(1.中共咸陽市委黨校，陜西 咸陽 712000；2.禮泉縣人民法院，陜西 禮泉 713200)

眾所周知，河流水資源不僅是推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的重要元素，也是人們?nèi)粘Ｓ盟闹匾獊碓?，但伴隨著人類的肆意活動，越來越多的工業(yè)、生活廢棄物直接或間接地排入水中，使水受到了污染。據(jù)環(huán)境部門檢測，全國城鎮(zhèn)每天至少有1億噸污水未經(jīng)過處理直接排入水體。全國七大水系中有一半以上水質(zhì)受到污染，全國40%的水源不適合于日常用水，25%的水體不適于灌溉農(nóng)物，90%的城市水域污染嚴(yán)重，也就是說，幾乎所有的城市都存在著水域污染問題。

目前，我國待實(shí)施的河流、河道、流域治理類的項(xiàng)目眾多，但涉及的投資巨大，實(shí)施的步驟繁雜，給地方政府造成很大的負(fù)擔(dān)，項(xiàng)目很難發(fā)展，以致我國流域治理效果甚微，進(jìn)程緩慢，項(xiàng)目難以開展的一個重要原因是相關(guān)部門不夠重視，沒有一個完善的流域治理體制。因而加大力度推動地方政府及相關(guān)部門行政責(zé)任法治化建設(shè)，是建設(shè)流域生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)城市水環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的必要責(zé)任及關(guān)鍵措施。

一、流域治理政府間的地域合作

當(dāng)前跨界流域治理難以解決的問題主要是有效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立，其表現(xiàn)為地方政府行政分割嚴(yán)重，分散管理的行政體制造成不同地方政府間權(quán)威效力的不同，導(dǎo)致地域合作主體集體行動的困境。我國雖然在七大流域建立了流域管理機(jī)構(gòu)，但更多的是有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)或權(quán)責(zé)不對稱，且往往是從自身利益而非全流域的角度去考慮流域管理。流域水污染治理是典型的公益性項(xiàng)目，其治理帶來的利益及效果難以直觀體現(xiàn)，并且治理成本的投入隨著項(xiàng)目的進(jìn)程逐漸遞增，這正是我國跨界流域治理合作難以開展下去的原因之一。當(dāng)流域承載的規(guī)模經(jīng)濟(jì)總量足夠大時(shí)，以流域?yàn)檩d體的各地方政府就會因各自利益問題而難以集體行動，治理成本越高，流域治理失效的機(jī)率就越大，所以協(xié)商共治的機(jī)制建立顯得尤為重要。

以太湖流域水污染治理為例，80年代太湖流域因活躍的工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致大量工業(yè)廢棄物排入河湖水系，水污染狀況逐漸惡化。為此江蘇、浙江和上海三方建立了共治措施，三地建立了多級政府間的組織體系、制度和政策體系、監(jiān)督檢查和考核評估體系，對跨省河湖實(shí)施聯(lián)合監(jiān)管。除了多級政府合作共治外，還有政府與企業(yè)、社會公眾的參與合作，比如上海全市共有7781名黨政官員、村居干部、企業(yè)管理者等擔(dān)任各級河長，此外，還有村民每天巡查時(shí)拍攝河道情況上傳給監(jiān)管部門，以便協(xié)調(diào)相關(guān)部門開展流域治理，實(shí)現(xiàn)綜合整治。由此形成了以流域內(nèi)各利益為共鳴的集體行動，為太湖流域治理注入了強(qiáng)勢力量。

太湖流域治理之所以政府間地域合作取得良好成績，與他們的法治制約有關(guān)。《太湖流域管理?xiàng)l例》不僅是水污染治理制度，更是流域管理綜合治理制度，加強(qiáng)了政府間的責(zé)任管理意識。

二、流域治理政府責(zé)任存在的立法問題

在《憲法》大綱下，目前我國已頒布了《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》《環(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)行政法規(guī)，加強(qiáng)了政府的“綜合治理”理念，和地方政府之間的協(xié)調(diào)。但從實(shí)務(wù)操作來看，水污染治理中政府聯(lián)防聯(lián)治、監(jiān)管制度等方面存在不同程度的立法缺失、配套制度不夠完善等問題。例如，憲法只規(guī)范了各級政府在其管理范圍內(nèi)的規(guī)劃地位、主體和程序，由于不同上下級工作部門制定的主體不同，使跨界流域治理的規(guī)劃內(nèi)容難以銜接、實(shí)施效果不佳。由此可見，我國憲法和地方組織法涉及有關(guān)跨區(qū)治理上的具體規(guī)定和條例還需要立法來完善。再次，《水污染防治法》等流域法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定對行政機(jī)關(guān)的責(zé)任追究辦法，立法忽視了政府責(zé)任，自然很難實(shí)現(xiàn)流域的良治與長久發(fā)展。

2009年，安徽省蚌埠市與宿州市政府以紅頭文件的形式下發(fā)了一份《關(guān)于跨市界河流水污染糾紛協(xié)調(diào)防控與處理協(xié)議》，2013年沱湖污染事件發(fā)生，事后地方政府在追究行政責(zé)任時(shí)發(fā)現(xiàn)，雖然該協(xié)議中規(guī)定了上下游地方政府對防污的預(yù)警和通知，但由于各方責(zé)任主體不明確，上下游政府各執(zhí)一詞。導(dǎo)致很難追究其法治責(zé)任。該事件說明，發(fā)生具體河流污染事件糾紛時(shí)，由于沒有重視流域治理行政問責(zé)制度，忽視政府責(zé)任，在發(fā)生污染問題時(shí)得不到積極處理事務(wù)的政府態(tài)度。因此，在未來的立法設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)把責(zé)任追究對象范圍擴(kuò)展到履行法定職責(zé)的環(huán)境管理部門、執(zhí)法部門，做到權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，違法必追究。

所以在水治理中，除了強(qiáng)調(diào)依法治水外，也應(yīng)重視立法和協(xié)議制定，特別是立法上，規(guī)劃的法律性質(zhì)越明確、執(zhí)法地位越高，執(zhí)行力才會更強(qiáng)。以法律、法規(guī)方式進(jìn)行的府際合作賦予的協(xié)議強(qiáng)制力才能提高地方政府的執(zhí)行力。一要開展科學(xué)立法，重塑立法理念，二要填補(bǔ)綜合性法律制定的立法空白，三要在推進(jìn)立法修改的同時(shí)增強(qiáng)立法的時(shí)效性。當(dāng)然，也要完善立法程序，加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)，面對客觀現(xiàn)實(shí)，加強(qiáng)流域治理立法過程中的部門協(xié)調(diào)，確保立法制定的科學(xué)性和合理性。

三、流域治理中政府缺乏的操作力度

在治理流域水污染方面，不僅地方政府缺乏立法，在現(xiàn)行的行政體制下，法律的執(zhí)行也是困難重重。根據(jù)我國環(huán)保法規(guī)定，上級機(jī)關(guān)不能直接對地方政府的環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督處罰，只能監(jiān)督和指導(dǎo)下級工作，這使有關(guān)部門的執(zhí)法效力受到了一定影響。例如我國排污收費(fèi)制度以“排污企業(yè)或個人承擔(dān)”，但實(shí)際執(zhí)行時(shí)部分企業(yè)及個人無力承擔(dān)環(huán)保懲治。此時(shí)，政府的監(jiān)管力度就顯得無比重要，但由于污染防治缺少先進(jìn)的監(jiān)測設(shè)備和專業(yè)技術(shù)人員，其次許多官員片面追求政績，從而在具體的實(shí)施操作上，任然無所作為。如果要實(shí)現(xiàn)流域治理的落實(shí)和執(zhí)行，應(yīng)該更加重視執(zhí)法者的獎懲制度，除了中央加大流域治理的資金和優(yōu)惠政策外，地方政府也應(yīng)該予以執(zhí)法者相應(yīng)的權(quán)利和獎勵，獎懲制度帶來的經(jīng)濟(jì)刺激，是最為有效的方法之一。此外，部門和群眾的監(jiān)督也得尤為重要，因此增強(qiáng)政府組織和社會公眾的環(huán)境監(jiān)管能力是推動政府操作力度的一個重要趨勢。

四、流域治理中政府在機(jī)制上的創(chuàng)新

流域治理因其特殊的流動性和地域性導(dǎo)致了它獨(dú)特的跨行政區(qū)性，比如，上游地區(qū)的企業(yè)污染物排放導(dǎo)致下游水質(zhì)發(fā)生污染。而下游的地方政府又無法對轄區(qū)外的企業(yè)污染行為進(jìn)行規(guī)制，因此，上下游地方政府在利益訴求上需要達(dá)到一個共識，最好的辦法或許不是協(xié)調(diào)，而是流域區(qū)域地方政府形成聯(lián)盟，從各自利益逐漸轉(zhuǎn)化為共同利益，才是有效解決跨界流域治理的新方向與新方法之一。傳統(tǒng)的治理方式已經(jīng)出現(xiàn)很多問題，所以除了從根本上完善政府的行政責(zé)任外，創(chuàng)新新的治理機(jī)制才是當(dāng)前流域治理的關(guān)鍵所在。因此地方政府必須在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長之間尋求一個平衡點(diǎn)，在健全政府的引導(dǎo)，改善行政責(zé)任的同時(shí)實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)之間的良性合作。

就永定河流域治理案例來分析，永定河流域面積達(dá)934平方公里，其流域分布京津冀晉四個省市，現(xiàn)有116個入河排污口，每年排入3.19億噸廢污水至河道。永定河治理項(xiàng)目進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，建立了全新的協(xié)同治理機(jī)制，采取市場方式進(jìn)行整體運(yùn)作，2018年6月，由京津冀晉四省市人民政府和中國交通建設(shè)集團(tuán)五方共同出資，在北京大興區(qū)注冊成立“永定河流域投資有限公司”，實(shí)現(xiàn)了流域治理由政府到公司的轉(zhuǎn)換。這樣一來流域治理慢慢市場化，由該公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體實(shí)施和投融資運(yùn)作。公司經(jīng)營范圍除了流域水環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)外，還附添了綠化造林、園林景觀、功能性濕地等城市配套，更加貼近城市與環(huán)境之間的可持續(xù)發(fā)展，不僅如此，公司還著手于資源開發(fā)、持有、運(yùn)營及交易、產(chǎn)業(yè)開發(fā)等內(nèi)容用來保持該公司的長期現(xiàn)金流入，用以保證更加長久的永定河流域治理的資金需求。

隨著污染問題的日益嚴(yán)重，政府面臨著城市環(huán)境惡化和公眾呼吁的壓力，水環(huán)境安全關(guān)涉到社會穩(wěn)定和城市發(fā)展，切實(shí)治理水污染必須加強(qiáng)政府在流域治理中的責(zé)任，除了必須在政府的行政責(zé)任上內(nèi)部優(yōu)化，還得在時(shí)代變遷中尋找新的治理方式，以最直接方便的方式達(dá)到最好的效果。