□詹王鎮(zhèn) 吳善善

[內(nèi)容提要]當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)及其效益的實(shí)現(xiàn)存在諸多制度障礙，特別是非市場(chǎng)化土地征收導(dǎo)致農(nóng)民無法享受到土地帶來的地租增值。中共十八屆三中全會(huì)明確了未來我國(guó)農(nóng)地制度的改革方向，其中一個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)就是逐步推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)的資本化，這對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)收入差距、促進(jìn)土地資源的合理配置、促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革以及為經(jīng)濟(jì)理論界深化關(guān)于資本、產(chǎn)權(quán)和制度及其相關(guān)問題的理論研究提供參考，尤其是對(duì)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的促進(jìn)，農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“瓶頸”的解決來說是最現(xiàn)實(shí)的選擇。但當(dāng)前在新型城鎮(zhèn)化背景下，還存在農(nóng)村土地使用權(quán)資本化制度障礙和集體土地資本化運(yùn)作現(xiàn)實(shí)障礙等，嚴(yán)重阻礙了土地資本化的運(yùn)行。因此，為更好推進(jìn)地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地資本化，我們要進(jìn)行適合土地制度的改革，創(chuàng)建農(nóng)村土地金融市場(chǎng)機(jī)制，拓寬農(nóng)民融資渠道，建立多元化農(nóng)地資本化的市場(chǎng)運(yùn)作形式，確立農(nóng)村土地使用權(quán)資本化的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制和保障機(jī)制等。

中共十八屆三中全會(huì)明確了未來我國(guó)農(nóng)地制度的改革方向，即加快推進(jìn)農(nóng)村土地資本化，促進(jìn)其使用權(quán)的融通與流轉(zhuǎn)，“賦予農(nóng)民對(duì)承包地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”。因此，要保障農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織中所享有的成員權(quán)利，大力發(fā)展農(nóng)村(農(nóng)民)股份合作，規(guī)范農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)股份的占有權(quán)、收益權(quán)，保障流轉(zhuǎn)方面的有償退出權(quán)、繼承權(quán)以及抵押和擔(dān)保。推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)自主實(shí)現(xiàn)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入途徑。十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出了依法治國(guó)，要求運(yùn)用法治思維謀劃推動(dòng)土地資本化改革，保障農(nóng)民的土地權(quán)益，進(jìn)而推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

一、探索我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中集體土地資本化的現(xiàn)實(shí)意義

(一)有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展

資金嚴(yán)重不足是集體土地現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)的重要阻礙之一。通過農(nóng)地資本化來吸引企業(yè)投資農(nóng)業(yè)，通過集體土地資本化流轉(zhuǎn)有利于規(guī)模效益和改變資源配置方式，降低成本以及規(guī)范企業(yè)和農(nóng)戶之間利益市場(chǎng)調(diào)劑與分配。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展也能為我國(guó)其它經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)和次發(fā)達(dá)地區(qū)推行農(nóng)村土地資本化提供示范經(jīng)驗(yàn)。

(二)有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距

長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元體制造成城鄉(xiāng)收入差距過大，而縮小城鄉(xiāng)差距需要讓農(nóng)戶參與要素收入分配取得財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)地資本化有利于農(nóng)戶提前獲得未來收入預(yù)期的貼現(xiàn)值，使得土地的部分級(jí)差收益為農(nóng)民所享有，從而縮小城鄉(xiāng)收入差距。

(三)可以促進(jìn)土地資源的合理配置

中共十七屆三中全會(huì)《決定》指出：農(nóng)村金融問題是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心。土地金融要盤活需要做好土地抵押貸款等土地金融服務(wù)完善工作來促進(jìn)土地資源合理配置和聚集資金與分散風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前一部分農(nóng)民不愿意經(jīng)營(yíng)土地，而其卻又急需資金投資其他行業(yè)，通過土地銀行等對(duì)土地抵押，然后把土地流轉(zhuǎn)給規(guī)模化的經(jīng)營(yíng)者，這樣最終結(jié)果是參與土地金融的各方都能獲得便利，土地資源也能得到優(yōu)化配置和資本化運(yùn)營(yíng)。這樣可以建立既反映市場(chǎng)供求情況又反映資源環(huán)境稀缺程度的價(jià)格形成機(jī)制。

(四)可以促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，形成化解征地矛盾的有效機(jī)制

我國(guó)集體土地制度本身存在多個(gè)產(chǎn)權(quán)主體并存等產(chǎn)權(quán)模糊狀況。這種由政府控制土地資源的局面，在利益驅(qū)動(dòng)下，一些地方政府以“公共利益”為名超低于市場(chǎng)價(jià)格征地通過拍賣等方式牟取體制性暴利，結(jié)果導(dǎo)致嚴(yán)重的征地矛盾。為此，有學(xué)者指出，在征地過程中，地方政府的“理性經(jīng)濟(jì)人”角色會(huì)對(duì)征地的成本—收益進(jìn)行權(quán)衡選擇，為此需要保障農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，遏制這種侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的行為，從而化解征地矛盾。

(五)可以為經(jīng)濟(jì)理論界深化關(guān)于資本、產(chǎn)權(quán)和制度及其相關(guān)問題的理論研究提供參考

在實(shí)踐層面，可以為政府機(jī)構(gòu)制定農(nóng)村土地資產(chǎn)運(yùn)用和管理方面的政策提供新的決策參考，為農(nóng)村基層工作者做好農(nóng)村基層工作和帶領(lǐng)農(nóng)戶發(fā)展經(jīng)濟(jì)、建設(shè)新農(nóng)村提供新的視角，也能提供新的建議和意見；為立法機(jī)構(gòu)制定、修改和完善以及出臺(tái)配套法律法規(guī)，如《物權(quán)法》、《土地承包法》等，提供理論依據(jù)，推進(jìn)我國(guó)有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律體系的發(fā)展和完善。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中集體土地資本化的難點(diǎn)分析

(一)新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地使用權(quán)資本化制度障礙

1.農(nóng)地所有權(quán)制度模糊

目前土地產(chǎn)權(quán)制度中土地所有權(quán)主體不明?！巴恋丶w所有權(quán)在事實(shí)上的虛置。所有權(quán)主體的非明晰化造成了權(quán)力真空，所產(chǎn)生的最嚴(yán)重的問題是對(duì)土地的侵蝕和公共資源的浪費(fèi)?！碑?dāng)前，城鄉(xiāng)二元化格局造成的歷史鴻溝阻礙了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)、土地集體所有制所帶來的慣性影響集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或村民小組當(dāng)然成為集體土地所有者的代表，成員自身實(shí)際掌控的也僅僅是土地的承包權(quán)利。

2.集體土地使用受限制

目前，現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計(jì)比較保守，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式和土地使用權(quán)抵押規(guī)定得過于嚴(yán)格。只規(guī)定少數(shù)農(nóng)地，如“四荒地”、鄉(xiāng)村企業(yè)建筑物占用地等，使用權(quán)可以抵押，其余是明令禁止，《農(nóng)業(yè)法》第三十七條明文規(guī)定：“集體所有的土地使用權(quán)不可抵押”。實(shí)踐中，由于集體土地使用權(quán)受限較大，土地流轉(zhuǎn)根本就難以達(dá)到政策的預(yù)期效果。

3.土地管理制度有失公平

我國(guó)長(zhǎng)期以來五級(jí)土地管理體制，弊端在于地方政府土地審批和規(guī)劃?rùn)?quán)、收取土地出讓金的權(quán)利等多種職能集合在一塊。有了這些特權(quán)，政府對(duì)土地征收具有隨意性，其違法批地破壞了土地市場(chǎng)秩序，有損社會(huì)公平。土地管理制度亟待創(chuàng)新，主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)實(shí)踐需求，推進(jìn)土地資本化流轉(zhuǎn)，及早撤銷對(duì)流轉(zhuǎn)對(duì)象及方式加諸過多的限制，改進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股等流轉(zhuǎn)方式的制度設(shè)計(jì)。

4.對(duì)公共利益的界定缺乏合理性

《憲法》第十條第三款明確規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！蔽覈?guó)法律層面并沒有明確說明到底什么是“公共利益”？目前，我國(guó)的征地拆遷現(xiàn)實(shí)中，什么是公共利益基本上都是由政府來決定。于是，相應(yīng)利益場(chǎng)合下，農(nóng)民反而沒有了發(fā)言權(quán)。城鎮(zhèn)化過程中，由于農(nóng)村土地市場(chǎng)的不完善，地方政府通常就利用手中的權(quán)力，官商兩便，各自追求短期的經(jīng)濟(jì)利益，他們成為集體土地市場(chǎng)化名副其實(shí)的最大受益者。

5.農(nóng)地用途管制較為嚴(yán)格

農(nóng)地用途管制目的是為了糧食安全，但也不利于農(nóng)民致富，因此用途管制機(jī)會(huì)成本就是要對(duì)農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。但是《土地管理法》第四條指出：“所有使用土地的單位和個(gè)人，必須按照國(guó)家編制的土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。但是這種管制，農(nóng)民沒有獲得土地的級(jí)差收益和土地發(fā)展權(quán)的機(jī)會(huì)。

(二)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中集體土地資本化運(yùn)作現(xiàn)實(shí)障礙

1.思想觀念落后

受到小農(nóng)意識(shí)的影響，對(duì)土地資本化經(jīng)營(yíng)認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致農(nóng)民不敢于也不愿意將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民和政府思想觀念轉(zhuǎn)變存在問題。農(nóng)民對(duì)土地的鐘情和依賴心理。政府決策者多從政治上考慮是否土地資本化與社會(huì)主義性質(zhì)相違背等，而非以農(nóng)民利益為重心。領(lǐng)導(dǎo)對(duì)土地資本化如何運(yùn)作和如何進(jìn)行股份設(shè)置等沒有經(jīng)驗(yàn)。而事實(shí)上，只有兩者觀念轉(zhuǎn)變才能推動(dòng)農(nóng)村土地資本化、激活農(nóng)民土地資源、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.市場(chǎng)失范及行政干預(yù)

資本化運(yùn)作需要公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境才能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。我國(guó)現(xiàn)在環(huán)境中很難保障土地交易各方平等、自愿、公平進(jìn)行。行政化的土地征收依舊是政府主導(dǎo)的，政府憑借其權(quán)力優(yōu)勢(shì)強(qiáng)制占有農(nóng)地的級(jí)差收益，而農(nóng)民僅僅獲得遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市價(jià)的部分土地產(chǎn)權(quán)收益。這種背離市場(chǎng)的農(nóng)地征收和行政化的干預(yù)等已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化的明顯弊端，農(nóng)民土地使用權(quán)資本弱化和農(nóng)民沒有得到土地增值紅利等現(xiàn)象特別嚴(yán)重。

3.土地產(chǎn)權(quán)缺乏有效司法保護(hù)

土地產(chǎn)權(quán)缺乏保護(hù)，侵權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村集體土地所有者和使用者的權(quán)利并未在司法上得以有效保護(hù)。“農(nóng)民缺乏對(duì)土地獨(dú)立、穩(wěn)定和受保障的產(chǎn)權(quán)，經(jīng)營(yíng)行為的短期化現(xiàn)象也就必然十分嚴(yán)重?！痹偌由虾芏噢r(nóng)地的拋荒導(dǎo)致沙漠化等加重這一現(xiàn)象。目前，集體土地流轉(zhuǎn)問題重重。集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地主要是國(guó)家征地。農(nóng)民往往征地得不到合理的補(bǔ)償導(dǎo)致社會(huì)矛盾尖銳化。農(nóng)民集體之間的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)定很多都不規(guī)范，再加上相關(guān)法律的模糊給很多人投機(jī)的機(jī)會(huì)。缺少法律保障，談何集體土地正常流轉(zhuǎn)？談何集體土地資本化？

4.土地資本化金融支持力度不夠

實(shí)現(xiàn)土地的資本化經(jīng)營(yíng)，必須有足夠的資金來支持。而我國(guó)金融機(jī)構(gòu)普遍存在著城市情結(jié)，以致農(nóng)村成了我國(guó)金融市場(chǎng)最薄弱的環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)投入的資金來源一般來自政府的財(cái)政撥款或者是銀行貸款、民間借貸等，這樣資金來源比較受束縛。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)資金匱乏，嚴(yán)重影響和制約了土地資本化的發(fā)展。因此，土地?zé)o法融資成了土地資本化的關(guān)鍵難題。

5.技術(shù)操作存在障礙

土地資本化運(yùn)作是個(gè)非常復(fù)雜的金融系統(tǒng)工程，涉及的領(lǐng)域很多，既包括對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行評(píng)定、設(shè)計(jì)股權(quán)、發(fā)行轉(zhuǎn)讓資本收益，還包括規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)等問題，這就需要進(jìn)行細(xì)化設(shè)計(jì)確保土地資本化能夠無障礙得以實(shí)施。

6.缺乏服務(wù)完備的中介組織和高端人才

土地的資本化經(jīng)營(yíng)需要一個(gè)綜合性強(qiáng)、多功能、信息量充足、關(guān)聯(lián)度高的土地經(jīng)營(yíng)中介組織，更需要有大量懂土地房地產(chǎn)、懂金融管理的綜合型人才?，F(xiàn)行的中介組織達(dá)不到推進(jìn)資本化運(yùn)作的要求，呈現(xiàn)出規(guī)模小、運(yùn)作不靈活、管理水平低、管理人員素質(zhì)參差不齊，無力激活潛在土地資產(chǎn)，使之資本化。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中集體土地資本化的對(duì)策建議

“土地使用權(quán)資本化的構(gòu)想，根本出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)是創(chuàng)造一個(gè)有利于要素——土地、農(nóng)村勞動(dòng)力和資本——流動(dòng)的制度安排條件”，其目的在于農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)乃至國(guó)家的現(xiàn)代化。需要下列方面進(jìn)行完善：

(一)加快推進(jìn)法制化改革

農(nóng)村集體土地使用權(quán)資本化改革只有良性立法才能持續(xù)健康發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》和《物權(quán)法》都存在一些欠缺，都沒有對(duì)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做出明確、細(xì)致規(guī)定。但現(xiàn)實(shí)農(nóng)村，集體土地隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象卻比比皆是。這導(dǎo)致立法與實(shí)踐之間明顯的沖突。當(dāng)務(wù)之急是盡早修改相應(yīng)的法律規(guī)定，建立包含農(nóng)村集體土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)方面的新的法律法規(guī)。使《憲法》、《物權(quán)法》和《土地管理法》在農(nóng)民集體土地的所有權(quán)、使用權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和交易權(quán)等相關(guān)規(guī)定上形成完整、統(tǒng)一、平等的法律規(guī)范，從而使得使我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)資本化有法可依。

(二)進(jìn)行土地制度改革

1.明晰土地產(chǎn)權(quán)

農(nóng)村土地的所有權(quán)主體必須要明確，土地所有權(quán)的權(quán)能必須要逐步完善。而明晰土地產(chǎn)權(quán)必須要“明確界定農(nóng)村土地所有權(quán)主體，明確界定國(guó)家和農(nóng)民集體之間的土地權(quán)利界限”，探索農(nóng)民實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的途徑，確立農(nóng)民對(duì)土地共同所有的組織。

2.完善土地所有權(quán)權(quán)能

“明確農(nóng)民作為集體成員對(duì)本集體土地?fù)碛型暾奈餀?quán),包括處分權(quán)能，使政府不能再以“公共利益”為借口任意征用、兼并農(nóng)民土地”。完整的土地權(quán)能讓農(nóng)民真正成為土地的主人，可自主決定土地使用權(quán)買賣、出租、轉(zhuǎn)讓、繼承、抵押、入股等。

3.完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度

打破30年承包期，可以將土地使用權(quán)進(jìn)行私有化。將村民委員會(huì)界定為法人，同時(shí)拓寬宅基地使用權(quán)買賣范圍，給農(nóng)村建設(shè)用地在入市方面便利，使得農(nóng)地能夠參與到新型城鎮(zhèn)化之中，并在登記制度方面予以完善。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式不應(yīng)僅僅局限于現(xiàn)有的幾種方式，應(yīng)有所創(chuàng)新?！巴恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，采取收益抵押，經(jīng)營(yíng)權(quán)證質(zhì)押、出典以及拍賣、變賣土地收益等方式流轉(zhuǎn)也并不違背現(xiàn)有法律政策的規(guī)定?！笨梢圆扇⊥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)入資合作社，或者土地使用產(chǎn)權(quán)可以抵押融資，促使其走向資本化。

4.改革集體土地使用權(quán)制度

對(duì)于公益和非公益用地區(qū)分操作，對(duì)于公益用地采取國(guó)家征遷方式，非公益用地放權(quán)于民、讓利于民。同時(shí)清理地方不合理的規(guī)定，凡是違法和不合理的要廢除。從而為土地高效利用和農(nóng)民分享土地紅利掃清制度障礙。

5.設(shè)立農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)，建立集體土地資本化后的收益分配制度

土地資本化經(jīng)營(yíng)要義在于土地收益在國(guó)家、集體和個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配。確立土地發(fā)展權(quán)并使得農(nóng)民土地的非農(nóng)化權(quán)利由其集體自主的支配，完善現(xiàn)有農(nóng)地土地利益補(bǔ)償機(jī)制。給土地產(chǎn)權(quán)人更大自主權(quán)和更多的政策支持，結(jié)合國(guó)家扶貧政策來創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)制度。

(三)完善農(nóng)村金融市場(chǎng)機(jī)制，拓寬農(nóng)民融資渠道

土地銀行是突破農(nóng)村融資瓶頸的重要途徑，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村投融資多元化的重要載體，可促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)外比較典型和成功的土地銀行制度有美國(guó)聯(lián)邦土地銀行、德國(guó)土地抵押信用合作社和1912年開始的南非土地與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等。其中，德國(guó)的土地金融制度是最早最成熟做法。國(guó)外這些成熟的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)為我們提供了啟示和借鑒。

隨著我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展，國(guó)內(nèi)農(nóng)村土地金融市場(chǎng)資金嚴(yán)重短缺，“貸款難”問題很嚴(yán)重。為解決資金瓶頸，農(nóng)村亟需金融改革，需要盡快調(diào)整金融市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，通過試點(diǎn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助合作社或農(nóng)業(yè)貸款專業(yè)公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，拓寬融資渠道，逐步建立商業(yè)性、合作性和政策性相結(jié)合的農(nóng)村金融機(jī)制，完善農(nóng)村金融服務(wù)模式，推進(jìn)金融產(chǎn)品和擔(dān)保抵押模式創(chuàng)新，為農(nóng)地資本化推進(jìn)做好金融服務(wù)。

如可以嘗試建立“農(nóng)村土地銀行”。采取以下做法：政府擔(dān)任組織者，把相對(duì)集中的土地使用權(quán)歸集到一起，包括：同一區(qū)域的農(nóng)民承包地使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)以及退讓出來的農(nóng)民宅基地使用權(quán)等。并且進(jìn)行分類性重新整合，做到“零存整貸” 按照銀行的模式進(jìn)行相似性運(yùn)作，即首先挑選出零散的、小面積的、界線清晰的土地，按照自愿原則，農(nóng)民將這類土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存入本地的“土地銀行”；其次，“土地銀行”再以類似于“土地存款利息”的形式付給農(nóng)民一定價(jià)格水平的租金；然后，“土地銀行”按照功能進(jìn)行土地的條塊劃分，再貸給一些農(nóng)戶或者企業(yè)，以供他們進(jìn)行租賃經(jīng)營(yíng)，收取相應(yīng)價(jià)格水平的租金，作為“土地貸款利息”。最后，擔(dān)當(dāng)客戶角色、租賃土地的農(nóng)戶或企業(yè)，依照政府相關(guān)農(nóng)業(yè)方面的統(tǒng)一規(guī)劃，以及“土地銀行”的相關(guān)要求進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而作為中間媒介的“土地銀行”則賺取土地存貸一定的差額利息，維持經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展，并且要建立相應(yīng)的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)?；鸬??！?/p>

(四)建立多元化農(nóng)地資本化的市場(chǎng)運(yùn)作形式

可以采取下列運(yùn)作模式：

1.農(nóng)地租賃模式

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十三條規(guī)定:農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。據(jù)此，農(nóng)地租賃資本化在我國(guó)還沒有大規(guī)模展開，雖然實(shí)踐中存在農(nóng)地租賃的案例，但主要局限在農(nóng)業(yè)用途的租賃方面，這就導(dǎo)致了我國(guó)現(xiàn)如今主要以家庭承包為主的經(jīng)營(yíng)模式，由于我國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)模式，農(nóng)地收益太低，因此，可以借鑒日本、法國(guó)、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的補(bǔ)貼農(nóng)地租賃的經(jīng)驗(yàn)，通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租來進(jìn)一步活躍農(nóng)地市場(chǎng)。探索建立在法律允許的框架內(nèi)符合我國(guó)實(shí)際農(nóng)地租賃模式，進(jìn)一步活躍土地資本市場(chǎng)，保障農(nóng)民的切身利益。

2.組建農(nóng)地股份合作社

甘肅省首個(gè)土地股份合作社于2008年甘肅省慶陽(yáng)市寧縣民生農(nóng)民專業(yè)合作社成立，在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，規(guī)避一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)難以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的弊端，增加農(nóng)民收入方面發(fā)揮了作用。隨著時(shí)間推進(jìn)，我國(guó)已明確提出加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，但在監(jiān)督監(jiān)管、規(guī)范化運(yùn)營(yíng)以及合作行形式等方面還存在一些弊端，有待進(jìn)一步完善。因此，今后實(shí)踐中可以通過“政社分開”、債權(quán)人治理機(jī)制、控制權(quán)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、經(jīng)理市場(chǎng)和產(chǎn)品市場(chǎng)機(jī)制等健全合作社的激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制。讓農(nóng)民充分享有自己土地權(quán)利，如入股權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、抵押權(quán)、收益權(quán)與處置權(quán)等，鼓勵(lì)其參與農(nóng)地資本化進(jìn)程。

3.創(chuàng)新股權(quán)流動(dòng)機(jī)制

探索合作社內(nèi)外股權(quán)流動(dòng)，明確區(qū)分內(nèi)部之間股權(quán)流動(dòng)與集體內(nèi)外之間流動(dòng)機(jī)制，將土地股與非土地股做明確區(qū)分。有的觀點(diǎn)認(rèn)為：土地股方面，為了保持集體土地資產(chǎn)的穩(wěn)定性，原則上不允許自由轉(zhuǎn)讓，可考慮將轉(zhuǎn)讓控制在集體成員內(nèi)部之間。我們認(rèn)為，既然法律允許土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，那么是否可以考慮將依附在土地基礎(chǔ)之上的股權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，對(duì)內(nèi)或者對(duì)外不做限制，進(jìn)而增加土地資本市場(chǎng)的活力，進(jìn)一步體現(xiàn)農(nóng)地的價(jià)值。

4.農(nóng)地使用權(quán)拍賣制

目前法律允許國(guó)有土地進(jìn)行拍賣，但對(duì)農(nóng)地拍賣進(jìn)行了限制，雖然國(guó)有土地買賣存在抬高土地價(jià)格，引起房?jī)r(jià)上漲等問題，但體現(xiàn)出了市場(chǎng)在土地資源分配中的作用。因此，在有些地方土地已經(jīng)失去基本社會(huì)保障功能的條件下，可以考慮在不改變土地用途及性質(zhì)的前提下對(duì)農(nóng)地進(jìn)行拍賣，以利于體現(xiàn)市場(chǎng)在土地資源配置中的價(jià)值，尤其是農(nóng)村中“四荒”土地資源和經(jīng)營(yíng)不善土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)推向市場(chǎng)，提高土地利用效率。

5.農(nóng)地信托

土地信托主要是指將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)信托給受托人，由受托人進(jìn)行管理、經(jīng)營(yíng)和處置，并將因此而獲得的收益歸屬于特定的受益人。在當(dāng)前農(nóng)民文化素質(zhì)及投資理財(cái)能力普遍不高的前提下，通過信托手段可以發(fā)揮提高土地的利用率、調(diào)整土地結(jié)構(gòu) 、實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益、增加農(nóng)民收入等作用。當(dāng)下農(nóng)村可以借鑒日本、韓國(guó)及臺(tái)灣地區(qū)的土地信托資本化經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，在建設(shè)完善農(nóng)地信托機(jī)構(gòu)以及建立土地信托基金方面下功夫。

6.農(nóng)地使用權(quán)證券化

農(nóng)地使用權(quán)證券化主要是把農(nóng)村土地使用權(quán)可以獲得的收益，作為抵押品擔(dān)保，發(fā)行土地股票或者債券，然后在證券市場(chǎng)上向公眾出售，使得農(nóng)地使用權(quán)的擁有者獲得融資。近幾年，我國(guó)農(nóng)村土地土地使用權(quán)(流轉(zhuǎn))證券化主要有三種模式，即農(nóng)地使用權(quán)入股模式、地票模式、農(nóng)地信托模式。此三種模式各有利弊，因此應(yīng)該立足本地實(shí)際，針對(duì)農(nóng)村的不同情況采取不同的模式，進(jìn)而促進(jìn)市地與農(nóng)地指標(biāo)在全國(guó)范圍內(nèi)更有效率的配置。

7.利用土地稅收調(diào)節(jié)機(jī)制

農(nóng)村集體土地使用權(quán)資本化的過程中，收益分配格局由政府壟斷的收益將會(huì)更多地向農(nóng)民流向變化。在充分保障農(nóng)民土地合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，通過建立稅收征繳制度來調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的過高收益，合理均衡國(guó)家、集體及農(nóng)戶三者之間的利益，建立保障國(guó)家、集體及農(nóng)戶三方利益均衡的機(jī)制，以保證農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)資本化模式有效運(yùn)作。通過征收土地增值稅、征收土地保有稅、開征土地用途調(diào)節(jié)稅來平衡協(xié)調(diào)相互利益?？梢愿鶕?jù)具體情況先行試點(diǎn)，然后逐步推廣。

(五)確立集體土地資本化的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制

建立集體土地資本化運(yùn)作的交易規(guī)則制度、中介體系、信息反饋政策、金融體系。

1.建立和培育規(guī)范、完善的農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)

建立統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序、公開、公平、公正的土地使用權(quán)交易市場(chǎng)，促成城鄉(xiāng)土地使用權(quán)以商品身份自由進(jìn)入市場(chǎng)買賣，從而實(shí)現(xiàn)資本化。建立農(nóng)村土地使用權(quán)區(qū)域交易中心，通過搞好土地交易市場(chǎng)的管理，完善公證與監(jiān)督服務(wù)機(jī)制為土地使用權(quán)資本化服務(wù)。

2.建立農(nóng)村土地使用權(quán)價(jià)格體系

土地使用權(quán)交易的前提是價(jià)格明確，而價(jià)值確定則是土地使用權(quán)的前提條件。按照科學(xué)的價(jià)值規(guī)律，土地的使用權(quán)價(jià)值是相對(duì)穩(wěn)定的，其交易價(jià)格受土地使用權(quán)市場(chǎng)供求狀況影響。因此，在土地資本化運(yùn)作機(jī)制下，必須“合理確定土地使用權(quán)交易價(jià)格，建立起完善的土地使用權(quán)價(jià)格體系”。

3.建立農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)

要“建立行政性和市場(chǎng)化相結(jié)合的中介機(jī)構(gòu)，而且中介機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政府的經(jīng)濟(jì)利益主體?！币浞职l(fā)揮中介機(jī)構(gòu)只能作用提高交易效率,降低交易費(fèi)用，保護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，以更合理地確定地租、地價(jià),準(zhǔn)確反映土地市場(chǎng)供需狀況。要充分發(fā)揮政府在中介機(jī)構(gòu)建立建設(shè)中的引導(dǎo)、管理、監(jiān)督作用，通過立法、政策促進(jìn)中介機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。

4.建立當(dāng)事人之間自由議價(jià)機(jī)制

讓土地需求方直接與農(nóng)民談判市場(chǎng)定價(jià)，并通過土地市場(chǎng)建設(shè)來予以保障。同時(shí)培育農(nóng)村企業(yè)，多渠道來吸納農(nóng)民的土地使用權(quán)股份來提高農(nóng)民土地級(jí)差收益。同時(shí)健全土地市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)，促進(jìn)土地資本化的專業(yè)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)，如設(shè)立土地金融公司為農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)提供資金保障，設(shè)立土地租賃公司為無力自己經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶提供高效利用的渠道。加強(qiáng)信息反饋機(jī)制建設(shè)，如建立交易跟蹤機(jī)制、建立信息發(fā)布平臺(tái)等確保農(nóng)地入市的健康發(fā)展。同時(shí)完善土地資本化運(yùn)作的金融體系建設(shè)，為農(nóng)村土地資本化發(fā)展提供支持并減少不必要的風(fēng)險(xiǎn)，并在土地確權(quán)基礎(chǔ)上采取重慶地票模式和三權(quán)抵押等形式以及通過農(nóng)民社保等政策來予以保障。

(六)建立集體土地資本化運(yùn)作的監(jiān)管機(jī)制

1.確立好政府角色

培育有限政府和服務(wù)型政府，讓渡部分政府權(quán)限、培育農(nóng)民自治組織、發(fā)揮其參與土地經(jīng)營(yíng)的積極性。政府同時(shí)加強(qiáng)法律宣傳，對(duì)于私自交易和逃稅漏稅等行為進(jìn)行監(jiān)督。加強(qiáng)政府的監(jiān)督引導(dǎo)作用，使集體土運(yùn)作朝著健康、有序方向發(fā)展。

2.做好社會(huì)監(jiān)督

為保證土地資本化運(yùn)作的公正、透明，農(nóng)村集體土地使用權(quán)資本化的全過程都需要接受廣泛的社會(huì)監(jiān)督，涉及土地審批的應(yīng)對(duì)外公示，接受社會(huì)監(jiān)督，尊重雙方知情權(quán)。同時(shí)建立監(jiān)督?jīng)Q策機(jī)制，尤其涉及到收入分配等重大個(gè)人利益時(shí)，充分發(fā)揮農(nóng)民的監(jiān)督作用。

(七)建立集體土地資本化保障機(jī)制

1.創(chuàng)新土地用途管制

在耕地紅線基礎(chǔ)上放寬農(nóng)村建設(shè)用地的用途管制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)需要，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，結(jié)合土地用途、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局等對(duì)土地進(jìn)行用態(tài)管控制，使得農(nóng)民能在城鎮(zhèn)化中高效利用土地和分享土地增值帶來的紅利。

2.加大耕地保護(hù)力度

設(shè)立耕地警戒線，加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)的動(dòng)態(tài)巡查和違法責(zé)任的追究等。通過建立完善規(guī)劃管控機(jī)制，完善基本農(nóng)田紅線劃定工作。通過落實(shí)耕地保護(hù)政策，嚴(yán)格規(guī)范用地管理，嚴(yán)格執(zhí)行占補(bǔ)平衡制度,保持全市耕地保有量總量動(dòng)態(tài)平衡。通過建立土地動(dòng)態(tài)巡查機(jī)制，前移土地執(zhí)法的關(guān)口,早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早制止土地違法行為等，切實(shí)加強(qiáng)保護(hù)耕地力度。

3.改善農(nóng)民社會(huì)保障

建立失地農(nóng)民基本生活風(fēng)險(xiǎn)基金，完善社會(huì)保險(xiǎn)，完善戶籍制度和加強(qiáng)農(nóng)民技能培訓(xùn)等提高農(nóng)民保障能力?，F(xiàn)階段要重點(diǎn)做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型合作醫(yī)療、社會(huì)救濟(jì)救助、外出務(wù)工人員社會(huì)保障等制度的建立和完善，為農(nóng)村集體土地資本化提供基本保障。

4.改革戶籍制度

城鄉(xiāng)戶籍分離制度一直備受爭(zhēng)議，帶有一定的福利性和歧視性，在現(xiàn)階段已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和區(qū)域、城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的重要制約。因此需要解除其中的利益捆綁，消解其中的身份地位性象征，使農(nóng)民工進(jìn)城后可以平等享受城市的教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等公共服務(wù)。要加大戶籍制度改革力度，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

5.完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)制度

加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，建立并完善城鄉(xiāng)勞動(dòng)力平等的就業(yè)制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)及其相關(guān)的配套服務(wù)體系，鼓勵(lì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。改善勞動(dòng)環(huán)境，保障平等的就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)通過強(qiáng)化技能培訓(xùn)，建立并完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，解決謀職業(yè)者和自主創(chuàng)業(yè)者的后顧之憂。