薛小建， 王理萬(wàn)

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院人權(quán)研究院， 北京 100088)

一、序曲：華北人民監(jiān)察院(1948—1949年)

在新中國(guó)政權(quán)締造前夕，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的解放區(qū)地方政府就開(kāi)始創(chuàng)設(shè)國(guó)家監(jiān)察制度。1948年8月，華北臨時(shí)人民代表大會(huì)通過(guò)《華北人民政府組織大綱》，明確規(guī)定設(shè)立“華北人民監(jiān)察院”作為監(jiān)察機(jī)關(guān)，并就其性質(zhì)、任務(wù)、組織、職權(quán)和程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定：“華北人民監(jiān)察院為行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，設(shè)人民監(jiān)察委員會(huì)，以院長(zhǎng)及華北人民政府委員會(huì)任命之人民監(jiān)察委員五人至九人組織之。其任務(wù)為檢查、檢舉并決議處分各級(jí)行政人員、司法人員、公營(yíng)企業(yè)人員之違法失職、貪污浪費(fèi)及其他違反政策、損害人民利益之行為，并接受人民對(duì)上述人員之控訴。華北人民監(jiān)察院人員為行使職權(quán)，得向有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查；各該有關(guān)機(jī)關(guān)，必須接受檢查，提供必要之材料。華北人民監(jiān)察院有關(guān)處分之決議，須交法院審判者，得提請(qǐng)法院審理之；須交各行政機(jī)關(guān)執(zhí)行者，得提請(qǐng)主席批交各有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理之。”

從制度運(yùn)行的視角來(lái)看，華北人民監(jiān)察院具有以下特點(diǎn)：(1)華北人民監(jiān)察院并非典型的“行政監(jiān)察機(jī)關(guān)”，其監(jiān)察對(duì)象不僅包括行政機(jī)關(guān)，也涵蓋司法機(jī)關(guān)、公營(yíng)企業(yè)人員。(2)華北人民監(jiān)察院具有廣泛的調(diào)查職權(quán)，其他機(jī)關(guān)需配合其調(diào)查，提供必要的材料。華北人民政府于1949年1月發(fā)出的《對(duì)人民監(jiān)察院之檢舉應(yīng)妥為幫助的訓(xùn)令》中規(guī)定：“全華北各級(jí)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、公營(yíng)企業(yè)部門(mén)及工商、貿(mào)易、交通機(jī)關(guān)人員，如遇有人民監(jiān)察院人員持有加蓋監(jiān)察院印信證件到任何部門(mén)、機(jī)關(guān)檢查工作時(shí)，該機(jī)關(guān)人員應(yīng)妥為幫助檢查，并須提供相當(dāng)材料，不得借詞拒絕?！盵1](3)華北人民監(jiān)察院的職權(quán)仍遵循分權(quán)原則，其本身并沒(méi)有審判和檢察的權(quán)力；即便是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，其作為華北人民政府下設(shè)的部門(mén)也并沒(méi)有指揮其他部門(mén)的權(quán)力，所作決定仍需交由主席批交其他行政機(jī)關(guān)處理。比如，華北人民監(jiān)察院曾經(jīng)嚴(yán)肅查處了兩位領(lǐng)導(dǎo)干部違反政策與紀(jì)律，損害人民利益，造成很壞影響的案件，提請(qǐng)華北人民政府撤銷了他們的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)[2]。(4)華北人民監(jiān)察院區(qū)別于國(guó)民政府的監(jiān)察制度，具有鮮明的人民性。華北人民監(jiān)察院接受人民提起的控訴，旨在發(fā)動(dòng)群眾監(jiān)督政府?！度A北人民政府施政方針》中明確提出，之所以設(shè)立人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，重要任務(wù)就是“經(jīng)常防止和反對(duì)脫離群眾的官僚主義作風(fēng)”[3]。

華北人民監(jiān)察院的人民性更直接體現(xiàn)為通訊檢查員制度。1949年4月，華北人民監(jiān)察院決定聘請(qǐng)通訊檢查員，其目的在于“聯(lián)系工農(nóng)，推動(dòng)廣大群眾監(jiān)督與檢查自己的政權(quán)，決定聘請(qǐng)通訊檢查員，廣泛收集各種情況”。根據(jù)華北人民監(jiān)察院《聘請(qǐng)通訊檢查員辦法》，通訊檢查員對(duì)各類政府機(jī)關(guān)及其工作人員，遇有違法失職、貪污浪費(fèi)、違反政策、侵害群眾利益的行為時(shí)，應(yīng)負(fù)責(zé)搜集材料，經(jīng)其所屬機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審查后，向本院通訊報(bào)告，必要時(shí)得面報(bào)。通訊檢查員可以接受監(jiān)察院的委托，就近監(jiān)察。通訊檢查員均為兼職，沒(méi)有薪給[4]。通訊檢查員制度意味著監(jiān)察制度的實(shí)效性并非基于專職化，而是強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持群眾路線，摒棄監(jiān)察制度中慣常的秘密性和封閉性，促使群眾通過(guò)制度化方式參與到監(jiān)察制度之中。1949年9月，《人民日?qǐng)?bào)》專門(mén)公開(kāi)三個(gè)典型案件，分別涉及國(guó)營(yíng)汽運(yùn)公司代私商高價(jià)售票、汽車(chē)站服務(wù)態(tài)度不好、華北軍區(qū)政治部電影隊(duì)干部貪污等，以此“希望大家勇敢揭發(fā)各地隱藏之各種不良作風(fēng)，以便人民政權(quán)能更好地為人民服務(wù)”[5]。因此，華北人民監(jiān)察院設(shè)立通訊檢查員制度意在發(fā)揮人民的主體功能，使人民能夠真正動(dòng)員和參與進(jìn)來(lái)，監(jiān)督政府部門(mén)和公共部門(mén)的運(yùn)作，既查處貪污腐敗，也反對(duì)官僚主義，保持政權(quán)的人民性和廉潔性。

事實(shí)上，在解放區(qū)也面臨著新舊力量的斗爭(zhēng)和博弈，華北人民監(jiān)察院也承擔(dān)了定紛止?fàn)帯⒄厩逶吹娜蝿?wù)。根據(jù)《華北人民監(jiān)察院駐石家莊調(diào)查組關(guān)于石家莊鐵路局干部作風(fēng)問(wèn)題的匯報(bào)》，鐵路局全體職工8 000余人中，由解放區(qū)調(diào)來(lái)的只有400人，約占員工總數(shù)的1/20。老解放區(qū)調(diào)來(lái)的新職員一般政治水平較高，工作積極，敢于負(fù)責(zé)，但不熟悉業(yè)務(wù)，有游擊習(xí)氣，不習(xí)慣于制度手續(xù)，個(gè)別的尚“背著包袱”，如老資格、想享受等。舊職員一般政治落后，工作不敢負(fù)責(zé)，公事公辦，有雇傭觀點(diǎn)，但對(duì)業(yè)務(wù)技術(shù)熟悉。新舊職員之間存在著宗派思想，互相看不起，互相不信任。因?yàn)榕f職員數(shù)量多，大部分舊社會(huì)帶來(lái)的壞思想與作風(fēng)還存在，有些新從解放區(qū)來(lái)的干部感覺(jué)孤立。有些小單位，如車(chē)站等，還是邪氣壓著正氣[6]。為此，華北人民監(jiān)察院全面檢討了石家莊鐵路局存在的干部和職員作風(fēng)問(wèn)題，指出了問(wèn)題根源，從而糾正和調(diào)解了新舊職員之間、新舊作風(fēng)之間的矛盾。由此可見(jiàn)，新中國(guó)成立前夕的監(jiān)察機(jī)構(gòu)并不是純粹的反腐敗機(jī)構(gòu)，其職能延伸到風(fēng)紀(jì)督查，從而塑造了新政權(quán)的政治品格。

除了華北人民監(jiān)察院之外，1949年4月陜甘寧邊區(qū)(包括其下轄的行署和縣)也設(shè)置了隸屬于邊區(qū)政府的人民監(jiān)察委員會(huì)。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由政府民政、司法、公安機(jī)關(guān)、同級(jí)黨委組織部門(mén)、軍隊(duì)政治機(jī)關(guān)與群眾團(tuán)體等的負(fù)責(zé)人組成。邊區(qū)、行署人民監(jiān)察委員會(huì)設(shè)秘書(shū)、干事五人至六人，分區(qū)專署設(shè)三人，縣設(shè)一人，專門(mén)開(kāi)展對(duì)干部的監(jiān)察工作[7]。在具體職權(quán)方面，陜甘寧邊區(qū)人民監(jiān)察委員會(huì)和華北人民監(jiān)察院基本相同，兼具反腐敗和反官僚作風(fēng)的雙重功能。事實(shí)上，1945年中共七大修改通過(guò)的黨章中專門(mén)增加了“黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)”章節(jié)，解放區(qū)的政權(quán)建設(shè)也契合了黨的建設(shè)——二者面臨的共同問(wèn)題是，在從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，如何應(yīng)對(duì)政黨和政權(quán)腐化變質(zhì)和脫離群眾問(wèn)題，如何保持政黨和政權(quán)的人民性和純潔性。由此觀之，新中國(guó)成立前夕中國(guó)共產(chǎn)黨在各解放區(qū)試行的監(jiān)察制度契合了戰(zhàn)爭(zhēng)與革命進(jìn)程，為創(chuàng)設(shè)全國(guó)性政權(quán)的監(jiān)察制度奠定了基礎(chǔ)。

二、肇始：人民監(jiān)察委員會(huì)(1949—1954年)

1949年9月27日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)的《中央人民政府組織法》規(guī)定，政務(wù)院下設(shè)人民監(jiān)察委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)察政府機(jī)關(guān)和公務(wù)人員是否履行其職責(zé)。事實(shí)上，彼時(shí)關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的地位和機(jī)構(gòu)隸屬存在一些爭(zhēng)議?！叭嗣癖O(jiān)察委員會(huì)是監(jiān)察行政人員是否履行其職責(zé)的，與檢察署不同。有人主張它應(yīng)隸屬中央人民政府委員會(huì)，地位高些，職權(quán)也較大；也有人主張它隸屬政務(wù)院，比直接隸屬于中央人民政府委員會(huì)更好些，因?yàn)榕c行政機(jī)關(guān)接近，熟悉實(shí)際情況，更便于執(zhí)行職務(wù)，而且人民監(jiān)察委員會(huì)所起作用之大小，實(shí)際上要看主持者是否負(fù)責(zé)及此機(jī)構(gòu)是否被重視而定。我們同意后一主張，所以起草時(shí)就把監(jiān)察委員會(huì)列在政務(wù)院下?！盵8]因此，當(dāng)時(shí)的民意代表主流觀點(diǎn)認(rèn)為，并不需要將人民監(jiān)察委員會(huì)列為和政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院及最高人民檢察署平級(jí)的機(jī)構(gòu)，盡管這樣有利于提高人民監(jiān)察委員會(huì)的地位和權(quán)威；不過(guò)如此一來(lái)也可能造成人民監(jiān)察委員會(huì)和行政系統(tǒng)的區(qū)隔，由此降低監(jiān)察的效能。為此，《共同綱領(lǐng)》進(jìn)一步確認(rèn)：“在縣市以上的各級(jí)人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，以監(jiān)察各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并糾舉其中之違法失職的機(jī)關(guān)和人員。人民和人民團(tuán)體有權(quán)向人民監(jiān)察機(jī)關(guān)或人民司法機(jī)關(guān)控告任何國(guó)家機(jī)關(guān)和任何公務(wù)人員的違法失職行為?！迸c此同時(shí)，《中央人民政府組織法》和《共同綱領(lǐng)》所設(shè)計(jì)的人民監(jiān)察委員會(huì)制度，也同樣受制于分權(quán)原則的約束：“人民監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)，只限于行政處分，沒(méi)有審判和檢察之權(quán)；凡遇到必須法律制裁的案件，就應(yīng)送交檢察機(jī)關(guān)辦理?！盵9]

1949年10月，中央人民政府委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)人選，任命譚平山(三民主義同志聯(lián)合會(huì)中央常務(wù)委員)為主任，劉景范(中國(guó)共產(chǎn)黨黨員，原陜甘寧邊區(qū)政府代理主席)和潘震亞(律師，復(fù)旦大學(xué)校務(wù)委員會(huì)常務(wù)委員兼法學(xué)院院長(zhǎng))為副主任，委員15人(其中無(wú)黨派和民主黨派人士7人)[10]。也正是在同期(1949年11月)，中共中央政治局作出《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》：“為了更好地執(zhí)行黨的政治路線及各項(xiàng)具體政策，保守國(guó)家與黨的機(jī)密，加強(qiáng)黨的組織性與紀(jì)律性，密切地聯(lián)系群眾，克服官僚主義，保證黨的一切決議的正確實(shí)施，特決定成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)?！敝醒爰o(jì)律檢查委員會(huì)由朱德任書(shū)記，王從吾、安子文任副書(shū)記[11]。1950年2月，《中共中央關(guān)于下發(fā)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作細(xì)則的通知》特意規(guī)定了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)與黨中央組織部及中央人民政府人民監(jiān)察委員會(huì)黨組保持密切的聯(lián)系，以便及時(shí)了解黨的組織及黨員有無(wú)違犯黨章、黨紀(jì)、黨的決議的行為，有無(wú)違犯國(guó)家法律、法令及政策的行為，有無(wú)損害群眾利益及脫離群眾的官僚主義等行為或傾向，以期制止或預(yù)防這些行為和傾向的發(fā)生?！痹撏ㄖ幸惨?guī)定了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)之間的工作銜接程序：“凡黨的組織、黨員、干部違犯黨紀(jì)，經(jīng)檢查屬實(shí)，認(rèn)為須給以處分者，即應(yīng)依照黨章規(guī)定作出書(shū)面決定，并得視其錯(cuò)誤的性質(zhì)及影響，在黨內(nèi)或報(bào)紙上公布之，除黨內(nèi)的處分外，凡涉及行政處分及刑事處分者，則建議由中央人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)處理之?！盵12]由此，國(guó)家監(jiān)察制度和執(zhí)政黨紀(jì)律檢查制度在初始階段就呈現(xiàn)出高度的同構(gòu)性，二者同時(shí)創(chuàng)設(shè)，目標(biāo)一致，范圍大幅度重合，且一開(kāi)始就建立了制度化的聯(lián)系渠道和銜接機(jī)制。

在人民監(jiān)察委員會(huì)組建完成之后，前期工作集中于接收華北人民監(jiān)察院，并開(kāi)始調(diào)查多個(gè)重要案件。其中，具有較大社會(huì)影響力是“津浦鐵路局花旗營(yíng)站撞車(chē)案”和“南京東善林農(nóng)場(chǎng)破壞案”。1950年1月23日，津浦線花旗營(yíng)車(chē)站發(fā)生列車(chē)正面撞車(chē)事件，死傷62人，這是新中國(guó)第一起旅客列車(chē)重大傷亡事故，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)專門(mén)派員調(diào)查。人民監(jiān)察委員會(huì)對(duì)此事件調(diào)查報(bào)告指出，該事故是由于直接負(fù)責(zé)人員玩忽職守所致；該站執(zhí)行規(guī)章缺乏，存在很多亟待解決的問(wèn)題，黨組織、工會(huì)組織、青年團(tuán)體組織與行政管理機(jī)關(guān)未能形成同一目標(biāo)，各業(yè)務(wù)部門(mén)之間的配合亦不夠密切。對(duì)此，人民監(jiān)察委員會(huì)呈報(bào)政務(wù)院對(duì)責(zé)任人予以處罰，包括鐵道部部長(zhǎng)和副部長(zhǎng)均給予處分[13]?！澳暇〇|善林農(nóng)場(chǎng)破壞案”是指南京解放后由于接管不到位，22萬(wàn)余株林木被盜伐，致使國(guó)家財(cái)產(chǎn)遭受?chē)?yán)重?fù)p失。人民監(jiān)察委員會(huì)對(duì)該案的通報(bào)中指出，造成該案件的原有四個(gè)方面：南京軍管會(huì)經(jīng)濟(jì)部和市政府建設(shè)局輕視農(nóng)林工作，負(fù)責(zé)農(nóng)林接管的軍代表存在嚴(yán)重的官僚主義作風(fēng)，江寧縣政府制止和處罰不力，南京市政府和江寧縣政府配合不夠。對(duì)此，人民監(jiān)察委員會(huì)決定對(duì)負(fù)責(zé)人員給予行政處分，對(duì)反映情況、護(hù)林有功的人員給予獎(jiǎng)勵(lì)[14]。這兩個(gè)案件的相似之處在于都是因?yàn)閲?guó)家工作人員官僚作風(fēng)、玩忽職守所致，這恰恰是人民監(jiān)察委員會(huì)風(fēng)紀(jì)督查的重點(diǎn)。1950年2月人民監(jiān)察委員會(huì)召開(kāi)的第五次委員會(huì)議上，劉景范副主任專門(mén)向委員們匯報(bào)這兩個(gè)案件的調(diào)查報(bào)告和處理意見(jiàn)[15]。

根據(jù)1950年8月《政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)工作總結(jié)》，在人民監(jiān)察委員會(huì)成立的半年之內(nèi)，共收到控訴各種公務(wù)人員案件142件，指導(dǎo)4個(gè)大行政區(qū)和多省市建立監(jiān)察委員會(huì)，并重點(diǎn)提出以下注意事項(xiàng)：(1)各級(jí)政府在整訓(xùn)干部期間，應(yīng)集中注意力去糾正各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的驕傲自滿情緒及官僚主義和命令主義作風(fēng)；(2)人民監(jiān)察委員會(huì)的具體任務(wù)，就是與政權(quán)機(jī)關(guān)和企業(yè)部門(mén)中貪污浪費(fèi)、官僚主義、命令主義和其他違法失職現(xiàn)象作斗爭(zhēng)，監(jiān)督各級(jí)機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員認(rèn)真負(fù)責(zé)、奉公守法、遵守勞動(dòng)紀(jì)律、全心全意為人民服務(wù)；(3)為使監(jiān)察工作能起其應(yīng)有的作用，必須采取與廣大群眾結(jié)合的群眾路線；(4)建立監(jiān)察通訊員制度，以便聯(lián)系群眾，掌握情況[16]。

1950年10月，政務(wù)院政務(wù)會(huì)議通過(guò)《人民監(jiān)察委員會(huì)試行組織條例》，其中規(guī)定政務(wù)院監(jiān)察委員會(huì)任務(wù)是“監(jiān)察全國(guó)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否違反國(guó)家政策、法律、法令或損害人民及國(guó)家的利益，并糾舉其中違法失職的機(jī)關(guān)和人員；指導(dǎo)全國(guó)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察工作，頒發(fā)決議和命令，并審查其執(zhí)行；接受及處理人民和人民團(tuán)體對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員違法失職行為的控告?！痹摋l例進(jìn)一步規(guī)定：“人民監(jiān)察委員會(huì)各派監(jiān)察人員參加中央人民政府政務(wù)院直屬各部門(mén)的專業(yè)會(huì)議，并請(qǐng)各該部門(mén)負(fù)責(zé)供給各種材料?！薄叭嗣癖O(jiān)察委員會(huì)處理事件，得分別使用檢舉、糾正、懲處、建議或表?yè)P(yáng)等方法；它在行使監(jiān)察權(quán)時(shí)，如認(rèn)為有犯罪嫌疑者，應(yīng)移送檢察機(jī)關(guān)辦理?！庇纱丝梢?jiàn)，較之于新中國(guó)成立前的人民監(jiān)察院而言，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察范圍有所縮小，從監(jiān)督所有公權(quán)力領(lǐng)域(包括公營(yíng)企業(yè))縮減到國(guó)家機(jī)關(guān)。事實(shí)上，彼時(shí)人民監(jiān)察委員會(huì)在國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部也不是“均勻用力”，其工作重心以財(cái)經(jīng)生產(chǎn)部門(mén)為主，同時(shí)注意其他行政機(jī)關(guān)[17]。之所以出現(xiàn)這種工作傾向，概因彼時(shí)開(kāi)始的“三反五反”運(yùn)動(dòng)使“反貪污、反浪費(fèi)、反官僚主義”成為全國(guó)的中心任務(wù)，而財(cái)經(jīng)生產(chǎn)部門(mén)最易滋生貪污、浪費(fèi)和官僚主義，因而成為人民監(jiān)察委員會(huì)的重點(diǎn)監(jiān)察對(duì)象。1952年朱德在和人民監(jiān)察委員會(huì)副主任、黨組書(shū)記劉景范的談話中也指出：“紀(jì)律檢查委員會(huì)和人民監(jiān)察委員會(huì)今后的中心工作，是監(jiān)督生產(chǎn)與財(cái)政?！盵18]

對(duì)于財(cái)經(jīng)生產(chǎn)部門(mén)的重點(diǎn)監(jiān)察，還體現(xiàn)為對(duì)相關(guān)部門(mén)的派駐監(jiān)察。“1951年6月，中央人民政府政務(wù)院正式批準(zhǔn)政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)提出的關(guān)于在國(guó)家業(yè)務(wù)部門(mén)內(nèi)建立監(jiān)察制度的建議，發(fā)布命令規(guī)定中央一級(jí)在政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)所屬財(cái)政部、貿(mào)易部、重工業(yè)部、燃料工業(yè)部、紡織工業(yè)部、鐵道部、郵電部7個(gè)部門(mén)內(nèi)，先行設(shè)置監(jiān)察機(jī)構(gòu)?！盵19]1952年政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、人民監(jiān)察委員會(huì)黨組聯(lián)合向中共中央提出報(bào)告：“為鞏固三反運(yùn)動(dòng)成果，繼續(xù)同貪污、浪費(fèi)特別是官僚主義做斗爭(zhēng)，決定在財(cái)經(jīng)各部門(mén)中成立監(jiān)察機(jī)構(gòu)。一、省市以上財(cái)經(jīng)管理部門(mén)和國(guó)營(yíng)財(cái)經(jīng)企業(yè)單位，除勞動(dòng)部、海關(guān)外，均于今年成立監(jiān)察機(jī)構(gòu)；二、設(shè)立各級(jí)監(jiān)察室；三、設(shè)置監(jiān)察室人員；四、各部門(mén)監(jiān)察室受上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)和本部門(mén)行政首長(zhǎng)雙重領(lǐng)導(dǎo)?！盵20]該報(bào)告很快獲得中央批準(zhǔn)，政務(wù)院在1952年12月27日頒布《省(市)以上各級(jí)人民政府財(cái)經(jīng)機(jī)關(guān)與國(guó)營(yíng)財(cái)經(jīng)企業(yè)部門(mén)監(jiān)察室暫行組織通則及編制原則》，要求在財(cái)經(jīng)機(jī)關(guān)與國(guó)營(yíng)財(cái)經(jīng)企業(yè)部門(mén)(除勞動(dòng)部門(mén)和各地海關(guān)外)均要設(shè)立各級(jí)監(jiān)察室。

為了加強(qiáng)監(jiān)察力度，協(xié)調(diào)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和政府監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系，有鑒于彼時(shí)黨的紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)的書(shū)記和委員一般都是兼職，辦事機(jī)關(guān)不健全，干部配備不足半數(shù)的情況，朱德在1952年1月26日致函毛澤東，建議“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)與各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，分工合作，互相輔助?！泵珴蓶|當(dāng)日即復(fù)函同意。中共中央在1952年2月9日發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)律檢查工作的指示》，要求“各級(jí)黨委的紀(jì)律檢查委員會(huì)與各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)可酌情實(shí)行合署辦公，分工合作，互相輔助，加強(qiáng)聯(lián)系，做好工作。”[21]“合署辦公”模式契合了中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)對(duì)政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的必然趨勢(shì)，避免了制度重復(fù)建設(shè)、溝通不及時(shí)、信息不對(duì)稱、分工不明確等問(wèn)題。二者在性質(zhì)和功能上的同構(gòu)性，使得合署辦公成為決策者的最優(yōu)方案。事實(shí)上，中國(guó)共產(chǎn)黨在革命過(guò)程中也曾采用政黨紀(jì)律部門(mén)和政權(quán)監(jiān)察部門(mén)合署辦公的方法，這也是很多社會(huì)主義國(guó)家的通例。在土地革命時(shí)期，黨的監(jiān)督機(jī)構(gòu)(監(jiān)察委員會(huì))與蘇維埃的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)(工農(nóng)檢察委員會(huì))就曾合署辦公。蘇聯(lián)在1923年根據(jù)列寧的建議，也曾把黨政監(jiān)督機(jī)構(gòu)合并，建立起黨政聯(lián)合監(jiān)督機(jī)關(guān)[22]。

政務(wù)院監(jiān)察委員會(huì)的創(chuàng)立和有效運(yùn)作，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政后保持廉潔、高效的工作作風(fēng)發(fā)揮了重要作用。根據(jù)1953年2月的報(bào)告，監(jiān)察委員會(huì)檢查與處理了事故案件28 426件(不包括處理“三反”運(yùn)動(dòng)中案件)；按照教育與懲戒相結(jié)合的原則，處分了違法失職人員17 856名(記大過(guò)以下8 463人，降職1 332人，撤職和撤職法辦7 130人，開(kāi)除931人)；調(diào)查了發(fā)生事故的原因，提出了改進(jìn)工作的意見(jiàn)[23]。雖然上述數(shù)據(jù)并未言明進(jìn)入司法程序(進(jìn)入審判程序)的人員數(shù)量，但顯而易見(jiàn)的是案件數(shù)量多于處分人員數(shù)量，這意味著相當(dāng)一批違法失職人員并不只是受到行政處分，而是被移交司法部門(mén)處以刑罰。由此可見(jiàn)，監(jiān)察制度在新中國(guó)成立初期發(fā)揮了積極功能，具有真實(shí)的制裁和威懾效果。

此外，作為華北人民檢察院時(shí)期“通訊檢查員”制度的延續(xù)，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)也設(shè)置了監(jiān)察通訊員(通訊監(jiān)察員)制度。1950年1月16日，人民監(jiān)察委員會(huì)舉行第四次委員會(huì)議，譚平山主任發(fā)言提出：“人民監(jiān)察工作必須走群眾路線，發(fā)動(dòng)群眾參加監(jiān)察工作，人民監(jiān)察委員會(huì)準(zhǔn)備在政府各部門(mén)、各職業(yè)團(tuán)體中聘請(qǐng)公開(kāi)的通訊監(jiān)察員，組織通訊監(jiān)察小組。”[24]1950年2月28日，在人民監(jiān)察委員會(huì)的第五次委員會(huì)議上，通過(guò)了在中央人民政府各部門(mén)建立通訊監(jiān)察員制度的決議，以便及時(shí)反映情況，協(xié)助監(jiān)察委員會(huì)的工作[25]。此后，監(jiān)察通訊員制度在中央和地方層面上逐級(jí)推廣，成為人民民主政權(quán)下監(jiān)察制度的重要特色。根據(jù)1951年政務(wù)院通過(guò)的《各級(jí)人民政府人民監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置監(jiān)察通訊員試行通則》，監(jiān)察通訊員的任務(wù)包括：(1)調(diào)查政府機(jī)關(guān)、企業(yè)部門(mén)及其公務(wù)人員之違法失職、作風(fēng)不良、損害國(guó)家或人民利益等情況，向監(jiān)委作通訊報(bào)告；(2)征集群眾對(duì)政府政策、法令、設(shè)施之意見(jiàn)，向監(jiān)委作通訊報(bào)告；(3)宣傳監(jiān)察制度之意義及其作用[26]。質(zhì)言之，監(jiān)察通訊員既是監(jiān)察線索來(lái)源，也是監(jiān)察咨詢對(duì)象，還是監(jiān)察制度的宣傳人員，成為體現(xiàn)監(jiān)察制度人民性和參與性的重要表征。

1951年在“關(guān)于第一次全國(guó)監(jiān)察工作會(huì)議”的報(bào)告中，監(jiān)察委員會(huì)劉景范副主任提出要依靠群眾做好監(jiān)察工作，舉措之一就是“要有重點(diǎn)地吸收人民中的積極分子為監(jiān)察通訊員，加強(qiáng)對(duì)其指導(dǎo)，通過(guò)監(jiān)察通訊員，吸收廣大人民的意見(jiàn)”[27]。特別是在“三反五反”運(yùn)動(dòng)中，監(jiān)察通訊員發(fā)揮了很大作用，積極檢舉揭發(fā)貪污、浪費(fèi)和官僚主義現(xiàn)象，成為人民監(jiān)察委員會(huì)重要的線索來(lái)源?！案鶕?jù)政府系統(tǒng)18個(gè)單位的初步統(tǒng)計(jì)，有823人參加檢舉。根據(jù)20個(gè)單位的不完全統(tǒng)計(jì)，被檢舉的人數(shù)，有322人。又根據(jù)軍委后勤系統(tǒng)的初步統(tǒng)計(jì)，參加檢舉者566人，被檢舉者37人?！盵28]1953年的第二次全國(guó)監(jiān)察工作會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展人民監(jiān)察通訊員，必須經(jīng)過(guò)民主選舉，由那些公正、積極、能聯(lián)系群眾的進(jìn)步分子擔(dān)任?！逼鋵?shí)質(zhì)就是強(qiáng)化監(jiān)察制度的民意正當(dāng)性[27]。

為了實(shí)現(xiàn)和強(qiáng)化監(jiān)察通訊員的上述功能和特質(zhì)，監(jiān)察委員會(huì)努力避免監(jiān)察通訊員的精英化和職業(yè)化，刻意保持其基層性、草根性和代表性。對(duì)此董必武指出：“監(jiān)察通訊員要依靠廣大群眾，自上而下地組織起來(lái)，不能專門(mén)訓(xùn)練什么人，專門(mén)訓(xùn)練人是辦不到的，而且現(xiàn)在也不必要。”[29]換言之，既然監(jiān)察委員會(huì)作為專責(zé)監(jiān)督機(jī)關(guān)，就沒(méi)有必要再培養(yǎng)一批體制外的專職人員，而是要保持監(jiān)察通訊員的草根性和非專業(yè)性——監(jiān)察通訊員不是“線人”，而是與監(jiān)察委員會(huì)配合的民意代表。1952年8月19日，政務(wù)院總理周恩來(lái)簽發(fā)了《政務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)人民監(jiān)察通訊員和人民檢舉接待室的指示》，強(qiáng)調(diào)“同一機(jī)關(guān)或地區(qū)有人民監(jiān)察通訊員三人以上者，應(yīng)組成小組，推選組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)與其所屬的監(jiān)委部門(mén)監(jiān)察機(jī)構(gòu)聯(lián)系，以便傳達(dá)指示、研究問(wèn)題、交流經(jīng)驗(yàn)、改進(jìn)工作?！盵11]這意味著鼓勵(lì)監(jiān)察通訊員橫向聯(lián)系，形成組織，和“特務(wù)式”反腐體制下的“線人”有著根本差別。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民監(jiān)察委員會(huì)，敢于動(dòng)員群眾參與到廉政建設(shè)之中，樹(shù)立和維護(hù)人民的主體地位，用人民的力量來(lái)監(jiān)督政府。

由此觀察監(jiān)察初期的人民監(jiān)察委員會(huì)制度，其延續(xù)和鞏固了華北人民監(jiān)察院的經(jīng)驗(yàn)和做法，更加注重制度化和規(guī)范化建設(shè)，加強(qiáng)與執(zhí)政黨紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)的聯(lián)系和配合，在調(diào)查案件的數(shù)量和質(zhì)量上均有提升。鑒于新中國(guó)成立初期恢復(fù)生產(chǎn)的中心任務(wù)和“三反五反”的運(yùn)動(dòng)趨勢(shì)，監(jiān)察委員會(huì)把工作重心放在財(cái)經(jīng)生產(chǎn)部門(mén)，著重糾察貪腐、浪費(fèi)和官僚主義。為了保證監(jiān)察制度的實(shí)效，人民監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行派駐監(jiān)察制度，在政府財(cái)經(jīng)機(jī)關(guān)與國(guó)營(yíng)財(cái)經(jīng)企業(yè)部門(mén)設(shè)立監(jiān)察室。監(jiān)察委員會(huì)改良了華北人民監(jiān)察院的“通訊檢查員”制度，實(shí)施了“監(jiān)察通訊員”制度，意在動(dòng)員人民群眾參與監(jiān)督，強(qiáng)化監(jiān)察制度的民意正當(dāng)性。

三、發(fā)展：國(guó)務(wù)院監(jiān)察部(1954—1959年)

1954年9月《憲法》制定后，人民監(jiān)察委員會(huì)更名為監(jiān)察部。在1954年第一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院組織法》中，監(jiān)察部名列國(guó)務(wù)院各部委序列之中。從人民監(jiān)察委員會(huì)到監(jiān)察部，隱含著國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)重要性下降的趨勢(shì)——1949年《中央人民政府組織法》確定政務(wù)院實(shí)行的是各委員會(huì)指導(dǎo)下的部委制，政治法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、文化教育委員會(huì)、人民監(jiān)察委員會(huì)平行設(shè)置，“為進(jìn)行工作，各負(fù)指導(dǎo)責(zé)任的委員會(huì)得對(duì)其所屬各部、會(huì)、院、署、行和下級(jí)機(jī)關(guān)，頒發(fā)決議和命令，并審查其執(zhí)行”；然而在1954年憲法中，廢棄了作為“中間層次”的各委員會(huì)，監(jiān)察部成為和其他部委平級(jí)的行政部門(mén)。1954年11月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于設(shè)立、調(diào)整中央和地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其有關(guān)事項(xiàng)的通知》，規(guī)定國(guó)務(wù)院設(shè)立8個(gè)辦公室協(xié)助總理分別掌管所屬各部門(mén)的工作，其中包括內(nèi)務(wù)部、公安部、司法部、監(jiān)察部的工作，由第一辦公室負(fù)責(zé)[30]。與此同時(shí)，地方層面的監(jiān)察制度也進(jìn)行了重大調(diào)整，撤銷了縣級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)。1954年9月，全國(guó)人大通過(guò)的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》規(guī)定，地方各級(jí)人民委員會(huì)(政府)中，省級(jí)、直轄市和設(shè)區(qū)的市才需要設(shè)置監(jiān)察部門(mén)，縣級(jí)不設(shè)立監(jiān)察部門(mén)。這也意味著新中國(guó)成立以來(lái)建立的監(jiān)察體系，在地位和機(jī)構(gòu)方面均面臨著弱化趨勢(shì)。

為此，1954年12月17日，監(jiān)察部發(fā)出《關(guān)于調(diào)整地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其有關(guān)事項(xiàng)的指示》。指示肯定了縣級(jí)監(jiān)察部門(mén)取得的成績(jī)，同時(shí)指出縣級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)力量過(guò)于分散，難以適應(yīng)新形勢(shì)的要求?！敖窈髴?yīng)本著力量集中、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的精神，適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大省、直轄市、設(shè)區(qū)的市和專員公署監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織，加強(qiáng)這些監(jiān)察機(jī)關(guān)的干部隊(duì)伍；在工作特別需要的縣和不設(shè)區(qū)的市，由專署或者省的監(jiān)察機(jī)關(guān)重點(diǎn)派遣監(jiān)察組(不設(shè)專署的，由省派遣)，并且受各監(jiān)察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)。”由此可見(jiàn)，該指示在一定程度上抵消或者稀釋了弱化監(jiān)察制度的趨勢(shì)，把監(jiān)察的重心上移，強(qiáng)調(diào)不能擅自抽調(diào)監(jiān)察干部去其他部門(mén)，防止縣級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)撤銷中可能產(chǎn)生的混亂狀況[31]。

事實(shí)上，在1954—1959年期間，監(jiān)察制度一直處于調(diào)適之中，核心解決的問(wèn)題是如何保證監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，如何強(qiáng)化監(jiān)察制度的實(shí)效性。在1955年4月召開(kāi)的第四次全國(guó)監(jiān)察工作會(huì)議上，時(shí)任監(jiān)察部副部長(zhǎng)的劉景范指出：“對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作，檢查的少，情況了解不夠，工作中的許多問(wèn)題不能及時(shí)得到解決，雙重領(lǐng)導(dǎo)的分工不明確，給下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)增加了工作中的困難。對(duì)監(jiān)察干部的政治思想領(lǐng)導(dǎo)不夠。對(duì)被監(jiān)督部門(mén)的情況很少進(jìn)行有系統(tǒng)的調(diào)查研究，不能及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和幫助他們解決工作中所存在的主要問(wèn)題?！盵32]其中反映的深層問(wèn)題是，監(jiān)察制度內(nèi)部以及監(jiān)察機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)部門(mén)之間的關(guān)系應(yīng)該規(guī)范化和制度化。對(duì)此，第四次全國(guó)監(jiān)察工作會(huì)議提出要解決體制性問(wèn)題：“隨著監(jiān)察工作的發(fā)展，必須明確劃分國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)，改變領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以便上級(jí)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一指揮和集中使用力量。”[33]會(huì)議提出，在國(guó)務(wù)院各部門(mén)設(shè)置的監(jiān)察機(jī)關(guān)，采取兩種領(lǐng)導(dǎo)體制：(1)選擇一兩個(gè)機(jī)構(gòu)比較健全、工作比較有基礎(chǔ)的監(jiān)察局(室)試行垂直領(lǐng)導(dǎo)；(2)絕大多數(shù)監(jiān)察局(室)仍保持雙重領(lǐng)導(dǎo)。某些部門(mén)現(xiàn)有監(jiān)察機(jī)關(guān)改為業(yè)務(wù)部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)察或檢查機(jī)關(guān)，由該部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察部只與其保持聯(lián)系或予以監(jiān)察業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。上述改革措施意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)只是探索和試驗(yàn)的方向，而雙重領(lǐng)導(dǎo)甚或業(yè)務(wù)指導(dǎo)才是決策者設(shè)計(jì)的主流方式。

1955年7月25日，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作的指示》，進(jìn)一步指明監(jiān)察體制改革的方向和原則?！氨O(jiān)察部黨組所提調(diào)整現(xiàn)有監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織，以便集中力量加強(qiáng)重點(diǎn)的意見(jiàn)是正確的。中央同意將國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與各部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)察或檢查的組織分開(kāi)。”具體內(nèi)容包括：(1)在主要的財(cái)經(jīng)部門(mén)設(shè)立國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，其形式是在部設(shè)監(jiān)察局，并對(duì)部下屬單位設(shè)派遣機(jī)構(gòu)。部監(jiān)察局一般的仍由各該部和監(jiān)察部共同領(lǐng)導(dǎo)；個(gè)別部的監(jiān)察局經(jīng)過(guò)充分準(zhǔn)備之后，可改由監(jiān)察部試行垂直領(lǐng)導(dǎo)。地方省市所屬主要財(cái)經(jīng)部門(mén)的監(jiān)察室，改為省市監(jiān)察廳局的組成部分。上述部門(mén)的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，應(yīng)在原有監(jiān)察室的基礎(chǔ)上建立。這些部門(mén)應(yīng)另建或充實(shí)其已有的內(nèi)部監(jiān)察或檢查組織。(2)不設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)的部門(mén)，其原有監(jiān)察室改為內(nèi)部的或?qū)I(yè)的監(jiān)察或檢查組織。監(jiān)察部和省市監(jiān)察廳局對(duì)不設(shè)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的部門(mén)，必要時(shí)應(yīng)直接進(jìn)行檢查，并應(yīng)與各種內(nèi)部的和專業(yè)的監(jiān)察或檢查組織密切聯(lián)系，配合工作。(3)為了便于調(diào)整機(jī)構(gòu)，集中使用力量，中央同意將國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織設(shè)置、編制方案交由監(jiān)察部統(tǒng)籌掌握，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)一律由國(guó)家財(cái)政預(yù)算開(kāi)支。監(jiān)察干部仍由各級(jí)黨委統(tǒng)一管理，但其調(diào)動(dòng)應(yīng)征求主管監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。(4)各級(jí)黨委和部門(mén)黨組應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)黨的監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)有負(fù)責(zé)同志兼任國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作。只有在黨的密切領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)才能充分發(fā)揮它的作用[34]。這個(gè)文件直接表明，黨中央對(duì)于監(jiān)察體制改革的態(tài)度非常明確：一方面是收縮監(jiān)察體制的直接領(lǐng)導(dǎo)范圍，將國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與各部門(mén)內(nèi)部監(jiān)察或檢查的組織分開(kāi)；另一方面是賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。在1955年5月成立中共中央監(jiān)察委員會(huì)時(shí)，也以《中共中央監(jiān)察委員會(huì)工作細(xì)則》的形式明確了黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)和政府監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系：“(黨的中央監(jiān)察委員會(huì))特別是與國(guó)務(wù)院監(jiān)察部應(yīng)密切結(jié)合進(jìn)行工作，經(jīng)?；ネㄇ闆r，交流經(jīng)驗(yàn)，必要時(shí)統(tǒng)一組織力量，聯(lián)合檢查案件，對(duì)所檢查的案件中應(yīng)受刑事處分和行政處分者分別由最高人民檢察院或監(jiān)察部處理?！盵35]

1955年11月，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《監(jiān)察部組織簡(jiǎn)則》，規(guī)定了監(jiān)察部的任務(wù)、職權(quán)和組織。該簡(jiǎn)則尤為重要的是規(guī)定了監(jiān)察部的“事先審查權(quán)”，即監(jiān)察部對(duì)國(guó)家資財(cái)?shù)氖褂?、支付可以?shí)行事先審查。審查的單位和項(xiàng)目由監(jiān)察部與有關(guān)部門(mén)商定。在審查中發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)有違反制度或者不合理地使用、支付國(guó)家資財(cái)時(shí)，可以通知被審查的單位停止使用、支付。顯而易見(jiàn)的是，“事先審查權(quán)”的對(duì)象并非一般意義上的公權(quán)力行使，而是側(cè)重于對(duì)于財(cái)政的監(jiān)管，這與建國(guó)后逐步建立起來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相契合。其優(yōu)勢(shì)在于“能夠有力地監(jiān)督企業(yè)部門(mén)貫徹國(guó)家政策法令，正確地執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃，合理使用國(guó)家資財(cái)，防止損失浪費(fèi)，加強(qiáng)企業(yè)計(jì)劃的準(zhǔn)確性，提高工作人員的責(zé)任心和紀(jì)律觀念”[36]。這種監(jiān)察重心基本上延續(xù)了新中國(guó)成立以來(lái)的一貫思路，把生產(chǎn)和財(cái)政部門(mén)作為監(jiān)察的重點(diǎn)。

1956年1月13日，《中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)送國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)國(guó)家行政體制的決議(草案)的通知》中也對(duì)監(jiān)察體制改革問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定：(1)在國(guó)務(wù)院主要財(cái)經(jīng)部門(mén)設(shè)立國(guó)家監(jiān)察局，受監(jiān)察部和業(yè)務(wù)部門(mén)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。在以這些部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為主的管理局和企業(yè)單位，可以有重點(diǎn)地設(shè)立國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，受上級(jí)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，所在省、自治區(qū)、直轄市監(jiān)察廳(局)和管理局、企業(yè)行政三方面的領(lǐng)導(dǎo)；以省、自治區(qū)、直轄市領(lǐng)導(dǎo)為主的企業(yè)也可以有重點(diǎn)地設(shè)立國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，受省、自治區(qū)、直轄市監(jiān)察廳(局)和企業(yè)行政的雙重領(lǐng)導(dǎo)。(2)省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市的財(cái)經(jīng)部門(mén)一般不設(shè)立國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)。這些部門(mén)所屬企業(yè)國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)立和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由省、自治區(qū)、直轄市人民委員會(huì)自行決定[37]。因而，該通知所強(qiáng)調(diào)的監(jiān)察重心還是財(cái)經(jīng)部門(mén)，特別是對(duì)中央財(cái)經(jīng)部門(mén)的監(jiān)督。比如，1955年6月《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表評(píng)論員文章指出：“據(jù)監(jiān)察部的統(tǒng)計(jì)，僅紡織工業(yè)部、第二機(jī)械工業(yè)部和重工業(yè)部所屬四十四個(gè)單位的監(jiān)察室，由于對(duì)這些單位的財(cái)務(wù)、材料和供應(yīng)計(jì)劃作了審查，就建議他們削減了計(jì)劃中不切合實(shí)際的開(kāi)支達(dá)一千零九十八萬(wàn)元。河北、福建和上海等二十七個(gè)省、市的監(jiān)察機(jī)關(guān)，1954年以來(lái)對(duì)兩萬(wàn)三千多個(gè)糧食倉(cāng)庫(kù)和許多商業(yè)部門(mén)的倉(cāng)儲(chǔ)保管工作做了檢查，挽救了三十六億九千多萬(wàn)斤因發(fā)熱、發(fā)潮而有可能霉?fàn)€變質(zhì)或遭受其他損失的糧食。這些事實(shí)說(shuō)明，在保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃的順利實(shí)施上，國(guó)家監(jiān)察工作占著一個(gè)很重要的地位。”[38]由此可見(jiàn)，重點(diǎn)監(jiān)察財(cái)經(jīng)部門(mén)的策略以及采取事先監(jiān)察的方式，確實(shí)在建國(guó)初期大規(guī)模建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，促使“一五計(jì)劃”(1953—1957年)順利落實(shí)，克服了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的貪腐和浪費(fèi)現(xiàn)象。

1956年1月20日—2月3日，監(jiān)察部召開(kāi)了第五次全國(guó)監(jiān)察工作會(huì)議。會(huì)議的主題是總結(jié)1955年的監(jiān)察工作，討論1956年和1957年的監(jiān)察工作規(guī)劃以及1956—1967年國(guó)家監(jiān)察工作的遠(yuǎn)景規(guī)劃。彼時(shí)雖然“大躍進(jìn)”尚未正式開(kāi)始，但是對(duì)“右傾保守思想”的批判已經(jīng)開(kāi)始?！皬?955年夏季開(kāi)始，毛澤東決定加快社會(huì)主義改造的速度，開(kāi)展了對(duì)所謂‘小腳女人’即右傾保守思想的批判，農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造也就迅速進(jìn)入高潮?！盵39]由此，監(jiān)察部的工作也轉(zhuǎn)移到反對(duì)“右傾保守思想”，督促各生產(chǎn)部門(mén)投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面。第五次全國(guó)監(jiān)察工作會(huì)議確定，“1956年和1957年中國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)要集中力量反對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作特別是工業(yè)建設(shè)中的右傾保守思想，充分挖掘潛在力量，監(jiān)督和推動(dòng)各行政機(jī)關(guān)、企業(yè)部門(mén)正確地執(zhí)行國(guó)務(wù)院的決議、命令，以保證全面地超額地提早完成國(guó)家的第一個(gè)五年計(jì)劃”。同時(shí)，監(jiān)察部對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)中存在的“右傾保守思想”予以批評(píng)，“會(huì)議批評(píng)了監(jiān)察工作中原則性、思想性、斗爭(zhēng)性不強(qiáng)，工作落后于實(shí)際、落后于群眾的右傾保守思想，以及缺乏全面規(guī)劃、工作作風(fēng)拖沓、形式主義很?chē)?yán)重等缺點(diǎn)”[40]。值得注意的是，在1956年9月召開(kāi)的中共八大上，把七大黨章中關(guān)于黨的中央委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)設(shè)立黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的規(guī)定修改為“黨的中央委員會(huì)，省、自治區(qū)、直轄市、自治州委員會(huì)和縣、自治縣、市委員會(huì)，都設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)”，從而把黨的監(jiān)察委員會(huì)作為必須設(shè)立的機(jī)構(gòu)用黨章的形式固定下來(lái)，推動(dòng)了黨內(nèi)監(jiān)督的制度化。由此，黨政監(jiān)察部門(mén)并行的模式得以成型，并且由于1954年以后陸續(xù)撤銷縣級(jí)政府監(jiān)察部門(mén)，黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)覆蓋范圍相對(duì)更廣一些。

1956年12月21—31日，監(jiān)察部舉行第六次全國(guó)監(jiān)察工作會(huì)議，延續(xù)了歷次監(jiān)察會(huì)議的重要議題，即討論監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要任務(wù)、上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系以及事先監(jiān)察的必要性問(wèn)題。質(zhì)言之，這些問(wèn)題是新中國(guó)成立七年以來(lái)一直縈繞在監(jiān)察體制上的核心問(wèn)題，雖然經(jīng)過(guò)反復(fù)的調(diào)適和強(qiáng)化，但是仍未達(dá)到思想和組織的統(tǒng)一?！皶?huì)議中，許多監(jiān)察干部對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、基本任務(wù)、職權(quán)、做法和體制問(wèn)題，發(fā)生了爭(zhēng)論：有的認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)不應(yīng)該檢查國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其人員執(zhí)行國(guó)務(wù)院決議命令和國(guó)家計(jì)劃中發(fā)生的重大問(wèn)題，而應(yīng)該只是檢查違法亂紀(jì)的案件和管理所有的懲戒工作以維護(hù)國(guó)家紀(jì)律；有的認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)就是應(yīng)該檢查國(guó)務(wù)院決議命令和國(guó)家計(jì)劃的執(zhí)行情況，不應(yīng)該受理公民控告申訴和審理案件。在指導(dǎo)思想和教育配備干部方面，有的只是強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政治思想領(lǐng)導(dǎo)，有的只是強(qiáng)調(diào)要學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)部門(mén)的專門(mén)業(yè)務(wù)和技術(shù)。在做法上，有的認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)把事先稽核工作作為監(jiān)察工作的制度推行是不恰當(dāng)?shù)?；有的則認(rèn)為當(dāng)時(shí)推行中長(zhǎng)經(jīng)驗(yàn)的事先稽核是必要的而且成績(jī)是主要的。在體制問(wèn)題上，有的認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)所帶來(lái)的困難和問(wèn)題很多；有的則認(rèn)為垂直領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)點(diǎn)很多，雙重領(lǐng)導(dǎo)困難很多。所有這些都說(shuō)明監(jiān)察干部對(duì)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)性質(zhì)、任務(wù)等問(wèn)題思想認(rèn)識(shí)還不一致?！盵43]這些問(wèn)題歸結(jié)起來(lái)就是監(jiān)察制度的憲法定位問(wèn)題，即監(jiān)察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)還是業(yè)務(wù)監(jiān)督機(jī)關(guān)，是應(yīng)事先監(jiān)督還是事后監(jiān)督，是應(yīng)垂直領(lǐng)導(dǎo)還是對(duì)其所屬業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)。在1956年末的第六次全國(guó)監(jiān)察工作會(huì)議上，這些問(wèn)題再次被集中公開(kāi)討論，并且形成了一定的共識(shí)，即要縮減監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍，尊重業(yè)務(wù)部門(mén)的自我監(jiān)督，集中力量監(jiān)督重要財(cái)經(jīng)部門(mén)。“國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)和內(nèi)部監(jiān)察機(jī)關(guān)，在組織上應(yīng)逐漸明確分開(kāi)。內(nèi)部監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)各部門(mén)的需要自行設(shè)立。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織設(shè)置，必須堅(jiān)持精干集中、重點(diǎn)設(shè)置的原則，不宜分散龐大。對(duì)中央國(guó)營(yíng)企業(yè)，只是在大型的以及聯(lián)合的企業(yè)中重點(diǎn)設(shè)立；其他中、小型企業(yè)已設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)的，可交給企業(yè)作為內(nèi)部監(jiān)察或撤銷后將干部集中使用。地方財(cái)經(jīng)部門(mén)和企業(yè)中，一般可以不設(shè)立，有些廳、局如需要，原設(shè)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)仍可保留。”[42]

1957年11月15日，國(guó)務(wù)院第六十二次全體會(huì)議批準(zhǔn)了《監(jiān)察部關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)體制改進(jìn)方案》，進(jìn)一步限制了監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍，改變了上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。該方案系統(tǒng)回顧了新中國(guó)成立八年以來(lái)監(jiān)察體制改革的趨勢(shì)和特點(diǎn)，指出“監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系也相應(yīng)地曾經(jīng)幾度變化”。由于這些改革對(duì)于認(rèn)識(shí)和總結(jié)新中國(guó)成立以后監(jiān)察體制改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)有直接鏡鑒，摘錄如下：“1952年以前，監(jiān)察機(jī)關(guān)只在縣以上各級(jí)人民政府設(shè)置，受各該縣人民政府領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)指導(dǎo)。1952年三反運(yùn)動(dòng)以后，前政務(wù)院又發(fā)布命令，在省、自治區(qū)、直轄市以上財(cái)經(jīng)部門(mén)和國(guó)營(yíng)企業(yè)、事業(yè)單位普遍建立監(jiān)察機(jī)關(guān)，受各該部門(mén)、企業(yè)、事業(yè)單位和上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。1954年第三次全國(guó)監(jiān)察工作會(huì)議決定在若干財(cái)經(jīng)部門(mén)所屬企業(yè)重點(diǎn)試行中長(zhǎng)鐵路監(jiān)察工作的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)決定這些企業(yè)的監(jiān)察機(jī)關(guān)受所屬部門(mén)的監(jiān)察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)。1954年底，監(jiān)察部根據(jù)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法，縣和不設(shè)區(qū)的市人民委員會(huì)沒(méi)有監(jiān)察機(jī)關(guān)，因此，請(qǐng)示國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)將原有的縣和不設(shè)區(qū)的市的監(jiān)察機(jī)關(guān)撤銷，并由省監(jiān)察廳或?qū)Ｊ鸨O(jiān)察處有重點(diǎn)地派駐縣監(jiān)察機(jī)關(guān)。1955年第四次全國(guó)監(jiān)察工作會(huì)議以后，為了改變企業(yè)、事業(yè)監(jiān)察機(jī)關(guān)的分散狀況，經(jīng)中共中央和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，將各企業(yè)、事業(yè)的監(jiān)察機(jī)關(guān)加以調(diào)整和收縮：撤銷了中、小型企業(yè)及某些事業(yè)單位的監(jiān)察機(jī)關(guān)，加強(qiáng)了中央各部門(mén)和大型企業(yè)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，多數(shù)企業(yè)的監(jiān)察機(jī)關(guān)由所屬部門(mén)監(jiān)察局垂直領(lǐng)導(dǎo)；同時(shí)，將中國(guó)人民銀行、商業(yè)部、對(duì)外貿(mào)易部、郵電部，地質(zhì)部和衛(wèi)生部的監(jiān)察機(jī)關(guān)改為各該部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)察機(jī)關(guān)，財(cái)政部的監(jiān)察機(jī)關(guān)改為專業(yè)監(jiān)察機(jī)關(guān)，由各該部門(mén)自行領(lǐng)導(dǎo)。各部門(mén)國(guó)家監(jiān)察局仍由監(jiān)察部和各該主管部門(mén)雙重領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的編制由監(jiān)察部統(tǒng)一掌握。1956年第六次全國(guó)監(jiān)察工作會(huì)議根據(jù)中央指示的精神，將各企業(yè)、事業(yè)的監(jiān)察機(jī)關(guān)改由所在單位和所屬上級(jí)部門(mén)的監(jiān)察機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)。編制方面，屬國(guó)家監(jiān)察局系統(tǒng)的，仍由監(jiān)察部統(tǒng)一掌握，屬地方的交由各省、自治區(qū)、直轄市人民委員會(huì)掌握。將派駐的縣監(jiān)察機(jī)關(guān)改為縣的組成部分，受縣人民委員會(huì)和上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

以上歷史經(jīng)驗(yàn)的梳理，展現(xiàn)了監(jiān)察體制的頻繁變革，核心在于監(jiān)察層級(jí)(監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置層級(jí))、監(jiān)察深度(是否介入業(yè)務(wù)部門(mén)的具體工作)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)察部門(mén)之間的關(guān)系問(wèn)題。對(duì)此，《監(jiān)察部關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)體制改進(jìn)方案》提出改革方案：(1)原設(shè)置在中央和地方各財(cái)經(jīng)部門(mén)及其所屬企業(yè)、事業(yè)單位的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，改為各該部門(mén)和單位的監(jiān)察機(jī)關(guān)，至于如何設(shè)置和調(diào)整，概由各該部門(mén)和單位自行決定。監(jiān)察部和地方各級(jí)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)今后仍應(yīng)與各部門(mén)和企業(yè)、事業(yè)單位的監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作上保持密切聯(lián)系。(2)監(jiān)察部，各省、自治區(qū)、直轄市的監(jiān)察廳、局，以及專署、自治州的監(jiān)察處的組織設(shè)置仍舊不變?？h、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)人民委員會(huì)如果需要設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)，應(yīng)該根據(jù)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法第三十六條規(guī)定，由縣、市、市轄區(qū)人民委員會(huì)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民委員會(huì)批準(zhǔn)。(3)地方各級(jí)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)受各該級(jí)人民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。上級(jí)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察工作的方針、政策、基本任務(wù)等方面予以指導(dǎo)；巡視、檢查下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作；定期召開(kāi)會(huì)議，總結(jié)與交流監(jiān)察工作經(jīng)驗(yàn)；訓(xùn)練監(jiān)察干部。(4)中央和地方管理的廠礦企業(yè)所發(fā)生的違法失職的案件和事故，除由各該部門(mén)和單位的監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行檢查以外，地方各級(jí)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)亦應(yīng)進(jìn)行檢查，監(jiān)察部只對(duì)其中一些重大的案件和事故進(jìn)行檢查。(5)為了使監(jiān)察機(jī)關(guān)精干，提高工作效率，今后各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)骨干，提高干部質(zhì)量，調(diào)出不適宜做監(jiān)察工作的人員。監(jiān)察部現(xiàn)有編制311人，準(zhǔn)備精簡(jiǎn)和下放一部分人員，另從原各國(guó)家監(jiān)察局選調(diào)一部分骨干充實(shí)監(jiān)察部。

在監(jiān)察體制調(diào)整的過(guò)程中，監(jiān)察部保持了對(duì)于重要案件的監(jiān)察力度。在此階段，典型的案件就是1956年廣西省災(zāi)荒餓死人事件。在事件發(fā)生后，1956年12月中共中央監(jiān)察委員會(huì)、監(jiān)察部共同派出人員，會(huì)同中共廣西省委監(jiān)察委員會(huì)和廣西省人民委員會(huì)監(jiān)察廳進(jìn)行檢查。1957年4月，上述各單位又會(huì)同內(nèi)務(wù)部組織檢查組，并且吸收中共廣西省委員和廣西省人民委員會(huì)有關(guān)部門(mén)工作人員參加，又進(jìn)行了全面檢查。根據(jù)檢查得出的結(jié)論，監(jiān)察部錢(qián)瑛部長(zhǎng)向國(guó)務(wù)院提交關(guān)于廣西省1956年因?yàn)?zāi)荒餓死人事件的檢查報(bào)告。中共中央監(jiān)察委員會(huì)和監(jiān)察部檢查后認(rèn)為：這個(gè)事件，在廣西省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部中，中共廣西省委員會(huì)第一書(shū)記陳漫遠(yuǎn)，中共廣西省委員會(huì)書(shū)記、廣西省代理省長(zhǎng)郝中士，廣西省委員會(huì)書(shū)記、廣西省副省長(zhǎng)蕭一舟應(yīng)當(dāng)負(fù)主要責(zé)任。此外，廣西省某些中共地委、縣委和專署、縣人民委員會(huì)負(fù)責(zé)人忽視災(zāi)情，漠視民命，甚至玩忽職守，不按照省的指示辦事的惡劣作風(fēng)，對(duì)于災(zāi)情惡化也負(fù)有嚴(yán)重的責(zé)任。1957年6月14日國(guó)務(wù)院第五十二次全體會(huì)議上討論了監(jiān)察部的報(bào)告，并通過(guò)了處分有關(guān)失職人員的決定。6月15日，全國(guó)人大常委會(huì)第七十三次會(huì)議討論了周恩來(lái)總理關(guān)于該事件的報(bào)告，給予相關(guān)責(zé)任人員嚴(yán)厲處分[44]。

1958年2月27日—3月20日，第七次全國(guó)監(jiān)察工作會(huì)議在北京舉行。會(huì)議交流了監(jiān)察工作經(jīng)驗(yàn)，由中共中央監(jiān)察委員會(huì)副書(shū)記王從吾作了報(bào)告，監(jiān)察部部長(zhǎng)錢(qián)瑛作了總結(jié)。朱德、彭真到會(huì)講話，肯定了監(jiān)察工作的成績(jī)，指出了監(jiān)察工作中的主要缺點(diǎn)和錯(cuò)誤。會(huì)議的內(nèi)容是：初步檢查了八年來(lái)的監(jiān)察工作，認(rèn)為監(jiān)察工作成績(jī)巨大，對(duì)維護(hù)國(guó)家紀(jì)律、貫徹政策法令、保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)、促進(jìn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展等起了一定的作用。會(huì)議批判了監(jiān)察工作中的錯(cuò)誤，對(duì)于在少數(shù)企業(yè)中一度試行的事先稽核和垂直領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)驗(yàn)作了總結(jié)，批評(píng)了某些監(jiān)察機(jī)關(guān)和工作人員脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督、脫離群眾和特權(quán)思想，指出了監(jiān)察部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在這方面的責(zé)任和右派分子利用這種空隙進(jìn)行反黨活動(dòng)所造成的損失，以及應(yīng)該從此獲得的教訓(xùn)[43]。

在新中國(guó)成立初期監(jiān)察部的運(yùn)作過(guò)程中，一直注意貫徹群眾路線，主要體現(xiàn)為強(qiáng)化人民監(jiān)察通訊員通知、注重調(diào)動(dòng)人民群眾檢舉揭發(fā)的力量，形成監(jiān)察制度和群眾路線的良性互動(dòng)。正如學(xué)者所指出的：“與目前流行的各種公共參與模式相比，群眾路線可以說(shuō)是一種逆向參與模式，它所強(qiáng)調(diào)的是，決策者必須主動(dòng)深入到人民大眾中去，而不是坐等群眾前來(lái)參與?！盵44]在建國(guó)初期的監(jiān)察制度中，群眾路線的意義在于人民群眾不是監(jiān)察制度的附屬，而是監(jiān)察制度的組成部分；不僅是監(jiān)察線索的來(lái)源，也是監(jiān)察運(yùn)作的政治基礎(chǔ)和參與主體。(1)充分發(fā)動(dòng)群眾提供監(jiān)察線索，促使公職人員接受人民群眾的全方位監(jiān)督。1957年8月30日，監(jiān)察部頒布《關(guān)于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)處理公民控訴工作的暫行辦法》。1957年舉行的全國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)處理公民控訴工作會(huì)議上，決定把處理公民的控訴作為各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本任務(wù)之一，是監(jiān)察機(jī)關(guān)依靠群眾進(jìn)行監(jiān)察工作的一個(gè)重要方面。根據(jù)該會(huì)議披露的數(shù)據(jù)，全國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)1955年和1956年共收到來(lái)信32萬(wàn)多件，接見(jiàn)來(lái)訪群眾87 000多人次，其中屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的公民控訴案件共19萬(wàn)多件。各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)這些案件一般都作了交代或處理，據(jù)1956年的不完全統(tǒng)計(jì)，各級(jí)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)直接檢查處理的公民控訴案件就有3萬(wàn)多件，占1956年受理案件總數(shù)的34%[45]。由此可見(jiàn)，彼時(shí)公民控訴和舉報(bào)案件占監(jiān)察部門(mén)案件來(lái)源的很大比例，形成了監(jiān)察部門(mén)和群眾監(jiān)督之間的有效互動(dòng)。(2)進(jìn)一步完善了人民監(jiān)察通訊員制度，充分發(fā)揮來(lái)自于群眾的監(jiān)督力量，吸納群眾力量參與到監(jiān)察體制運(yùn)作過(guò)程中。1956年8月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了監(jiān)察部《關(guān)于對(duì)人民監(jiān)察通訊員調(diào)整設(shè)置和加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的報(bào)告》。報(bào)告中說(shuō)：“現(xiàn)在我國(guó)正處在偉大的社會(huì)主義革命的高潮中，社會(huì)主義建設(shè)和社會(huì)主義改造正在加速進(jìn)行，這就需要更加有效地發(fā)揮人民監(jiān)察通訊員自下而上的監(jiān)督作用。某些監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人民監(jiān)察通訊員領(lǐng)導(dǎo)薄弱和支持不力的現(xiàn)象，需要迅速加以糾正?！眻?bào)告中又說(shuō)：“為了充分發(fā)揮人民監(jiān)察通訊員的作用，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于人民監(jiān)察通訊員工作必須予以重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。做好這一工作的關(guān)鍵問(wèn)題在于及時(shí)指導(dǎo)人民監(jiān)察通訊員有中心、有系統(tǒng)地反映問(wèn)題，同時(shí)對(duì)于他們反映的問(wèn)題認(rèn)真地予以處理?！薄皩?duì)于有優(yōu)良成績(jī)的人民監(jiān)察通訊員或通訊小組，應(yīng)該注意予以表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)?！眻?bào)告說(shuō)：“目前，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織形式已有改變，人民監(jiān)察通訊員的設(shè)置應(yīng)該作相應(yīng)的調(diào)整。”報(bào)告接著說(shuō)：“對(duì)于人民監(jiān)察通訊員組織的調(diào)整，應(yīng)該根據(jù)‘注意質(zhì)量，重點(diǎn)設(shè)置’的原則，在重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)企業(yè)中酌量設(shè)置人民監(jiān)察通訊員。”[46]由于1955年第四次全國(guó)監(jiān)察工作會(huì)議以后撤銷了一些中小企業(yè)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，收縮了監(jiān)察機(jī)關(guān)的規(guī)模，此時(shí)強(qiáng)調(diào)在這些撤銷監(jiān)察機(jī)關(guān)的部門(mén)中增加人民監(jiān)察通訊員的力量，彌補(bǔ)了機(jī)構(gòu)撤銷可能帶來(lái)的監(jiān)察真空，保證了機(jī)構(gòu)調(diào)整不至于影響監(jiān)察效果。

盡管從1949年正式設(shè)立國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，中間經(jīng)過(guò)1954年更名為監(jiān)察部，特別是對(duì)監(jiān)察體制進(jìn)行了深入的改革和調(diào)適，但是到1957年整風(fēng)運(yùn)動(dòng)和“反右派斗爭(zhēng)”開(kāi)始后，監(jiān)察部開(kāi)始遭受沖擊。1957年時(shí)任監(jiān)察部二司副司長(zhǎng)的彭達(dá)被指為“企圖篡奪監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，以監(jiān)察工作做武器，來(lái)反對(duì)共產(chǎn)黨，反對(duì)無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政，反對(duì)社會(huì)主義制度”，被打成右派分子，開(kāi)始遭受批判。《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表文章指出：“彭達(dá)還十分厭惡和反對(duì)黨的群眾路線。他不但不提倡、不宣傳黨的群眾路線；反而經(jīng)常對(duì)它加以諷刺和誣蔑，說(shuō)什么‘走群眾路線不能解決問(wèn)題’等。他在監(jiān)察工作中，從不依靠群眾來(lái)進(jìn)行工作，而是一味強(qiáng)調(diào)依靠個(gè)人的業(yè)務(wù)技術(shù)能力來(lái)解決問(wèn)題。他不相信群眾的智慧，認(rèn)為監(jiān)察通訊員反映的情況零零碎碎，不起作用，主張取消?！盵47]事實(shí)上，彭達(dá)的言論反映出彼時(shí)關(guān)于專業(yè)路線和群眾路線的爭(zhēng)論，屬于監(jiān)察工作發(fā)展的業(yè)務(wù)討論，但在彼時(shí)不正常的政治氛圍下被認(rèn)為是反黨的極右言論。

隨后，監(jiān)察部副部長(zhǎng)、黨組副書(shū)記王翰被打成右派，被定義為監(jiān)察部反黨集團(tuán)的頭目。王翰的主要“罪行”是“主張監(jiān)察工作要‘事先監(jiān)督’；在體制上要實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，反對(duì)雙重領(lǐng)導(dǎo)等”[48]?！度嗣袢?qǐng)?bào)》更加系統(tǒng)整理了王翰的“反黨言論”?！皫啄陙?lái)，王翰一貫反對(duì)中共中央和監(jiān)察部黨組關(guān)于監(jiān)察工作一些根本性問(wèn)題的指示和決議，企圖貫徹他的與黨對(duì)立的一套監(jiān)察工作主張，想把監(jiān)察機(jī)關(guān)置于黨和政府之上。他硬說(shuō)監(jiān)察機(jī)關(guān)與被監(jiān)督部門(mén)的矛盾是不可調(diào)和的，監(jiān)察機(jī)關(guān)從屬于誰(shuí)，就不能監(jiān)督誰(shuí)。他認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅要經(jīng)常地全面地檢查國(guó)家計(jì)劃和決議、命令的執(zhí)行情況，而且要檢查國(guó)家計(jì)劃和決議的制定，認(rèn)為只有這樣做，才能抓住‘有頭等意義的大問(wèn)題，打中要害’；他反對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查事故和違法失職的案件以及處理公民控訴工作，認(rèn)為這些工作是‘雞毛蒜皮，意義不大’。他甚至對(duì)嚴(yán)重違法亂紀(jì)分子，主張‘愛(ài)人以德’。他堅(jiān)決主張搞“事先監(jiān)督”，要有‘尚方寶劍’，這也就是說(shuō)要有對(duì)財(cái)經(jīng)部門(mén)行使停止支付、罰款等權(quán)力；反對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)依靠各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和廣大群眾進(jìn)行工作，誣蔑群眾路線是‘抽象’的，認(rèn)為監(jiān)察工作走群眾路線不解決問(wèn)題。在體制問(wèn)題上，他堅(jiān)持要搞垂直領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持要有管理各級(jí)監(jiān)察干部的權(quán)限；反對(duì)中央關(guān)于監(jiān)察部門(mén)體制改為雙重領(lǐng)導(dǎo)的決定。他還一貫反對(duì)加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治思想領(lǐng)導(dǎo)，反對(duì)監(jiān)察干部學(xué)習(xí)馬列主義，說(shuō)什么‘沒(méi)有業(yè)務(wù)哪有政治，業(yè)務(wù)就是政治’，他還費(fèi)盡心機(jī)地企圖以調(diào)整機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)分工來(lái)達(dá)到控制監(jiān)察部的全盤(pán)工作的目的?！盵49]由上述言論可以看到，王翰的核心主張是強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)的專業(yè)性和獨(dú)立性，建議通過(guò)對(duì)國(guó)家計(jì)劃的專項(xiàng)監(jiān)督和事前監(jiān)督提高監(jiān)察的實(shí)效性。這些言論仍屬于對(duì)監(jiān)察工作的業(yè)務(wù)討論，也是對(duì)建國(guó)以來(lái)監(jiān)察制度頻繁變革的反思性話語(yǔ)，并不是反對(duì)黨對(duì)監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)。然而彼時(shí)《人民日?qǐng)?bào)》卻指出“在監(jiān)察部、最高人民法院、最高人民檢察院竊據(jù)重要職位的六個(gè)黨內(nèi)右派分子”，“這些右派分子的共同特點(diǎn)，就是企圖把國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)這樣重要的人民民主專政的武器變成資產(chǎn)階級(jí)右派反黨反社會(huì)主義的工具”，并由此主張“政法部門(mén)中雖然已經(jīng)進(jìn)行了反右派的斗爭(zhēng)，并且取得了重大的勝利，但是要使政法部門(mén)在思想上、政治上、組織上純潔起來(lái)，就必須在一些根本問(wèn)題上展開(kāi)大辯論，徹底地克服資產(chǎn)階級(jí)的右傾思想，徹底地整頓政法工作人員的隊(duì)伍”[50]。

在這種形勢(shì)下，政法系統(tǒng)遭到全面整肅，并直接導(dǎo)致監(jiān)察部和司法部被一并撤銷。1959年第二屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，周恩來(lái)總理向大會(huì)提交了《關(guān)于撤銷司法部監(jiān)察部的議案》，提出：“監(jiān)察部自設(shè)立以來(lái)，在維護(hù)國(guó)家紀(jì)律、監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員方面做了許多工作。根據(jù)幾年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，這項(xiàng)工作必須在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，由國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并且依靠人民群眾，才能做好。因此，監(jiān)察部亦無(wú)單獨(dú)設(shè)置之必要。建議撤銷監(jiān)察部，今后對(duì)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督工作，一律由各有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)進(jìn)行?！庇纱耍珖?guó)人大通過(guò)了撤銷監(jiān)察部的決議。在監(jiān)察部被撤銷后，監(jiān)察職能仍然存在，“行政監(jiān)督體制融合于黨的監(jiān)督體制，其業(yè)務(wù)歸屬黨中央監(jiān)委，地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)和上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)派出的監(jiān)察組也隨之撤銷，并入各級(jí)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)”[51]。

四、重建：國(guó)務(wù)院監(jiān)察部(1986—2017年)

改革開(kāi)放之后，中央領(lǐng)導(dǎo)人就開(kāi)始慎重考慮恢復(fù)和重建監(jiān)察部的問(wèn)題。事實(shí)上，改革開(kāi)放意味著更加復(fù)雜的行政管理和國(guó)家建設(shè)任務(wù)，亟需專門(mén)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督政府權(quán)力的運(yùn)作。從目前公開(kāi)的史料來(lái)看，彭真是最早明確提出恢復(fù)監(jiān)察部的中央領(lǐng)導(dǎo)人?！霸缭?981年彭真就提出國(guó)務(wù)院應(yīng)該恢復(fù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，以監(jiān)察委員會(huì)形式為好的具體建議，當(dāng)時(shí)未被采納。以后年年建議督促，直到那屆政府任期將近結(jié)束，終于設(shè)立了監(jiān)察部。”[52]不僅如此，彭真對(duì)監(jiān)察職能有著系統(tǒng)思考和明確結(jié)論。就檢察院的監(jiān)督權(quán)而言，我國(guó)1954年的《人民檢察院組織法》規(guī)定檢察院行使“一般監(jiān)督權(quán)”，即不僅監(jiān)督法律的實(shí)施，也監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)、公職人員和公民是否遵守法律。但是彭真指出：“檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上沒(méi)有力量完成這項(xiàng)復(fù)雜艱巨的任務(wù)”，由此建議“檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍應(yīng)限于(國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的)犯罪問(wèn)題”，而政紀(jì)監(jiān)督則應(yīng)該由監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)。相對(duì)于黨的紀(jì)律機(jī)關(guān)而言，二者的邊界一直也不甚清晰，并且在1959年撤銷監(jiān)察部之后，監(jiān)察職能事實(shí)上由政黨紀(jì)律機(jī)關(guān)代行。彭真對(duì)此認(rèn)為“黨的紀(jì)律檢查部門(mén)和行政監(jiān)察部門(mén)監(jiān)督的應(yīng)分別是違反黨紀(jì)、政紀(jì)問(wèn)題，或者說(shuō)是違法但沒(méi)有達(dá)到犯罪程度的問(wèn)題”[53]。1986年6月，時(shí)任中央政法委書(shū)記、國(guó)務(wù)院副總理喬石就籌建監(jiān)察部問(wèn)題的談話中，也提出了監(jiān)察部的職能和分工問(wèn)題，指出：“今后監(jiān)察部主要抓國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的大案，實(shí)行分級(jí)監(jiān)察的原則，屬于省市的案子由省市各級(jí)去辦。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)主要管政紀(jì)，有的案件既違反政紀(jì)，又違反法律，就需要協(xié)同司法部門(mén)共同查處?！盵54]經(jīng)過(guò)上述討論和思考，中央決策層統(tǒng)一了恢復(fù)監(jiān)察部的想法，并且就重建的監(jiān)察部的職能和分工有了初步界定。

1986年11月，國(guó)務(wù)院正式向全國(guó)人大常委會(huì)提交了關(guān)于提請(qǐng)?jiān)O(shè)立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部以恢復(fù)并確立國(guó)家行政監(jiān)察體制的議案。議案指出：“為了監(jiān)察國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員、國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部，嚴(yán)格履行職責(zé)，以保證國(guó)家政策和法律法規(guī)的貫徹實(shí)施，保障全面改革和四化建設(shè)的順利進(jìn)行，現(xiàn)提請(qǐng)批準(zhǔn)設(shè)立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部，以恢復(fù)并確立國(guó)家行政監(jiān)察體制，使社會(huì)主義法制建設(shè)進(jìn)一步健全、完善?！笔?chē)?guó)務(wù)院委托，喬石在第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議全體會(huì)議上就這個(gè)議案作了說(shuō)明。喬石指出：“目前，違反黨紀(jì)者有黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)管，違反國(guó)法者有公安、檢察、法院等政法部門(mén)管，違反政紀(jì)者卻沒(méi)有一個(gè)機(jī)關(guān)專司監(jiān)察職能。這在依據(jù)憲法健全國(guó)家行政體制，充分發(fā)揮國(guó)家效能方面，是一個(gè)缺陷，迫切需要設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)。”喬石重點(diǎn)向常委會(huì)報(bào)告指出，新組建的監(jiān)察部和五十年代的監(jiān)察部并不完全相同，主要有三點(diǎn)新發(fā)展：(1)根據(jù)形勢(shì)發(fā)展，國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象減少了公私合營(yíng)、合作社及其工作人員。對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)及其工作人員的監(jiān)察，僅限于國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的領(lǐng)導(dǎo)干部。同時(shí)，監(jiān)察對(duì)象中新增加了國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的國(guó)營(yíng)事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部。(2)國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)既受所在地人民政府領(lǐng)導(dǎo)，又受上級(jí)國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。(3)國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)除保留了前監(jiān)察機(jī)關(guān)的檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)和建議權(quán)外，還根據(jù)實(shí)際工作需要，規(guī)定國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)具有一定的行政處分權(quán)，可以對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部處以記大過(guò)以下的行政處分。同時(shí)，還規(guī)定國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在其依據(jù)建議權(quán)提出的建議不被采納時(shí)，可以向上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)或者國(guó)務(wù)院申告[55]。

在此次全國(guó)人大常委會(huì)的分組會(huì)上，委員們對(duì)國(guó)務(wù)院關(guān)于設(shè)立監(jiān)察部的議案進(jìn)行了熱烈討論，許多委員表示贊成國(guó)務(wù)院提出的這一議案，也有委員提出了疑惑和建議。王甫委員說(shuō)，現(xiàn)在一些國(guó)家工作人員失職瀆職現(xiàn)象不同程度地存在，設(shè)立監(jiān)察部對(duì)加強(qiáng)政紀(jì)十分必要。何英委員說(shuō)，恢復(fù)設(shè)立監(jiān)察部是適應(yīng)改革和建設(shè)的需要，我們有些干部違反國(guó)家政策、法令、紀(jì)律，以權(quán)謀私，脫離群眾，設(shè)立監(jiān)察部就可以對(duì)人民揭發(fā)出來(lái)的違紀(jì)行為進(jìn)行調(diào)查、處理，盡管我們正在強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，但對(duì)屬于改革和建設(shè)必需的機(jī)構(gòu)還是要設(shè)立。楊克冰委員說(shuō)，設(shè)立監(jiān)察部是政治體制改革的一個(gè)步驟，可以解決黨政不分的問(wèn)題，也是廣大群眾的愿望。胡績(jī)偉委員希望，國(guó)家監(jiān)察部要用改革的精神建立起一個(gè)最少官僚主義、相當(dāng)模范的部門(mén)。張承先、王永幸、雷潔瓊、劉瑞龍等委員認(rèn)為，為了使國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)更有效力地行使職權(quán)，應(yīng)將監(jiān)察部改為監(jiān)察委員會(huì)。張承先委員說(shuō)，監(jiān)察部監(jiān)察的對(duì)象包括部長(zhǎng)、省長(zhǎng)，一個(gè)部級(jí)單位怎么能夠?qū)嵤┍O(jiān)督?建議提高監(jiān)察部的地位，設(shè)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，使他們行使職權(quán)有切實(shí)保障[56]。由此可見(jiàn)，在2016年監(jiān)察體制改革中所提出的問(wèn)題和三十年前(1986年)具有高度相似性，均集中關(guān)注監(jiān)察制度的獨(dú)立性和實(shí)效性；而三十年前提出的提高監(jiān)察委員會(huì)的層級(jí)、設(shè)置國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的構(gòu)想，直到2018年才最終實(shí)現(xiàn)。此次常委會(huì)上(1986年12月2日)通過(guò)了《關(guān)于設(shè)立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部的決定》，規(guī)定“為了恢復(fù)并確立國(guó)家行政監(jiān)察體制，加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)察工作，設(shè)立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部”。在1987年全國(guó)人大會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)陳丕顯在大會(huì)報(bào)告中也對(duì)此強(qiáng)調(diào)：“恢復(fù)并確立行政監(jiān)察制度，這是按照憲法規(guī)定完善國(guó)家體制、健全社會(huì)主義法制的一項(xiàng)重要措施。多年來(lái)，我們國(guó)家對(duì)違反政紀(jì)的行為沒(méi)有專門(mén)機(jī)構(gòu)管，幾次人大會(huì)議上都有代表對(duì)此提出意見(jiàn)?，F(xiàn)在決定各級(jí)人民政府設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)行法律法規(guī)、國(guó)家政策的情況和違反政紀(jì)的行為進(jìn)行監(jiān)察，這對(duì)于保證法律、法規(guī)和政策的貫徹實(shí)施，保障改革、開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，將發(fā)揮重要的作用?！盵57]

1987年7月，監(jiān)察部正式掛牌辦公，中央組織部部長(zhǎng)尉健行轉(zhuǎn)任監(jiān)察部部長(zhǎng)。他要求盡快恢復(fù)和建立起國(guó)家行政監(jiān)察體制。質(zhì)言之，在監(jiān)察體制恢復(fù)設(shè)立之處，最迫切的任務(wù)就是建立起自上而下的完備組織體系，并明確接下來(lái)的工作重點(diǎn)。尉健行提出：“省、自治區(qū)、直轄市要在近期內(nèi)設(shè)立監(jiān)察廳或局，各地區(qū)行政公署的監(jiān)察處、各縣的監(jiān)察局要在今年年底前基本建立。沿海開(kāi)放城市以及涉外活動(dòng)較多部門(mén)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)也要在短期內(nèi)建立起來(lái)?！睂?duì)于恢復(fù)重建初期的監(jiān)察工作重點(diǎn)，尉健行提出要把“檢查對(duì)外經(jīng)濟(jì)合同簽定和執(zhí)行中的問(wèn)題，尤其是要查處國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的索賄受賄、貪污和瀆職等行為，包括出賣(mài)經(jīng)濟(jì)情報(bào)”作為該階段和長(zhǎng)時(shí)期的監(jiān)察重點(diǎn)。這意味著，監(jiān)察部把工作重點(diǎn)和對(duì)外開(kāi)放進(jìn)程結(jié)合在一起，旨在保障對(duì)外開(kāi)放不影響政府的廉潔性。尉健行對(duì)此指出：“嚴(yán)格查處對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的違紀(jì)違法行為，是保證對(duì)外開(kāi)放政策健康執(zhí)行的很重要的條件?！盵58]1987年8月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在縣以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的通知》，要求縣以上地方各級(jí)人民政府亦應(yīng)立即著手設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)察部門(mén)，并明確規(guī)定：“國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)具有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和一定的行政處分權(quán)?？h以上地方各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在所在人民政府和上級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使職權(quán)，服從于國(guó)家政策和法律、法規(guī)、政紀(jì)?！?/p>

在上述原則的指導(dǎo)下，新設(shè)立的監(jiān)察部迅速開(kāi)始搭建組織體系。(1)在地方層面上，到1988年底各級(jí)監(jiān)察部門(mén)基本上組建完成?！叭珖?guó)30個(gè)省、市、自治區(qū)，374個(gè)地(市、州、盟)、2 666個(gè)縣(市、旗、區(qū))的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)均已建立?！盵59]雖然僅要求縣級(jí)以上設(shè)立監(jiān)察部門(mén)，但是在鄉(xiāng)級(jí)層面上也有的設(shè)立了監(jiān)察機(jī)構(gòu)或配備了監(jiān)察人員。(2)在中央國(guó)家機(jī)關(guān)層面上，迅速在國(guó)務(wù)院各部門(mén)設(shè)立監(jiān)察局和監(jiān)察專員辦公室。1988年5月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意監(jiān)察部在中央國(guó)家機(jī)關(guān)中設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。具體而言，監(jiān)察部在國(guó)務(wù)院組成部門(mén)(各部委)設(shè)立監(jiān)察局，在少數(shù)部委(國(guó)家民委、民政部、審計(jì)署、人事部、勞動(dòng)部)、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局中設(shè)立監(jiān)察專員辦公室。國(guó)務(wù)院在批復(fù)中強(qiáng)調(diào)：“監(jiān)察局和監(jiān)察專員辦公室受監(jiān)察部和駐在部門(mén)雙重領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察業(yè)務(wù)工作，以監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主；局級(jí)干部的任免、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲，由監(jiān)察部經(jīng)與駐在部門(mén)協(xié)商后負(fù)責(zé)辦理。國(guó)務(wù)院的其他部門(mén)，由該部門(mén)主管干部人事工作的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)履行行政監(jiān)察職能。監(jiān)察部對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)察業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！盵60]

與此同時(shí)，監(jiān)察部門(mén)開(kāi)始重點(diǎn)對(duì)涉外經(jīng)貿(mào)中的貪腐行為進(jìn)行查處。1987年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在縣以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的通知》中就明確提出：“當(dāng)前工作的重點(diǎn)是嚴(yán)格查處在簽訂和執(zhí)行對(duì)外經(jīng)濟(jì)合同中的貪污、索賄受賄、出賣(mài)經(jīng)濟(jì)情報(bào)和瀆職行為及其他問(wèn)題，以保證對(duì)外開(kāi)放政策的順利執(zhí)行，這也是各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)?！钡?988年1月，監(jiān)察部已清查對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合同24萬(wàn)多份，受理揭發(fā)控告涉及行政紀(jì)律案件370多起。其中，較重大的近10起，有的已有結(jié)果。1987年監(jiān)察部是以審理對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易案件為重點(diǎn)的。在1983年以來(lái)簽訂的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合同中，已發(fā)現(xiàn)有違紀(jì)、違法問(wèn)題或疑點(diǎn)的合同420多份，占合同總數(shù)的2‰。調(diào)查情況表明，在簽訂、執(zhí)行對(duì)外合同中，制度不健全、手續(xù)不完備、管理不嚴(yán)格的問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，有的領(lǐng)導(dǎo)失職、瀆職，還有少數(shù)人利用對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往的機(jī)會(huì)貪污索賄，甚至泄露或出賣(mài)經(jīng)濟(jì)情報(bào)，給國(guó)家造成了重大損失[61]。此外，在整頓政紀(jì)政風(fēng)方面，監(jiān)察部也發(fā)揮了重要作用?！皳?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，(截止到1988年12月)在監(jiān)察部門(mén)已經(jīng)作出政紀(jì)處理的4 900余案件中，屬于貪污、索賄受賄的1 609件，屬于官僚主義、失職瀆職的494件，屬于違反財(cái)經(jīng)和外事紀(jì)律的389件，屬于嚴(yán)重以權(quán)謀私的292件，屬于打擊報(bào)復(fù)或其他方面的2 112件。各級(jí)監(jiān)察部門(mén)緊緊圍繞黨和國(guó)家的中心工作，突出重點(diǎn)查處違紀(jì)案件。”[61]

1988年9月十三屆三中全會(huì)確定把1989年和1990年改革和建設(shè)的重點(diǎn)突出地放到治理經(jīng)濟(jì)環(huán)境和整頓經(jīng)濟(jì)秩序上，為此監(jiān)察部也把注意力集中在保障經(jīng)濟(jì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)秩序的平穩(wěn)運(yùn)行上?！凹辛α坎樘幜艘慌诹魍I(lǐng)域中違反規(guī)定，利用權(quán)力倒賣(mài)緊俏物資、牟取暴利的案件。監(jiān)察部近期還會(huì)同有關(guān)部門(mén)和地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)組成了16個(gè)調(diào)查組，分赴一些地區(qū)和企業(yè)，對(duì)鋁錠、鋼材、煤炭等重要生產(chǎn)資料進(jìn)行了產(chǎn)銷情況追蹤調(diào)查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題作了及時(shí)處理?！?990年11月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打破地區(qū)間市場(chǎng)封鎖，進(jìn)一步搞活商品流通的通知》，也明確規(guī)定“本通知自下發(fā)之日起實(shí)行，由監(jiān)察部和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府監(jiān)察部門(mén)監(jiān)督執(zhí)行”。由此可見(jiàn)，此階段監(jiān)察部門(mén)被賦予經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)督職責(zé)。比如，在決定恢復(fù)監(jiān)察部門(mén)之初(1986年12月)，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》中就規(guī)定：“企業(yè)被宣告破產(chǎn)后，由政府監(jiān)察部門(mén)和審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)查明企業(yè)破產(chǎn)的責(zé)任?！彪S后在1988年通過(guò)的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》中也規(guī)定：“政府和政府有關(guān)部門(mén)的決定違反本法第五十八條規(guī)定的，企業(yè)有權(quán)向作出決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤銷；不予撤銷的，企業(yè)有權(quán)向作出決定的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)或者政府監(jiān)察部門(mén)申訴。接受申訴的機(jī)關(guān)應(yīng)于接到申訴之日起三十日內(nèi)作出裁決并通知企業(yè)。”

1988年12月20日，第一次全國(guó)監(jiān)察工作會(huì)議在北京舉行，這也是我國(guó)行政監(jiān)察體制恢復(fù)建立后的第一次全國(guó)監(jiān)察工作會(huì)議。時(shí)任監(jiān)察部部長(zhǎng)尉健行在該次會(huì)議上提出了監(jiān)察工作的三個(gè)重要方面：(1)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察，保證政令暢通。要著重監(jiān)督檢查國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員、國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的企業(yè)事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人貫徹落實(shí)三中全會(huì)的方針、任務(wù)和國(guó)務(wù)院各項(xiàng)決定、措施的情況。要從查處有令不行、有禁不止、只顧局部利益、損害整體利益的行為入手，嚴(yán)肅政紀(jì)。(2)開(kāi)展以反貪污受賄為重點(diǎn)的反腐敗行為的斗爭(zhēng)。要通過(guò)舉報(bào)中心、信訪和新聞單位等渠道，擴(kuò)大發(fā)現(xiàn)案件的線索；對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員中收支明顯不符，本人又不能說(shuō)明合法來(lái)源的，要嚴(yán)格進(jìn)行核查。(3)促進(jìn)和加強(qiáng)廉政建設(shè)。各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)要繼續(xù)協(xié)助各級(jí)政府和所在部門(mén)抓好廉政法規(guī)、制度、措施的制訂和完善的工作；對(duì)已經(jīng)制訂的廉政法規(guī)和措施，要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行情況、特別是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，并把檢查結(jié)果通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞皆谝欢ǖ姆秶_(kāi)[62]。第一次全國(guó)監(jiān)察工作會(huì)議后，時(shí)任國(guó)家總理李鵬接見(jiàn)參會(huì)代表時(shí)提出了改進(jìn)行政監(jiān)察工作的三點(diǎn)要求：“一是要依靠法制，要以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，辦案要經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)；二是要依靠群眾，群眾舉報(bào)是一個(gè)很好的制度，可以提供許多辦案線索，群眾對(duì)各種腐敗現(xiàn)象是非常憤恨的，他們有這個(gè)積極性，要完善這一制度，特別要使檢舉者受到保護(hù)，要提高舉報(bào)在群眾中的聲望，使他們感到舉報(bào)有用；三是加強(qiáng)同紀(jì)檢機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門(mén)的協(xié)作配合?！盵63]李鵬的三點(diǎn)要求廓清了新政監(jiān)察的法律界限、群眾基礎(chǔ)和職能分工，而這些表述也承繼和延續(xù)了建國(guó)以后關(guān)于監(jiān)察制度的一貫思路，并將監(jiān)察法治提到了優(yōu)先位置。

在監(jiān)察法治方面，1988年9月13日國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員貪污賄賂行政處分暫行規(guī)定》，規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)有貪污、挪用公款、賄賂行為的工作人員給予行政處分，必須重證據(jù)，重調(diào)查研究，嚴(yán)格按照國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員行政處分程序的規(guī)定辦理。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時(shí)，可以直接對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查并作出處理?！?989年《行政訴訟法》的頒布，更加迫切要求提高監(jiān)察法治的水平和層次。正如學(xué)者指出的：“《行政訴訟法》實(shí)施后，一方面增加了監(jiān)察工作的內(nèi)容，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)提出了更高的要求；另一方面迫切要求加強(qiáng)行政監(jiān)察，促進(jìn)政府法制建設(shè)，提高行政執(zhí)法水平。”[64]1990年6月召開(kāi)的全國(guó)監(jiān)察廳局長(zhǎng)座談會(huì)明確提出，為了更好地貫徹執(zhí)行訴訟法，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)要從四個(gè)方面做好實(shí)施行政訴訟法的準(zhǔn)備工作：一要組織全體監(jiān)察干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部掀起學(xué)習(xí)法律法規(guī)的高潮，認(rèn)真學(xué)習(xí)行政訴訟法，掌握行政訴訟法的基本知識(shí)，了解行政訴訟法涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)的有關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)法制觀念，更好地依法履行職責(zé)。二要加快監(jiān)察法規(guī)、規(guī)章的制定工作。三要進(jìn)行一次監(jiān)察機(jī)關(guān)自身執(zhí)法情況的檢查。要逐條對(duì)照行政訴訟法的有關(guān)條款，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的前一段工作認(rèn)真進(jìn)行清查和總結(jié)，不斷提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平和工作質(zhì)量。四是要求各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)確定機(jī)構(gòu)或人員專司承辦應(yīng)訴、接受和處理司法建議、辦理法院移送的違反政紀(jì)的案件等相關(guān)的行政訴訟事務(wù)[65]。

1990年12月國(guó)務(wù)院頒行《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》。雖然這只是一部行政法規(guī)，而并非由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律，但是這部行政法規(guī)開(kāi)啟了監(jiān)察法治的時(shí)代。該條例對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能、領(lǐng)導(dǎo)體制、活動(dòng)原則、組織體系、管轄分工、職權(quán)程序作出了全面界定，明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)制”(監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)受上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo))，確立了監(jiān)察獨(dú)立的原則(監(jiān)察機(jī)關(guān)依照國(guó)家法律、法規(guī)和政策獨(dú)立行使職權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉)，規(guī)范了監(jiān)察建議和監(jiān)察決定使用的范圍。1992年1月，監(jiān)察部部長(zhǎng)尉健行簽署第1、第2、第3號(hào)監(jiān)察部令，發(fā)布施行《監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理政紀(jì)案件辦法》《監(jiān)察機(jī)關(guān)處理不服行政處分申訴的辦法》和《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法》。這是監(jiān)察機(jī)關(guān)為配合行政監(jiān)察條例的實(shí)施而制定的一系列配套性規(guī)章中的三個(gè)。監(jiān)察部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，這些規(guī)章的施行將進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)行政監(jiān)察工作的正規(guī)化、法制化建設(shè)[66]。

在監(jiān)察制度的群眾參與方面，重新設(shè)立的監(jiān)察部也注重調(diào)動(dòng)各界群眾參與監(jiān)察制度的熱情和動(dòng)力。早在1988年8月，監(jiān)察部就設(shè)立舉報(bào)中心，開(kāi)始受理群眾的檢舉、揭發(fā)和控告，并公布舉報(bào)電話，受理的范圍主要是中央國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員以權(quán)謀私、弄權(quán)瀆職、貪污受賄以及其他違法違紀(jì)行為。監(jiān)察部要求全國(guó)縣以上各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在1989年6月以前設(shè)立舉報(bào)中心，省會(huì)城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開(kāi)放城市、計(jì)劃單列城市和其他有條件的中心城市要在1988年9月底前設(shè)立舉報(bào)中心，此外國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的監(jiān)察局和監(jiān)察專員辦公室也可設(shè)立舉報(bào)中心。舉報(bào)中心在鼓勵(lì)群眾提供和揭發(fā)監(jiān)察線索方面發(fā)揮了顯著作用。在舉報(bào)電話公布的13天以內(nèi)，“這個(gè)專線電話共收到群眾來(lái)電573件，其中外地電話占了將近1/3。這就意味著平均每天要接電話44次。電話中涉及的干部以縣處級(jí)居多，也有一部分反映了司局級(jí)以上干部的問(wèn)題。監(jiān)察部對(duì)群眾舉報(bào)電話十分重視，除一般的咨詢由工作人員當(dāng)場(chǎng)回答外，所有反映問(wèn)題的電話都記錄在案，認(rèn)真核實(shí)。據(jù)悉，目前已有130多個(gè)舉報(bào)線索由監(jiān)察部門(mén)立案處理，30多件轉(zhuǎn)有關(guān)部門(mén)處理，兩件由最高人民檢察院立案?！盵67]在一年之后(1989年9月)，“各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)共得到各類舉報(bào)線索22萬(wàn)多件，監(jiān)察部和有關(guān)部門(mén)將對(duì)以上線索認(rèn)真調(diào)查處理。到1989年6月，監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)信訪機(jī)構(gòu)已直接查辦時(shí)間性強(qiáng)的案件13 159件，其中8 600件已經(jīng)查處結(jié)束，挽回或避免直接經(jīng)濟(jì)損失2 974萬(wàn)元，1 866名干部受到各種政紀(jì)處分?！盵68]上述數(shù)據(jù)顯示，監(jiān)察部通過(guò)設(shè)立舉報(bào)中心的方式拓展了案件線索來(lái)源，增強(qiáng)了監(jiān)察制度的群眾基礎(chǔ)。

與此同時(shí)，監(jiān)察部繼承了原有的“人民監(jiān)察通訊員”制度，并將其更名和調(diào)整為“特邀監(jiān)察員”制度。1989年1月中央組織部和中央統(tǒng)戰(zhàn)部聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于選配黨外人士擔(dān)任政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》提出：“聘請(qǐng)一批符合條件和有專門(mén)知識(shí)的民主黨派成員、無(wú)黨派人士擔(dān)任特約監(jiān)察員、檢察員、審計(jì)員和教育督導(dǎo)員等?！?989年12月，中共中央出臺(tái)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》也再次強(qiáng)調(diào)了上述意見(jiàn)。為此，1989年12月監(jiān)察部會(huì)同中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部從八個(gè)民主黨派和全國(guó)工商聯(lián)推薦的人士中，聘請(qǐng)21名專家學(xué)者作為第一批特邀監(jiān)察員，參與監(jiān)察部懲治腐敗、推進(jìn)廉政建設(shè)的工作。時(shí)任監(jiān)察部部長(zhǎng)尉健行對(duì)此表示：“根據(jù)工作需要，監(jiān)察部還將陸續(xù)從社會(huì)各界人士中聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員，以便充分發(fā)揮社會(huì)各界人士在懲治腐敗、加強(qiáng)廉政建設(shè)中的作用，逐步建立健全行政監(jiān)察與群眾監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)察機(jī)制，推進(jìn)國(guó)家行政機(jī)關(guān)廉潔高效地工作?！盵69]特邀監(jiān)察員的主要任務(wù)是隨時(shí)向監(jiān)察部反映有關(guān)監(jiān)察事項(xiàng)的情況、意見(jiàn)和建議，轉(zhuǎn)遞人民群眾對(duì)監(jiān)察對(duì)象的檢舉、控告材料，參加監(jiān)察部組織的專項(xiàng)檢查或重要案件的調(diào)查，對(duì)監(jiān)察工作中的重要決策提供咨詢等。1993年監(jiān)察部又聘任了第二批特邀監(jiān)察員，并在第一批監(jiān)察員中續(xù)聘了13名。尉健行在第二批特邀監(jiān)察員聘任儀式上進(jìn)一步闡述了特邀監(jiān)察員的功能和意義：“在當(dāng)前加快改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的新形勢(shì)下，我們擴(kuò)大聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員，是堅(jiān)持行政監(jiān)察與群眾監(jiān)督相結(jié)合的好形式，是拓寬民主監(jiān)督領(lǐng)域、強(qiáng)化行政監(jiān)察職能的重要途徑，對(duì)于推動(dòng)中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派加強(qiáng)合作，具有積極的意義。”“特邀監(jiān)察員繼續(xù)發(fā)揮雙重監(jiān)督作用，既代表監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施監(jiān)督，同時(shí)又承擔(dān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！盵70]顯而易見(jiàn)的是，特邀監(jiān)察員具有明顯的精英化趨勢(shì)，其既是為解決民主黨派的政治吸納問(wèn)題而設(shè)立，也在一定程度上發(fā)揮了監(jiān)督公權(quán)力的作用?！疤匮O(jiān)察員們有的參加了國(guó)務(wù)院組織的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)執(zhí)法檢查組；有的同志參加了中央組織的對(duì)二十個(gè)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)以及二十個(gè)省區(qū)市貫徹落實(shí)反腐敗三項(xiàng)任務(wù)的調(diào)查組；有的協(xié)助監(jiān)察部處理了不少群眾來(lái)信來(lái)訪；有的則積極提建議。監(jiān)察部在深入開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)、加強(qiáng)廉政建設(shè)和執(zhí)法監(jiān)察、保證政令暢通等方面做了不少工作，取得了一定成績(jī)，這與特邀監(jiān)察員們的支持和幫助是分不開(kāi)的。”[71]然而不可否認(rèn)的是，由于特邀監(jiān)察員具有明顯的精英化特征，且通過(guò)民主黨派推薦的形式產(chǎn)生，與普通群眾的聯(lián)系不夠，這妨礙了其聯(lián)系群眾的功能發(fā)揮。

在職權(quán)分工方面，恢復(fù)設(shè)立的監(jiān)察部與國(guó)家司法機(jī)關(guān)、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)密切配合，形成了反腐的合力。比如1989年出臺(tái)的最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于貪污、受賄、投機(jī)倒把等犯罪分子必須在限期內(nèi)自首坦白的通告》和國(guó)家監(jiān)察部《關(guān)于有貪污賄賂行為的國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員必須在限期內(nèi)主動(dòng)交代問(wèn)題的通告》，產(chǎn)生了強(qiáng)大的威懾力，體現(xiàn)了監(jiān)察部門(mén)和司法機(jī)關(guān)之間的分工合作。其中，監(jiān)察部在通告中言明：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員、國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的企業(yè)事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員凡有貪污、受賄行賄行為的，國(guó)家行政機(jī)關(guān)受賄行賄的負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他人員，自本通告發(fā)布之日起，至1989年10月31日，必須向監(jiān)察機(jī)關(guān)、本單位或其他有關(guān)部門(mén)主動(dòng)交代貪污、受賄行賄事實(shí)，爭(zhēng)取從寬處理。”根據(jù)媒體報(bào)告，在這兩個(gè)通告的感召和威懾下，一大批違法犯罪分子走上坦白自首的道路?！暗絻蓚€(gè)通告規(guī)定的期限1989年10月31日為止，全國(guó)共有36 171名犯罪分子到檢察機(jī)關(guān)投案自首，直接涉及犯罪數(shù)額3.5億元；17 600多人到各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)交代貪污受賄問(wèn)題，涉及金額1.16億多元和一些外幣?！盵72]

1993年中央紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察部合署辦公，對(duì)監(jiān)察職權(quán)分工產(chǎn)生重要影響。1993年1月11日(在監(jiān)察制度恢復(fù)設(shè)立七年后)，在全國(guó)省市區(qū)紀(jì)委書(shū)記、監(jiān)察廳(局)長(zhǎng)會(huì)議上，中央公開(kāi)宣布中央紀(jì)委、監(jiān)察部從1993年開(kāi)始合署辦公，實(shí)行以一套工作機(jī)構(gòu)履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)督兩項(xiàng)職能的體制。中央紀(jì)委書(shū)記兼監(jiān)察部部長(zhǎng)尉健行就合署辦公問(wèn)題指出：“中央決定中央紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公，是我國(guó)黨政監(jiān)督體制的一項(xiàng)重大改革，是適應(yīng)加快現(xiàn)代化建設(shè)新形勢(shì)，進(jìn)一步加強(qiáng)黨的紀(jì)律檢查工作和強(qiáng)化行政監(jiān)督機(jī)關(guān)職能，并使之形成合力的重大措施，以便能夠更加集中力量加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，反對(duì)腐敗，保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利進(jìn)行。合署辦公的指導(dǎo)原則是：要有利于在黨中央和各級(jí)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步加強(qiáng)黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能；要有利于國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)行政監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，使各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子便于繼續(xù)向政府負(fù)責(zé)；要有利于避免紀(jì)檢、監(jiān)察工作的重復(fù)交叉以及精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。合署后的中央紀(jì)委履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能，對(duì)黨中央全面負(fù)責(zé)。合署后的監(jiān)察部，依照憲法規(guī)定仍然屬于國(guó)務(wù)院序列，接受?chē)?guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察部部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)的任免，仍按有關(guān)規(guī)定程序辦理。地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在合署后，繼續(xù)實(shí)行由所在地政府和上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，按照《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》規(guī)定的職責(zé)、權(quán)力和工作程序開(kāi)展工作。民主黨派和無(wú)黨派人士擔(dān)任監(jiān)察部和各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的制度繼續(xù)堅(jiān)持執(zhí)行。省、地、縣和中央國(guó)家機(jī)關(guān)的紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)的合署工作將按照上述精神自上而下地逐步進(jìn)行?！盵72]

合署辦公旨在保障力量的統(tǒng)一和強(qiáng)化，減少工作上的重復(fù)和交叉，兼容兩種制度的優(yōu)勢(shì)。在中央紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察部合署辦公后，地方的各級(jí)紀(jì)委和監(jiān)察部門(mén)也陸續(xù)完成合署工作。以江蘇省為例，1993年2月，江蘇省紀(jì)委與省監(jiān)察廳合署辦公，隨之江蘇省11個(gè)省轄市、106個(gè)縣(市、區(qū))的紀(jì)檢和監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)近一個(gè)月的緊張工作，全部完成合署?！昂鲜疝k公后的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)省級(jí)比原來(lái)減少32%，地市級(jí)比原來(lái)減少24%，縣區(qū)級(jí)比原來(lái)減少6%。機(jī)構(gòu)設(shè)置體現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察兩種職能，有利于形成整體合力，有利于避免重復(fù)交叉，提高工作效率。”[70]通過(guò)以上數(shù)據(jù)，可以看到層級(jí)越高合署辦公的精簡(jiǎn)效果越明顯，適應(yīng)了改革開(kāi)放以后貪腐大案增加、涉案干部層級(jí)提高的反腐態(tài)勢(shì)。合署辦公完成之后，1993年8月舉行中央紀(jì)委二次全會(huì)，提出了改革開(kāi)放和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)的一系列思路和對(duì)策，具體布置了要抓好的三項(xiàng)任務(wù)：(1)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律情況的監(jiān)督檢查；(2)集中力量查辦一批大案要案；(3)狠剎幾股群眾反映強(qiáng)烈的不正之風(fēng)，把查處大案要案作為我國(guó)反腐敗三項(xiàng)工作格局的重點(diǎn)之一。1994年中紀(jì)委、監(jiān)察部中南地區(qū)座談會(huì)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了查處大案要案的示范效應(yīng)，指出該段時(shí)間案件的特點(diǎn)：一是經(jīng)濟(jì)違紀(jì)違法案件比重增大，由過(guò)去的30%左右增加到40%以上，犯罪金額也呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失；二是違紀(jì)違法行為的主體越來(lái)越復(fù)雜，法人犯罪、團(tuán)伙作案增多，領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法行為增多；三是內(nèi)外勾結(jié)、權(quán)錢(qián)交易現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)黨風(fēng)、政風(fēng)、行業(yè)風(fēng)氣、社會(huì)風(fēng)氣都產(chǎn)生毒害作用；四是與嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪相伴生的道德敗壞、腐化案件增多[74]。這說(shuō)明隨著改革開(kāi)放深入，腐敗現(xiàn)象(特別是經(jīng)濟(jì)腐敗問(wèn)題)有抬頭趨勢(shì)，通過(guò)合署辦公的形式來(lái)強(qiáng)化監(jiān)督力量，以查處大案要案作為反腐敗斗爭(zhēng)的突破口，嚴(yán)肅黨紀(jì)政紀(jì)，增強(qiáng)了反腐的實(shí)效性。

在紀(jì)委和監(jiān)察部門(mén)合署辦公之后，反腐制度建設(shè)也逐步加強(qiáng)。1993年10月，中紀(jì)委、中組部、監(jiān)察部聯(lián)合制定了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律“五條規(guī)定”的實(shí)施意見(jiàn)》，重申了領(lǐng)導(dǎo)干部的行為邊界：(1)不準(zhǔn)經(jīng)商辦企業(yè)；不準(zhǔn)從事有償?shù)闹薪榛顒?dòng)；不準(zhǔn)利用職權(quán)為配偶、子女和親友經(jīng)商辦企業(yè)提供任何優(yōu)惠條件。(2)不準(zhǔn)在各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體中兼職(包括名譽(yù)職務(wù))，個(gè)別經(jīng)批準(zhǔn)兼職的不得領(lǐng)取任何報(bào)酬；不準(zhǔn)到下屬單位和其他企事業(yè)單位報(bào)銷應(yīng)由個(gè)人支付的各種費(fèi)用。(3)不準(zhǔn)買(mǎi)賣(mài)股票。(4)不準(zhǔn)在公務(wù)活動(dòng)中接受禮金和各種有價(jià)證券；不準(zhǔn)接受下屬單位和其他企事業(yè)單位贈(zèng)送的信用卡，也不準(zhǔn)把本單位用公款辦理的信用卡歸個(gè)人使用。(5)不準(zhǔn)用公款獲取各種形式的俱樂(lè)部會(huì)員資格，也不準(zhǔn)用公款參與高消費(fèi)的娛樂(lè)活動(dòng)?！秾?shí)施意見(jiàn)》中明確“五條規(guī)定”適用于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，即黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)副縣(處)級(jí)以上(含副縣、處級(jí))領(lǐng)導(dǎo)干部，包括已到退(離)休年齡尚未辦理退(離)休手續(xù)的上述干部。按國(guó)家規(guī)定批準(zhǔn)設(shè)立的具有行政管理職能的公司和具有行政管理職能的事業(yè)單位(總會(huì))以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、文聯(lián)、科協(xié)等群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)中副縣(處)級(jí)以上(含副縣、處級(jí))領(lǐng)導(dǎo)干部，也適用“五條規(guī)定”。上述機(jī)關(guān)中非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的副縣(處)級(jí)以上(含副縣、處級(jí))干部，也適用“五條規(guī)定”[77]。1993年9月8日，監(jiān)察部第24次部長(zhǎng)辦公會(huì)議通過(guò)了《監(jiān)察機(jī)關(guān)沒(méi)收追繳和責(zé)令退賠財(cái)物辦法》，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)檢查、調(diào)查，依法應(yīng)當(dāng)對(duì)違法違紀(jì)所得的財(cái)物予以沒(méi)收、追繳或者責(zé)令退賠的程序作出詳細(xì)規(guī)定。1994年4月，中央紀(jì)委頒行了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例實(shí)施細(xì)則》，確定了紀(jì)律檢查的原則、程序和對(duì)辦案人員的要求。

1995年4月20日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，成為我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度發(fā)展的起點(diǎn)和標(biāo)志。該規(guī)定要求，各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位的縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，以及國(guó)有大、中型企業(yè)的負(fù)責(zé)人，須申報(bào)工資，各類獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼及福利費(fèi)等，從事咨詢、講學(xué)、寫(xiě)作、審稿、書(shū)畫(huà)等勞務(wù)所得，以及事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)單位的負(fù)責(zé)人承包經(jīng)營(yíng)、承租經(jīng)營(yíng)所得。盡管該規(guī)定對(duì)于申報(bào)的對(duì)象(僅限于處以以上干部)和申報(bào)范圍(僅限于個(gè)人收入，而不是個(gè)人的全部財(cái)產(chǎn))界定得過(guò)于狹窄，但是卻開(kāi)辟了紀(jì)檢監(jiān)察工作的新思路，強(qiáng)調(diào)使領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)狀況接受常態(tài)性的監(jiān)督。

1997年2月，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》，專章規(guī)定了“經(jīng)濟(jì)類錯(cuò)誤”，規(guī)定“黨和國(guó)家工作人員或者經(jīng)手、管理國(guó)家財(cái)物的人員中的共產(chǎn)黨員，利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段貪污公共財(cái)物，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分。貪污黨費(fèi)、救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、救濟(jì)、扶貧、防疫、支前款物的，從重或者加重處分，直至開(kāi)除黨籍?！贝送猓瑮l例對(duì)侵占國(guó)家財(cái)物、收受賄賂、收受回扣、接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮品饋贈(zèng)、敲詐勒索公私財(cái)物、參與走私活動(dòng)、偷稅抗稅、隱瞞截留國(guó)家財(cái)政收入、挪用公款、超標(biāo)建房購(gòu)車(chē)、接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的宴請(qǐng)、公款旅游、經(jīng)商辦企業(yè)等行為，制定了明確的處罰標(biāo)準(zhǔn)。1997年3月，中共中央又印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》，要求禁止利用職權(quán)和職務(wù)上的影響謀取不正當(dāng)利益；禁止個(gè)人私自從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)；禁止假公濟(jì)私、化公為私；禁止借選拔任用干部之機(jī)謀取私利；禁止利用職權(quán)和職務(wù)上的影響為親友及身邊工作人員謀取利益；禁止講排場(chǎng)、比闊氣、揮霍公款、鋪張浪費(fèi)。從反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)和我國(guó)國(guó)情出發(fā)，《廉政準(zhǔn)則》(試行)對(duì)省(部)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部提出了更高要求，規(guī)定省(部)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶不準(zhǔn)在該領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的地區(qū)及管轄的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)個(gè)人經(jīng)商辦企業(yè)和在外商獨(dú)資企業(yè)任職。1998年4月，中紀(jì)委又對(duì)《廉政準(zhǔn)則》(試行)作了補(bǔ)充規(guī)定，為從制度上預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶憑借領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力和影響謀取私利，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，指出：“省(部)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶，不準(zhǔn)在該領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的地區(qū)及管轄的業(yè)務(wù)范圍的中外合資企業(yè)中接受外方委派或者推薦出任董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)、董事及總經(jīng)理、副總經(jīng)理等高級(jí)職位?！?/p>

經(jīng)由一系列重要的紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)定的頒行，監(jiān)察法治逐步完善和鞏固。1997年5月，全國(guó)人大常委會(huì)正式通過(guò)《行政監(jiān)察法》，以法律形式規(guī)定了監(jiān)察的原則、監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員、監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限，確定了行政監(jiān)察的程序和法律責(zé)任。其中，在監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限中規(guī)定了“兩指制度”，即監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明，但是不得對(duì)其實(shí)行拘禁或者變相拘禁。1999年全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察工作會(huì)議上，中紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)指出：“1992年以來(lái)，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)共起草、制定各類法規(guī)2 400多項(xiàng)，黨的紀(jì)檢和行政監(jiān)察法規(guī)體系正在逐步形成。近年來(lái)紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)工作主要反映在這樣幾個(gè)方面：制定了領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政的行為規(guī)范，推動(dòng)了領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作的深入開(kāi)展；制定了行政監(jiān)察、民主監(jiān)督和組織保障方面的法律法規(guī)，使這些方面的工作進(jìn)一步有法可依；制定了關(guān)于黨內(nèi)違紀(jì)行為的處理原則和定性量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)，把黨的紀(jì)律處分工作初步納入制度化、規(guī)范化的軌道；制定了一些程序性規(guī)定，為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)正確履行職責(zé)提供了程序制度上的保證；各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際，制定了一系列地方和部門(mén)性法規(guī)制度?！盵76]

2001年9月，中共十五屆六中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨風(fēng)建設(shè)的決定》，提出“必須圍繞為人民掌好權(quán)、用好權(quán)這個(gè)根本問(wèn)題，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，注重從源頭上預(yù)防和解決腐敗問(wèn)題，進(jìn)一步推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)”。據(jù)此，2002年中紀(jì)委第七次全體會(huì)議上提出了從源頭上預(yù)防和解決腐敗問(wèn)題的制度舉措：(1)加快推進(jìn)行政審批制度改革。各地區(qū)、各部門(mén)要按照中央要求，在徹底清理的基礎(chǔ)上對(duì)行政審批項(xiàng)目逐一作出處理。應(yīng)當(dāng)取消的行政審批項(xiàng)目要堅(jiān)決取消，并建立后續(xù)監(jiān)管制度，防止管理脫節(jié)?？梢杂檬袌?chǎng)機(jī)制代替的行政審批項(xiàng)目，要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)處理。對(duì)保留的行政審批項(xiàng)目，要制定嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)督制約措施，規(guī)范審批行為，提高審批的透明度。要進(jìn)一步規(guī)范有形建筑市場(chǎng)和政府采購(gòu)工作。有形建筑市場(chǎng)必須與政府管理部門(mén)徹底脫鉤，實(shí)現(xiàn)人員、職能分離；政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)要分開(kāi)設(shè)立。(2)深化財(cái)政制度改革。要積極推行部門(mén)預(yù)算。中央部門(mén)要按照預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管的財(cái)政綜合預(yù)算的要求，完善部門(mén)預(yù)算；省級(jí)、地(市)級(jí)政法和行政執(zhí)法部門(mén)都要實(shí)行部門(mén)預(yù)算；對(duì)預(yù)算外資金一律實(shí)行收支脫鉤管理。要進(jìn)一步推行國(guó)庫(kù)集中收付制度，增加試點(diǎn)部門(mén)，規(guī)范政府收支行為。要進(jìn)一步落實(shí)“收支兩條線”管理的各項(xiàng)規(guī)定。要繼續(xù)清理整頓行政事業(yè)單位銀行賬戶，堅(jiān)決查處設(shè)立“小金庫(kù)”、賬外賬，違規(guī)開(kāi)設(shè)銀行賬戶的行為。(3)深入推進(jìn)干部人事制度改革。各地要采取有力措施，落實(shí)好“地(市)、縣(市)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職的擬任人選逐步做到分別由省(區(qū)、市)、市的黨委常委會(huì)提名，黨的委員會(huì)全體會(huì)議審議，進(jìn)行無(wú)記名投票表決；在全會(huì)閉會(huì)期間可由黨委常委會(huì)議作出決定，但在常委會(huì)議作出決定前必須征求全委會(huì)成員的意見(jiàn)”的制度。要加強(qiáng)對(duì)干部選拔任用工作的監(jiān)督，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部推薦提名、考察考核、討論決定等各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行全過(guò)程的監(jiān)督檢查，促進(jìn)干部考察預(yù)告、差額考察，領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職、責(zé)令辭職等制度順利推行。要嚴(yán)肅查處嚴(yán)重違反組織人事紀(jì)律的行為，對(duì)買(mǎi)官賣(mài)官、賄賂選舉的，一律撤銷黨內(nèi)外職務(wù)；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。

2003年12月31日，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，對(duì)從嚴(yán)治黨提出新的要求。其中，《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》明確規(guī)定：“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)派出的紀(jì)律檢查工作委員會(huì)，按照有關(guān)規(guī)定履行監(jiān)督職責(zé)。紀(jì)委對(duì)派駐紀(jì)檢組實(shí)行統(tǒng)一管理。派駐紀(jì)檢組按照有關(guān)規(guī)定對(duì)駐在部門(mén)的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督。黨的地方和部門(mén)紀(jì)委、黨組紀(jì)檢組可以直接向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位發(fā)生的重大問(wèn)題?！?004年1月，在中紀(jì)委第三次全體會(huì)議上，時(shí)任中紀(jì)委書(shū)記吳官正表示，中紀(jì)委將全面實(shí)行對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，并要求各省(自治區(qū)、直轄市)也要加強(qiáng)這方面的工作。2004年5月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央紀(jì)委、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部關(guān)于對(duì)中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理的實(shí)施意見(jiàn)》等規(guī)范性文件，旨在解決上下級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系日趨薄弱的問(wèn)題。“從2004年開(kāi)始至2005年底，中紀(jì)委對(duì)56個(gè)部門(mén)的派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行了統(tǒng)一管理。派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理后，由原來(lái)中紀(jì)委和駐在部門(mén)雙重領(lǐng)導(dǎo)改為由中紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)，派駐機(jī)構(gòu)的工作直接對(duì)中紀(jì)委負(fù)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)成員也由中紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)和指派。這一改革一定程度上沖破了紀(jì)檢雙重領(lǐng)導(dǎo)體制模式，增強(qiáng)了紀(jì)委監(jiān)督的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性。2006年2月，各省(自治區(qū)、直轄市)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的雙派駐機(jī)構(gòu)(即同時(shí)派駐了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu))全部完成了統(tǒng)一管理工作，一定程度上理順了黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制，保證了黨內(nèi)專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)擁有獨(dú)立監(jiān)督權(quán)?！盵77]

2004年9月，中共中央十六屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，明確要求“堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預(yù)防，抓緊建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”，開(kāi)啟了“懲防并舉、注重預(yù)防”的反腐新格局。2005年1月，中共中央印發(fā)《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，提出：“到2010年，建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架。再經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的努力，建立起思想道德教育的長(zhǎng)效機(jī)制、反腐倡廉的制度體系、權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控機(jī)制，建成完善的懲治和預(yù)防腐敗體系?！?005年10月27日，全國(guó)人大常委會(huì)審議并批準(zhǔn)加入《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。根據(jù)公約規(guī)定：“各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)法律制度的基本原則，確保設(shè)有一個(gè)或酌情設(shè)有多個(gè)機(jī)構(gòu)，通過(guò)措施預(yù)防腐敗。”“各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)法律制度的基本原則，賦予本條第一款所述機(jī)構(gòu)必要的獨(dú)立性，使其能夠有效地履行職能和免受任何不正當(dāng)?shù)挠绊?。各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)提供必要的物資和專職工作人員，并為這些工作人員履行職能提供必要的培訓(xùn)?！痹趪?guó)內(nèi)和國(guó)際的雙重要求指引下，2007年5月31日，中共中央、國(guó)務(wù)院決定設(shè)立國(guó)家預(yù)防腐敗局。國(guó)家預(yù)防腐敗局是國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國(guó)的預(yù)防腐敗工作，在監(jiān)察部加掛牌子，局長(zhǎng)由監(jiān)察部部長(zhǎng)兼任。國(guó)家預(yù)防腐敗局主要職責(zé)包括：負(fù)責(zé)全國(guó)預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導(dǎo)，協(xié)調(diào)指導(dǎo)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織的預(yù)防腐敗工作，負(fù)責(zé)預(yù)防腐敗的國(guó)際合作和國(guó)際援助。

2008年6月，中共中央印發(fā)了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》，提出“經(jīng)過(guò)今后5年的扎實(shí)工作，建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架，拒腐防變教育長(zhǎng)效機(jī)制初步建立，反腐倡廉法規(guī)制度比較健全，權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制基本形成，從源頭上防治腐敗的體制改革繼續(xù)深化，黨風(fēng)政風(fēng)明顯改進(jìn)，腐敗現(xiàn)象進(jìn)一步得到遏制，人民群眾的滿意度有新的提高”。在規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)發(fā)揮監(jiān)察部門(mén)的反腐敗功能，“充分發(fā)揮行政監(jiān)察職能作用，積極開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察和效能監(jiān)察”。事實(shí)上，監(jiān)察機(jī)關(guān)作用能否得到發(fā)揮，不僅取決于其自身意愿和能力，也受到整體反腐制度的約束。換言之，監(jiān)察部門(mén)是我國(guó)反腐制度上的重要一環(huán)。2008年11月，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表專題報(bào)道，綜述了十六大以來(lái)的反腐成果，論述了中國(guó)的反腐敗體制?！霸邳h中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各地各部門(mén)堅(jiān)持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門(mén)各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。堅(jiān)持在黨委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展查辦案件工作，確保查辦案件工作始終沿著正確的方向健康發(fā)展。各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)對(duì)查辦案件工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，對(duì)查處大案要案起到了重要作用。充分發(fā)揮紀(jì)委的組織協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)、單位的聯(lián)系、溝通和協(xié)調(diào)配合，注意發(fā)揮他們的職能作用，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成合力，共同做好查辦案件工作。在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，案件檢查部門(mén)與信訪、審理、案件監(jiān)督管理、巡視等部門(mén)密切配合，建立了分工協(xié)作、相互監(jiān)督的工作機(jī)制?！盵78]這意味著中國(guó)的反腐體制具有完整的組織體制，各級(jí)黨委在其中發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用，紀(jì)委監(jiān)察部作為具體工作部門(mén)，司法機(jī)關(guān)予以密切配合，充分發(fā)揮群眾在反腐敗中的參與作用。

2009年廉政制度建設(shè)的成就，集中體現(xiàn)為兩部規(guī)范性文件的頒行，即《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》和《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》。2009年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》?；厮輾v史，改革開(kāi)放后的問(wèn)責(zé)制最早起源于1979年“渤海2號(hào)沉船事件”，該事件追究了海洋石油勘探局局長(zhǎng)馬驥祥的刑事責(zé)任，解除石油工業(yè)部部長(zhǎng)宋振明的職務(wù)，對(duì)時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理、石油工業(yè)部部長(zhǎng)康世恩給予記大過(guò)處分。然而彼時(shí)問(wèn)責(zé)制顯然并沒(méi)有制度化，缺乏可以遵循的制度規(guī)范。直到2003年“非典”時(shí)期，包括衛(wèi)生部長(zhǎng)張文康、北京市長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)兩名省部級(jí)高官在內(nèi)的上千名官員，因隱瞞疫情或防治不力而被問(wèn)責(zé)，建立規(guī)范化和常態(tài)性的問(wèn)責(zé)制成為高層和民間的共識(shí)。2009年頒行的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》使這項(xiàng)制度正式穩(wěn)定下來(lái)，包括嚴(yán)重決策失誤，特別重大事故、群體性事件處置不當(dāng)，用人失察等都納入了問(wèn)責(zé)的范圍，提升了監(jiān)督和反腐的層次和力度。也是在2009年7月，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》，對(duì)巡視工作的原則、機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作程序、人員管理作了系統(tǒng)規(guī)定，規(guī)范了巡視制度的形式，加強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督。

2010年1月，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》正式發(fā)布實(shí)施，該準(zhǔn)則是在1997年試行準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上修訂完善而成的。該準(zhǔn)則以列舉規(guī)定的形式，詳細(xì)列舉了禁止利用職權(quán)和職務(wù)上的影響謀取不正當(dāng)利益、禁止私自從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)、禁止違反公共財(cái)物管理和使用的規(guī)定、禁止違反規(guī)定選拔任用干部、禁止利用職權(quán)和職務(wù)上的影響為親屬及身邊工作人員謀取利益、禁止鋪張浪費(fèi)、禁止違反規(guī)定干預(yù)和插手市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、禁止弄虛作假等禁止性行為(“52個(gè)不準(zhǔn)”)。該準(zhǔn)則規(guī)定，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)協(xié)助同級(jí)黨委(黨組)抓好準(zhǔn)則的落實(shí)，并負(fù)責(zé)對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。2010年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于對(duì)配偶子女均已移居國(guó)(境)外的國(guó)家工作人員加強(qiáng)管理的暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，加強(qiáng)對(duì)“裸官”的管理，明確指出選拔任用《規(guī)定》適用人員，應(yīng)當(dāng)在考察時(shí)全面了解《規(guī)定》涉及的相關(guān)情況。2014年中組部頒行《配偶已移居國(guó)(境)外的國(guó)家工作人員任職崗位管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)定配偶已移居國(guó)(境)外的國(guó)家工作人員不得擔(dān)任黨委、人大、政府、政協(xié)、紀(jì)委、法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)成員(包括上列機(jī)關(guān)的工作部門(mén)或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人崗位)，不得擔(dān)任國(guó)有獨(dú)資和國(guó)有控股企業(yè)(含國(guó)有獨(dú)資和國(guó)有控股金融企業(yè))正職領(lǐng)導(dǎo)人員、事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人及掌握重大商業(yè)機(jī)密或其他重大機(jī)密的領(lǐng)導(dǎo)班子成員和中層領(lǐng)導(dǎo)人員，以及不得涉及軍事、外交、公安、國(guó)家安全、國(guó)防科技工業(yè)、機(jī)要、組織人事等部門(mén)中的重要崗位等。

2010年11月，中共中央國(guó)務(wù)院對(duì)1998年頒布的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》進(jìn)行修訂，對(duì)落實(shí)制度反腐提出新要求。新修訂的規(guī)定明確了各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部要對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并歸納列舉了應(yīng)當(dāng)實(shí)施責(zé)任追究的七種具體情形，主要包括：對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)不力，對(duì)上級(jí)交辦事項(xiàng)不貫徹落實(shí)，對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)違法行為隱瞞不報(bào)、壓案不查，對(duì)班子成員和下屬疏于監(jiān)督管理致使發(fā)生嚴(yán)重違紀(jì)違法問(wèn)題，違反規(guī)定選拔任用干部或者用人失察失誤，對(duì)下屬人員違法行為放任、包庇、縱容，以及其他違反規(guī)定行為。

2011年2月，中紀(jì)委發(fā)布《〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則〉實(shí)施辦法》，對(duì)“廉政準(zhǔn)則”作出了詳細(xì)的解釋。比如該《實(shí)施辦法》指出，“廉政準(zhǔn)則”中規(guī)定禁止接受的“其他支付憑證”包括支票、本票、匯票及各種有價(jià)識(shí)別磁卡等支付憑證，旨在治理“購(gòu)物卡腐敗”問(wèn)題。此外，2011年反腐敗和監(jiān)察制度建設(shè)拓展到各類社會(huì)組織。2011年6月，“郭美美事件”引發(fā)了公眾對(duì)于紅十字會(huì)善款不透明的譴責(zé)，為此監(jiān)察部、中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)研究所、北京劉安元律師事務(wù)所、中國(guó)商業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)紅十字總會(huì)相關(guān)人員組成聯(lián)合調(diào)查組，并在當(dāng)年底公布調(diào)查結(jié)論。調(diào)查結(jié)論認(rèn)為，“郭美美”及其炫耀的財(cái)富與紅十字會(huì)無(wú)關(guān)，但商業(yè)系統(tǒng)紅十字會(huì)的管理存在嚴(yán)重問(wèn)題。中國(guó)紅十字會(huì)與有關(guān)方面研究決定，撤銷商業(yè)系統(tǒng)紅十字會(huì)[79]。2011年12月，北京市紀(jì)委決定在北京市總工會(huì)、科協(xié)、殘聯(lián)、紅十字會(huì)四大群團(tuán)組織中設(shè)立“第一聯(lián)合派駐紀(jì)檢組”，旨在加強(qiáng)對(duì)群團(tuán)組織的監(jiān)督，防止腐敗現(xiàn)象[80]。

2012年11月黨的十八大召開(kāi)，開(kāi)啟了紀(jì)檢監(jiān)察制度和反腐斗爭(zhēng)的新局面。12月4日，中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)《十八屆中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》，這是黨的十八大召開(kāi)以后制定的第一部重要黨內(nèi)法規(guī)，開(kāi)啟了“反腐高壓”的新常態(tài)?！鞍隧?xiàng)規(guī)定”要求改進(jìn)調(diào)查研究、精簡(jiǎn)會(huì)議活動(dòng)、精簡(jiǎn)文件簡(jiǎn)報(bào)、切實(shí)改進(jìn)文風(fēng)、規(guī)范出訪活動(dòng)、改進(jìn)警衛(wèi)工作、改進(jìn)新聞報(bào)道、嚴(yán)格文稿發(fā)表、厲行勤儉節(jié)約?！鞍隧?xiàng)規(guī)定”取得了切實(shí)效果，根據(jù)中紀(jì)委、監(jiān)察部網(wǎng)站披露的信息，截至2017年10月31日，全國(guó)已累計(jì)查處違反“八項(xiàng)規(guī)定”精神的問(wèn)題193 168起，處理262 594人，給予黨政紀(jì)處分145 059人。省部級(jí)被處理24人，其中給予黨政紀(jì)處分的22人；地廳級(jí)被處理2 329人，給予黨政紀(jì)處分的1 555人；縣處級(jí)被處理19 619人，給予黨政紀(jì)處分的11 882人；鄉(xiāng)科級(jí)被處理240 622人，給予黨政紀(jì)處分的131 600人[81]。

十八大以后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)一步拓展監(jiān)察的覆蓋范圍，頻繁使用巡視監(jiān)督的方式強(qiáng)化反腐敗制度建設(shè)。2014年12月，中央政治局常委會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見(jiàn)》，決定中紀(jì)委在中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全覆蓋，并對(duì)機(jī)構(gòu)名稱、責(zé)任權(quán)限、工作關(guān)系、管理保障、組織領(lǐng)導(dǎo)等作出了明確規(guī)定。在此之前，中紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)在中央國(guó)家機(jī)關(guān)層面上存在很多空白：“中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)有140多家，十八大前只派駐了50多家，且主要是向政府部門(mén)派駐。黨要管黨，就應(yīng)當(dāng)給黨的工作部門(mén)派。”[82]該意見(jiàn)頒布后，中紀(jì)委實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有中央黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的全覆蓋。十八大以后，巡視制度被充分利用起來(lái)，增加了紀(jì)檢監(jiān)察的渠道，提高了效果。在2009年《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》的基礎(chǔ)上，2015年中央正式頒行《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，規(guī)定“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)實(shí)行巡視制度，建立專職巡視機(jī)構(gòu)，對(duì)所管理的地方、部門(mén)、企事業(yè)單位黨組織進(jìn)行巡視監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋、全國(guó)一盤(pán)棋”。

此外，紀(jì)檢監(jiān)察制度也在不斷修訂和完善，構(gòu)筑了更加嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)體系。(1)在紀(jì)律處分方面，2015年10月中共中央印發(fā)了修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，把黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)中的紀(jì)律和要求整合為“六大紀(jì)律”(政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律)；堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，刪去了其中與國(guó)家法律重復(fù)的內(nèi)容；把落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神的要求轉(zhuǎn)化為紀(jì)律規(guī)范，鞏固了作風(fēng)建設(shè)的成果。(2)在黨內(nèi)問(wèn)責(zé)方面，2016年6月中共中央政治局審議通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的制度化、程序化。條例明確規(guī)定：“黨的問(wèn)責(zé)工作是由黨組織按照職責(zé)權(quán)限，追究在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中失職失責(zé)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。問(wèn)責(zé)對(duì)象是各級(jí)黨委(黨組)、黨的工作部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)成員，各級(jí)紀(jì)委(紀(jì)檢組)及其領(lǐng)導(dǎo)成員，重點(diǎn)是主要負(fù)責(zé)人?！睏l例規(guī)定，“推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作不堅(jiān)決、不扎實(shí)，管轄范圍內(nèi)腐敗蔓延勢(shì)頭沒(méi)有得到有效遏制，損害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題突出的”也屬于應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)的情況，從而將反腐敗作為各級(jí)黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員不可推卸、終身問(wèn)責(zé)的政治責(zé)任。(3)在黨內(nèi)監(jiān)督方面，2016年10月十八屆六中全會(huì)審議通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。該條例是對(duì)2003年12月印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(試行)(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督條例》)的修訂，旨在解決習(xí)近平在中紀(jì)委第六次全體會(huì)議上指出的“現(xiàn)行黨內(nèi)《監(jiān)督條例》，監(jiān)督主體比較分散，監(jiān)督責(zé)任不夠明晰，監(jiān)督制度操作性和實(shí)效性不強(qiáng)”的問(wèn)題[83]。對(duì)此，新修訂的條例明確了黨的中央組織、黨委(黨組)、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨的基層組織和黨員四類監(jiān)督主體的監(jiān)督責(zé)任，規(guī)定了黨委辦公廳、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、政法委等工作部門(mén)的監(jiān)督職責(zé)?！侗O(jiān)督條例》聚焦“關(guān)鍵少數(shù)”，把“黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部”作為黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象，要求重點(diǎn)監(jiān)督黨組織主要負(fù)責(zé)人和關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部“政治立場(chǎng)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、從嚴(yán)治黨，執(zhí)行黨的決議，公道正派選人用人，責(zé)任擔(dān)當(dāng)、廉潔自律，落實(shí)意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制情況”。(5)在紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的自我監(jiān)督方面，2017年1月，十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)審議通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》，旨在解決“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督紀(jì)委”、防止“燈下黑”的問(wèn)題，對(duì)紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的全流程、各環(huán)節(jié)進(jìn)行明確規(guī)定。

在嚴(yán)峻的反腐形勢(shì)下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照“打鐵必須自身硬”的政治要求，加強(qiáng)自我約束和自我監(jiān)督。“中央紀(jì)委將追責(zé)的壓力層層傳導(dǎo)，以問(wèn)責(zé)督促紀(jì)檢干部強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)，僅2016年全國(guó)就有2 200余人因落實(shí)監(jiān)督責(zé)任不力被問(wèn)責(zé)，紀(jì)委書(shū)記、紀(jì)檢組長(zhǎng)達(dá)1 400多人。”[84]與此同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)動(dòng)員人民群眾參與反腐敗斗爭(zhēng)，先后開(kāi)通了“一網(wǎng)一端一微”、“四風(fēng)”監(jiān)督舉報(bào)平臺(tái)，與傳統(tǒng)的來(lái)信、來(lái)訪舉報(bào)一道形成“五維”立體化監(jiān)督舉報(bào)網(wǎng)；對(duì)收到的“四風(fēng)”問(wèn)題線索，件件予以查證處置。中央八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施以來(lái)，截至2017年10月底，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共查處違反中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神的問(wèn)題19.32萬(wàn)件，處理26.26萬(wàn)人，其中給予黨紀(jì)政紀(jì)處分14.51萬(wàn)人，黨政紀(jì)處分比例達(dá)到70.1%；中央紀(jì)委共通報(bào)曝光33批178起典型問(wèn)題[85]。

五、轉(zhuǎn)型：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)(2017年至今)

自2012年黨的十八大以來(lái)，持續(xù)高效的高壓反腐態(tài)勢(shì)遏制了腐敗蔓延的趨勢(shì)，“無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”成為反腐敗斗爭(zhēng)的重要原則，反腐取得了階段性成果。反腐成果需要制度予以保障和鞏固，更加深入的反腐斗爭(zhēng)需要制度創(chuàng)新予以推進(jìn)和強(qiáng)化。2013年1月，時(shí)任中紀(jì)委書(shū)記王岐山在講話中指出了反腐斗爭(zhēng)的策略問(wèn)題，“堅(jiān)持標(biāo)本兼治，當(dāng)前要以治標(biāo)為主，為治本贏得時(shí)間”。在腐敗得到有效遏制的前提下，進(jìn)行制度性變革、尋求治本之策、構(gòu)筑“不能腐”的制度體系成為中央領(lǐng)導(dǎo)層決策的重點(diǎn)。2016年1月，習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上指出，“要健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系”，為改革國(guó)家監(jiān)察體制提供了重要的指引。2016年10月，黨的十八屆六中全會(huì)提出，“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督”，首次將監(jiān)察機(jī)關(guān)與“一府兩院”并列，意味著健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，推動(dòng)國(guó)家監(jiān)察體制改革的序幕已經(jīng)拉開(kāi)。

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在這三個(gè)省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國(guó)推進(jìn)積累經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)方案的提出意味著國(guó)家監(jiān)察體制的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)啟動(dòng)，成為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的重要制度契機(jī)。根據(jù)該方案規(guī)定，2016年12月25日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，明確了在三省市停止適用《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》《檢察院組織法》《檢察官法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中的相關(guān)條款。三省市監(jiān)察體制改革試點(diǎn)主要包括三個(gè)方面：(1)轉(zhuǎn)隸工作，即把原檢察院反貪污賄賂局人員和同級(jí)紀(jì)委合并，“成建制”地轉(zhuǎn)入并采取人員混編的方式，使轉(zhuǎn)隸人員盡快深入融合到監(jiān)察委之中。截至2017年4月27日，試點(diǎn)地區(qū)全面完成省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)組建和轉(zhuǎn)隸工作，北京市共劃轉(zhuǎn)編制971名，實(shí)際轉(zhuǎn)隸768人；山西省共劃轉(zhuǎn)編制2 224名，實(shí)際轉(zhuǎn)隸1 884人；浙江省共劃轉(zhuǎn)編制1 889名，實(shí)際轉(zhuǎn)隸1 645人[86]。(2)組建工作，即按照試點(diǎn)方案的要求，在三省市及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，行使監(jiān)察職權(quán)。2017年1月，三省市相繼召開(kāi)人大會(huì)議，選舉產(chǎn)生各自省級(jí)監(jiān)察委主任，并在隨后的人大常委會(huì)中任免監(jiān)察委的其他領(lǐng)導(dǎo)成員。隨后按照試點(diǎn)方案的要求，三省市成立市縣監(jiān)察委。(3)監(jiān)察工作，即組建的監(jiān)察委迅速投入監(jiān)察工作，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為工作實(shí)效。2017年1—8月，浙江省處置問(wèn)題線索25 988件，同比上升91.5%；立案11 000件，同比上升15.5%；處分9 389人，同比上升16.1%[87]。

基于三省市試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，2017年10月十九大報(bào)告明確提出：“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施?！?017年10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在全國(guó)范圍內(nèi)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的探索實(shí)踐，完成省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組建工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。2017年11月4日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，以規(guī)范性法律文件的方式確認(rèn)了全國(guó)性試點(diǎn)的形式合法性。此后至2018年2月底，除先行試點(diǎn)的北京、山西、浙江外的28個(gè)省(區(qū)、市)的三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部組建完成，共劃轉(zhuǎn)編制6.1萬(wàn)個(gè)，實(shí)際轉(zhuǎn)隸干部4.5萬(wàn)人。

2018年3月，全國(guó)人大審議通過(guò)《憲法修正案》和《監(jiān)察法》，賦予監(jiān)察委員會(huì)以正式的憲法地位，并頒行了監(jiān)察制度的基本法律，完成了憲法和法律層面的頂層建構(gòu)。憲法以專節(jié)的形式對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、組成、領(lǐng)導(dǎo)體制作了規(guī)定，并且明確了監(jiān)察獨(dú)立的原則以及監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)的關(guān)系?！侗O(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察的原則、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、反腐敗國(guó)際合作、對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督、法律責(zé)任作了相對(duì)細(xì)致的規(guī)定。但是正如學(xué)者所指出的，由于《監(jiān)察法》采取“宜粗不宜細(xì)”的立法原則，既是組織法，也是程序法，其內(nèi)容過(guò)多地復(fù)制憲法規(guī)定，關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)設(shè)組織機(jī)構(gòu)數(shù)量、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的人員數(shù)額和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職權(quán)等問(wèn)題未作任何規(guī)定，因而后續(xù)需要制定“監(jiān)察委員會(huì)組織法”[86]。這也意味著，雖然憲法中已經(jīng)對(duì)監(jiān)察制度作了原則性規(guī)定，且有了專門(mén)的《監(jiān)察法》，但是監(jiān)察制度的法律根基尚未完全夯實(shí)，需要基于后續(xù)改革的成果和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行補(bǔ)充立法。

在新監(jiān)察制度奠基之后，相關(guān)黨規(guī)也逐步完善。(1)2018年7月，中共中央政治局會(huì)議審議修訂了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通起來(lái)，以期與監(jiān)察法有效銜接。條例規(guī)定：“黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的，原則上先做出黨紀(jì)處分決定，并按照規(guī)定給予政務(wù)處分后，再移送有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理”。(2)2018年4月，中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委印發(fā)了《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定(試行)》，詳細(xì)列舉了國(guó)家監(jiān)委管轄的六大類88個(gè)職務(wù)犯罪案件罪名，明確了職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件管轄范圍、管轄分工和協(xié)調(diào)等事項(xiàng)。(3)2018年5月，中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委發(fā)布了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，規(guī)定：“公職人員中的中共黨員嚴(yán)重違犯黨紀(jì)涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)由黨組織先做出黨紀(jì)處分決定，并由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予政務(wù)處分后，再依法追究其刑事責(zé)任。非中共黨員的公職人員涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)先由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予政務(wù)處分，再依法追究其刑事責(zé)任。公職人員中的中共黨員先依法受到行政處罰和刑事責(zé)任追究的，黨組織、監(jiān)察機(jī)關(guān)可以根據(jù)生效的行政處罰決定和司法機(jī)關(guān)的生效判決、裁定、決定及其認(rèn)定的事實(shí)、性質(zhì)和情節(jié)，依紀(jì)依法給予黨紀(jì)、政務(wù)處分?！?4)2018年6月，中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定(試行)》出臺(tái)，明確了委機(jī)關(guān)各部門(mén)采取相關(guān)措施的審批權(quán)限、辦理程序和監(jiān)管辦法，要求委機(jī)關(guān)各部門(mén)把法律關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)貫穿于采取措施收集證據(jù)的各個(gè)環(huán)節(jié)、體現(xiàn)在各類文書(shū)格式上，確保所采取的措施和收集的證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)。(5)2018年11月，《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定(試行)》印發(fā)實(shí)施?！兑?guī)定》共四章33條，對(duì)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委監(jiān)督檢查和審查調(diào)查工作中立案、交辦案件和指定管轄以及結(jié)案等相關(guān)程序進(jìn)行規(guī)范，并設(shè)計(jì)了5種相關(guān)文書(shū)格式，對(duì)于確保依規(guī)依紀(jì)依法、一體兩面履行紀(jì)檢監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)具有重要的規(guī)范和推動(dòng)作用。(6)2019年1月，中共中央辦公廳印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》，按照“打鐵必須自身硬”的要求，著力建設(shè)忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍。該工作規(guī)則對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、監(jiān)督檢查、線索處置、談話函詢、初步核實(shí)、審查調(diào)查、審理、監(jiān)督管理作了全流程的規(guī)定。這表明了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)帶頭強(qiáng)化自我約束，把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，做到正人先正己的實(shí)際行動(dòng)，依規(guī)依紀(jì)依法履行職責(zé)，推動(dòng)新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展。此外，《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)移送最高人民檢察院職務(wù)犯罪案件證據(jù)收集審查基本要求與案件材料移送清單》等規(guī)范性文件，對(duì)證據(jù)收集及審查標(biāo)準(zhǔn)提出了總體要求，并建立了與最高法、最高檢就職務(wù)犯罪指定管轄等事項(xiàng)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，用制度機(jī)制確保法律之間銜接順暢高效。由此，可以期待新設(shè)立的國(guó)家監(jiān)察制度能夠成為有效制約權(quán)力、嚴(yán)厲懲治腐敗、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的有力保障。