張 輝，張 雨

(安徽大學(xué) 法學(xué)院， 安徽 合肥 230601)

隨著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，國家對(duì)環(huán)境問題愈加重視。大氣、水、土壤等是重要的環(huán)境要素，我國早已出臺(tái)《大氣污染防治法》和《水污染防治法》，《土壤污染防治法》也歷經(jīng)3次審議，并于2018年8月31日通過[注]2017年6月22日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國土壤污染防治法(草案)》(以下簡稱《土壤污染防治法(草案)》)進(jìn)行第一次審議； 2017年12月22日，十二屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議對(duì)《土壤污染防治法(草案)》進(jìn)行第二次審議，《土壤污染防治法(草案)》(二次審議稿)在一次審議稿的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)地調(diào)研成果以及各部門意見，對(duì)部分條款進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)考慮到實(shí)踐中一些地方政府為提高土地利用效率，盤活土地資產(chǎn)，對(duì)一些關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、遷企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營土地進(jìn)行收儲(chǔ)，在草案中增加了關(guān)于政府收儲(chǔ)土地的土壤污染防治責(zé)任問題的規(guī)定；2018年8月27日，草案三審稿提請(qǐng)十三屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議；同年8月31日，十三屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議全票通過《土壤污染防治法》，并決定于2019年1月1日起正式施行。。相較于水污染和大氣污染，政府及學(xué)界對(duì)土壤污染的關(guān)注及研究比較少。隨著近幾年來頻繁發(fā)生的土壤污染事件，這一現(xiàn)狀正在發(fā)生改變。

一、問題的提出

2014年4月，環(huán)保部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布《全國土壤污染調(diào)查公告》，公告表明我國土壤污染狀況并不樂觀，部分地區(qū)土壤污染尤為嚴(yán)重。土壤安全關(guān)乎民生根本，因此不僅要治理與修復(fù)已經(jīng)被污染的場(chǎng)地，還要控制和預(yù)防潛在污染場(chǎng)地，以免造成環(huán)境污染問題[注]根據(jù)歐美發(fā)達(dá)國家土壤污染治理經(jīng)驗(yàn)，污染預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理修復(fù)的投入比例大致為1∶10∶100，優(yōu)先保護(hù)好優(yōu)質(zhì)的土壤是避免后期治理與修復(fù)大量投入的關(guān)鍵。綜觀世界各國土壤污染防治歷程，因土壤污染治理與修復(fù)難度大，最終均采用了以風(fēng)險(xiǎn)管控為核心思想的防治策略，并滲透到立法、標(biāo)準(zhǔn)制訂、技術(shù)措施選取等環(huán)節(jié)中，在企業(yè)生產(chǎn)期間強(qiáng)化污染場(chǎng)地管理責(zé)任，督促企業(yè)做好生產(chǎn)過程中的環(huán)保工作。。場(chǎng)地污染可分為潛在污染場(chǎng)地和污染場(chǎng)地。潛在污染場(chǎng)地主要是指因從事生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、經(jīng)營有毒有害或其他危險(xiǎn)物質(zhì)等活動(dòng)造成污染，其危害在生態(tài)環(huán)境或人體健康可接受風(fēng)險(xiǎn)水平之內(nèi)的場(chǎng)地；污染場(chǎng)地是在確認(rèn)潛在污染場(chǎng)地的基礎(chǔ)上，明確其危害超出生態(tài)環(huán)境或人體健康可承受風(fēng)險(xiǎn)水平的場(chǎng)地[注]詳見《污染場(chǎng)地術(shù)語》2.2.1和2.2.2。。而“毒地”可以說是污染場(chǎng)地的一種表現(xiàn)形式[注]所謂“毒地”，是指從事生產(chǎn)、貯存、堆放過有毒有害物質(zhì)，后因其搬遷、拆除或突發(fā)事故等原因，造成土壤、地下水污染，并產(chǎn)生人體健康、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)或危害的地塊，如工業(yè)污染場(chǎng)地和垃圾填埋場(chǎng)地等[1]。。

隨著我國城市化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)程的加快，場(chǎng)地污染事件已經(jīng)屢見不鮮。但是2016年4月17日央視的一則新聞報(bào)道，使得“場(chǎng)地污染”“毒地”及其修復(fù)與治理問題再次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。常州外國語學(xué)校對(duì)面原來是3家化工廠(常隆、常宇、華達(dá))(以下簡稱常隆地塊)，受國家實(shí)施“退二進(jìn)三”和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策的影響，3家化工廠已于2011年6月前徹底搬離，但劇毒物質(zhì)已經(jīng)深入土壤，不僅直接導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境污染，而且間接影響附近學(xué)生的身體健康。矛頭直指學(xué)校對(duì)面的常隆地塊，該地塊的治理與修復(fù)問題也成為社會(huì)討論的重點(diǎn)。

2016年4月29日，自然之友和綠發(fā)會(huì)針對(duì)常州“毒地”事件向常州市中級(jí)人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，該案于2016年12月21日開庭審理。在審理過程中，本案雙方爭議的焦點(diǎn)是：涉案地塊已經(jīng)被常州市新北國土儲(chǔ)備中心收回，污染者是否還需要承擔(dān)治理與修復(fù)責(zé)任。雖然常州市中院已于2017年1月25日作出一審判決[注]該案二審于2017年2月28日在江蘇省高院舉行聽證。，判決書對(duì)該問題做出了回應(yīng)但并未進(jìn)行詳細(xì)說明，難以服眾。本文將以常州“毒地”案為切入點(diǎn)，結(jié)合《土地儲(chǔ)備管理辦法》以及《土壤污染防治法》，分析土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)的污染場(chǎng)地治理與修復(fù)責(zé)任。

二、被忽視的爭議焦點(diǎn)：常州“毒地”案政府土地儲(chǔ)備行為的界定

常州“毒地”案開庭審理過程中，原告一直堅(jiān)持認(rèn)為常隆地塊即使被政府收回，也并不影響污染者即被告承擔(dān)責(zé)任，但3位被告[注]自然之友和綠發(fā)會(huì)將江蘇常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江蘇華達(dá)化工集團(tuán)有限公司列為共同被告。辯稱環(huán)境修復(fù)義務(wù)隨著土地使用權(quán)的收回已經(jīng)轉(zhuǎn)移給政府，原告的訴求實(shí)際上已經(jīng)達(dá)成，因此認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)駁回原告的起訴[2]。

(一)土地儲(chǔ)備的性質(zhì)

《土地儲(chǔ)備管理辦法》只簡單界定了土地儲(chǔ)備與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵，未明確土地儲(chǔ)備的法律屬性及土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在土地收儲(chǔ)過程中的土壤污染治理與修復(fù)責(zé)任[注]詳見《土地儲(chǔ)備管理辦法》(國土資規(guī)〔2017〕17號(hào))第(二)項(xiàng)和第(三)項(xiàng)。。依據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》的規(guī)定，依法收購、行使優(yōu)先購買權(quán)及依法征收的土地等都是土地儲(chǔ)備的對(duì)象[注]詳見《土地儲(chǔ)備管理辦法》(國土資規(guī)〔2017〕17號(hào))第(八)項(xiàng)。。據(jù)此，筆者有理由認(rèn)為土地儲(chǔ)備行為具有雙重法律屬性：土地儲(chǔ)備既涉及行政行為，又涉及民事行為。采取依法行使優(yōu)先購買權(quán)、依法征收等方式獲取土地的行為屬于行政行為，但對(duì)于依法收購獲取土地這一行為并不能簡單地將其劃分為民事行為或行政行為。依法收購包括依法有償收購和依法強(qiáng)制收購。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)接受政府委托儲(chǔ)備、管理土地后，不僅是國有土地所有權(quán)人的代表，還是土地行政管理者。當(dāng)政府為滿足自身利益需要與土地使用權(quán)人簽訂土地收購協(xié)議，雙方是法律地位平等的民事主體，其協(xié)議的履行應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、公平原則；若政府因社會(huì)公共利益考量而強(qiáng)制收購他人依法擁有土地使用權(quán)的土地，此時(shí)雙方主體地位不平等，屬行政行為[3]。故筆者認(rèn)為，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在污染場(chǎng)地收儲(chǔ)與開發(fā)過程中的治理與修復(fù)責(zé)任不能一概而論，應(yīng)根據(jù)不同的法律關(guān)系確定相應(yīng)的治理與修復(fù)責(zé)任：當(dāng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為民事法律關(guān)系的一方主體時(shí)，其應(yīng)遵循民事法律關(guān)系的平等、自愿等原則，就污染場(chǎng)地的治理與修復(fù)問題與對(duì)方當(dāng)事人自愿協(xié)商，并遵從約定自覺承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；當(dāng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)采取土地征收等方式獲取土地時(shí)，其作為土地的管理者，在接收土地時(shí)有義務(wù)對(duì)征收的土地狀況進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，若查明有污染問題，可以要求污染者治理與修復(fù)，保證凈地入庫，這也與2018新修訂的《土地儲(chǔ)備管理辦法》的規(guī)定[注]詳見《土地儲(chǔ)備管理辦法》(國土資規(guī)〔2017〕17號(hào))第(七)項(xiàng)。相適應(yīng)。若因土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的疏忽未及時(shí)發(fā)現(xiàn)污染問題，導(dǎo)致發(fā)現(xiàn)污染時(shí)污染者無法認(rèn)定或消亡，此時(shí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)污染場(chǎng)地治理與修復(fù)責(zé)任[4]。

(二)常州“毒地”案中的土地儲(chǔ)備行為

在常州“毒地”案中，法院以涉案地塊已交還土地儲(chǔ)備中心、政府正積極采取措施進(jìn)行修復(fù)為由駁回原告的訴訟請(qǐng)求。法院如此判決可能是為了盡快完成修復(fù)工作，或是有其他考量。但就判決書而言，筆者認(rèn)為，法院給出的理由，不論是從法理或情理角度來說，都缺乏說服力。在此筆者并不過多探討常州市新北國土儲(chǔ)備中心在該案中應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任，僅就該案判決書中提及但并未詳細(xì)解釋的收儲(chǔ)協(xié)議問題進(jìn)行分析。

法院判決書中僅提及常隆地塊于2009年經(jīng)土地儲(chǔ)備中心協(xié)議收儲(chǔ)并完成實(shí)際交付，未明確常州市新北國土儲(chǔ)備中心獲得涉案地塊的方式，也未對(duì)雙方的收儲(chǔ)協(xié)議性質(zhì)進(jìn)行法律界定[2]。但是法院作為主要判決依據(jù)的《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》(環(huán)發(fā)〔2008〕48號(hào))第(八)項(xiàng)規(guī)定是關(guān)于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓屬土地二級(jí)市場(chǎng)交易行為，是指土地使用權(quán)人將其依法擁有使用權(quán)限的土地進(jìn)行再轉(zhuǎn)移的行為[5]。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定可知，轉(zhuǎn)讓方和受讓方主體地位平等，故土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同為民事合同[注]《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第19條第1款：土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是指土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈(zèng)與。。而根據(jù)前文論述，土地儲(chǔ)備行為具有雙重法律屬性。就本案而言，被告與常州市新北國土儲(chǔ)備中心的收儲(chǔ)協(xié)議有可能是平等主體間的民事法律關(guān)系，也有可能是一方為管理者、一方為被管理者的非平等主體間的行政法律關(guān)系。法院未就雙方間的法律關(guān)系進(jìn)行深入分析，而直接給予定論，簡單地將土地收儲(chǔ)協(xié)議等同于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，筆者認(rèn)為這一處理是有待商榷的，缺乏說服力[注]一審原告自然之友認(rèn)為土地收儲(chǔ)與土地轉(zhuǎn)讓是兩個(gè)性質(zhì)不同的法律關(guān)系，且其認(rèn)為土地收儲(chǔ)屬于土地使用權(quán)終止的情形，依據(jù)《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》第10條規(guī)定：土地使用權(quán)終止的，由原土地使用權(quán)人對(duì)其使用該地塊期間所造成的土壤污染承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。自然之友將其作為上訴理由之一。參見《自然之友就常州“毒地”案提起上訴》，http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5OTY1MTc4MA%3D%3D&chksm=bcd06d2c8ba7e43adfe073926ca6e88322a239e571f2fa2907693a6114020dcfb1ea020e7199&idx=1&mid=2652700039&scene=21&sn=99fe5d9046c79b574f013fce43fa6dec，2018年2月5日。。

常州“毒地”案的法院判決書中提到，三被告認(rèn)為常隆地塊既然已經(jīng)被政府收回，環(huán)境修復(fù)責(zé)任也應(yīng)遵照約定由案外人承擔(dān)[2]。筆者認(rèn)為，若法院確有證據(jù)證明三被告與常州市新北國土儲(chǔ)備中心簽訂了土地儲(chǔ)備協(xié)議，且能依法認(rèn)定該協(xié)議為民事合同，則雙方當(dāng)然可以就毒地的治理與修復(fù)問題自愿平等協(xié)商。但是就法院判決書而言，法院并未針對(duì)此問題進(jìn)行解釋說明。而且原告表示三被告在法院審判過程中提及的土地收儲(chǔ)協(xié)議，實(shí)際上也并未約定由土地收儲(chǔ)方承擔(dān)原污染土地的治理與修復(fù)責(zé)任。若雙方簽訂的收儲(chǔ)協(xié)議是行政合同，依據(jù)現(xiàn)行《土地儲(chǔ)備管理辦法》，土地儲(chǔ)備中心作為土地的接受者和監(jiān)管者，在接受土地時(shí)應(yīng)調(diào)查土地污染狀況，保證凈地入庫。但在常州市新北國土儲(chǔ)備中心收回涉案地塊時(shí)實(shí)施的原《土地儲(chǔ)備管理辦法》[注]2007年11月，國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》(國土資發(fā)〔2007〕277號(hào))并未規(guī)定“凈地入庫”要求。2018年1月3日，國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)原《土地儲(chǔ)備管理辦法》(國土資發(fā)〔2017〕277號(hào))進(jìn)行了修訂，聯(lián)合印發(fā)了新的《土地儲(chǔ)備管理辦法》(國土資規(guī)〔2017〕17號(hào))。新的《土地儲(chǔ)備管理辦法》(國土資規(guī)〔2017〕17號(hào))提出“凈地入庫”要求。詳見《土地儲(chǔ)備管理辦法》(國土資規(guī)〔2017〕17號(hào))第(七)項(xiàng)規(guī)定。并無凈地入庫規(guī)定。因此，即使國土儲(chǔ)備中心當(dāng)時(shí)發(fā)現(xiàn)了污染，在綜合考慮各方面因素的情況下也可以接收該土地[注]如武漢郝山地塊：郝山地塊曾于2006年掛牌出讓，由武漢三江房地產(chǎn)公司以高價(jià)競(jìng)得。但在后來的施工過程中，發(fā)現(xiàn)存在土壤污染問題，并出現(xiàn)工人中毒癥狀，后不得不停止施工，閑置近4年后又被武漢市儲(chǔ)備中心收回并賠償了開發(fā)商部分價(jià)款。。那么此種情況下，污染場(chǎng)地的治理與修復(fù)責(zé)任應(yīng)由誰承擔(dān)？筆者認(rèn)為，無論是2007年印發(fā)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》，還是2018年修訂的《土地儲(chǔ)備管理辦法》，都將土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)定義為具有獨(dú)立法人資格的單位[注]詳見《土地儲(chǔ)備管理辦法》(國土資發(fā)〔2007〕277號(hào))第3條和《土地儲(chǔ)備管理辦法》(國土資規(guī)〔2017〕17號(hào))第(三)項(xiàng)。，那么土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依法可以獨(dú)立享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)。據(jù)此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，履行義務(wù)，在其無法完全承擔(dān)污染場(chǎng)地的治理與修復(fù)責(zé)任時(shí)，政府才承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。但遺憾的是，在常州“毒地”案中，法院似乎將土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任等同于政府承擔(dān)責(zé)任，以常州市新北區(qū)政府已經(jīng)承擔(dān)污染場(chǎng)地治理與修復(fù)責(zé)任為由駁回原告訴訟請(qǐng)求，并未提及常州市新北國土儲(chǔ)備中心的責(zé)任，也未對(duì)新北國土儲(chǔ)備中心與新北區(qū)人民政府的責(zé)任分配進(jìn)行討論。

此外，依照《土壤污染防治法》第46、68條規(guī)定，土地使用權(quán)被地方人民政府收回的，地方人民政府在承擔(dān)治理與修復(fù)責(zé)任后，若能依法確定土壤污染責(zé)任人的，對(duì)于所支出的有關(guān)費(fèi)用，由土壤污染責(zé)任人承擔(dān)[注]詳見《土壤污染防治法》第46條和第68條。。但是該法未明確規(guī)定相關(guān)條款的溯及力問題，因此常州“毒地”案是否適用該規(guī)定仍不能確定，對(duì)于污染場(chǎng)地的治理與修復(fù)責(zé)任是否適用溯及既往原則，將在后文進(jìn)行分析。

三、土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)污染場(chǎng)地治理與修復(fù)責(zé)任主體

土壤污染具有廣泛性、持久性、潛伏性等特點(diǎn)[6]，在土地使用、流轉(zhuǎn)、儲(chǔ)備甚至修復(fù)等任何環(huán)節(jié)都有可能遭受污染，因此土壤污染治理與修復(fù)牽涉主體廣泛，構(gòu)建一個(gè)完整的污染場(chǎng)地治理與修復(fù)責(zé)任主體框架并非一朝一夕就能完成。本文將主要圍繞土地儲(chǔ)備這一環(huán)節(jié)，討論土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)下的污染場(chǎng)地治理與修復(fù)責(zé)任問題。

筆者認(rèn)為，土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作過程具體可分為3個(gè)環(huán)節(jié)：土地儲(chǔ)備之前環(huán)節(jié)、土地收回后的儲(chǔ)存以備供應(yīng)環(huán)節(jié)、土地供應(yīng)環(huán)節(jié)。與此對(duì)應(yīng)的污染場(chǎng)地治理與修復(fù)也可劃分成3個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)：土地儲(chǔ)備之前、土地儲(chǔ)備后出讓給新開發(fā)商之前、土地出讓給新開發(fā)商[4]。下文將主要圍繞這3個(gè)時(shí)間點(diǎn)分析其相對(duì)應(yīng)的治理與修復(fù)責(zé)任主體，涉及到的責(zé)任主體主要有污染者、土地使用權(quán)人、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、房產(chǎn)開發(fā)商和當(dāng)?shù)卣?。?dāng)然，除此之外還有可能會(huì)涉及其他特殊責(zé)任主體，本文將不展開討論。

(一)土地儲(chǔ)備之前

本文所說的土地儲(chǔ)備之前，主要是指土地尚未被收回、土地使用權(quán)人仍依法享有土地使用權(quán)限這一階段。筆者認(rèn)為，此階段與污染場(chǎng)地治理與修復(fù)直接相關(guān)的責(zé)任主體主要有污染者和土地使用權(quán)人。

1.污染者

污染者是污染場(chǎng)地治理與修復(fù)的最終責(zé)任承擔(dān)主體[7]，其責(zé)任承擔(dān)貫穿于場(chǎng)地治理與修復(fù)的各個(gè)階段。污染者包括造成場(chǎng)地污染的個(gè)人和單位。對(duì)于污染者，必須要堅(jiān)持“誰污染、誰治理”原則[注]“誰污染、誰治理”原則由“污染者負(fù)擔(dān)”原則演變而來?！拔廴菊哓?fù)擔(dān)”原則最早由經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)環(huán)境委員會(huì)提出，1974年經(jīng)合組織理事會(huì)又發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施污染者負(fù)擔(dān)原則的建議》，將污染者負(fù)擔(dān)原則確立為其成員國應(yīng)當(dāng)遵守的一項(xiàng)基本原則。See OECD,Recommendation of the Council on the Implementation of the Polluter-Pays Principle,C(74) 223 ( final),1974.“誰污染、誰治理”原則在《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》第10條第1款和《土壤污染防治法》第3條中都有所體現(xiàn)。。污染者無力或怠于承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的，可以由政府委托有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)代為履行，但污染者要承擔(dān)治理與修復(fù)費(fèi)用[注]《土壤污染防治法》第94條和《福建省土壤污染防治辦法》第39條的規(guī)定都直接體現(xiàn)了政府對(duì)第三方機(jī)構(gòu)代為履行修復(fù)土壤污染持認(rèn)可態(tài)度。也有學(xué)者對(duì)此持不同看法，認(rèn)為土壤污染的現(xiàn)狀調(diào)查、評(píng)估、修復(fù)以及驗(yàn)收工作不應(yīng)該交付第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施[10]。?？紤]到治理和修復(fù)污染場(chǎng)地所需資金量大，為避免污染者以短時(shí)間內(nèi)難以籌集到足夠的資金為由逃避責(zé)任，筆者認(rèn)為，可為污染者設(shè)定最低支付修復(fù)費(fèi)用限額，規(guī)定其在一定時(shí)間內(nèi)完成支付。若污染者怠于支付修復(fù)資金，在最遲期限屆滿后，可對(duì)其采取制裁手段，如有期限地限制人身自由，以對(duì)其進(jìn)行威懾。同時(shí)，懲罰性賠償金具有懲罰侵權(quán)主體、遏制同類侵權(quán)行為的功能[8]，因此亦可考慮對(duì)污染者適當(dāng)處以懲罰性賠償金。

筆者認(rèn)為，污染者的治理與修復(fù)責(zé)任是貫穿于土地儲(chǔ)備制度各個(gè)環(huán)節(jié)的。在土地收儲(chǔ)之前，污染者是造成場(chǎng)地污染的直接責(zé)任人，其承擔(dān)治理與修復(fù)責(zé)任無可厚非。污染場(chǎng)地被土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收回以后，其責(zé)任承擔(dān)需視具體情況而定：對(duì)于因歷史遺留問題造成的污染場(chǎng)地，進(jìn)入土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)之后，若污染者可以認(rèn)定，仍由污染者承擔(dān)責(zé)任[注]由《土壤污染防治法》的第46和68條規(guī)定可以看出，即使土地使用權(quán)被地方人民政府收回，仍需遵循污染擔(dān)責(zé)原則，具體表現(xiàn)在地方人民政府雖可以代為組織實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)活動(dòng)，但因此支出的費(fèi)用仍規(guī)定由土壤污染責(zé)任人承擔(dān)。；若污染者無法認(rèn)定，則由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)主要責(zé)任，政府及其有關(guān)部門根據(jù)實(shí)際情況承擔(dān)責(zé)任[注]《土壤污染防治法》第45條第2款：地方人民政府及其有關(guān)部門可以根據(jù)實(shí)際情況組織實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。根據(jù)我國《民法總則》第57條規(guī)定：法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織?！睹穹倓t》第60條：法人以其全部財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立法人資格，所以其不僅依法享有民事權(quán)利，而且能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。。具體到常州“毒地”案中，在證據(jù)清楚、土壤污染責(zé)任人可以依法認(rèn)定的情形下，應(yīng)首先要求污染者承擔(dān)責(zé)任，污染者無力承擔(dān)的部分可由政府或其他過錯(cuò)方承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任或過錯(cuò)責(zé)任。

2.土地使用權(quán)人

土地使用權(quán)人是指除污染者以外的，對(duì)土地有使用權(quán)限或者實(shí)際占有土地的單位和個(gè)人。土地使用權(quán)人在實(shí)際占有和使用土地過程中，有妥善管理和保護(hù)土地的義務(wù)[9]。若土地使用權(quán)人未盡到此義務(wù)，導(dǎo)致土壤污染，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與之過錯(cuò)相應(yīng)的治理與修復(fù)責(zé)任[注]詳見《土壤污染防治法》第4條和《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》第9條。。為了避免延誤污染場(chǎng)地的治理與修復(fù)工作，也可以要求土地使用權(quán)人基于“受益者負(fù)擔(dān)”[注]有學(xué)者認(rèn)為，相比于“污染者負(fù)擔(dān)”原則，“受益者負(fù)擔(dān)”原則是將環(huán)境權(quán)利分配給污染者，這樣任何一個(gè)從環(huán)境中受益的人都必須負(fù)擔(dān)污染控制的費(fèi)用。而且“受益者負(fù)擔(dān)原則”更能體現(xiàn)社會(huì)公平。See AdisIsrangkura,The polluter-Pays principle：So Who Pays?TDRI Quarterly Review,Vol.11 No.3 September,12-15( 1996).原則承擔(dān)一定的修復(fù)責(zé)任。筆者認(rèn)為，可以為土地使用權(quán)人設(shè)置最高責(zé)任限額，要求土地使用權(quán)人在該限額內(nèi)承擔(dān)責(zé)任，超出部分由其他受益者或者政府承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。對(duì)于土壤污染責(zé)任人已經(jīng)認(rèn)定的，土地使用權(quán)人因調(diào)查、修復(fù)等活動(dòng)支出的費(fèi)用，可以依法向其追償，符合條件的，也可以申請(qǐng)土壤污染防治基金[注]詳見《土壤污染防治法》第46條和第71條第2款。。另外，土地使用權(quán)人依法轉(zhuǎn)讓其土地使用權(quán)的，可以與受讓方平等協(xié)商雙方責(zé)任分配問題，沒有約定的由受讓方承擔(dān)[注]詳見《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》第(二十一)項(xiàng)。。

具體到土地進(jìn)入土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)之前這一環(huán)節(jié)，若場(chǎng)地發(fā)生污染且無法認(rèn)定污染者，應(yīng)當(dāng)由土地使用權(quán)人承擔(dān)污染場(chǎng)地的治理與修復(fù)責(zé)任。在常州“毒地”案中，三被告既是直接污染者，又是涉案土地的原土地使用權(quán)人。依照法律規(guī)定，三被告有治理與修復(fù)常隆地塊的責(zé)任[注]詳見《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第5條和第6條第3款。。

(二)土地儲(chǔ)備階段

土地儲(chǔ)備不僅是政府合理配置土地資源的重要手段之一，也是保證受污染土地不流入市場(chǎng)的重要一環(huán)。此階段政府及土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是治理與修復(fù)污染場(chǎng)地的主要責(zé)任主體。當(dāng)然，污染者和土地使用權(quán)人在此階段也有可能要承擔(dān)治理與修復(fù)責(zé)任，對(duì)此前文已有分析，故不再贅述。

1.土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)

依據(jù)前文分析，在土地收儲(chǔ)過程中，土地收儲(chǔ)行為兼具民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系。采取有償方式收購儲(chǔ)備土地的，收購方與被收購方主體地位平等，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以就土地收儲(chǔ)的時(shí)間、價(jià)格以及土壤污染治理與修復(fù)責(zé)任分配等與對(duì)方協(xié)商確定；若土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過依法征收、行使優(yōu)先購買權(quán)等強(qiáng)制方式獲取土地，則雙方之間是行政法律關(guān)系[11]。此時(shí)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為土地資源的管理者，有義務(wù)對(duì)入庫土地的污染狀況進(jìn)行調(diào)查，以保證凈地使用。若因土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的疏忽，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)場(chǎng)地污染狀況的，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。筆者認(rèn)為，即使此時(shí)仍可以確定污染者而由其承擔(dān)主要的治理與修復(fù)責(zé)任，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)也有義務(wù)協(xié)助污染者完成治理與修復(fù)工作。若無法確定污染者，則由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)治理與修復(fù)的主要責(zé)任，對(duì)其無法承擔(dān)的部分，再由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)實(shí)際情況承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。當(dāng)然，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)也可以通過降低土地出讓金等優(yōu)惠方式，與房產(chǎn)開發(fā)商合理分配治理與修復(fù)責(zé)任或轉(zhuǎn)移責(zé)任。

2.政府

環(huán)境具有公共物品屬性，政府作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者，有義務(wù)為公眾提供良好的生存居住環(huán)境[12]?；诖?，政府對(duì)治理與修復(fù)污染場(chǎng)地也負(fù)有一定責(zé)任。同時(shí)，為避免企業(yè)肆意污染，政府不能完全代替污染企業(yè)承擔(dān)全部的治理與修復(fù)責(zé)任，但是可以根據(jù)實(shí)際情況采取相應(yīng)措施[注]《土壤污染防治法》)第45條確立了以土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人和政府為順序承擔(dān)防治責(zé)任的制度框架。政府承擔(dān)責(zé)任具有靈活性，可以根據(jù)實(shí)際情況組織實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)活動(dòng)。如《土壤污染防治法》第4章第3節(jié)建設(shè)用地中第68條雖然規(guī)定土地使用權(quán)被人民政府收回的由人民政府組織實(shí)施土壤污染狀況調(diào)查、修復(fù)等活動(dòng)，但在第4章第1節(jié)一般規(guī)定中第46條已經(jīng)率先規(guī)定因?qū)嵤┗蚪M織實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)活動(dòng)所支出的費(fèi)用，由土壤污染責(zé)任人承擔(dān)，這間接說明政府承擔(dān)的并非主要責(zé)任。。就土地儲(chǔ)備的整個(gè)循環(huán)運(yùn)行機(jī)制來看，不論污染場(chǎng)地是否被納入土地儲(chǔ)備范圍，政府承擔(dān)的都應(yīng)是兜底補(bǔ)充責(zé)任。污染場(chǎng)地被收儲(chǔ)之前及收儲(chǔ)后尚未出讓給新開發(fā)商之前，對(duì)于責(zé)任主體窮盡一切辦法仍無力負(fù)擔(dān)的部分，政府為了維護(hù)公眾利益，可以承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，事后向相關(guān)責(zé)任人追償[13]；在將污染場(chǎng)地出讓給新開發(fā)商時(shí)，政府可以制定優(yōu)惠政策，為開發(fā)商完成治理與修復(fù)工作提供幫助[注]如《土壤污染防治法》第72條第1款規(guī)定：國家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)項(xiàng)目的信貸投放。。另外，若政府在土地流轉(zhuǎn)過程中獲得收益，則應(yīng)以其受益額為限對(duì)污染場(chǎng)地的治理與修復(fù)承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任[14]。具體到常州毒地案，法院以三被告無法也無能力代替政府實(shí)施修復(fù)為由判決駁回原告訴訟請(qǐng)求[2]。筆者認(rèn)為，這一做法是有待商榷的。如果法院認(rèn)為政府相比三被告而言，擁有更充足的資金和技術(shù)力量支持“毒地”的治理和修復(fù)，可以判決由政府組織實(shí)施修復(fù)活動(dòng)，但同時(shí)也應(yīng)賦予政府追償權(quán)，即政府可以要求三被告支付修復(fù)“毒地”所需費(fèi)用。此時(shí)政府只是修復(fù)主體，而不完全是責(zé)任主體。法院將修復(fù)主體等同于責(zé)任主體，完全忽視三家污染企業(yè)的責(zé)任，也有違法律規(guī)定[注]《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第6條第3款：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。。

(三)土地供應(yīng)階段

土地供應(yīng)是指將完成前期開發(fā)并具備供應(yīng)條件的儲(chǔ)備土地以出租、出讓等其他合法方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。經(jīng)過此階段，大部分土地流轉(zhuǎn)到房產(chǎn)開發(fā)商手中。若流轉(zhuǎn)到房產(chǎn)開發(fā)商手中的土地并非凈地，房產(chǎn)開發(fā)商經(jīng)過與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)協(xié)商，其有可能成為污染場(chǎng)地治理與修復(fù)的責(zé)任主體。

污染場(chǎng)地被土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備以后，原則上應(yīng)該在完成土地治理與修復(fù)工作、保證土地安全的前提下再掛牌出讓，但是受國家“退二進(jìn)三”以及“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”政策的影響，大量工業(yè)企業(yè)關(guān)閉或者由市中心搬往郊區(qū)，大量污染場(chǎng)地閑置的同時(shí)，建設(shè)用地也越發(fā)緊張。不論是對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)還是政府而言，僅憑一己之力治理與修復(fù)污染場(chǎng)地，往往力不從心。而房產(chǎn)開發(fā)商通常擁有雄厚的財(cái)力及先進(jìn)的技術(shù)支持，若能與其合作，將治理與修復(fù)責(zé)任部分轉(zhuǎn)移給房產(chǎn)開發(fā)商，則能大幅提高污染場(chǎng)地的治理與修復(fù)效率。而且大部分污染場(chǎng)地地理位置較為優(yōu)越，仍有較大的再開發(fā)利用價(jià)值[注]當(dāng)前國內(nèi)建設(shè)用地土壤污染治理與修復(fù)項(xiàng)目主要集中在城市中地段較好的建設(shè)用地上，具有明顯的房地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)向。在房地產(chǎn)開發(fā)帶動(dòng)修復(fù)市場(chǎng)的背景下，地方政府或開發(fā)商都愿意“承擔(dān)污染場(chǎng)地治理與修復(fù)的責(zé)任”，將一些工業(yè)污染場(chǎng)地修復(fù)后作為儲(chǔ)備土地，再進(jìn)行商業(yè)開發(fā)或住宅建設(shè)。修復(fù)企業(yè)也會(huì)重點(diǎn)選擇參與一些財(cái)政補(bǔ)貼多、土地開發(fā)價(jià)值高的項(xiàng)目。，開發(fā)商在一定程度上也是受益者，根據(jù)“誰受益誰治理”原則，在污染者不明或滅失的情況下，由開發(fā)商負(fù)擔(dān)污染場(chǎng)地的治理與修復(fù)責(zé)任也有法理依據(jù)。因此，若土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)無法負(fù)擔(dān)全部的治理與修復(fù)責(zé)任，其可以選擇與房產(chǎn)開發(fā)商合作，以降低土地出讓金等優(yōu)惠方式，將治理與修復(fù)責(zé)任轉(zhuǎn)移或部分轉(zhuǎn)移給開發(fā)商。與此同時(shí)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)仍對(duì)該污染場(chǎng)地有監(jiān)管義務(wù)，其必須監(jiān)督開發(fā)商的治理與修復(fù)工作，保證凈地流轉(zhuǎn)。當(dāng)然，在土壤污染治理與修復(fù)實(shí)踐中，也有由開發(fā)商單獨(dú)出資整治污染土壤的案例[注]如2007年，北京土地儲(chǔ)備中心出讓一塊3萬平方米的土地，據(jù)調(diào)查顯示，該地塊上曾是農(nóng)藥廠和涂料廠，土壤污染非常嚴(yán)重。出讓前，土地儲(chǔ)備中心對(duì)化學(xué)污染情況做了環(huán)境評(píng)估，明確公告并經(jīng)北京市環(huán)保局批準(zhǔn)，由萬科集團(tuán)拍下該地并進(jìn)行修復(fù)[15]。。

就土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)污染場(chǎng)地治理與修復(fù)的3個(gè)時(shí)間點(diǎn)來看，筆者認(rèn)為，在土地收儲(chǔ)過程中啟動(dòng)并完成治理與修復(fù)工作是最為合理的。首先，根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃或者對(duì)該污染場(chǎng)地未來使用方向的預(yù)期安排，政府和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以因地制宜，制定更具針對(duì)性且操作性強(qiáng)的治理與修復(fù)方案，確定科學(xué)合理的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。其次，在土地出讓供應(yīng)之前對(duì)其進(jìn)行治理與修復(fù)，有助于減少土壤污染對(duì)人體健康帶來的危害。最后，政府相較于污染企業(yè)和房產(chǎn)開發(fā)商更應(yīng)具有社會(huì)公德心和責(zé)任感，將污染場(chǎng)地的治理與修復(fù)工作交予政府，可以極大提高污染防治工作的有效性。同時(shí)，在此環(huán)節(jié)進(jìn)行治理與修復(fù)工作，更能體現(xiàn)出政府為人民服務(wù)的宗旨，增加政府的公信力[4]。

四、污染場(chǎng)地治理與修復(fù)責(zé)任的追究

污染場(chǎng)地治理與修復(fù)的責(zé)任主體確定以后，還需要確定依法追究各責(zé)任主體責(zé)任所遵循的原則。不同于治理與修復(fù)責(zé)任主體的多樣性和復(fù)雜性，污染場(chǎng)地治理與修復(fù)責(zé)任追究的原則在任何環(huán)節(jié)都是一致的。下文將通過分析土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)污染場(chǎng)地治理與修復(fù)責(zé)任追究原則的適用，以小見大，體現(xiàn)出污染場(chǎng)地環(huán)境管理中的責(zé)任追究原則。通過借鑒、對(duì)比其他國家和地區(qū)污染場(chǎng)地治理與修復(fù)責(zé)任原則[注]美國《超級(jí)基金法》作為迄今為止在污染場(chǎng)地修復(fù)方面最為成功的法律，其在歸責(zé)原則方面，采用無過錯(cuò)責(zé)任、連帶責(zé)任和溯及責(zé)任[16]。，結(jié)合我國國情，筆者認(rèn)為在土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)，我國應(yīng)實(shí)行無過錯(cuò)和過錯(cuò)責(zé)任相結(jié)合原則、污染責(zé)任終身制原則、非連帶責(zé)任原則以及污染者適用溯及既往責(zé)任原則。

(一)無過錯(cuò)責(zé)任和過錯(cuò)責(zé)任相結(jié)合原則[17]

污染場(chǎng)地的治理與修復(fù)責(zé)任主體涉及廣泛，依照上文分析，僅土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)的責(zé)任主體就有污染者、土地使用權(quán)人、土地儲(chǔ)備中心、政府、開發(fā)商等。但各責(zé)任主體對(duì)污染場(chǎng)地的影響不同，所要承擔(dān)的責(zé)任不同，適用的責(zé)任原則也不同。結(jié)合中國實(shí)際情況，筆者認(rèn)為在土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)，除污染者承擔(dān)無過錯(cuò)責(zé)任以外，其他責(zé)任主體承擔(dān)過錯(cuò)責(zé)任或補(bǔ)充責(zé)任[18]?！锻寥牢廴痉乐畏ā冯m未明確規(guī)定各主體所適用的歸責(zé)原則，但根據(jù)該法對(duì)各主體承擔(dān)責(zé)任情形的具體規(guī)定，可判斷出各主體適用的歸責(zé)原則。

1.污染者承擔(dān)無過錯(cuò)責(zé)任

污染者是污染場(chǎng)地治理與修復(fù)的直接責(zé)任人，其應(yīng)承擔(dān)無過錯(cuò)責(zé)任，即無論污染者對(duì)場(chǎng)地的污染是否存在故意或過失都必須承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，且不存在免責(zé)事由[14]。無過錯(cuò)責(zé)任原則能有效避免污染者逃避責(zé)任承擔(dān)，有助于保障污染場(chǎng)地修復(fù)工作的順利完成。對(duì)造成場(chǎng)地污染的污染者適用無過錯(cuò)責(zé)任也有相應(yīng)的法律依據(jù)。環(huán)境侵權(quán)是特殊侵權(quán)的一種，按照《侵權(quán)責(zé)任法》相關(guān)規(guī)定，對(duì)環(huán)境侵權(quán)者適用無過錯(cuò)責(zé)任原則。土壤是非常重要的環(huán)境要素之一，場(chǎng)地污染也可歸屬于環(huán)境侵權(quán)，故而要求場(chǎng)地污染者承擔(dān)無過錯(cuò)責(zé)任原則有正當(dāng)法理依據(jù)。若開發(fā)商在治理與修復(fù)污染場(chǎng)地過程中造成二次污染，那么開發(fā)商此時(shí)也是污染者，對(duì)其造成的污染也應(yīng)承擔(dān)無過錯(cuò)責(zé)任[注]作為常隆地塊土壤治理及地下水處理工程的招標(biāo)人和中標(biāo)單位，常州黑牡丹建設(shè)投資有限公司、江蘇天馬萬象建設(shè)集團(tuán)有限公司因在對(duì)常隆地塊開展修復(fù)過程中未按照修復(fù)技術(shù)方案及法律法規(guī)的要求落實(shí)防護(hù)措施，污染土壤中有機(jī)廢氣散發(fā)對(duì)常隆地塊周邊區(qū)域的大氣環(huán)境造成了污染，且違規(guī)傾倒常隆地塊工程土方對(duì)被傾倒地的環(huán)境造成了損害。2016年11月29日，自然之友和綠發(fā)會(huì)以常州黑牡丹建設(shè)投資有限公司、江蘇天馬萬象建設(shè)集團(tuán)有限公司等為被告，就常州“毒地”事件提起第二起環(huán)境公益訴訟。該案已進(jìn)行了兩次證據(jù)交換。。

具體到常州“毒地”案，只要有證據(jù)證明三被告的生產(chǎn)經(jīng)營對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成損害，無論其是否故意或過失，都應(yīng)為自己的污染行為付出代價(jià)，履行治理與修復(fù)義務(wù)。

2.土地使用權(quán)人和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)過錯(cuò)責(zé)任

污染場(chǎng)地的使用權(quán)人對(duì)污染場(chǎng)地具有實(shí)際的控制能力和使用權(quán)限，因此污染場(chǎng)地的使用權(quán)人有妥善管理、合理使用該地塊的義務(wù)。若使用權(quán)人未盡到管理注意義務(wù)而造成場(chǎng)地污染或?qū)е挛廴炯又?，使用?quán)人需對(duì)此承擔(dān)責(zé)任[注]詳見《土壤污染防治法》第4條第2款。。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是土地的行政管理者，在開展土地儲(chǔ)備工作時(shí)，其有義務(wù)對(duì)即將入庫的儲(chǔ)備土地進(jìn)行污染狀況調(diào)查，若發(fā)現(xiàn)存在污染，有權(quán)要求污染者或土地使用權(quán)人及時(shí)承擔(dān)責(zé)任，履行修復(fù)義務(wù)；若因自身工作疏忽，未進(jìn)行污染狀況調(diào)查或未及時(shí)發(fā)現(xiàn)污染情況，導(dǎo)致污染者或土地使用權(quán)人等滅失或無法認(rèn)定的，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)須為自己的過錯(cuò)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

3.政府承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任

前文對(duì)政府承擔(dān)責(zé)任的情形已做具體分析，此處不再贅述。政府在污染場(chǎng)地的治理與修復(fù)方面一般不會(huì)單獨(dú)擔(dān)責(zé)，其承擔(dān)的是補(bǔ)充責(zé)任?！锻寥牢廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》和《土壤污染防治法》雖然沒有明確表述政府承擔(dān)責(zé)任應(yīng)適用何種原則，但是通過相關(guān)具體條文規(guī)定仍可看出，政府應(yīng)依照補(bǔ)充責(zé)任原則承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任[注]詳見《土壤污染防治法》第45條第2款、《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》第10條第3款和《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》第(二十一)項(xiàng)。。

(二)非連帶責(zé)任原則

美國《超級(jí)基金法》針對(duì)土壤污染采取的歸責(zé)原則是連帶責(zé)任原則[注]盡管1980年《超級(jí)基金法》終稿刪除了潛在責(zé)任主體就損害承擔(dān)連帶責(zé)任的明文規(guī)定，但聯(lián)邦法院在司法實(shí)踐中通常會(huì)依據(jù)第107條認(rèn)為，在無法區(qū)分損害的情況下，潛在責(zé)任人的責(zé)任是“共同且個(gè)別的”，即對(duì)外承擔(dān)責(zé)任時(shí)任何一方均有義務(wù)承擔(dān)全部或部分責(zé)任。See United States v.Chem-Dyne Crop.572 F.Supp.802 (S.D.Ohio 1983).。該原則雖然能夠較快落實(shí)修復(fù)責(zé)任，開展污染場(chǎng)地的治理與修復(fù)工作，但在實(shí)際應(yīng)用過程中存在很多問題，如各責(zé)任主體負(fù)擔(dān)的治理與修復(fù)責(zé)任與其造成的污染程度比例不符，有失公平。在總結(jié)《超級(jí)基金法》的有益經(jīng)驗(yàn)和不足的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為當(dāng)存在多個(gè)污染者時(shí)，應(yīng)采用非連帶、按份責(zé)任原則，要求各污染者嚴(yán)格按照各自的污染比例承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任[19]。在責(zé)任無法確定之時(shí)，各責(zé)任主體共同承擔(dān)責(zé)任。但為避免各責(zé)任主體相互推諉、消極承擔(dān)責(zé)任，可根據(jù)各責(zé)任主體的受益情況確定責(zé)任限額或?yàn)槠鋭澏ㄗ畹拓?zé)任限額，各責(zé)任主體在責(zé)任限額內(nèi)履行治理義務(wù)[注]如在常州“毒地”案中，筆者認(rèn)為法院雖然無法確定三被告(常隆、常宇、華達(dá)化工廠)各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任范圍、責(zé)任形式、責(zé)任份額等，但應(yīng)遵循“損害擔(dān)責(zé)”原則，要求三被告承擔(dān)責(zé)任，法院可以為其設(shè)定最低責(zé)任限額等，以保證“毒地”治理與修復(fù)工作的完成，而不應(yīng)不提三被告的責(zé)任。。

這里的非連帶責(zé)任主要是針對(duì)同時(shí)存在多個(gè)污染者的情形，當(dāng)存在污染者以外的責(zé)任主體時(shí)，各責(zé)任主體之間應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任[注]具體可參見《土壤污染防治法》第90條第3款和《湖南省土壤污染防治條例(征求意見稿)》第5條第4款。。

(三)對(duì)污染者適用溯及既往責(zé)任原則

場(chǎng)地污染對(duì)生態(tài)環(huán)境或人類造成的危害可能需要經(jīng)過幾年甚至十幾年才能慢慢顯露出來，當(dāng)場(chǎng)地污染真正暴露在人們視野中時(shí)，造成污染的污染者很可能會(huì)利用立法上的疏忽逃避責(zé)任。但是治理與修復(fù)污染場(chǎng)地又是一項(xiàng)費(fèi)時(shí)費(fèi)力且耗資巨大的工程，若不追究污染者的責(zé)任，一味讓政府承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，或?qū)⑿迯?fù)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給下一代是極其不公的事情。因此，筆者認(rèn)為，為了使污染者充分履行治理與修復(fù)義務(wù)，應(yīng)對(duì)其適用溯及既往責(zé)任原則。即無論土壤污染行為是發(fā)生在相關(guān)法律生效之前還是生效之后，只要違反法律規(guī)定，都要承擔(dān)責(zé)任。該原則的適用既有利于落實(shí)“污染者擔(dān)責(zé)”原則，也有助于緩解政府財(cái)政壓力[20]。但這一原則只能適用于污染者[注]王歡歡也認(rèn)為只有土壤污染者應(yīng)承擔(dān)溯及責(zé)任，其在《土壤污染治理責(zé)任溯及力研究》中談到：“就我國土壤污染治理責(zé)任制度而言，土壤污染者(即肇因者)應(yīng)承擔(dān)溯及責(zé)任，土地權(quán)利人(非肇因者)的責(zé)任不應(yīng)溯及既往，當(dāng)土地權(quán)利人造成或允許造成污染時(shí)，應(yīng)當(dāng)歸入肇因者而承擔(dān)溯及責(zé)任?！盵21]。場(chǎng)地污染主要是由污染者造成的，其他責(zé)任主體造成的污染程度遠(yuǎn)低于污染者。若對(duì)其他責(zé)任主體也適用溯及既往原則，必然會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，在一定程度上也會(huì)延誤污染場(chǎng)地的修復(fù)[22]。遺憾的是，正式出臺(tái)的《土壤污染防治法》未規(guī)定污染場(chǎng)地治理責(zé)任適用溯及既往原則[注]《土壤污染防治法》第5章第71條第2款內(nèi)容涉及法律溯及力。但該條款的主要內(nèi)容是關(guān)于土壤污染防治基金使用問題，與污染者的治理與修復(fù)責(zé)任無關(guān)。不過，即使是在對(duì)于污染場(chǎng)地治理與修復(fù)問題廣泛適用溯及既往原則的美國，其在《超級(jí)基金法》中也沒有明確使用“溯及力”或“可以溯及既往”等字眼，也未明確立法者在此問題上的態(tài)度。但在美國有關(guān)《超級(jí)基金法》責(zé)任制度溯及力的案件中，法官們幾乎確認(rèn)了《超級(jí)基金法》應(yīng)急、污染源清理和場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任的溯及力。See State of Ohio v.Georgeoff,562 F.Supp.1300 ( N.D.Ohio 1983) ;United States v.Northeastern Pharmaceutical & Chemical Co.( NEPACCO) 810 F.2d 726 ( 8th Cir.1985) cases.。

(四)堅(jiān)持污染責(zé)任終身制原則

2015年8月頒行的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》提出對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部損害生態(tài)環(huán)境的行為適用終身追責(zé)原則[注]詳見《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》第4條。，但是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中，終身責(zé)任制的適用主體不應(yīng)局限于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，還應(yīng)包括各類負(fù)有環(huán)境保護(hù)義務(wù)的主體，如公民、法人等[23]。污染場(chǎng)地的治理與修復(fù)是一項(xiàng)極其復(fù)雜的工作，而且目前我國尚未建立完善的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度，在這種情況下，經(jīng)驗(yàn)收合格的場(chǎng)地很可能因修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的制定或改變而再次淪為不符合標(biāo)準(zhǔn)的場(chǎng)地。確立污染責(zé)任終身制不僅能夠解決這個(gè)問題，而且加大了污染者的修復(fù)壓力，增加了污染者的污染成本，促使污染者積極承擔(dān)治理與修復(fù)污染場(chǎng)地的責(zé)任，更有利于污染場(chǎng)地的預(yù)防和治理?！锻寥牢廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》和《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》都對(duì)污染責(zé)任終身制進(jìn)行了規(guī)定，但《土壤污染防治法》卻未提及該原則[注]詳見《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》第(二十三)項(xiàng)和《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》第10條第6款。實(shí)行土壤污染治理與修復(fù)終身責(zé)任制有利于提高土壤污染治理與修復(fù)的效率，也有利于避免防止二次污染，《中華人民共和國土壤污染防治法》缺少土壤污染治理與修復(fù)實(shí)行終身責(zé)任制這一原則規(guī)定是不妥的。。不過筆者認(rèn)為，《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》雖不是土壤保護(hù)的基本法，其所規(guī)定的原則也不是土壤保護(hù)的基本原則，但是污染責(zé)任終身制原則具有實(shí)用性，能夠很大程度上促進(jìn)污染場(chǎng)地的治理與修復(fù)。而且《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》作為我國土壤污染防治工作的行動(dòng)綱領(lǐng)，其內(nèi)容規(guī)定具有指導(dǎo)意義，在一定程度上也能推動(dòng)污染責(zé)任終身制原則的適用和推廣。土壤是環(huán)境的基本要素之一，其重要性不言而喻，期待未來污染責(zé)任終身制原則可以成為《土壤污染防治法》乃至整個(gè)環(huán)境保護(hù)法律體系的重要原則。

綜上所述，我國土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)中污染場(chǎng)地治理與修復(fù)的責(zé)任追究原則主要有：無過錯(cuò)和過錯(cuò)責(zé)任相結(jié)合原則、非連帶責(zé)任原則、污染責(zé)任終身制原則以及污染者適用溯及既往責(zé)任原則。但土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)只是污染場(chǎng)地使用、修復(fù)、再開發(fā)等過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，故這些責(zé)任追究原則不僅適用于土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)，也適用于污染場(chǎng)地治理與修復(fù)的其他環(huán)節(jié)。

五、結(jié)語

基于土壤對(duì)生態(tài)環(huán)境和人類生存發(fā)展的重要性，國家日漸加快土壤污染的治理和修復(fù)工作，并加快建立健全土壤污染防治體系。土壤污染的治理與修復(fù)責(zé)任主體涉及廣泛，小到個(gè)人，大到國家，都有可能因土壤污染承擔(dān)責(zé)任。隨著常州“毒地”事件的披露，“毒地”成為人們熱烈討論的話題，政府及學(xué)界也積極回應(yīng)該事件。一審判決做出以后，兩原告及時(shí)提起上訴，學(xué)者們也針對(duì)法院判決積極表達(dá)自己的觀點(diǎn)。雖然常州“毒地”案二審至今仍未宣判，但社會(huì)各界對(duì)該案的關(guān)注并未減少，而且筆者認(rèn)為，《土壤污染防治法》的出臺(tái)和實(shí)施將會(huì)對(duì)該案的審判工作產(chǎn)生重要影響。本文以土地儲(chǔ)備為切入點(diǎn)，主要探討土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)下的污染場(chǎng)地治理與修復(fù)責(zé)任。將土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作過程細(xì)分為3個(gè)具體階段，并據(jù)此探討各階段的污染場(chǎng)地治理與修復(fù)責(zé)任主體。通過分析，筆者認(rèn)為在土地儲(chǔ)備的各階段，污染場(chǎng)地治理與修復(fù)責(zé)任主體并不唯一。污染者和土地使用權(quán)人的責(zé)任可以貫穿到土地儲(chǔ)備的各個(gè)階段，但在土地儲(chǔ)備后出讓給新開發(fā)商之前這一階段，政府和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任或主要責(zé)任；在土地供應(yīng)階段，開發(fā)商也可能成為責(zé)任主體之一。責(zé)任主體和責(zé)任追究是構(gòu)建污染場(chǎng)地治理與修復(fù)責(zé)任體系需要明確的基本問題。通過常州“毒地”案，探索土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)下的污染場(chǎng)地治理與修復(fù)責(zé)任，可為構(gòu)建我國污染場(chǎng)地治理與修復(fù)責(zé)任體系提供借鑒。