李 臻,張維蓉
(1.中水淮河規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限公司,安徽 合肥 230001;2.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院,北京 100120)
172項(xiàng)重大節(jié)水供水工程是國(guó)務(wù)院2015年政府工作報(bào)告中確定的重要工程,是解決我國(guó)的節(jié)水、供水、水資源配置、水旱災(zāi)害等問(wèn)題的重大基礎(chǔ)設(shè)施工程。水利建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)是對(duì)項(xiàng)目費(fèi)用、效益、經(jīng)濟(jì)合理性及財(cái)務(wù)可行性等所做的分析評(píng)估[1- 2],在開(kāi)發(fā)任務(wù)選擇、工程規(guī)模論證、經(jīng)濟(jì)合理性分析等前期論證工作中起到了重要支撐作用,為上述172項(xiàng)工程的立項(xiàng)決策提供了重要技術(shù)支撐。回顧項(xiàng)目技術(shù)審查歷程,不少設(shè)計(jì)單位存在對(duì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作內(nèi)容和重點(diǎn)認(rèn)識(shí)模糊、資金籌措方案邊界條件分析不夠深入等問(wèn)題,本文重點(diǎn)對(duì)上述兩方面的技術(shù)難點(diǎn)和問(wèn)題進(jìn)行了分析總結(jié),為今后的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作提供參考。
水利建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)兩部分。國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)是在合理配置社會(huì)資源的前提下,從國(guó)家經(jīng)濟(jì)整體利益的角度出發(fā),計(jì)算項(xiàng)目對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn),分析項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率、效果和對(duì)社會(huì)的影響,評(píng)價(jià)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性。財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)是在國(guó)家現(xiàn)行財(cái)稅制度和價(jià)格體系的前提下,從項(xiàng)目的角度,計(jì)算項(xiàng)目范圍內(nèi)的財(cái)務(wù)費(fèi)用和收益,分析項(xiàng)目的財(cái)務(wù)生存能力和償債能力、盈利能力,評(píng)價(jià)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性,擬訂項(xiàng)目建設(shè)的資金籌措方案。在具體工作中,設(shè)計(jì)人員除要開(kāi)展經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)章節(jié)、貸款能力測(cè)算專題編制工作外,還需配合其他專業(yè)共同參與到工程方案經(jīng)濟(jì)比選工作中。通常,水利項(xiàng)目的工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、工程規(guī)模、布局和主要設(shè)計(jì)方案均需要經(jīng)過(guò)技術(shù)經(jīng)濟(jì)綜合比選后確定,而經(jīng)濟(jì)比選又是其中較為重要的環(huán)節(jié),尤其在其他條件差別不大的情況下,往往會(huì)起到?jīng)Q定性的作用。
作者在審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn),設(shè)計(jì)人員往往對(duì)方案經(jīng)濟(jì)比選工作的重視程度不夠,常見(jiàn)的錯(cuò)誤包括:比選方案整體功能達(dá)不到設(shè)計(jì)要求、研究深度不對(duì)等、價(jià)格水平前后不一致等。因此,在方案經(jīng)濟(jì)比選工作中,應(yīng)注意以下幾點(diǎn):一是各比選方案均需滿足相同的功能要求,不可行方案和不滿足全部功能要求的方案不需要參與經(jīng)濟(jì)比選。二是要注重各比較方案的工作深度對(duì)等性,防止先入為主思想,推薦方案過(guò)于精細(xì)而比選方案相對(duì)粗糙,人為造成比選結(jié)果的差異。三是注意價(jià)格水平的一致性,通常方案經(jīng)濟(jì)比選應(yīng)采用國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果,只有在財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)成果不沖突時(shí)才能采用財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)成果,因此提水電價(jià)、發(fā)電電價(jià)宜采用影子價(jià)格。四是比較方法和計(jì)算原則要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),如采用差額內(nèi)部收益率法,則計(jì)算期要和推薦方案經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)采用的計(jì)算期一致,尤其是提水電費(fèi)等年運(yùn)行費(fèi)較高的項(xiàng)目,計(jì)算期長(zhǎng)短可能會(huì)對(duì)方案比選結(jié)論產(chǎn)生影響。
根據(jù)水利建設(shè)項(xiàng)目前期工作相關(guān)規(guī)定以及規(guī)程規(guī)范要求,水利建設(shè)項(xiàng)目在可行性研究階段和初步設(shè)計(jì)階段均要開(kāi)展經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作[3- 4],部分項(xiàng)目在可研階段還要開(kāi)展貸款能力測(cè)算專題工作。
1.2.1可行性研究階段工作重點(diǎn)
由于水利建設(shè)項(xiàng)目行政審批流程的簡(jiǎn)化、項(xiàng)目建議書(shū)階段的取消,可研階段經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作任務(wù)有所增加??裳须A段經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作的重點(diǎn)包括兩大方面:一是從國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)角度分析項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)合理性,為政府部門和投資者決策提供依據(jù)和支撐;二是結(jié)合貸款能力測(cè)算專題工作,分析水產(chǎn)品價(jià)格、初期達(dá)產(chǎn)率、貸款使用條件等資金籌措方案邊界條件,估算項(xiàng)目費(fèi)用和收益,計(jì)算不同邊界條件下的資金籌措方案,分析推薦資金籌措方案下項(xiàng)目的財(cái)務(wù)生存能力、償債能力和盈利能力,為政府部門和社會(huì)投資者決策提供技術(shù)支撐。
1.2.2初步設(shè)計(jì)階段工作重點(diǎn)
水利建設(shè)項(xiàng)目在可研階段,通常由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)或地方發(fā)展和改革部門就項(xiàng)目融資方案提出批復(fù)意見(jiàn),明確項(xiàng)目資本金與貸款額度,并對(duì)中央預(yù)算內(nèi)定額補(bǔ)助資金做出安排。在初設(shè)階段,受工程設(shè)計(jì)方案優(yōu)化調(diào)整和價(jià)格水平變化影響,工程概算投資較可研階段可能會(huì)發(fā)生一定程度的變化。因此,初設(shè)階段的工作重點(diǎn)一是復(fù)核工程設(shè)計(jì)方案的經(jīng)濟(jì)合理性,二是對(duì)增加(減少)部分工程投資的資金籌措方案提出意見(jiàn)安排。具體而言,初步設(shè)計(jì)階段應(yīng)在對(duì)各類資金籌措方案邊界條件復(fù)核的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)分析增加(減少)部分投資的資金籌措方案,分析采用資本金還是貸款,或是貸款和資本金同比例增減等不同資金籌措方案對(duì)水產(chǎn)品價(jià)格的影響,合理推薦資金籌措方案。
資金籌措方案分析是水利建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容,其關(guān)鍵和核心在于對(duì)其邊界條件的分析。水利建設(shè)項(xiàng)目資金籌措方案的邊界條件通常包括:水產(chǎn)品價(jià)格、初期達(dá)產(chǎn)率、貸款運(yùn)用條件以及應(yīng)付利潤(rùn)要求等[5]。不少設(shè)計(jì)單位往往對(duì)資金籌措方案邊界條件的分析不夠深入,導(dǎo)致推薦的資金籌措方案不夠合理,難以為政府部門和社會(huì)投資者的決策提供有效幫助。作者結(jié)合172項(xiàng)重大節(jié)水供水項(xiàng)目審查工作對(duì)水利建設(shè)項(xiàng)目資金籌措方案的主要邊界進(jìn)行了分析統(tǒng)計(jì),認(rèn)為水價(jià)、初期達(dá)產(chǎn)率以及貸款使用條件對(duì)資金籌措方案的影響最大,提出實(shí)際工作中需加以重視的幾個(gè)問(wèn)題。
水利建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收入主要是向經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供水產(chǎn)品服務(wù)而獲得的收益,通常包括供水效益、灌溉效益、生態(tài)效益及航運(yùn)、發(fā)電和旅游效益等。對(duì)以公益性功能為主的水利項(xiàng)目而言,其主要收益來(lái)源是供水、灌溉收入。因此,水價(jià)的分析與采用至關(guān)重要,對(duì)項(xiàng)目資金籌措方案影響深刻。
現(xiàn)行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)已基本明確了水價(jià)擬定的主要步驟:對(duì)項(xiàng)目所在區(qū)域的現(xiàn)狀執(zhí)行水價(jià)、現(xiàn)有水利工程售水水價(jià)等進(jìn)行詳查;測(cè)算項(xiàng)目的單位灌溉、供水成本;根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平預(yù)測(cè)低收入人群的支付意愿,結(jié)合受水區(qū)水資源的稀缺性,綜合估算可承受水價(jià);綜合考慮現(xiàn)狀水價(jià)、供水灌溉成本、可承受水價(jià),擬訂不同水價(jià)方案開(kāi)展分析。從實(shí)際工作來(lái)看,上述工作的難點(diǎn)在于相關(guān)參數(shù)取值的主觀任意性較大,對(duì)水價(jià)分析成果影響較大。針對(duì)此問(wèn)題,作者認(rèn)為在設(shè)計(jì)工作中應(yīng)注意以下幾點(diǎn):
一是處理好用戶斷面水價(jià)與工程斷面水價(jià)的折算關(guān)系。工程現(xiàn)狀水價(jià)通常是用戶斷面水價(jià),而計(jì)算工程供水灌溉效益的水價(jià)多為骨干工程末端或水庫(kù)出庫(kù)斷面水價(jià),不少設(shè)計(jì)單位簡(jiǎn)單地按比例將用戶斷面水價(jià)折算到骨干工程末端,主觀任意性較強(qiáng),采用不同比例對(duì)現(xiàn)狀水價(jià)計(jì)算結(jié)果影響太大。骨干工程末端與用戶斷面之間尚有配套工程、水廠工程、市政管網(wǎng)等輸配水環(huán)節(jié)。因此,需要充分調(diào)研現(xiàn)狀水價(jià)及其構(gòu)成(如污水處理費(fèi)),參考當(dāng)?shù)爻鞘锌傮w規(guī)劃中的水廠、管網(wǎng)工程投資與水利工程配套投資的比例,合理分析各輸配水環(huán)節(jié)的供水成本及利潤(rùn)空間,推求骨干工程末端現(xiàn)狀水價(jià)。
二是可承受水價(jià)計(jì)算相關(guān)參數(shù)的合理性。城鎮(zhèn)居民生活、工業(yè)用水的可承受水價(jià)通常采用水費(fèi)支出指數(shù)法測(cè)算[6],但相關(guān)參數(shù)的主觀任意性較強(qiáng),對(duì)可承受水價(jià)的計(jì)算成果影響巨大。以城市居民生活用水水費(fèi)支出占可支配收入比例為例,研究機(jī)構(gòu)對(duì)此進(jìn)行了調(diào)研,認(rèn)為城市居民生活用水水費(fèi)支出占家庭平均收入的1.0%~2.5%比較合適。按照上述參數(shù),以內(nèi)蒙古引綽濟(jì)遼工程為例,受水區(qū)通遼市2030年低收入人群可分配收入為2.8萬(wàn)元,人均用水量42.3m3,若按照1.0%和2.5%上下限測(cè)算可承受水價(jià)分別為6.64元/m3、16.6元/m3,兩者相差近10元/m3,在實(shí)際工作中,設(shè)計(jì)人員難以精準(zhǔn)把握該參數(shù)的選擇。因此,需對(duì)參數(shù)合理性進(jìn)行橫向和縱向?qū)Ρ龋邆錀l件時(shí)可進(jìn)行調(diào)研分析以綜合確定。橫向方面可與受水區(qū)周邊地區(qū)近期立項(xiàng)的水利工程相關(guān)參數(shù)進(jìn)行對(duì)比;縱向上可統(tǒng)計(jì)近幾年的水費(fèi)收入占可分配收入的比例,分析隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平提高該參數(shù)的變化趨勢(shì)。此外,設(shè)計(jì)單位可參考已公布的水價(jià)問(wèn)卷調(diào)查報(bào)告成果,以福建省泉州白瀨水利樞紐工程為例,設(shè)計(jì)單位參考了與泉州市水資源條件相當(dāng)?shù)奈錆h市2012年11—12月的問(wèn)卷調(diào)查報(bào)告,并據(jù)此分析城市居民生活用水水費(fèi)支出占家庭平均收入推薦比例為0.9%(略低于現(xiàn)狀水平)。
通過(guò)對(duì)已審查的部分172項(xiàng)工程資金籌措方案的統(tǒng)計(jì)分析,供水收入是工程前期還貸的主要來(lái)源,初期達(dá)產(chǎn)率方案與水價(jià)相互作用,對(duì)項(xiàng)目資金籌措方案測(cè)算成果的影響顯著。目前,現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)規(guī)范以及貸款能力測(cè)算暫行規(guī)定尚未對(duì)初期達(dá)產(chǎn)率的擬定原則和方法做出明確規(guī)定,盡管不少項(xiàng)目在前期論證過(guò)程中已經(jīng)考慮了供水初期達(dá)產(chǎn)率對(duì)項(xiàng)目貸款能力的影響,但各設(shè)計(jì)單位在具體操作中沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),不同設(shè)計(jì)人員根據(jù)各自經(jīng)驗(yàn)擬定的初期達(dá)產(chǎn)率往往主觀任意性較強(qiáng),不易在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。
影響初期達(dá)產(chǎn)率的重要因素有水庫(kù)來(lái)水情況、配套工程實(shí)施進(jìn)度、受水區(qū)現(xiàn)有工程供水狀況、水價(jià)、管理和運(yùn)營(yíng)機(jī)制。上述因素中,水價(jià)高低已在水價(jià)分析中予以考慮,如推薦水價(jià)在可承受水價(jià)范圍內(nèi),可不考慮其對(duì)供水達(dá)產(chǎn)率的影響;水庫(kù)來(lái)水情況的不同對(duì)工程某一年的供水量影響較大,但從較長(zhǎng)的一段時(shí)期看,水文徑流的豐枯變化可用多年平均狀況來(lái)反映;管理體制與運(yùn)營(yíng)機(jī)制方面重點(diǎn)是項(xiàng)目建成后重點(diǎn)考慮的因素,在前期論證階段可不重點(diǎn)研究。因此,在前期論證階段,以配套工程實(shí)施進(jìn)度和受水區(qū)現(xiàn)有工程供水狀況兩大因素對(duì)初期達(dá)產(chǎn)率影響最為深刻。若項(xiàng)目配套工程建設(shè)進(jìn)度較慢,當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有工程供水量占系統(tǒng)總供水量比例較高,則新建項(xiàng)目的初期達(dá)產(chǎn)率低;反之則初期達(dá)產(chǎn)率較高。
為避免可能存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),在水利建設(shè)項(xiàng)目融資方案測(cè)算過(guò)程中,宜至少擬訂高、中、低三種供水達(dá)產(chǎn)率方案。城鎮(zhèn)生活、工業(yè)供水項(xiàng)目投產(chǎn)第一年中方案初期達(dá)產(chǎn)率為10%~20%,若設(shè)計(jì)供水量占區(qū)域總供水量比例較高,則取小值;若設(shè)計(jì)供水量占區(qū)域供水量比例較低,則取大值。中方案完全達(dá)產(chǎn)年份可考慮設(shè)計(jì)水平年,低、高方案可比中方案推遲或提前2~5年。初期達(dá)產(chǎn)供水增長(zhǎng)率中方案可考慮直線增長(zhǎng)到設(shè)計(jì)水平年;低、高方案可比中方案降低或增加1~2個(gè)百分點(diǎn)。
目前已經(jīng)審查的172項(xiàng)工程中,貸款利率多采用項(xiàng)目測(cè)算時(shí)中國(guó)人民銀行公布的基準(zhǔn)利率,貸款償還期通常采用15~20年。盡管不少項(xiàng)目在實(shí)際融資階段與部分政策性銀行簽訂了優(yōu)惠貸款,貸款利率在基礎(chǔ)利率基礎(chǔ)上下浮動(dòng)10%甚至更多,但該部分低息貸款往往政策性較強(qiáng),適用范圍和貸款額度易受限制,在前期論證階段可直接采用中國(guó)人民銀行公布的基準(zhǔn)利率。受水利建設(shè)項(xiàng)目效益發(fā)揮過(guò)程相對(duì)較長(zhǎng)的影響,項(xiàng)目貸款期不宜過(guò)短,貸款償還期一般以15~20年基本合適。
目前,常見(jiàn)的貸款償還方式有等額本金、等額本息以及按項(xiàng)目還款能力償還3種。等額本息還款在初期還款壓力較小,后期還款壓力較大;而等額本金還款在初期還款壓力較大,后期還款壓力較小。由于水利建設(shè)項(xiàng)目的達(dá)產(chǎn)期長(zhǎng),往往項(xiàng)目在前期的財(cái)務(wù)收入不確定性較大,后期隨著項(xiàng)目逐步達(dá)產(chǎn),項(xiàng)目現(xiàn)金流逐漸增強(qiáng),因此宜采用等額本息還款方式,有效降低項(xiàng)目建成初期的還款壓力。此外,采用項(xiàng)目還款能力償還的項(xiàng)目,若還貸年限較長(zhǎng),還貸期末項(xiàng)目早已達(dá)產(chǎn),則計(jì)算的貸款能力較高,若還貸期末項(xiàng)目尚未達(dá)產(chǎn),則計(jì)算的貸款能力存在偏低的可能。從實(shí)際調(diào)研情況看,僅部分由政府統(tǒng)貸統(tǒng)還的項(xiàng)目采用項(xiàng)目還款能力償還,從規(guī)避受水區(qū)政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮,在今后的項(xiàng)目論證中不宜采用這種還款方式。
172項(xiàng)重大節(jié)水供水工程是解決我國(guó)節(jié)水、供水、水資源配置、水旱災(zāi)害等問(wèn)題的重大基礎(chǔ)設(shè)施工程。水利建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的費(fèi)用、效益、經(jīng)濟(jì)合理性及財(cái)務(wù)可行性等所做的分析評(píng)估,在上述項(xiàng)目開(kāi)發(fā)任務(wù)選擇、工程規(guī)模論證、經(jīng)濟(jì)合理性分析等前期論證工作中起到了重要的支撐作用。本文就技術(shù)審查中出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了分析總結(jié),在經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作內(nèi)容和重點(diǎn)方面,建議更加重視經(jīng)濟(jì)方案比選工作,并對(duì)可研和初設(shè)階段經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作重點(diǎn)和要求進(jìn)行了解釋說(shuō)明;在資金籌措方案邊界條件分析方面,對(duì)水價(jià)、初期達(dá)產(chǎn)率、貸款使用條件的擬定方法和計(jì)算原則進(jìn)行了梳理和說(shuō)明。