姚玉琴

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院,北京 100120)

1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展

鄉(xiāng)村是具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征的地域綜合體，兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能，與城鎮(zhèn)互促互進(jìn)、共生共存，共同構(gòu)成人類活動(dòng)的主要空間。由于我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元體制，城市與鄉(xiāng)村隔離發(fā)展，城鄉(xiāng)之間發(fā)展極不均衡。1978年改革開放以后，進(jìn)城打工是生活在鄉(xiāng)村的廣大農(nóng)民提高收入的重要渠道。長(zhǎng)期以來，由于城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，全國(guó)大部分地區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)相對(duì)落后，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施等方面建設(shè)的不足直接損害了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致很多習(xí)慣了城市生活的農(nóng)民工不愿意回到鄉(xiāng)村。如今的農(nóng)村，很多農(nóng)民都想逃離，人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生變化，年輕人紛紛外出打工，留下來的都是老人和小孩，出現(xiàn)了“空心村”現(xiàn)象。

根據(jù)不完全調(diào)查，有68%的農(nóng)民很愿意向城鎮(zhèn)集中，他們認(rèn)識(shí)到，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)不僅可以使生活條件變得更好，而且可以充分享受到城鎮(zhèn)的物質(zhì)與文化生活方式，還有利于后代的成長(zhǎng)。只有29%的農(nóng)民不太愿意或者很不愿意向城鎮(zhèn)集中，原因主要是擔(dān)心“城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)高買不起”、“沒有社會(huì)保障”、“生活不習(xí)慣”、“找不到理想工作”、“缺乏相應(yīng)的鼓勵(lì)政策與措施”等，可見，這些人并非不愿意在城鎮(zhèn)生活，而是對(duì)進(jìn)入城鎮(zhèn)工作與生活有缺乏經(jīng)濟(jì)保障和安全的后顧之優(yōu)?？傮w上看，加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)，將有助于改善農(nóng)民的生活品質(zhì)，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，加速農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程，符合農(nóng)民的發(fā)展愿望。

近年來，中央政府一直提倡統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的一體化。所謂“城鄉(xiāng)融合”，是指相對(duì)發(fā)達(dá)的城市和相對(duì)落后的農(nóng)村，打破相互分割的城鄉(xiāng)壁壘，逐步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，促使生產(chǎn)力在城市和鄉(xiāng)村之間合理分布，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活緊密結(jié)合與協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小直至消滅差別，從而使城市和鄉(xiāng)村融為一體?！翱吹靡娚?，望得見水，留得住鄉(xiāng)愁”，是重構(gòu)新型城鄉(xiāng)關(guān)系、人與自然關(guān)系的呼喚。

為了改善城鄉(xiāng)差別這一問題，我國(guó)近些年一直在不斷完善制度，把資源優(yōu)先向農(nóng)村傾斜。經(jīng)過幾年的建設(shè)發(fā)展，不僅縮小了城鄉(xiāng)差距，還把所有的農(nóng)村進(jìn)行分類規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，把城市現(xiàn)有的資源引進(jìn)農(nóng)村，讓農(nóng)民享受跟城市一樣的待遇和公共服務(wù)水平。如今，城鄉(xiāng)融合發(fā)展已是必經(jīng)之路，唯有城鄉(xiāng)一體化，才能帶動(dòng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口流失的問題才能得到緩解，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的人才才會(huì)增多，而城鄉(xiāng)如何融合發(fā)展，是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)，還有很長(zhǎng)的路要走。

2 移民安置與城鄉(xiāng)融合發(fā)展

將水利水電移民搬遷安置與國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展相契合，把移民的發(fā)展和城鎮(zhèn)的發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，滿足城鄉(xiāng)融合的要求，實(shí)事求是地適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需求，讓移民在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中尋找新的定位和機(jī)遇，積極拓展移民安置思路，是現(xiàn)階段帶動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和妥善解決移民安置問題有效途徑。隨著水利水電工程建設(shè)和開發(fā)，走城鎮(zhèn)化安置道路是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)改革的必然趨勢(shì)，移民安置與城鄉(xiāng)融合發(fā)展相結(jié)合是社會(huì)發(fā)展的必然。表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)依托國(guó)家大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的契機(jī)，拓展移民安置渠道和安置方式，促進(jìn)移民和地方經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。目前，水利水電建設(shè)利益相關(guān)方對(duì)水利水電工程開發(fā)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和移民脫貧致富的要求越來越高，也對(duì)水利水電工程建設(shè)促進(jìn)地方的基礎(chǔ)設(shè)施(特別是城鎮(zhèn)化)提出了新要求，因此，結(jié)合國(guó)家大力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的契機(jī)，將移民安置工作與城鄉(xiāng)融合發(fā)展整合，讓移民在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中尋找新的機(jī)遇，讓鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)在移民搬遷中擴(kuò)大規(guī)模和提升容量，在現(xiàn)階段來看，確實(shí)是一種促進(jìn)移民與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)共同發(fā)展的舉措。

(2)移民安置與鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展相結(jié)合，能夠有效解決現(xiàn)階段傳統(tǒng)安置方式面臨的瓶頸，創(chuàng)新和拓展新型、適宜的移民安置方式。在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)水利水電工程農(nóng)村移民安置實(shí)行的是農(nóng)業(yè)安置為基礎(chǔ)、就近安置為主的安置方式。通過行政手段把大量庫(kù)區(qū)農(nóng)村移民安插到附近的村(社)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。該方法簡(jiǎn)便易行，移民基本上維持原有的生產(chǎn)生活方式不變，移民容易接受，社會(huì)基本穩(wěn)定，取得了不小的成績(jī)。但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和移民外出打工增多，土地資源日益減少，若不徹底解決“人多地少”的矛盾，提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平，“以土為主”的安置思路將難以長(zhǎng)期有效實(shí)施。因此以國(guó)家鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合政策為依托，因地制宜，拓展以城鎮(zhèn)為搬遷載體，再輔之以可行的無土安置方式和適宜的配套措施，如逐年貨幣補(bǔ)償、二三產(chǎn)業(yè)安置和養(yǎng)老保障安置等，將很好地解決現(xiàn)階段水利水電工程移民安置問題，還能更快地提高區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化水平，更能積極地創(chuàng)造條件促進(jìn)移民安穩(wěn)致富。

3 水利水電工程移民生產(chǎn)安置方式

作為國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一，也是征地移民規(guī)模最大的行業(yè)，水利水電行業(yè)移民安置方式提倡以農(nóng)業(yè)安置為主，從法律法規(guī)到技術(shù)規(guī)程等，移民安置制度較完善。公路、鐵路等其他行業(yè)被征地農(nóng)民安置方式以社保為主，主要根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)保障水平，因地制宜處置。目前，水利水電行業(yè)的移民生產(chǎn)安置方式主要有以下幾種：

(1)農(nóng)業(yè)安置

在耕地資源豐富的地區(qū)，這是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇的安置方式。選擇農(nóng)業(yè)安置應(yīng)當(dāng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)安置環(huán)境容量分析，根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)和安置標(biāo)準(zhǔn)，在安置區(qū)土地利用規(guī)劃、水資源規(guī)劃、種植業(yè)規(guī)劃、養(yǎng)殖業(yè)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，分析區(qū)域內(nèi)土地資源所能承載的人口總量和接納的移民數(shù)量。

(2)二三產(chǎn)業(yè)安置

在耕地資源緊缺且具有二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件的地區(qū)，可以選擇二三產(chǎn)業(yè)安置方式。第二產(chǎn)業(yè)安置環(huán)境容量應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以安置區(qū)已有項(xiàng)目和擬開發(fā)項(xiàng)目可行性論證為基礎(chǔ)進(jìn)行分析，接納移民勞動(dòng)力數(shù)量應(yīng)根據(jù)其所有權(quán)性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)體制以及人力資源配置情況分析確定。根據(jù)移民勞動(dòng)力供養(yǎng)系數(shù)、移民安置規(guī)劃目標(biāo)，綜合分析計(jì)算可容納的移民數(shù)量。

第三產(chǎn)業(yè)安置環(huán)境容量應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、旅游資源狀況等，分析預(yù)測(cè)第三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目從業(yè)人數(shù)。根據(jù)第三產(chǎn)業(yè)收入水平和移民勞動(dòng)力供養(yǎng)系數(shù)、移民安置規(guī)劃目標(biāo)，綜合分析計(jì)算可容納的移民數(shù)量。

(3)社會(huì)保障安置

符合省(自治區(qū)、直轄市)級(jí)人民政府社會(huì)保障條件的，可以采用社會(huì)保障安置方式。社會(huì)保障安置環(huán)境容量根據(jù)省(自治區(qū)、直轄市)人民政府實(shí)施被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障有關(guān)政策，結(jié)合工程建設(shè)征地影響程度，分析確定符合社會(huì)保障安置條件的移民人口數(shù)量。

(4)購(gòu)買公益性崗位安置

符合公益性崗位資格條件的移民，可選擇購(gòu)買公益性崗位安置方式。購(gòu)買公益性崗位安置容量是在地方人民政府提供公益性崗位數(shù)量的基礎(chǔ)上，根據(jù)移民文化、技能水平，分析確定可安置移民的公益性崗位數(shù)量。根據(jù)公益性崗位收入水平和移民勞動(dòng)力供養(yǎng)系數(shù)、移民安置規(guī)劃目標(biāo)，綜合分析計(jì)算可容納的移民數(shù)量。

(5)一次性補(bǔ)償安置

受征地影響程度較小的村組，可以采用一次性補(bǔ)償安置方式。

(6)投親靠友安置

自愿投親靠友的移民，且接收地縣級(jí)人民政府能夠出具接收證明，可以選擇投親靠友安置方式。

(7)自謀職業(yè)安置

對(duì)有特長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)收入占家庭收入比例低、已脫離或可以脫離土地資源自行解決生產(chǎn)出路的移民，可選擇自謀職業(yè)安置方式。選擇自謀職業(yè)安置的移民，應(yīng)具備一定的文化水平和技能水平。

4 城鄉(xiāng)融合與移民安置方式創(chuàng)新

近年來，以逐年貨幣補(bǔ)償、二三產(chǎn)業(yè)安置、自主安置為主的“無土安置”方式逐步在少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施，取得了較好的成果。同時(shí)，國(guó)家在資金投人、城鎮(zhèn)化水平的提高以及基礎(chǔ)設(shè)施的改善方面不斷加強(qiáng)了對(duì)少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合的力度，這些措施勢(shì)必能夠有效地促進(jìn)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展和少數(shù)民族移民的妥善安置。

根據(jù)筆者了解的情況，在湖南的江華瑤族自治縣和新疆南疆地區(qū)，結(jié)合國(guó)家的少數(shù)民族扶貧政策和城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求，有幾座水庫(kù)將庫(kù)區(qū)以農(nóng)業(yè)為生的移民安置在城市，生活方面完全城市化，生產(chǎn)方面還保留有土地，相對(duì)于過去的“以農(nóng)業(yè)安置為主”和“非農(nóng)安置方式”是新型的移民安置方式，對(duì)于傳統(tǒng)的大農(nóng)業(yè)安置方式是個(gè)創(chuàng)新，下面分別進(jìn)行說明。

(1)湖南涔天河水庫(kù)擴(kuò)建工程：“長(zhǎng)效補(bǔ)償，逐年發(fā)放”

涔天河水庫(kù)擴(kuò)建工程正常蓄水位313m，相應(yīng)水庫(kù)面積38.9km2，總庫(kù)容15.1億m3。規(guī)劃設(shè)計(jì)水平年生產(chǎn)安置人口20861人、搬遷安置人口共計(jì)5763戶23092人。初步設(shè)計(jì)階段規(guī)劃的是大農(nóng)業(yè)安置方式，通過調(diào)整土地集中流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)安置，在擬調(diào)劑的土地附近建設(shè)21個(gè)集中安置居民點(diǎn)。實(shí)施過程中有很大一部分移民考慮到孩子上學(xué)、打工方便等因素，要求進(jìn)集鎮(zhèn)安置。根據(jù)移民意愿和江華縣政府意見，最終將21個(gè)集中安置居民點(diǎn)變更為進(jìn)6個(gè)集鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化安置。由于江華縣是瑤族自治縣，6個(gè)集鎮(zhèn)安置點(diǎn)按照“移民安置與小城鎮(zhèn)發(fā)展相結(jié)合，與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，與瑤族特色相結(jié)合”的思路進(jìn)行特色規(guī)劃，按安置小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)集中建設(shè)，移民以戶為單位自購(gòu)成品房。生產(chǎn)安置方式為長(zhǎng)效補(bǔ)償方式，逐年發(fā)放土地收益。

在這種安置方式下，移民的生活生活均已融入城市，主要收入來源依靠城市，也享受城市最低生活保障政策，是一種非農(nóng)安置方式。

(2)新疆莫莫克水利樞紐和庫(kù)爾干水利樞紐：“移民進(jìn)縣城樓房安置，組成合作社放牧”

莫莫克水利樞紐工程位于新疆喀什地區(qū)葉城縣，水庫(kù)總庫(kù)容為1.24億m3，正常蓄水位為1899.5m，電站裝機(jī)容量30MW。規(guī)劃設(shè)計(jì)水平年生產(chǎn)安置人口為1850人、搬遷安置人口為610戶2074人。移民搬遷至葉城縣和田南路已建成東城D區(qū)(易地扶貧安置點(diǎn))樓房安置，生產(chǎn)安置采取在柯克亞鄉(xiāng)西合甫片區(qū)克孜力金進(jìn)行土地開發(fā)，樓房距生產(chǎn)安置區(qū)約70km，移民在生產(chǎn)安置區(qū)人均分配飼草飼料地及口糧田2.5畝。

庫(kù)爾干水利樞紐工程位于新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿克陶縣境內(nèi)，水庫(kù)總庫(kù)容為1.25億m3，正常蓄水位2105m，電站裝機(jī)容量24MW。規(guī)劃設(shè)計(jì)水平年生產(chǎn)安置人口為993人、搬遷安置人口為48戶159人。根據(jù)阿克陶縣政府意見，搬遷安置人口全部搬遷至玉麥鄉(xiāng)境內(nèi)的絲路佳苑移民安置區(qū)(易地扶貧安置點(diǎn))樓房安置。生產(chǎn)安置人口在阿克陶縣玉麥鄉(xiāng)易地扶貧搬遷土地開發(fā)一期項(xiàng)目南側(cè)、二期項(xiàng)目規(guī)劃范圍內(nèi)開發(fā)農(nóng)用地分配給移民，生產(chǎn)安置人口在安置區(qū)人均分配耕地2畝、飼草飼料地1畝。

莫莫克水庫(kù)和庫(kù)爾干水庫(kù)移民都是結(jié)合新疆地區(qū)脫貧攻堅(jiān)和易地扶貧，將移民安置在城市居民小區(qū)，但是在小區(qū)以外都配置有牧草地，在牧草地上建設(shè)養(yǎng)殖小區(qū)，牧民的牛羊由牧民自行組合成放牧小組，幾戶輪流放牧，相當(dāng)于自由組合的合作社形式。

這種安置方式下，移民的生活基本都在城市中，充分享受了城市生活的便利。但是也有能夠耕種和放牧的土地，合作社的農(nóng)戶輪流放牧，農(nóng)業(yè)收入仍然仍然是家庭收入來源之一。當(dāng)?shù)卣鶕?jù)新疆特別是南疆地區(qū)的惠民政策，盡可能拓寬移民收入來源，給移民提供護(hù)邊員和公益性崗位就業(yè)，發(fā)放草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)龋ㄟ^多種渠道增加移民收入。護(hù)邊員工資和草原生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)已成為移民家庭主要收入，牧業(yè)收入占比不高。

(3)阿爾塔什水利樞紐：“居民進(jìn)集鎮(zhèn)安置，仍然放牧”

阿爾塔什水利樞紐工程位于喀什地區(qū)莎車縣和克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿克陶縣交界處，是葉爾羌河干流山區(qū)下游河段的控制性水利樞紐工程。水庫(kù)正常蓄水位1820m，相應(yīng)庫(kù)容21.29億m3，裝機(jī)容量755MW，為大(1)型I等工程。規(guī)劃設(shè)計(jì)水平年生產(chǎn)安置人口為3866人、搬遷安置人口為1285戶4576人。

庫(kù)區(qū)淹沒的庫(kù)斯拉甫鄉(xiāng)集鎮(zhèn)規(guī)劃遷建至喀什地區(qū)澤普縣境內(nèi)，安置移民人口為1276戶4543人(其中有9戶共計(jì)33人不在此安置點(diǎn)內(nèi))。規(guī)劃設(shè)計(jì)水平年集鎮(zhèn)遷建區(qū)規(guī)劃用地總面積為203.3hm2(含遠(yuǎn)期建設(shè)預(yù)留用地17.3hm2、旅游發(fā)展用地5.718hm2、近期建設(shè)用地62.23hm2、集鎮(zhèn)遷建區(qū)內(nèi)生產(chǎn)用地118.532hm2)。建設(shè)用地共計(jì)62.23hm2，每人平均建設(shè)用地為137.0m2(不含養(yǎng)殖用地及庭院經(jīng)濟(jì)、灌溉渠道、養(yǎng)殖兼生產(chǎn)用道路、生產(chǎn)用道路及防護(hù)林地等生產(chǎn)用地面積)。

規(guī)劃移民住宅集中式布置，每戶占地面積1.2畝(800m2，院落布局尺寸為20m×40m)，其中住宅基地為0.308畝/戶(205m2)，庭院經(jīng)濟(jì)占地0.442(295m2)畝/戶，畜禽養(yǎng)殖地0.45(300m2)畝/戶。每戶建筑面積80m2，住宅建筑總面積10.208萬m2。

在澤普縣大亞斯墩安置區(qū)規(guī)劃開發(fā)荒地總面積3.75萬畝，移民安置后人均擁有1畝口糧田、2.5畝人工草地。遠(yuǎn)期計(jì)劃人蓄分離，在安置區(qū)還預(yù)留了遠(yuǎn)期養(yǎng)殖用地區(qū)115.5hm2。

阿爾塔什的移民安置方式與莫莫克水庫(kù)、庫(kù)爾干水庫(kù)有所不同，移民進(jìn)規(guī)劃的集鎮(zhèn)安置，但是安置區(qū)里住房和牲畜養(yǎng)殖棚圈在一起，劃撥的土地距離集鎮(zhèn)不遠(yuǎn)，移民可以自己放牧。這種安置方式可以說是新疆特有的，也是國(guó)家對(duì)新疆移民的特殊照顧。新疆地廣人稀，雖說是集鎮(zhèn)，但是占地面積很大，每戶移民可以分配較多的宅基地。

這種安置方式介于城市安置和鄉(xiāng)村安置之間，高度實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求。移民既享受了城市化的生活，也基本保留了鄉(xiāng)村生活的特點(diǎn)。移民仍然以放牧為生，也可以隨時(shí)打工。

5 結(jié)語(yǔ)

大中型水利水電工程的征地移民具有涉及面廣、政策性強(qiáng)、影響因素多、任務(wù)十分艱巨的特點(diǎn)，為了做好水利水電工程移民工作，除了進(jìn)一步完善移民政策、增加移民投資外，最有效的手段就是探索有效、適宜的移民安置思路，在此背景下，移民安置與鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展有機(jī)結(jié)合形成的安置思路具有實(shí)施和推廣的可行性。文中4個(gè)工程都是因地制宜，利用并妥善處理好民族地區(qū)移民安置與城鎮(zhèn)化建設(shè)問題，并且與當(dāng)?shù)氐姆鲐?、惠民政策整合，拓寬了移民收入。一般來說，進(jìn)入城市就意味著要失去土地，城市也無法提供從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件。上述4個(gè)工程的安置方式使移民既能享受城市生活的便利，也能繼續(xù)享受土地收益。創(chuàng)新了收益分享模式，提高了農(nóng)民參與程度，增強(qiáng)了農(nóng)民參與融合能力，讓農(nóng)民更多分享到了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的好處。作為移民安置的新思路，值得學(xué)習(xí)參考。