高 寧

近年來(lái)，船舶污染防治海事監(jiān)管法律法規(guī)體系不斷完善，形成了涵蓋防、治、賠三個(gè)環(huán)節(jié)的較為完善的框架體系。在法律層面，船舶污染防治法律依據(jù)主要是《海洋環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》。在法律層級(jí)之下，防的環(huán)節(jié)主要以《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》——《船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》——規(guī)范性文件為支撐的法律法規(guī)體系；治的環(huán)節(jié)主要以《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》——《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》——規(guī)范性文件為支撐的法律法規(guī)體系；賠的環(huán)節(jié)主要以《海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》——《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》——《中華人民共和國(guó)船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》——規(guī)范性文件為支撐的法律法規(guī)體系。

雖然法律法規(guī)體系在不斷完善，但在實(shí)踐中尚存在一些不足，本文從防、治、賠三個(gè)方面進(jìn)行分析，并提出相關(guān)建議。

一、防的方面

1.國(guó)際公約履約方面

船舶污染防治不僅要執(zhí)行國(guó)內(nèi)法律法規(guī)，還要及時(shí)有效地履行我國(guó)加入的生效的國(guó)際公約。目前，公約履約國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)化的途徑單一，主要以部海事局下發(fā)通知的方式進(jìn)行，其優(yōu)點(diǎn)是省去立法程序，直接以文件形式規(guī)定國(guó)際公約的國(guó)內(nèi)適用，極大地縮短了公約轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的時(shí)間。但由于沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的立法程序，通知作為規(guī)范性文件效力層級(jí)較低，執(zhí)行力得不到普遍認(rèn)可。表現(xiàn)為以下三方面：一是實(shí)踐中現(xiàn)行通知或規(guī)范并不能對(duì)公約修正案形成全部覆蓋。二是根據(jù)2019年1月1日實(shí)施的《交通運(yùn)輸部行政規(guī)范性文件制定和管理辦法》規(guī)定，規(guī)范性文件有效期一般不超過(guò)5年，期限屆滿自行失效，但期限屆滿前可以延長(zhǎng)有效期并重新公布，延長(zhǎng)期限原則上不得超過(guò)5年。目前部海事局公布的現(xiàn)行有效船舶污染防治規(guī)范性文件中，有很多已經(jīng)超過(guò)10年甚至長(zhǎng)達(dá)20年且尚在有效文件范圍。三是根據(jù)國(guó)際公約法律定位，我國(guó)將國(guó)際公約轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的做法是采用國(guó)際公約的法律效力高于本國(guó)立法的法律的適用辦法，目前長(zhǎng)期靠規(guī)范性文件方式進(jìn)行履約顯然不當(dāng)。

因此，應(yīng)探索建立國(guó)際公約轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的有效機(jī)制，既要體現(xiàn)時(shí)效性，又要解決效力性，做到及時(shí)、全面、有效履約，建議對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)一步清理，將長(zhǎng)期適用的建議修訂納入行政法規(guī)或規(guī)章。

2.轉(zhuǎn)變政府職能方面

近年來(lái)，海事管理機(jī)構(gòu)落實(shí)國(guó)家“放管服”要求，深入推進(jìn)行政審批制度改革，取消和下放了一些事權(quán)，實(shí)施無(wú)紙化申報(bào)、并聯(lián)辦理等多種便民舉措，得到了相對(duì)人的認(rèn)可。但在實(shí)踐中，在簡(jiǎn)政放權(quán)、便民利民措施上還有需要完善的地方，如：（1）存在重復(fù)報(bào)告的問(wèn)題。對(duì)船舶污染物排放和接收、船舶油料供受作業(yè)報(bào)告存在需要雙方報(bào)告的規(guī)定。（2）存在多余報(bào)備的問(wèn)題。隨著船舶污染物接收、處置、轉(zhuǎn)運(yùn)聯(lián)單制度的實(shí)施，船舶污染物接收和處理情況月度備案管理逐漸失去意義。（3）存在機(jī)制不暢的問(wèn)題。對(duì)港口、碼頭污染應(yīng)急能力的檢查，其審批、驗(yàn)收權(quán)在港航管理機(jī)構(gòu)，且沒(méi)有明確的法律規(guī)范要求和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，賦予海事機(jī)構(gòu)檢查職責(zé)實(shí)無(wú)必要。（4）存在意義不大的簽注業(yè)務(wù)，如船舶文書（航海日志、輪機(jī)日志、垃圾記錄簿、油類記錄簿、貨物記錄簿等）簽注事項(xiàng)等。

因此，建議對(duì)法律法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)估，借鑒政務(wù)辦理證明事項(xiàng)告知和承諾制經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、便民利民，做到能夠通過(guò)系統(tǒng)或其他途徑獲取的不用備案、報(bào)告，能夠行業(yè)自律的、通過(guò)規(guī)范要求企業(yè)落實(shí)的不予行政干預(yù)。

3.船舶污染應(yīng)急處置能力不足方面

船舶污染應(yīng)急處置能力，主要包括國(guó)家應(yīng)急能力建設(shè)和社會(huì)清污力量。根據(jù)《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第五條、第八條規(guī)定，地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境應(yīng)急能力建設(shè)規(guī)劃，建立專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍和應(yīng)急設(shè)備庫(kù)，配備專用的設(shè)施、設(shè)備和器材。但實(shí)踐中往往落實(shí)不到位，對(duì)港口、碼頭污染物接收設(shè)施、配備器材缺乏硬性規(guī)定和強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致港口、碼頭對(duì)污染物接收設(shè)施、器材建設(shè)、配備動(dòng)能不足、標(biāo)準(zhǔn)不高，甚至采取變通措施應(yīng)對(duì)檢查。社會(huì)清污力量資源整合度不夠，專業(yè)化、現(xiàn)代化程度不高，資金投入不足，無(wú)法滿足船舶污染事故應(yīng)急處置實(shí)際需求。

因此，建議加強(qiáng)法律法規(guī)之間的銜接和落實(shí)，探索將船舶污染應(yīng)急能力規(guī)劃納入應(yīng)急管理部管理，切實(shí)增強(qiáng)國(guó)家應(yīng)急能力建設(shè)，同時(shí)通過(guò)地方立法推進(jìn)地方應(yīng)急能力建設(shè)，采取有利政策鼓勵(lì)和支持社會(huì)清污力量發(fā)展，促進(jìn)資源整合和互聯(lián)互防，提升船舶污染應(yīng)急處置能力。

4.相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)配套完善方面

《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》對(duì)船舶污染防治法律制度進(jìn)行了全面完善，但其作為一部專門性行政法規(guī)，一些重要方面的規(guī)定只是基礎(chǔ)的、概括的、原則性的，要真正落實(shí)需要配套法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的及時(shí)制定與推行。我國(guó)目前防治船舶污染的一些標(biāo)準(zhǔn)需要修訂，一些標(biāo)準(zhǔn)需要上升為強(qiáng)制規(guī)范，特別是要遵守交通運(yùn)輸部《交通運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》中關(guān)于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃、制定和實(shí)施等相關(guān)規(guī)定。

因此，建議相關(guān)部門加強(qiáng)海事技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的規(guī)劃，及時(shí)制定和推行相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為各項(xiàng)監(jiān)管措施落地提供支持和保障。

二、治的方面

1.應(yīng)急防備制度方面

在《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》中明確了應(yīng)急處置和應(yīng)急防備的相關(guān)概念，對(duì)于應(yīng)急處置在第五章進(jìn)行了專門規(guī)定，但對(duì)于應(yīng)急防備的適用情形及操作程序、海事機(jī)構(gòu)職能定位沒(méi)有進(jìn)行明確規(guī)定，造成實(shí)踐中縮手縮腳和大膽冒進(jìn)同時(shí)存在，如對(duì)船舶是否存在發(fā)生污染事故可能判斷的標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急防備適用程序、防污力量調(diào)配、應(yīng)急防備結(jié)束等問(wèn)題存在不同認(rèn)識(shí)和做法，大大削弱了應(yīng)急防備機(jī)制效力的發(fā)揮，損害了海事機(jī)構(gòu)公信力，同時(shí)也為后續(xù)防污費(fèi)用的求償留下隱患。

因此，建議在《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》中對(duì)應(yīng)急防備的基本原則、要求、程序、法律屬性等予以明確，使其更具操作性，為海事機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)提供支持。

2.海事強(qiáng)制清污方面

對(duì)海事強(qiáng)制清污，在《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》中沒(méi)有規(guī)定，在《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十一條和《行政強(qiáng)制法》第五十條和五十二條僅有原則性規(guī)定，對(duì)其實(shí)施條件、程序、清污單位選擇、清污費(fèi)用性質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)及索賠主體等問(wèn)題均沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致海事機(jī)構(gòu)往往不敢或不愿采取強(qiáng)制清污，或不得不以“猶抱琵琶半遮面”的方式實(shí)施，在實(shí)踐中產(chǎn)生諸多不良反應(yīng)。海事強(qiáng)制清污代履行，作為清除船舶污染的最后保障手段，對(duì)于海事機(jī)構(gòu)履行法定職責(zé)、減少海洋污染具有重要意義。

因此，建議在《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》中制定海事行政強(qiáng)制清污專門規(guī)定，在嚴(yán)格依法行政、保護(hù)海洋環(huán)境的同時(shí)，也維護(hù)好污染方、清污方利益，通過(guò)制度落實(shí)成效。

3.船舶污染清除協(xié)議方面

船舶污染清除協(xié)議，是一種行政介入的特殊的民事合同。通過(guò)對(duì)協(xié)議雙方權(quán)利義務(wù)的約定，強(qiáng)化船舶經(jīng)營(yíng)人落實(shí)防治船舶污染主體責(zé)任，提升船舶污染應(yīng)急處置能力，也為壯大社會(huì)清污力量提供制度保障。但實(shí)踐中，存在船舶經(jīng)營(yíng)人認(rèn)定范圍有限、清污單位責(zé)任能力參差不齊等問(wèn)題，做法也千差萬(wàn)別，大大削弱了制度效力的發(fā)揮。作為一種行政強(qiáng)制規(guī)定，既要體現(xiàn)船舶經(jīng)營(yíng)人簽訂污染清除協(xié)議付出代價(jià)取得的對(duì)價(jià)，又要激勵(lì)協(xié)議簽訂單位加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)和設(shè)施、器材配備，提升其應(yīng)急處置能力。

因此，建議對(duì)船舶污染清除協(xié)議制度進(jìn)行重新架構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)其設(shè)立的根本宗旨。

三、賠的方面

1.強(qiáng)制清防污費(fèi)用的法律屬性方面

船舶發(fā)生污染事故后，污染方自行或依據(jù)清污協(xié)議與清污方簽訂清污協(xié)議，自行組織產(chǎn)生的清防污費(fèi)用屬于民事主體之間的約定，為民事責(zé)任當(dāng)無(wú)異議。《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》及/或《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》均為民事責(zé)任公約，其強(qiáng)調(diào)“任何人”采取“任何合理措施”（不論強(qiáng)制清污、應(yīng)急反應(yīng)還是協(xié)議清污），產(chǎn)生的清防污費(fèi)用都在船舶污染損害民事賠償責(zé)任范圍之內(nèi)。然而依據(jù)國(guó)內(nèi)法律法規(guī)體系，對(duì)海事機(jī)構(gòu)強(qiáng)制清污在實(shí)踐中有不同認(rèn)識(shí)，審判中也有不同判決，主要存在以下觀點(diǎn)：一是民事責(zé)任，依據(jù)民事訴訟程序主張；二是行政強(qiáng)制執(zhí)行費(fèi)用，為行政責(zé)任，只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

不同的觀點(diǎn)，立法依據(jù)各不相同，實(shí)現(xiàn)程序也不一致，為海事機(jī)構(gòu)強(qiáng)制清污帶來(lái)困惑和風(fēng)險(xiǎn)。因此，建議對(duì)海事機(jī)構(gòu)強(qiáng)制清污費(fèi)用法律屬性予以明確。

2.強(qiáng)制清防污費(fèi)用主張的主體方面

通過(guò)對(duì)法院近年訴訟情況分析，對(duì)于清防污費(fèi)用的主張主體，主要有以下幾種觀點(diǎn)：一是清防污費(fèi)用清污方可以直接向污染方主張權(quán)利；二是只能由行政機(jī)關(guān)依據(jù)民事訴訟程序主張；三是依據(jù)《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，只能由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。主張主體的不確定性帶來(lái)了清防污費(fèi)用求償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)性，大大降低了清污方參與海事強(qiáng)制清污的意愿，也為海事強(qiáng)制清污工作帶來(lái)了困難。

因此，建議通過(guò)立法對(duì)海事強(qiáng)制清防污費(fèi)用的主張主體予以明確，并與《海商法》等民商事法律做好銜接，使得無(wú)論海事機(jī)構(gòu)還是清污方、污染方都有法可依，對(duì)如何依法維權(quán)及對(duì)自己行為的法律后果有清晰界定。

3.強(qiáng)制清防污費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)方面

通過(guò)對(duì)法院近年訴訟情況分析可知，對(duì)于清防污費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)法院認(rèn)定中存在較大差異，且不同標(biāo)準(zhǔn)之間差異較大，主要有以下幾種做法：一是按照清污方主張予以判決；二是基本認(rèn)定以公估公司公估費(fèi)用作為標(biāo)準(zhǔn)；三是以清污方主張且在地方物價(jià)部門予以備案的，可以作為標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；四是由法官根據(jù)市場(chǎng)詢價(jià)依據(jù)公平原則予以判斷。標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，清污方漫天要價(jià)，會(huì)損害污染方合法利益；標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，清污方無(wú)利可圖，會(huì)導(dǎo)致參與污染清除積極性降低。同時(shí)，不同案件的不同判決，會(huì)使清污方無(wú)所適從。

因此，建議相關(guān)部門結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和清防污力量實(shí)際，以行業(yè)協(xié)會(huì)或者價(jià)格公示備案方式，或者約定使用油污損害賠償基金標(biāo)準(zhǔn)等模式，確立清防污費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)清污主體、污染船舶利益雙贏。

4.強(qiáng)制清防污費(fèi)用的承擔(dān)主體及連帶責(zé)任方面

實(shí)踐中法院曾經(jīng)判決各異：一是依據(jù)《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》第3.1條、《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》第3.1條、《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條、《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條等相關(guān)規(guī)定，漏油方承擔(dān)責(zé)任（誰(shuí)漏油誰(shuí)負(fù)責(zé)），非漏油方不承擔(dān)責(zé)任；二是依據(jù)《海商法》169條規(guī)定“船舶發(fā)生碰撞，碰撞的船舶互有過(guò)失的，各船按照過(guò)失程度的比例負(fù)賠償責(zé)任”，按照各方碰撞責(zé)任比例的原則承擔(dān)，不承擔(dān)連帶責(zé)任；三是《民法通則》第一百三十條“二人以上共同侵權(quán)造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任”和最高院關(guān)于船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定〔法釋（2011）14號(hào)〕，各方按照碰撞責(zé)任比例的原則承擔(dān)，對(duì)外承擔(dān)連帶責(zé)任。

為確定清防污費(fèi)用承擔(dān)主體，建議借《海商法》修訂契機(jī)，在設(shè)立“船舶油污損害賠償”專章時(shí)予以明確。

5.強(qiáng)制清防污費(fèi)用優(yōu)先受償方面

《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第五十五條規(guī)定：“發(fā)生船舶油污事故，國(guó)家組織有關(guān)單位進(jìn)行應(yīng)急處置、清除污染所發(fā)生的必要費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)在船舶油污損害賠償中優(yōu)先受償?！钡嘘P(guān)債權(quán)登記與受償順序，《海事訴訟特別程序法》第118條規(guī)定由海事法院依照《海商法》以及“其他有關(guān)法律規(guī)定的受償順序”，并不包括行政法規(guī)，而《海商法》以及其他有關(guān)法律規(guī)定中并不包含對(duì)清防污費(fèi)用優(yōu)先受償?shù)囊?guī)定。在《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十八條還特別規(guī)定：船舶取得有效的油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或者具有相應(yīng)財(cái)務(wù)保證的，油污受損害人主張船舶優(yōu)先權(quán)的，人民法院不予支持。因此，清防污費(fèi)用也不可能通過(guò)行使船舶優(yōu)先權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)優(yōu)先受償。盡管《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第五十五條規(guī)定強(qiáng)制清防污費(fèi)用優(yōu)先受償，但在司法實(shí)踐中無(wú)法落實(shí)，這給海事行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政應(yīng)急強(qiáng)制清污帶來(lái)了極大風(fēng)險(xiǎn)。

因此，建議修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》或《海商法》，為海事機(jī)構(gòu)組織的強(qiáng)制清防污費(fèi)用優(yōu)先受償提供法律依據(jù)。