蔣方

（福建江南春城市建設(shè)集團(tuán)有限公司廈門(mén)分公司，福建 廈門(mén) 361000）

0 引言

2019年5月，自然資源部發(fā)布了《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》，明確了村莊規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用地管制、核發(fā)建設(shè)規(guī)劃許可的法定規(guī)劃。9月，福建省自然資源廳出臺(tái)了《福建省村莊規(guī)劃編制指南（試行）》，為福建省內(nèi)村莊規(guī)劃編制提出新的編制要求?；诖?，本文以普安村為例對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃背景下、“多規(guī)合一”且實(shí)用性強(qiáng)的村莊規(guī)劃編制方法進(jìn)行探索，以期為鄉(xiāng)村振興大時(shí)代下的村莊規(guī)劃編制提供參考。

1 概述

普安村是山腰街道西門(mén)戶，位于泉州市泉港區(qū)山腰街道與惠安縣輞川鎮(zhèn)交界處，村莊被規(guī)劃的高鐵、高速等重大基礎(chǔ)設(shè)施分隔成若干部分。村莊產(chǎn)業(yè)主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及小作坊為主，村民外出做生意較多，村莊整體經(jīng)濟(jì)水平尚可，但村莊建設(shè)面貌較為滯后，村域內(nèi)除居民點(diǎn)外多為荒廢耕地。同時(shí)受高新區(qū)的影響，普安村的發(fā)展格局將發(fā)生巨大變化。

2019年，福建省委鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《福建省鄉(xiāng)村振興試點(diǎn)示范工作方案》，該試點(diǎn)名單包含了普安村在內(nèi)的泉港區(qū)的七個(gè)試點(diǎn)村；優(yōu)化國(guó)土空間布局，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田，劃定歷史文化保護(hù)線，明確村莊發(fā)展邊界，鼓勵(lì)村民參與是福建省新一輪村莊規(guī)劃的總體要求。在編制過(guò)程中，從調(diào)研方法、技術(shù)內(nèi)容、規(guī)劃流程及成果、公眾參與等四個(gè)維度對(duì)編制方法進(jìn)行探索，促使規(guī)劃成果能夠真正成為普安村全面振興、國(guó)土空間管控的重要抓手。

2 村莊分類與編制重點(diǎn)

2.1 村莊分類劃定

依據(jù)省指南要求，村莊劃分為集聚提升中心村、轉(zhuǎn)型融合城郊村、保護(hù)開(kāi)發(fā)特色村、搬遷撤并衰退村、待定類等五類，針對(duì)不同類型提出不同的編制重點(diǎn)，因此尤其重要。

在泉港區(qū)城市總規(guī)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃中，普安村大部分土地位于產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)，未來(lái)屬于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界以內(nèi)的“城中村”，結(jié)合現(xiàn)狀發(fā)展實(shí)際情況及省指南的分類要求，將普安村劃定為轉(zhuǎn)型融合城郊型村較為合適。此類型村莊受產(chǎn)業(yè)園影響較大，應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)其功能外溢，近期以城鄉(xiāng)融合為重點(diǎn)，提升服務(wù)設(shè)施水平，新建擴(kuò)建項(xiàng)目應(yīng)按照城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，并符合遠(yuǎn)期規(guī)劃，遠(yuǎn)期轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)社區(qū)。

2.2 編制重點(diǎn)

村莊的發(fā)展目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)村民生活富裕。結(jié)合上位規(guī)劃指引將普安村發(fā)展定位為：融入產(chǎn)城融合區(qū)的示范村，一方面劃定村莊發(fā)展邊界，為高新區(qū)拓展騰出土地空間；另一方面以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為保障，驅(qū)動(dòng)村莊更新及配套，推動(dòng)產(chǎn)城融合發(fā)展。圍繞此目標(biāo)，普安村規(guī)劃編制的重點(diǎn)在于明確村莊開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，劃定村域內(nèi)各類管控邊界及規(guī)模，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”做到“村民能用、政府好管”的實(shí)用性強(qiáng)的村莊規(guī)劃。

3 規(guī)劃編制方法

3.1 調(diào)研方法——工作計(jì)劃分明有序，入村調(diào)研詳實(shí)全面

普安村莊規(guī)劃入村調(diào)研中，主要如下三步進(jìn)行：（1）資料收集，概括起來(lái)為“一表一圖兩清單”，即村莊開(kāi)展會(huì)議記錄表，用于會(huì)議證明；疊加土規(guī)要素、村界、居民點(diǎn)名稱的衛(wèi)星圖，用于記錄、核查村莊建設(shè)控制線以及實(shí)地踏勘參考；關(guān)于村莊規(guī)劃的資料收集清單及村民基本情況、訴求、規(guī)劃意愿的問(wèn)卷調(diào)查清單；（2）交流訪談，即通過(guò)村民代表訪談村莊設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、核對(duì)項(xiàng)目與土規(guī)的關(guān)系是否沖突、農(nóng)房的建設(shè)情況；（3）實(shí)地踏勘，重點(diǎn)感知農(nóng)房、道路、各類設(shè)施、歷史文化、地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)林地、農(nóng)田以及未來(lái)產(chǎn)業(yè)及建設(shè)空間的實(shí)際情況。通過(guò)規(guī)范化、全面化、精細(xì)化的入村詳實(shí)調(diào)研，能夠有效了解村莊現(xiàn)狀情況，掌握村莊基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與村民的發(fā)展訴求。

3.2 技術(shù)內(nèi)容——全面統(tǒng)籌多規(guī)合一，發(fā)展保護(hù)有機(jī)融合

3.2.1、規(guī)劃思路

普安村莊規(guī)劃方案的主要思路是：（1）理順“城規(guī)、土規(guī)”等規(guī)劃“打架”的問(wèn)題，劃定生態(tài)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)線；（2）落實(shí)第二疏港通道、規(guī)劃福廈高鐵、沈海高速?gòu)?fù)線以及漳泉肖鐵路等重大基礎(chǔ)設(shè)施；（3）探索居民點(diǎn)發(fā)展方向，結(jié)合發(fā)展規(guī)模預(yù)測(cè)、城市路網(wǎng)劃定村莊的建設(shè)用地邊界，對(duì)居民點(diǎn)建設(shè)提出具體的規(guī)劃方案以促進(jìn)改善村莊建設(shè)面貌滯后問(wèn)題；（4）騰出村域內(nèi)荒廢土地，劃定為高新區(qū)產(chǎn)業(yè)用地，即提高了荒廢地的利用價(jià)值，也促進(jìn)村莊健康發(fā)展。

3.2.2、技術(shù)路線

結(jié)合省指南要求的八大內(nèi)容，通過(guò)具體的技術(shù)路線來(lái)實(shí)現(xiàn)實(shí)用性強(qiáng)的“多規(guī)合一”：（1）通過(guò)背景、上位規(guī)劃解讀以及現(xiàn)狀評(píng)估提出規(guī)劃思路；（2）從村域方面落實(shí)管控邊界、居民點(diǎn)用地布局、配套設(shè)施布局、產(chǎn)業(yè)空間布局、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等；從居民點(diǎn)方面落實(shí)人居環(huán)境整治、管控規(guī)則、市政設(shè)施等；（3）落實(shí)近期建設(shè)項(xiàng)目位置及規(guī)模、近期項(xiàng)目一覽表。

3.3 規(guī)劃流程及成果——各階段內(nèi)容有所側(cè)重，規(guī)劃成果通俗實(shí)用

依據(jù)省指南要求，成果主要包括“一圖一表一庫(kù)一規(guī)則”。較以往“模式”化的村莊規(guī)劃成果組成，本次普安村規(guī)劃結(jié)合指南要求進(jìn)行優(yōu)化，分階段做通俗易懂的實(shí)用性規(guī)劃成果：（1）初步方案征詢階段：以三調(diào)和用地權(quán)屬、農(nóng)村地籍調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，做到一戶一宅、建設(shè)邊界及項(xiàng)目位置規(guī)模、土地調(diào)入調(diào)出等“三核實(shí)”；（2）中間成果審議階段：以第一階段為基礎(chǔ)優(yōu)化“一圖”劃定管控三線，落實(shí)“一表一規(guī)則”近期項(xiàng)目表及居民點(diǎn)管控規(guī)則。（3）最終成果審批階段：成果應(yīng)根據(jù)指南要求完成“一庫(kù)”，并檢查數(shù)據(jù)庫(kù)是否滿足入庫(kù)要求，同時(shí)對(duì)成果進(jìn)行公示。

3.4 公共參與——尊重民意村民主體，多方互動(dòng)協(xié)同參與

普安村莊規(guī)劃編制過(guò)程中倡導(dǎo)“參與式”模式進(jìn)行，堅(jiān)持村民民意為主體，通過(guò)村民代表交流、實(shí)地核實(shí)等方法進(jìn)行；同時(shí)強(qiáng)化了政府部門(mén)、社會(huì)力量、村委會(huì)及規(guī)劃設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)的相互聯(lián)動(dòng)參與到村莊規(guī)劃編制中來(lái)，以“共謀共建共治”方式，編制一個(gè)看得懂、易實(shí)用的村莊規(guī)劃。公眾參與全程分四個(gè)階段進(jìn)行:

1、第一階段：入村調(diào)研

（1）參與方式：村委、村民代表座談，村委帶隊(duì)實(shí)地調(diào)研，村民抽樣訪談，問(wèn)卷調(diào)查；

（2）規(guī)劃團(tuán)隊(duì)關(guān)注點(diǎn)：村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，住房問(wèn)題不能滿足要求，部分道路、活動(dòng)廣場(chǎng)等，環(huán)境衛(wèi)生較差，公廁配套不足等問(wèn)題。

2、第二階段：初步方案征詢

（1）參與方式：村民代表座談，結(jié)合二次抽樣訪談參與，微信規(guī)劃編制工作組；

（2）規(guī)劃團(tuán)隊(duì)關(guān)注點(diǎn)：核實(shí)農(nóng)房建設(shè)情況（一戶一宅）明確村莊建設(shè)邊界、核實(shí)建設(shè)項(xiàng)目的位置及規(guī)模、核實(shí)調(diào)入調(diào)出地塊情況。

3、第三階段：完整成果審議

（1）參與方式：村民大會(huì)（與村委、黨員、鄉(xiāng)賢、村民共謀劃），微信工作組；

（2）規(guī)劃團(tuán)隊(duì)關(guān)注點(diǎn)：核實(shí)管控范圍及紅線，核實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，核實(shí)近期建設(shè)項(xiàng)目，商議配套設(shè)施落點(diǎn)問(wèn)題，商議居民點(diǎn)管控規(guī)則。

4、第四階段：審批階段

（1）參與方式：公示30日（村莊公告欄、“掃一掃”村民版下載）；

（2）規(guī)劃團(tuán)隊(duì)關(guān)注點(diǎn)：最終核實(shí)規(guī)劃內(nèi)容，為下一步數(shù)據(jù)入庫(kù)做準(zhǔn)備。

4 結(jié)論

新一輪的村莊規(guī)劃是在國(guó)土空間規(guī)劃大背景下應(yīng)運(yùn)而生的，需要用理性的思維考慮“山水林田湖草”等空間元素的布局，落實(shí)管制分區(qū)、永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護(hù)紅線、村莊建設(shè)邊界，確保村莊開(kāi)發(fā)與保護(hù)相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)“多規(guī)合一”；同時(shí)也需要用感性的思維考慮村民、社會(huì)各界、政府部門(mén)的綜合利益。結(jié)合普安村村莊規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，本文重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“多規(guī)合一、生態(tài)優(yōu)先、地方特色、村民主體”才能做出“村民能用、政府好管”的實(shí)用型村莊規(guī)劃，引導(dǎo)鄉(xiāng)村合理管控與發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興偉大夢(mèng)想。