一經(jīng)確定，未經(jīng)法定程序，不得變動”(第2條)，保障了甘孜州的穩(wěn)定和完整。隨著中央民族工作會議對社會主義民族關(guān)系描述的精確和豐富，《條例》規(guī)定“鞏固和發(fā)展平等、團結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系”(第6條)。與憲法相一致，《條例》規(guī)定了鄧小平理論、三個代表重要思想、中國特色社會主義道路和科學發(fā)展觀作為民族工作中應(yīng)該堅持和貫徹的指導思想(第9條)。要求各民族的干部和群眾要樹立“三個離不開”思想[注]“三個離不開”思想指的是：漢族離不開少數(shù)民族，少數(shù)民族離不開漢族，各少數(shù)民族互相離不開。(第22條)。

2.自治機關(guān)職能和組成體現(xiàn)依法、民主和平等原則

要求自治機關(guān)“堅持把國家利益放在首位”(第4條)，體現(xiàn)了對國家利益的重視；自治機關(guān)“在不違背憲法和法律的原則下”采取特殊政策和靈活措施(第5條)，自治機關(guān)充分發(fā)揚民主，建立健全重大決策的聽證制度(第11條)，體現(xiàn)了依法治國理念；規(guī)定“自治州人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員中，應(yīng)當有一定名額的藏族以外的其他民族公民”(第12條)，體現(xiàn)了各民族一律平等原則。

3. 經(jīng)濟建設(shè)與生態(tài)保護并重

《民族區(qū)域自治法》修訂的顯著特點之一是由政治功能型權(quán)利向經(jīng)濟功能型權(quán)利轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的重要性和迫切性。我們也可以很明顯看到，《條例》的第五章經(jīng)濟建設(shè)部分是修訂最多的章節(jié)，該章標題由“自治州的經(jīng)濟建設(shè)”修改為“自治州的經(jīng)濟建設(shè)和環(huán)境保護”，強調(diào)經(jīng)濟建設(shè)的同時也強調(diào)環(huán)境保護,契合《民族區(qū)域自治法》要求強化資源和環(huán)境的規(guī)定，實現(xiàn)人口、資源和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的精神。第五章不僅對條款順序進行相應(yīng)調(diào)整，還對大部分條款的文字表述和標點進行必要的修改。要求以發(fā)展“生態(tài)經(jīng)濟”為重點(第25條)，加強對生態(tài)功能保護區(qū)、文化遺產(chǎn)、古建筑等的保護、建設(shè)和管理(第27、45條)，強調(diào)資源國有(第34、37、41條)，實施資源補償制度(第28條)，堅持可持續(xù)發(fā)展。重視市場的作用，大力調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，積極培育支柱產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟。提出堅持公有制為主體，促進多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展(第26條)，引導和支持建立現(xiàn)代企業(yè)制度(第42條)，建立和完善現(xiàn)代市場體系(第46條)，逐步完善宏觀經(jīng)濟調(diào)控下的市場形成價格機制(第47條)。出現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)(第38條)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展(第45條)、扶持中小企業(yè)(第43條)、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)、信息化服務(wù)(第44條)等新名詞。為保障經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的自治地方的企業(yè)和民眾，特別新增重視安全生產(chǎn)(第48條)和建設(shè)多層次的社會保障體系(第49條)條款。

4.教育法治化建設(shè)

高度重視人的素質(zhì)的提高。提出深化教育改革，依法治教。重視職工業(yè)余教育和城鎮(zhèn)社區(qū)教育，鼓勵自學成才(第58條)，體現(xiàn)了鼓勵終身學習、建設(shè)學習型社會的理念。升學優(yōu)惠政策中增加了“漢族公民在州內(nèi)工作、居住十年以上的，其子女在升學方面與當?shù)厣贁?shù)民族享受同等待遇”(第59條)，這是我國民族平等政策實事求是的具體體現(xiàn)，表明從形式平等向?qū)嵸|(zhì)平等的努力。對教育經(jīng)費投入要求的用詞從“應(yīng)高于”修改為“確保每年教育經(jīng)費的增長高于財政經(jīng)常性收入的增長”(第60條)，體現(xiàn)了發(fā)展教育的決心，注重地區(qū)貧困的根源性，強調(diào)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

5.宗教事務(wù)管理突出本州特色

眾所周知，四川是全國第二大藏區(qū)，四川藏區(qū)的整體情況是多民族聚居、多宗教共存，藏族同胞中有廣大的信教群眾，所以宗教事務(wù)管理工作在甘孜州非常重要。修訂條例第7條強調(diào)“依法管理宗教事務(wù)”“維護宗教團體、宗教活動場所和信教公民的合法權(quán)益”“任何組織和個人不得利用宗教危害國家安全、破壞民族團結(jié)”，體現(xiàn)了馬克思主義宗教觀和我黨的宗教工作基本方針，全面貫徹黨的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事務(wù)，堅持獨立自主自辦的原則，積極引導宗教與社會主義社會相適應(yīng)，同時也嚴密防范和堅決打擊各種滲透顛覆破壞活動、暴力恐怖活動、民族分裂活動、宗教極端活動。

二、修訂后的《條例》帶來的經(jīng)濟社會效益

修訂后《條例》與相關(guān)上位法和民族工作會議的精神相一致，更好凸顯了保障國家利益，保證國家法律政策在甘孜州貫徹執(zhí)行，依法治國、依法辦事、堅持民族平等、民族團結(jié)和各民族共同繁榮的精神要旨，為甘孜州政治、經(jīng)濟、文化、教育等各方面的快速發(fā)展起到保駕護航之效。自《條例》2006年修訂以來，甘孜州在各方面所呈現(xiàn)的成效就是最好的佐證。

(一)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，非公有制經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展

從下表數(shù)據(jù)可以看出(見表1)，《條例》修訂以來，2006年至2015年10年間，甘孜州地區(qū)生產(chǎn)總值持續(xù)增長，年度增長率接近11%。截止2016年底，甘孜州三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為25.1：35.7：39.2，2017年底進一步調(diào)整為24:39.1:36.9。由于甘孜州“優(yōu)先發(fā)展旅游業(yè)，有序發(fā)展生態(tài)能源業(yè)和優(yōu)勢礦產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展特色現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)、民族文化業(yè)和中藏醫(yī)藥業(yè)”[注]合理布局 相對集中 共同推進甘孜州經(jīng)濟發(fā)展，載于甘孜日報，2015年10月28日第1版。的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，較之2006年,三次產(chǎn)業(yè)占比起伏不大，均衡發(fā)展，但是特色農(nóng)業(yè)、強州工業(yè)和全域旅游促營銷的全產(chǎn)業(yè)鏈不斷延伸，產(chǎn)業(yè)融合明顯加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速優(yōu)化。同時，非公有制經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展。2016年底民營經(jīng)濟增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的45.5%，2017年底實現(xiàn)增加值119.5億元，比2006年提高約14個百分點，所有制結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化[注]2016年和2017年數(shù)據(jù)來源于在甘孜藏族自治州第十二屆人民代表大會第一次會議和第二次會議上分別所做的《甘孜州政府工作報告》。參見甘孜州政府門戶網(wǎng)站， http://www.gzz.gov.cn/10000/10047/15445/15446/2017/01/11/10558720.shtml 2018年5月4日訪問。后文中相關(guān)數(shù)據(jù)均來源于此，不再重復(fù)標注。。

表1 甘孜藏族自治州經(jīng)濟社會發(fā)展部分指標統(tǒng)計表(2006-2015年)[注]本表統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于四川年鑒編輯部2006年——2015年《四川年鑒》，以下圖表數(shù)據(jù)均來源于此，不再重復(fù)標注。

(二)居民收入逐年增長，社保體系逐步完善

從下表(表2)可以看出，《條例》實施10年期間，居民收入逐年持續(xù)增長。至2016年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入已達到27176元，是2006年的3.4倍，年均增長13.8%；農(nóng)村居民人均可支配收入達到9451元，是2006年的6.4倍，年均增長18.6%。并且，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小，城鄉(xiāng)居民收入比由2006年的5.4降至2016年的2.9，2017年農(nóng)村居民人均可支配收入更是首次突破萬元大關(guān)，達到10490元。

社保體系逐步完善。從2006年開始，甘孜州逐步擴大農(nóng)牧民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點面。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度參合率，從2007年的87.2%，到2008年增加至92.13%，2009年增加至93.39%，2011年達到98.31%，此后一直保持在98%以上。2008年，開始試點城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。2013年，在四川省率先實施城鄉(xiāng)居民大病醫(yī)療保險。2017年，結(jié)合本州自然災(zāi)害多發(fā)的實際狀況，在全省率先實施城鄉(xiāng)住房地震巨災(zāi)保險。目前已基本形成多層次、多元化、可持續(xù)的社會保障體系。

表2 甘孜藏族自治州居民收入統(tǒng)計表(2006-2015年)

(三)各類設(shè)施助力發(fā)展，生態(tài)環(huán)境得到優(yōu)化

甘孜州大力加強各類設(shè)施建設(shè)以保障民生。比如：2010年，村以下基礎(chǔ)設(shè)施投入21.6億元，人均2700元。2012年，交通建設(shè)投資達到93億元，相當于全州“十五”和“十一五”期10年的投資總和，用于通鄉(xiāng)油路、通村公路、高速公路和鐵路建設(shè)。2010年，康定機場正式通航；2013年，全球海拔最高的稻城亞丁機場正式通航。交通設(shè)施大大改善了州內(nèi)人民出行狀況，也為甘孜州推行全域旅游和對外開放交流提供了必備硬件。2014年開始，加快智慧甘孜、光網(wǎng)甘孜、無線城市建設(shè)。同時，甘孜州也堅持修訂《條例》中的經(jīng)濟與生態(tài)并重精神，自2006年始，持續(xù)加強森林資源管護，實施“天?！?、退耕還林、退牧還草和天然林保護工程，加快后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，加強野生動植物保護和自然保護區(qū)建設(shè)。在全國率先編制實施生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園56個。截止2016年底，全州森林覆蓋率達33.9%，較2011年提高2.3個百分點。環(huán)境空氣質(zhì)量100%優(yōu)良，地表水監(jiān)測斷面水質(zhì)100%優(yōu)良，飲用水水源地水質(zhì)100%達標。

(四)重視依法發(fā)展教育，大力培養(yǎng)民族干部

確保每年教育經(jīng)費的增長高于財政經(jīng)常性收入的增長，經(jīng)費用于教育軟硬件建設(shè)。2012年以來，全州共投入十五年免費教育資金和學生資助資金17.6億元，68.36萬人(次)學生受益；投入各類教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金29億元，用于各級各類學校建設(shè)及設(shè)備設(shè)施配置。截止2015年底，九年義務(wù)教育鞏固率從2011年的70.78%提高至93.7%，州內(nèi)普通高中在校學生從2011年的9471人增加至12073人，凈增27.48%。高中階段毛入學率達到83.18%。本土職業(yè)教育吸引力逐年增強，在校生規(guī)模大幅增長，從2011年的2930人增長到2015年的6204人，增長了111.74%。2011年頒布《甘孜州中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，實施“9+3”免費中職教育，全州2012年以來累計送生6626余人，“9+3”學生初次就業(yè)率達90%。全州實現(xiàn)教育城域網(wǎng)全域覆蓋，寬帶網(wǎng)絡(luò)(光纖)覆蓋學校87%，“云黑板”設(shè)備覆蓋班級90%；初步搭建了“內(nèi)地優(yōu)質(zhì)帶動州內(nèi)優(yōu)質(zhì)”、“州內(nèi)優(yōu)質(zhì)帶動州內(nèi)薄弱”遠程網(wǎng)絡(luò)教學平臺，實現(xiàn)了幼兒園觀摩式、小學植入式、初中錄播式、高中直播式遠程網(wǎng)絡(luò)教學全覆蓋。2009年，在四川省率先兌現(xiàn)義務(wù)教育教師績效工資。[注]以上關(guān)于教育方面數(shù)據(jù)來自于甘孜州教育局提供的《甘孜藏族自治州教育局關(guān)于換屆以來全州教育工作的自查報告》，完稿于2016年3月。

按照《條例》規(guī)定，甘孜州積極培養(yǎng)和任用民族干部。僅以現(xiàn)任自治機關(guān)為例，甘孜州州長由藏族公民擔任，州政府領(lǐng)導班子11人中，既有藏族公民，也有其他民族的公民，少數(shù)民族干部共5人，占比45%；人大常委主任副主任共9人，人大常委會主任由藏族公民擔任，其中少數(shù)民族8人，占比87.5%；人大常委會各專門委員會共31人，藏族及其他少數(shù)民族公民21人，占比67.7%。[注]以上關(guān)于民族干部方面數(shù)據(jù)來自于甘孜藏族自治州人民政府官網(wǎng) ，http://www.gzz.gov.cn/. 2018年5月5日訪問。

(五)依法加強宗教事務(wù)管理，社會治理創(chuàng)新升級

依法加強宗教事務(wù)管理，不斷完善寺廟依法管理長效機制，有序推進藏傳佛教寺廟分類管理達標升級和重點寺廟綜合整治，試點寺廟財稅監(jiān)管制度。截止2016年底，投資2.8億元實施寺廟“五通”工程1865個，39954名僧尼納入醫(yī)保、16358名僧尼納入低保、17274名僧尼納入養(yǎng)老保險。同時堅持，健全完善社會治安防控體系，推進“網(wǎng)格化”服務(wù)管理，依法嚴厲打擊違法犯罪活動，社會治理能力不斷提升，保障安定的社會秩序。

三、《條例》的不足之處和完善建議

通過以上對《條例》修訂實施十來年甘孜州的經(jīng)濟、教育、社會等各方面成效分析，筆者認為，《條例》從立法理念、立法技術(shù)和立法形式都比較科學合理，基本達到了預(yù)期目的。根據(jù)我黨和政府近年來陸續(xù)出臺的文件精神[注]參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的2014年《關(guān)于加強和改進新形勢下民族工作的意見》、2017年《關(guān)于依法治理民族事務(wù)促進民族團結(jié)的意見》等指導性意見。，強調(diào)要健全民族工作法律法規(guī)體系，加強民族工作法律法規(guī)建設(shè)，依法治理民族事務(wù)，可想而知，進一步完善民族工作法律法規(guī)應(yīng)是題中應(yīng)有之義。通過上文分析，我們認為《條例》仍存在可完善的空間，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

(一)體例結(jié)構(gòu)或可創(chuàng)新

《條例》共計9章71條，分別為總則、自治州的自治機關(guān)、自治州的人民法院和人民檢察院、自治州內(nèi)的民族關(guān)系、自治州的經(jīng)濟建設(shè)和環(huán)境保護、自治州的財政管理、自治州的教育科學文化衛(wèi)生事業(yè)、自治州的人才培養(yǎng)和管理、以及附則，章節(jié)的設(shè)置體現(xiàn)了自治州工作的諸多重要方面。該體例也是大多數(shù)自治條例所采用的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)，與上位法重復(fù)的原則性的、宣示性的條款較多，集中在前幾章。筆者認為可以從探索創(chuàng)新體例，精簡重復(fù)條款，著力于發(fā)展具有本州特色的政策和措施，解決本州實際問題的角度來加以完善。比如：建議將第一章總則中關(guān)于自治機關(guān)的規(guī)定(第3、4、5、6條)合并為一條；第四章關(guān)于自治州民族關(guān)系合并為一至兩條表述，并移至總則部分。同時，擴充與本州的政治、經(jīng)濟、社會、文化實際情況有密切關(guān)系的條款。以關(guān)于依法管理宗教事務(wù)部分(第7條)為例，如前所述，甘孜州是一個多民族、多宗教共存的地區(qū)，其獨特的自然、文化和政治背景使該地區(qū)具有濃厚的宗教特色，建議結(jié)合十九大對宗教工作的要求、2017年3月《民法總則》確立的宗教法人制度、8月公布的新修訂《宗教事務(wù)條例》以及11月公布的《關(guān)于進一步治理佛教道教商業(yè)化問題的若干意見》等一系列政策法規(guī)，融入甘孜州在長期實踐中已探索形成的有效經(jīng)驗，擴充第7條的內(nèi)容。又比如，作為甘孜州特色的藏醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)僅僅在《條例》第64條中提及，“自治機關(guān)提倡中醫(yī)、藏醫(yī)、西醫(yī)相結(jié)合，繼承民族傳統(tǒng)醫(yī)學遺產(chǎn)，推廣新的醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和藏族醫(yī)藥事業(yè)”；作為工業(yè)強州戰(zhàn)略具體措施之一的，需要有序發(fā)展的電礦產(chǎn)業(yè)，在《條例》中也僅有第29條籠統(tǒng)規(guī)定“依法保護、管理、合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源”，這些都是可以調(diào)整《條例》體例、著力擴充內(nèi)容的條款。另外，建議將教育從第七章教科文衛(wèi)章節(jié)中剝離單列，以更切實有效的措施保證優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)。

(二)立法質(zhì)量有待提高

2015年3月，十二屆全國人大三次會議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國立法法>的決定》，其中最大的變化之一就是賦予了自治州人大及其常委會設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)。事實上，這一舉措既是賦予了自治地方更多的立法權(quán)，也對立法質(zhì)量提出了更高要求。黨的十九大也著重強調(diào)要“全面推進依法治國”，在這樣的背景下，各自治地方理當主動提高立法質(zhì)量，依法治理民族事務(wù)，甘孜州亦不例外。我們認為可以從表述的嚴謹程度、操作的可行程度來提高《條例》的立法質(zhì)量。以第5條為例，“上級國家機關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合自治州實際情況的，可以報經(jīng)該上級國家機關(guān)批準，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”。事實上，甘孜州即根據(jù)本州實際情況，通過合法程序制定實施的變通規(guī)定是不僅止于“上級國家機關(guān)的決議、決定、命令和指示的”，2004年制定實施了《四川省人口與計劃生育條例》的變通規(guī)定，[注]甘孜藏族自治州實施《四川省人口與計劃生育條例》的變通規(guī)定，四川人大網(wǎng)，http://www.scspc.gov.cn/html/fzyd_30/flfg_31/scsfg_97/2004/1213/45264.html ，2018年5月5日訪問。2011年，制定實施了《四川省旅游條例》的變通規(guī)定[注]關(guān)于《甘孜藏族自治州實施〈四川省旅游條例〉的變通規(guī)定》的說明，四川人大網(wǎng)，http://www.scspc.gov.cn/html/cwhgb_44/201102/2011/0509/59835.html，2018年5月5日訪問。，以上兩個條例都是地方性行政法規(guī)，而非決議、決定、命令和指示。有學者指出，我國民族自治地方的變通執(zhí)行權(quán)根據(jù)變通執(zhí)行的對象不同可以分為法律、行政法規(guī)的變通執(zhí)行權(quán)和決議、決定、命令指示的變通執(zhí)行權(quán)。法律、行政法規(guī)的變通權(quán)的權(quán)利主體是民族自治地方的人民代表大會，其權(quán)力來源是法律、行政法規(guī)的明確授權(quán)。變通權(quán)的特定表現(xiàn)形式是自治條例、單行條例和變通規(guī)定。[4]所以，《條例》第5條規(guī)定不甚嚴謹。[注]也有學者論及類似問題，并持相同見解，參見安兵. 肅南裕固族自治縣自治條例修訂之我見[J]. 甘肅廣播電視大學學報，2014年第1期。在上一點中，筆者已經(jīng)論及精簡表述關(guān)于自治機關(guān)的條款，建議考慮修改為：“自治機關(guān)依照憲法、民族區(qū)域自治法以及其它法律規(guī)定的權(quán)限行使地方國家機關(guān)職權(quán)、立法權(quán)、自治權(quán)和變通權(quán)”，這樣既無需贅述上位法和其它法律中重復(fù)表述，也涵蓋了自治機關(guān)的職能。另外，《條例》和大多數(shù)自治條例一樣，以《民族區(qū)域自治法》為主要制定依據(jù)之一，與《民族區(qū)域自治法》同樣沒有法律責任條款，且缺乏有利于實際操作的程序規(guī)定。就立法理念而言，自治條例應(yīng)該比自治法更具操作性，建議增補制裁性條款和程序規(guī)定，使違法者承擔法律責任，給受害者以有力保障，保證自治機關(guān)有據(jù)可依行使職權(quán)。[注]相似觀點參見李寶奇, 趙靜波. 自治法的修改對自治地方立法提出的新課題[J].東疆學刊，2001年第3期；黃元姍. 自治州自治條例研究——對《恩施土家族苗族自治州自治條例》修正案的憲政解讀[J].內(nèi)蒙古大學學報，2009年第3期；趙遵國. 淺議我省民族自治地方自治條例的修訂工作[J].人大研究，2008年第8期。

(三)立法內(nèi)容尚可充實

處于“歷史交匯期”的中國，多個領(lǐng)域都發(fā)生著重大深刻的變化，建議《條例》把握時代脈搏，充實體現(xiàn)社會發(fā)展趨勢的立法內(nèi)容。比如，隨著全面深化改革工作的開展，社會主義市場經(jīng)濟的加快發(fā)展，現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代市場體系建立的過程當中，在經(jīng)濟基礎(chǔ)原本相對薄弱的民族地區(qū)，完善的社會保障體系將會為維護社會穩(wěn)定發(fā)揮不可替代的作用，《條例》僅在第49條籠統(tǒng)規(guī)定“建設(shè)多層次的社會保障體系”，不能滿足實際需要，建議充實細化社會保障相關(guān)內(nèi)容，為切實打造保障人民基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等民生問題的社會保障體系發(fā)揮州級頂層設(shè)計之效。再如，黨的十九大對我國社會主要矛盾的變化作出了科學判斷，傳遞了共商、共建、共治、共享的社會治理理念，為民族區(qū)域自治地方發(fā)展提供了科學指引。隨著居民生活水平的不斷提高，基層社會組織的地位和作用越來越突出，這也是我國與世界接軌的具體舉措之一，也是甘孜州社會發(fā)展的必然趨勢，建議在《條例》中充實完善公共服務(wù)體系，創(chuàng)新社會治理，健全公共安全體系，加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移的內(nèi)容。

(基金項目：本文系四川省哲學社會科學重點研究基地“社會治理創(chuàng)新研究中心”重點項目——“四川藏區(qū)共治共建共享的社會治理格局研究”階段性成果，項目編號：SHZLZD1802；四川省教育廳2018年度重點項目——“藏傳佛教對康巴藏區(qū)文化和社會穩(wěn)定的影響——以四川甘孜藏區(qū)為例”階段性成果，項目編號：18SA0178。)