文豐安

（重慶社會科學(xué)院，重慶 400020）

領(lǐng)導(dǎo)干部怎樣才算成功？這是古往今來官員及社會都普遍關(guān)注的話題。進(jìn)退去留，拷問著每個官員的靈魂。在全面深化改革、大力刷新吏治的今天，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，積極致力于“用好干部”的良好用人導(dǎo)向，堅持德才兼?zhèn)?，以德為先，堅持五湖四海，任人唯賢，堅持視野為上，公道正派，把好干部標(biāo)準(zhǔn)落到實(shí)處。然而，在部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部群體中仍存在怠政、懶政等現(xiàn)象。個別領(lǐng)導(dǎo)干部追求封妻蔭子、榮華富貴以及升官發(fā)財?shù)摹叭松繕?biāo)”，反而把守土盡責(zé)視為吃虧，把非分升遷視為成功，這是極不正常的成功標(biāo)準(zhǔn)。基層領(lǐng)導(dǎo)干部總體上是優(yōu)秀的群體，他們代表黨和政府在基層執(zhí)政，但是，這個群體中哪怕一個出現(xiàn)腐敗、不作為、失信于民方面等問題，其在人民群眾心中的影響會被放大化，甚至?xí)?dǎo)致黨和政府在人民心中的公信力會降低。因此，制定正確的領(lǐng)導(dǎo)干部成功標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行引導(dǎo)，是促進(jìn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部良好風(fēng)氣的有力的制度保障。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

黨的十九大報告圍繞黨的建設(shè)，提出了八個方面的舉措，其中明確指出加強(qiáng)基層組織建設(shè)，明確提出各級黨組織要關(guān)心愛護(hù)基層干部。這充分說明了黨對基層黨組織建設(shè)的重視，也充分表明了基層領(lǐng)導(dǎo)干部所發(fā)揮的作用是不可或缺的。為此，對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的工作方法、職務(wù)晉升以及思想學(xué)習(xí)進(jìn)行研討是十分必要的，這有助于我們發(fā)現(xiàn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中的各種不足、在思想上的各種怠慢等問題并對此進(jìn)行改進(jìn)，從而促使全面從嚴(yán)治黨向基層延伸得到更加詳盡的落實(shí)。

一直以來，國內(nèi)外相關(guān)學(xué)者就基層領(lǐng)導(dǎo)干部在晉升制度、標(biāo)準(zhǔn)異化等方面做了大量研究。如陳家彬在（2000）提出：“警惕干部標(biāo)準(zhǔn)異化現(xiàn)象，堅持德才標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把入門關(guān)，是建設(shè)一支高素質(zhì)干部隊伍的重要保證”。[1]耿相魁在（2008）提出：“要從根本上完善我國公務(wù)員晉升機(jī)制，不能割裂現(xiàn)行公務(wù)員晉升機(jī)制產(chǎn)生的歷史淵源，尤其是不能丟掉我們黨在長期革命和建設(shè)實(shí)踐中富有自身特色的成功做法和經(jīng)驗(yàn)，也不能割裂和西方公務(wù)員晉升制度的聯(lián)系。以此來構(gòu)筑我國新時期新形勢發(fā)展要求的公務(wù)員晉升制度”。[2]諶卉珺（2006）提出：“對權(quán)力授予者人民負(fù)責(zé)、以高度責(zé)任心為人民服務(wù)、接受和反饋人民的監(jiān)督和問責(zé)是現(xiàn)代責(zé)任政府的必然要求”。[3]石珠在（2009）提出：“中國公務(wù)員晉升制度存在的設(shè)計問題導(dǎo)致了一系列如晉升過程出現(xiàn)腐敗、為追求政績犧牲公共利益、競爭無序?qū)е滦姓M織文化被破壞、晉升天花板等激勵功能出現(xiàn)異化的問題，并提出了相應(yīng)的解決辦法”。[4]這些研究關(guān)注到我國基層領(lǐng)導(dǎo)干部在工作、學(xué)習(xí)、晉升中存在的問題，但在成功標(biāo)準(zhǔn)異化及對策研究方面研究較少。其實(shí)這是引領(lǐng)基層干部形成良好執(zhí)政氛圍的關(guān)鍵，對增強(qiáng)黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政本領(lǐng)意義重大。

二、基層領(lǐng)導(dǎo)干部成功標(biāo)準(zhǔn)異化的表現(xiàn)

我國自古就有“萬般皆下品、唯有讀書高”“學(xué)而優(yōu)則仕”的仕途文化思想，這讓一代又一代讀書人為了有朝一日能夠飛黃騰達(dá)、光耀門楣而不惜頭懸梁、錐刺股以求仕途功名。今天，在幾千年封建傳統(tǒng)文化的熏陶下，大部分炎黃子孫對當(dāng)官、升官仍有著發(fā)自內(nèi)心的敬畏和憧憬。在人們的潛意識中，官員與平民百姓不一樣，干部比群眾地位更高、說話更管用、享有更多的福利、得到更多尊重。在這種以官為貴的思想影響下，很多人進(jìn)入干部隊伍之后，都難免把晉升作為自己人生的唯一目標(biāo)。

（一）個別基層干部犧牲公共利益以鉆營晉升

基層干部在晉升中，找關(guān)系、走后門的現(xiàn)象較普遍。個別基層干部的晉升依靠的不是個人實(shí)力，而是去通過其他渠道與領(lǐng)導(dǎo)拉關(guān)系，以錢買人心等手段去達(dá)到其能夠晉升的目的。正如過去民間流傳的“官場潛規(guī)則”：“要想富，做干部”“不跑不送，原地不動；只跑不送、平級調(diào)動；又跑又送，提拔重用”。官職買賣的腐敗現(xiàn)象由此可窺一斑。另外，為了能夠增加晉升的機(jī)會，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部往往大搞面子工程，創(chuàng)造高增長的經(jīng)濟(jì)數(shù)字。在追求政績的過程中，損害了廣大人民群眾的利益。在我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀下，在經(jīng)濟(jì)和自然資源較差的地區(qū)實(shí)際的經(jīng)濟(jì)增長情況很難與臨近的較發(fā)達(dá)的地區(qū)競爭，但為了凸顯政績，一些地方政府官員窮則思變，鋌而走險以求晉升，甚至對下級政府亦是層層加碼，逐級下達(dá)任務(wù)。

（二）個別地方出現(xiàn)任人唯親、官官相護(hù)的現(xiàn)狀

一方面在晉升過程中，領(lǐng)導(dǎo)者任人唯親的現(xiàn)象時有發(fā)生。個別領(lǐng)導(dǎo)干部為自己親戚以及朋友用其所握的公權(quán)去大開方便之門，為他們晉升鋪好路，或者是把他們放在自己的身邊來工作，在使自己得到服務(wù)的同時以便能夠用公權(quán)為自己謀私利。過去大家最熟知的“秘書幫”的快速晉升，他們有“近水樓臺”的優(yōu)勢，采用多種手段去迎逢領(lǐng)導(dǎo)，而一些領(lǐng)導(dǎo)卻又喜歡把自己的秘書提拔，便于形成微妙的利益依附關(guān)系。另一方面，在晉升過程中出現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)者官官相護(hù)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。最為突出的表現(xiàn)是跨單位領(lǐng)導(dǎo)干部之間相互提拔親屬。此外，還表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)班子副職與本單位“一把手”之間的“官官相護(hù)”。

（三）基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升中“天花板”現(xiàn)象嚴(yán)重

近年來，基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升中的“天花板”現(xiàn)象日漸突出。所謂的“天花板”指的是在基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升中年齡與級別成為分水嶺，超過一定年齡或達(dá)到一定級別的基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升壓力逐漸加大，甚至出現(xiàn)晉升無望的現(xiàn)象。盡管沒有明文規(guī)定，但是受“基層領(lǐng)導(dǎo)干部年輕化”發(fā)展趨勢的影響，超過了默認(rèn)的晉升年齡的基層領(lǐng)導(dǎo)干部，往往被拒之門外。這樣不但挫傷了基層領(lǐng)導(dǎo)干部的工作積極性，而且在很大程度上導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)干部對職業(yè)發(fā)展的怠惰。巨大的心理和職業(yè)發(fā)展壓力，很容易使基層領(lǐng)導(dǎo)干部在晉升年齡期限之前孤注一擲，為求晉升不擇手段，甚至出現(xiàn)職位犯罪的情況。

三、基層領(lǐng)導(dǎo)干部成功標(biāo)準(zhǔn)變異的成因分析

隨著時代的變化，基層領(lǐng)導(dǎo)干部成功的標(biāo)準(zhǔn)有所變異，其原因是多方面的，有歷史的、有現(xiàn)實(shí)的，有文化方面的、有制度方面的，需要從多方面進(jìn)行綜合分析。

（一）古今官員成功標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)區(qū)別及異化原因

歷史上我國關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)人才的管理與能力素質(zhì)的學(xué)說、思想就極其豐富。其中孔子在這方面的學(xué)說是可謂是影響最為深遠(yuǎn)的，他在談及智力以及能力方面的問題時，就提出了“上智”、“下愚”以及“中人”等方面的概念。在對待升遷貶謫方面，既有韓愈“一封朝奏九重天，夕貶潮陽路八千”的傷感，也有范仲淹“居廟堂之高則憂其民，處江湖之遠(yuǎn)則憂其君”的曠達(dá)。但是，古代官員為自己及其家族多，忠誠于朝廷帝王多；現(xiàn)今基層干部忠誠于黨的事業(yè)，為人民服務(wù)多。當(dāng)今基層干部的性質(zhì)和宗旨與古代官員有著本質(zhì)區(qū)別，但以史為鑒可察幽微。

1.古代經(jīng)典論著中關(guān)于基層領(lǐng)導(dǎo)人才的論述。我國很早就有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部方面的論述：“知人而善任、選賢舉能”（《禮記·禮運(yùn)》）。荀子也曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)了“無能不官”的選賢以及任命官員的原則，他們闡釋了一些關(guān)于小才大用方面的后果以及危害，認(rèn)為“故能小而事大，辟之是猶力之少而任重也，舍粹則無適也?！保ā盾髯印と逍А罚h代學(xué)者劉向則認(rèn)為“學(xué)所以益才”，通過學(xué)習(xí)，可以增加人的才能。從這些思想中，我們可以看出古代思想家們在對于當(dāng)時情況的用人干部的原則都有著深刻的理解，當(dāng)然也為作為后人的我們在進(jìn)行相關(guān)研究以及實(shí)踐方面提供了豐富的理論借鑒以及基礎(chǔ)思路。

2.古代官員能力要素、結(jié)構(gòu)與當(dāng)代的差異分析。我國古代論述為官能力要素包括，一是察納眾議能力。能夠做到尊重民意，善于納諫，接受批評，提出建議等，對于領(lǐng)導(dǎo)者來說是重要的能力。做到廣泛聽取意見，采納意見是進(jìn)行有效決策的基礎(chǔ)。二是做出決策，以及分析判斷方面的能力。戰(zhàn)國時期，韓非子就說明了果斷決策的重要：“智者決策于愚人，賢士程行于不肖”[5]。作決策需要兼聽廣納，善集群智。三是協(xié)調(diào)組織能力。我國古代強(qiáng)調(diào)分工明確，職責(zé)清楚，作為領(lǐng)導(dǎo)人要能做到抓綱帶目，不必事事躬親；但也強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)上下級之間的關(guān)系，和諧共事。（南宋）陳亮《中興五論·論執(zhí)要之道》中說“操其要于上，分其要于下”，“萬勿事必躬親”，呂氏春秋也指出：“勞于論人，逸于治事?！薄Ｋ氖桥袛嗄芰??！盾髯印ぐЧ分袕?qiáng)調(diào)了識人之長，善于揚(yáng)長避短，說明識人用人能力素質(zhì)的重要性。五是操作能力。在我國的古代，多數(shù)的思想家均認(rèn)為，基層領(lǐng)導(dǎo)干部因其各自的知行方面的能力不同，他們的行政能力亦不一樣；六是研究的能力。我國古代最重視領(lǐng)導(dǎo)者的政研能力素質(zhì)，即研究管理的能力。強(qiáng)調(diào)個體意志的塑造與內(nèi)化。古代管理思想中，普遍認(rèn)為“選賢任能”是領(lǐng)導(dǎo)者最主要的職責(zé)。以上六個方面在很大層次上對管理者的能力作出了縱向、橫向和梯次分析。

當(dāng)代基層領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)能力，簡單說就是能勝利完成某項任務(wù)、做好某項工作所必需的主觀條件或個性心理特征，并且總是存在于具體的活動之中，通過活動表現(xiàn)出來。面對全面深化改革的繁重任務(wù)和時代要求，我們要大力推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)，為我國經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展提供源源不斷的過硬本領(lǐng)支撐。但是，當(dāng)今大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部工作繁雜，事務(wù)纏身，治理用于學(xué)習(xí)和思考的時間較少。為了提高領(lǐng)導(dǎo)活動，更好地完成任務(wù)、履行職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)者要做到勤于思考，善于發(fā)問，勇于解答。大家常說，多思出靈感、善思出效率、深思出質(zhì)量。勤于思考有助于辨別是非，培養(yǎng)和提高政治鑒別力。

3.當(dāng)今基層領(lǐng)導(dǎo)干部成功標(biāo)準(zhǔn)異化分析。一是干部標(biāo)準(zhǔn)異化。“肥水不流外人田”的狹隘思想使“五湖四海、任人唯賢”的干部標(biāo)準(zhǔn)異化，使一些基層的部門以及單位在選人上的視野受到局限。干部升降以及留轉(zhuǎn)的范圍和領(lǐng)域就相對變得較狹窄。近些年來，許多任職要求經(jīng)層層傳達(dá)，到了基層都是作為了剛性的指標(biāo)形式而分解到班子的結(jié)構(gòu)之中。而基層領(lǐng)導(dǎo)干部們?yōu)榱四軌蛟谄淞巳缰刚频姆秶腥ヂ鋵?shí)，一些能同時滿足兩項或兩項以上條件的干部，一定就會成為他們進(jìn)行調(diào)配時的首選之人，也就是所謂的“近水樓臺先得月”這樣的工作關(guān)系，使基層領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升標(biāo)準(zhǔn)異化為了那些特殊群體的內(nèi)部之爭了。任職級別的高低以及權(quán)力之間的變更，就是靠關(guān)系維持，而非其個人方面的才與德。同時公開招考干部由于盲目性，都成為了片面的應(yīng)試，有的基層將其作為唯一的渠道。而往往出于種種考慮，置客觀實(shí)際和工作需要于不顧，為招考而招考，使那些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較為豐富、理論素質(zhì)比較高的基層領(lǐng)導(dǎo)干部由于受一些條件的限制，甚至連參與基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升競爭的機(jī)會都沒有。“多年媳婦熬成婆”——論資排輩成為官場陋習(xí)。起主導(dǎo)作用的仍是資歷和資格，而不是德才和能力。“背靠大樹好乘涼”——講圈子、搞山頭成為選人用人上的不正之風(fēng)。為了達(dá)到升遷的目的，不少人挖空心思地找關(guān)系。后臺越硬、越直接，希望就越大。上述種種存在于基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升過程中的異化現(xiàn)象，不僅使黨的選拔干部標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性受到了影響，而且也使基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍在整體素質(zhì)提升以及戰(zhàn)斗力增強(qiáng)等方面受到阻礙，已到了必須采取措施加以解決的時候了。二是“成熟型”基層領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力不作為、濫用和腐敗。成熟型基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的不作為主要表現(xiàn)為作風(fēng)不正、工作態(tài)度敷衍、亂搞形式主義、權(quán)責(zé)關(guān)系失衡等等，該現(xiàn)象造成了權(quán)力“缺位”，繼而導(dǎo)致了權(quán)力異化，主要表現(xiàn)在三個方面。首先是領(lǐng)導(dǎo)高高在上，脫離群眾。其次是唯上是從，形式主義。再次是庸碌無為，失職瀆職。權(quán)力濫用主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意志淡泊、嚴(yán)重的功利化思想、淡薄的組織紀(jì)律意識，造成了權(quán)力“越位”而引起權(quán)力異化：主觀臆斷，閉目塞耳，盲目決策；欺上瞞下，弄虛作假；任人唯親，封妻蔭子；獨(dú)斷專行，驕橫跋肩。權(quán)力腐敗主要是由權(quán)錢進(jìn)行交易、權(quán)與色進(jìn)行交易、權(quán)與權(quán)進(jìn)行交易，驕奢淫逸，腐化墮落，拉幫結(jié)派，結(jié)黨營私。也導(dǎo)致了權(quán)力的“錯位”，從而也就引發(fā)了權(quán)力的異化。以上導(dǎo)致公共權(quán)力朋黨化，誘發(fā)權(quán)力異化、滋生大面積腐敗。

（二）不良官場生態(tài)的影響及差異分析

在基層，由于長期存在官本位傳統(tǒng)文化的影響，加上受到轉(zhuǎn)型期一些錯誤價值觀念的沖擊，個別地方利益分配不平衡，導(dǎo)致了基層官場生態(tài)存在一些變異。

1.官本位傳統(tǒng)文化根深蒂固。目前，學(xué)界對官本位的概念還未形成精確的認(rèn)識，不少學(xué)者都將其作為一個籠統(tǒng)的概念來認(rèn)識，即一個包含了官本位意識、官本位思維、官本位文化、官本位機(jī)制、官本位現(xiàn)象、官本位行為等多方面含義的綜合體?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部晉升中的各種“潛規(guī)則”有其深厚的生成土壤，這里面主要指的是“官本位”之觀念。我國歷來有為官的傳統(tǒng)，“學(xué)而優(yōu)則仕”就是其中的體現(xiàn)。受其影響，基層干部們就把當(dāng)干部作為自己重要的追求，通過權(quán)力的提升來改變自己的地位，但卻忽視了干部的責(zé)任，忘卻了初心。

2.轉(zhuǎn)型期價值觀念的沖擊。全面深化改革所帶來的陣痛，也在基層領(lǐng)導(dǎo)干部身上得到了一定的體現(xiàn)。他們在社會上受尊重的地位有一定降低了，優(yōu)越感減少了，“官”不聊生，這樣就使其工作積極性愛到了一定的影響，一些人就更加注重職務(wù)的級別或升任。他們希望通過這樣使自己能夠在物質(zhì)、精神等方面因權(quán)大而得到體現(xiàn)，從而彌補(bǔ)在心理上的落差。

3.利益分配失衡帶來的影響?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部晉升實(shí)質(zhì)實(shí)際上就是基層領(lǐng)導(dǎo)干部公權(quán)的運(yùn)用對公共資源進(jìn)行新的分配活動。當(dāng)然，晉升職位在基層領(lǐng)導(dǎo)干部之中就是一種比較稀缺的公共性資源，不可能讓所有人的要求都得到滿足，因此，利益在分配上不均的現(xiàn)象必然存在于多元化的利益主體的晉升過程中。利益在分配上的不均，即為各利益主體之間的利益分配不均衡，其中包含了利益的獲得者，受損者以及無利益獲得者?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部在晉升制度方面的規(guī)定無法去有效落實(shí)那些基層領(lǐng)導(dǎo)干部自身或其代表的單位在利益上的最大化要求，甚至阻礙其追求利益最大化之時，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部其自身或其代表的單位就會轉(zhuǎn)向非正當(dāng)?shù)耐緩絹肀ＷC利益的獲取，從而衍生了晉升中各類“潛規(guī)則”現(xiàn)象，并且一段時間發(fā)展成一種“常規(guī)”慣例。

（三）制度性缺失的影響及變異分析

當(dāng)前基層干部成功標(biāo)準(zhǔn)重新異化現(xiàn)象，在體制機(jī)制上存在需求結(jié)構(gòu)性失衡、晉升機(jī)制不完善、實(shí)施過程缺乏法律保障等幾個方面的原因。

1.晉升資源與晉升需求結(jié)構(gòu)性失衡。主要有以下幾個影響因素。一是組織因素。從組織規(guī)模的發(fā)展而言，晉升作為重要的激勵方式，對組織規(guī)模提出了快速發(fā)展的要求，然而，我國的公共組織是典型的以科層制為基礎(chǔ)的，其本身的編制規(guī)模相對穩(wěn)定，缺乏快速新陳代謝機(jī)制，而且金字塔式的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)以及日益扁平化的結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢，決定了基層領(lǐng)導(dǎo)干部越往上走，組織能夠?yàn)榛鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部提供的可晉升機(jī)會和崗位會越來越少，根本不能滿足基層領(lǐng)導(dǎo)干部對晉升的需求。二是個人因素。組織中個人的能力是有限的。首先與公共組織多元化的目標(biāo)、復(fù)雜的工作性質(zhì)、無限的工作任務(wù)和組織使命相比，基層領(lǐng)導(dǎo)干部個人的能力是有限的；其次受外部環(huán)境的影響，在經(jīng)濟(jì)浪潮的推動下，轉(zhuǎn)變政府職能、提供高效快捷的服務(wù)給基層領(lǐng)導(dǎo)干部增加了壓力。三是制度性因素。基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升制度的完美發(fā)揮需要以成熟的職位分類為前提。由于中國領(lǐng)導(dǎo)干部制度建立較晚，基層領(lǐng)導(dǎo)干部職位分類處于不完善階段，職位、職務(wù)、職級“三位一體”協(xié)同考核，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)“雙梯制”，基層干部晉升困難重重。

2.基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升機(jī)制不完善。主要體現(xiàn)在崗位職責(zé)不明、公平性缺乏、考核機(jī)制不健全。在我國公共部門的組織人事管理部門中，尤其是政府部門，很多崗位職責(zé)不明，甚至個別領(lǐng)導(dǎo)崗位的職責(zé)不明晰，有的是大而空的，不具體，不同職位間的差異性驗(yàn)證難以得到體現(xiàn)，更缺乏民主和實(shí)際的成分，難以發(fā)揮其為各個環(huán)節(jié)提供依據(jù)的作用；基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升公平性的缺乏存在領(lǐng)導(dǎo)所推薦的晉升方式，使暗箱的操作有一定的可乘之機(jī)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升過程公開度不夠?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部晉升制度中的不公平，會使基層領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生消極懶惰情緒，而不思考自己在工作能力和業(yè)績上的不足；晉升中的考核機(jī)制不健全在于當(dāng)前考核領(lǐng)導(dǎo)干部主要是德、能、勤、績、廉這五個方面，但有些方面考核操作卻模糊，借鑒的主要是在基層領(lǐng)導(dǎo)干部的工作實(shí)績上。為了能夠增加晉升的機(jī)會，基層領(lǐng)導(dǎo)干部往往將注意力放在那些能夠被考核的指標(biāo)上，而對于難以考核的方面卻漠不關(guān)心?？己朔秶粔?qū)?，缺乏監(jiān)督，由此得出的考核結(jié)果不但難以反映基層領(lǐng)導(dǎo)干部的本來情況，更會在實(shí)踐中出現(xiàn)漏洞。同時，在考核過程中群眾的參與和監(jiān)督不夠，過失追責(zé)難以實(shí)現(xiàn)，容易給執(zhí)行者徇私提供機(jī)會。

3.晉升制度缺乏有效法律保障。曾幾何時，“潛規(guī)則”的泛濫，和對正式規(guī)則的挑戰(zhàn)，反映出了法律法規(guī)在晉升制度方面的缺失和社會監(jiān)督的缺失。我國基層領(lǐng)導(dǎo)干部制度的法律法規(guī)建設(shè)并不太完善，而基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升制度在具體的實(shí)施方面還缺乏配套的相關(guān)法律保障和法律約束，缺乏權(quán)威性，缺乏對統(tǒng)一的細(xì)則性的解釋，導(dǎo)致各地方基層執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，具體操作性低。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾等現(xiàn)象隨處可見。一方面，現(xiàn)階段基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升相關(guān)法律規(guī)范在中國的建立尚不健全，法律制度尚無法保障其在基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升過程中得以貫徹落實(shí)，且監(jiān)督懲處機(jī)制乏力，因而基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升中法律空隙、漏洞較多。這就為某些“潛規(guī)則”的產(chǎn)生提供了現(xiàn)實(shí)機(jī)會。另一方面，文化價值觀念的沖擊緊隨社會轉(zhuǎn)型而來，致使道德行為失序現(xiàn)象出現(xiàn)?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部隊伍在市場經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊下，“經(jīng)濟(jì)人”意識蘇醒，利益尋租現(xiàn)象逐漸出現(xiàn)。

四、扭轉(zhuǎn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部成功標(biāo)準(zhǔn)異化的策略探究

黨的十九大提出黨的干部是黨和國家事業(yè)的中堅力量。建設(shè)一支作風(fēng)過硬的執(zhí)政骨干隊伍，特別是基層干部隊伍，對實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會、奪取新時代偉大勝利意義重大。

（一）各級組織要給力

新時代，基層組織要強(qiáng)化基層領(lǐng)導(dǎo)干部的理想信念，強(qiáng)化政治意識，凈化基層政治生態(tài)環(huán)境，對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升渠道要進(jìn)一步制度化，形成風(fēng)清氣正的從政環(huán)境，真正使基層領(lǐng)導(dǎo)干部能夠安心工作，無后顧之憂，全身心地投入到基層工作之中，從而在踏踏實(shí)實(shí)的工作中獲得成功。

1.堅定基層領(lǐng)導(dǎo)干部的理想信念。要堅定我國基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍整體上的理想信念，一方面要注重加強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部們在基礎(chǔ)理論知識方面的學(xué)習(xí)。基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍綜合素質(zhì)的提升需要以相關(guān)理論知識的提高作為基礎(chǔ)，而不斷的學(xué)習(xí)“充電”就是保證工作上能夠持續(xù)保有積極性的動力。在思維層次上的提升就有賴于在理論知識學(xué)習(xí)方面的加強(qiáng)，從而使理想和信念能夠進(jìn)一步的堅定。另一方面要加強(qiáng)思想政治建設(shè)。我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型時期，由于多元化的利益沖突以及多重因素的交織直接導(dǎo)致矛盾復(fù)雜化。一定要大力加強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍整體的思想政治素質(zhì)方面的建設(shè)，努力提高為民服務(wù)的宗旨意識。

2.堅守公平公正理念。構(gòu)建基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升制度，必須秉持公平性公正性。作為行政機(jī)構(gòu)的一種較重要的激勵手段，職務(wù)晉升對于基層領(lǐng)導(dǎo)干部不僅是一種榮譽(yù)，更是其安身和立命的基礎(chǔ)。晉升的公平公正就毋庸置疑。由于職位的稀缺性，晉升過程不可避免的會產(chǎn)生競爭。因此，如何在確保良性競爭的同時兼顧公平、公正和公開，防止各種不正當(dāng)競爭行為就顯得至關(guān)重要。基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的中實(shí)行功績制晉升，對于工作成績突出者進(jìn)行晉升激勵，對于表現(xiàn)較差的要給予一定的處罰，這樣就能提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的各級主動性，他們的干事創(chuàng)業(yè)的熱情，從而形成較務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)。

3.凈化基層政治生態(tài)環(huán)境。一段時間，在潛規(guī)則驅(qū)動下，基層某些地方出現(xiàn)了“劣幣驅(qū)良幣”。潛規(guī)則的產(chǎn)生有其特定的時代背景。邪不壓正。隨著黨管干部的原則的明晰，堅持正確的選人用人標(biāo)準(zhǔn)，能者上庸者下，規(guī)避基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升中不正當(dāng)?shù)臅x升競爭帶來的消極影響；堅持五湖四海、任人唯賢，匡正選人用人風(fēng)氣。只有不斷凈化基層領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升環(huán)境，才能實(shí)現(xiàn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部之間有序合理的流動，才能構(gòu)建出和諧的行政文化方面的氛圍，只有這樣才能夠更為有效地抑制那種不正當(dāng)?shù)臅x升競爭現(xiàn)象在基層的滋生和泛濫。

4.加強(qiáng)基層行政文化建設(shè)。具有管制性權(quán)威是我國基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升制度實(shí)施的保障，這是行政主體對權(quán)力進(jìn)行行使的一種程序關(guān)系。當(dāng)前在我國基層領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升過程中，對權(quán)威管制的濫用導(dǎo)致了“人民公仆”變?yōu)榱恕吧霞壒汀?。如何更好地?shí)現(xiàn)“忠誠干凈擔(dān)當(dāng)”，遏制不當(dāng)競爭，就是要對行政文化進(jìn)行治理，在服務(wù)行政文化之中去找平衡。除此之外，還要積極轉(zhuǎn)變之前長期存在的那種人治行政文化方面的理念，積極實(shí)行法治。在法治行政文化方面實(shí)際上就是要建立起基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升規(guī)范的制度體系，也就是要做到基層干部晉升規(guī)范化、制度化、法治化。要大力主張民主、公平、公正和透明的基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升理念。因此，指導(dǎo)和規(guī)范我國基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升制度，必須要不斷加強(qiáng)行政文化建設(shè)，加快行政文化模式轉(zhuǎn)變，樹立法治理念，減少因缺乏法律規(guī)制而導(dǎo)致的各類不正當(dāng)?shù)臅x升競爭現(xiàn)象。同時，在基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升中，要堅持、貫徹落實(shí)任人唯賢的原則。

5.規(guī)范基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升體系。晉升的方式應(yīng)該向多樣化方向發(fā)展。晉升要堅持以績?yōu)橹?，以考試晉升為輔，其中考慮工作年限，除此之外還要對晉升的渠道進(jìn)行拓寬，如領(lǐng)導(dǎo)職位因職數(shù)的限制不能晉升，就應(yīng)從工資待遇方面給予一定考慮，即在不能給予級別和職位方面晉升這樣前提下，提高其工資待遇，這在調(diào)動基層領(lǐng)導(dǎo)干部的工作積極性方面就有一定的作用的。也能夠減輕目前存在的晉升的渠道較狹窄方面的壓力，也能較為有效地防止那些不正當(dāng)?shù)臅x升方面的不合理競爭現(xiàn)象的發(fā)生；晉升的程序應(yīng)向著規(guī)范化的方向轉(zhuǎn)變。為了實(shí)現(xiàn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部在正常的晉升方面能夠使能者上、庸者下實(shí)質(zhì)性改變，就需要在干部晉升過程中充分調(diào)動基層領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性，因此，逐步完善我國基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升程序就顯得十分迫切。

（二）完善基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升機(jī)制

從考評、監(jiān)督、競爭、激勵懲處機(jī)制出發(fā)，完善基層領(lǐng)導(dǎo)干部正常晉升方面的機(jī)制，成為規(guī)避我國當(dāng)前基層領(lǐng)導(dǎo)干部在晉升中的那些不正當(dāng)晉升行為的有效途徑。

1.完善基層領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升考評機(jī)制。干部晉升的依據(jù)就是對其綜合情況進(jìn)行考核，晉升的主要依據(jù)之一就是考核結(jié)果。一是促進(jìn)考核評價機(jī)制科學(xué)性發(fā)展。要盡可能根據(jù)不同性質(zhì)和職位的具體工作要求去制訂出較為科學(xué)的考評機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)。把考評重點(diǎn)放在基層領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)際工作成果上，使考評結(jié)果更加客觀公正，盡可能將目標(biāo)細(xì)化量化，對基層領(lǐng)導(dǎo)干部在業(yè)績上的考核要采用動態(tài)跟蹤的方式，并且要進(jìn)行定期和不定期的考評，要依據(jù)其考核的相關(guān)數(shù)據(jù)來對其綜合表現(xiàn)要根據(jù)得出的一些數(shù)據(jù)來進(jìn)行科學(xué)的評價。二是要引導(dǎo)基層領(lǐng)導(dǎo)干部在晉升考評方式上的創(chuàng)新性發(fā)展。除了常用的考核方式之外，還要積極進(jìn)行交流和討論，自上而下、平緩之間以及不同部門之間要積極進(jìn)行相關(guān)交流。從他們的實(shí)際工作能力情況、所具有的潛在能力以及基層領(lǐng)導(dǎo)干部們的個人品德等情況進(jìn)行綜合了解和考查；三是針對那些參與晉升的人員釆取全方位和多維度的考評方式，并將上級領(lǐng)導(dǎo)的和體制外評價意見相結(jié)合。

2.優(yōu)化基層領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升程序設(shè)計。程序設(shè)計要體現(xiàn)公正、平等、開放特征。在基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的候選人中，符合條件者眾，各國在基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升考評之中都是秉承著平等性的原則，這主要包括一是要做到形式上的平等。也就是對晉升的候選人，提供平等晉升的方式、晉升條件等；二是要機(jī)會均等。無論種族、性別、黨派等一律享有平等的機(jī)會參與選拔晉升。三是選拔過程的透明性。要對基層干部晉升全過程進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督，防止權(quán)力濫用。四是倡導(dǎo)良性競爭。德才兼?zhèn)?，以德為先。因晉升的職位有限，競爭的人多，如何用較為高效以及簡單的方式去進(jìn)行選取，同時堅決反對唯票是舉。

目前，我國在縣以下機(jī)關(guān)實(shí)行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度是我國干部人事制度改革的一個重要舉措，也是公務(wù)員管理制度的創(chuàng)新和完善。這項制度的核心內(nèi)容就是在公務(wù)員法的框架下，在保持原有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升通道不變的情況下，增加職級晉升的通道，來解決基層公務(wù)員“晉升難、待遇低”的矛盾。自2015年啟動職務(wù)與職級并行制度以來，全國各地根據(jù)具體情況制定細(xì)則并積極試點(diǎn)，成效顯著，捅破職級“天花板”，拓寬晉升“獨(dú)木橋”。

（三）杜絕潛規(guī)則現(xiàn)象

在基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升過程中，高度集權(quán)方面的思想已經(jīng)嚴(yán)重影響并惡化了基層領(lǐng)導(dǎo)干部體系中的積極性以及創(chuàng)新性。當(dāng)前在基層干部的選拔作用方面做到選賢舉能，但是我們也應(yīng)看到，這種制度中存在的負(fù)面影響就是主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過大。除此之外，在一個系統(tǒng)中同時出現(xiàn)的聘任與常任，必然會產(chǎn)生失衡現(xiàn)象，因此有必要建立起在法律框架下有長效性的競爭制度。晉升環(huán)境要通過凈化來確保職位競爭的有序性，充分調(diào)動基層領(lǐng)導(dǎo)干部參與競爭、工作的積極性，需要規(guī)范的競爭機(jī)制來確保。此外，改善競爭環(huán)境，增加競爭的透明度，盡量杜絕基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升中“黑幕”“內(nèi)幕”現(xiàn)象的發(fā)生。

1.完善基層干部晉升過程中的激勵懲處機(jī)制。一是注重對考試和錄用方面制度的完善，主要是側(cè)重于對參加的應(yīng)試者在行政能力和行政潛力方面的考評。不斷完善基層領(lǐng)導(dǎo)干部在晉升錄用方面的考核體系。改革考核方式，注重考生成本的降低。二是加大懲處力度，在懲處的機(jī)制方面要用法律的手段，嚴(yán)格依據(jù)法律進(jìn)行懲處。三是要注重用強(qiáng)化的激勵手段，建設(shè)更加開放、民主、公開的基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升制度的獎勵懲處機(jī)制，要分類進(jìn)行監(jiān)督和管理。四是破解基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升中的“潛規(guī)則”，關(guān)注基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升過程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，積極探索，努力實(shí)踐，使其更加完善和健全。

2.健全與基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升相配套的法律法規(guī)?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部晉升過程中由于相關(guān)法律法規(guī)存在的缺失，使權(quán)力異化，也使一些“權(quán)力尋租”有了一定的市場，“暗箱操作”這種不正常的現(xiàn)象也有了一定的發(fā)展。要杜絕此類現(xiàn)象必須完善相關(guān)的法律法規(guī)，在黨的紀(jì)律處分中應(yīng)增設(shè)相應(yīng)的條款?！坝蟹梢馈笔嵌沤^基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升中不正當(dāng)?shù)臅x升競爭現(xiàn)象發(fā)生的第一步，也是根本的舉措。同時也要健全對基層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的相關(guān)法律和法規(guī)的配套，一方面需要注重其時效性，要能夠制定出針對現(xiàn)有相關(guān)問題的法律。在另一方面也要細(xì)化現(xiàn)有的相關(guān)法律和法規(guī)，使得執(zhí)行起來更可靠和嚴(yán)密。在具體的執(zhí)法過程中一定要堅持“法律面前人人平等”原則的落實(shí)，對不當(dāng)行為的踐行者一定要嚴(yán)懲。只有堅持法律至上，才能使不正當(dāng)晉升行為得到禁止。要轉(zhuǎn)變那種“法不責(zé)眾”的落后傳統(tǒng)觀念，大力對所謂的“公賄”等現(xiàn)象的懲處，要科學(xué)的界定相關(guān)法律與政策方面存在的彈性空間，盡可能減少不必要的環(huán)節(jié)。