梁巖妍， 王小芳

(1.河北師范大學(xué) 法政與公共管理學(xué)院,河北 石家莊 050021；2.山西大學(xué) 法學(xué)院,山西 太原 030006)

一、問題的由來：我國文化遺產(chǎn)公益與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)私益保障存在沖突

“文化興則民族興?！敝袊伯a(chǎn)黨第十九次代表大會(huì)于2017年10月勝利召開，十九大報(bào)告反復(fù)多次提到“文化遺產(chǎn)”“中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”，黨中央將文化遺產(chǎn)保護(hù)提升到中華民族偉大復(fù)興的新高度。然而在文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，卻存在諸多公益與私益相沖突的現(xiàn)象。2017年6月7日，坐落于上海市靜安區(qū)巨鹿路888號(hào)的一座古老洋房不見蹤影，卻在原地樹立起一座新樓，靜安區(qū)政府于6月23日公布對(duì)該古建筑違法拆除事件的調(diào)查結(jié)果，決定對(duì)違法行為人王某罰款人民幣3 050萬元，責(zé)令其在10個(gè)月內(nèi)恢復(fù)建筑原狀。同時(shí)，對(duì)相關(guān)政府責(zé)任部門及10名責(zé)任人員嚴(yán)肅問責(zé)。這件看似普通的行政處罰案件引起了社會(huì)廣泛關(guān)注[1]。有評(píng)論認(rèn)為，這幢樓屬于所有權(quán)人，所有權(quán)人當(dāng)然享有處分權(quán)，國家機(jī)關(guān)無權(quán)干涉。也有評(píng)論認(rèn)為歷史建筑是文化遺產(chǎn)，具有公共利益性，所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)在維護(hù)公共利益的基礎(chǔ)上行使其所有權(quán)，如果損害公共利益，相關(guān)責(zé)任人必然受到國家制裁。此案突出反映了公民個(gè)人權(quán)利保障與文化遺產(chǎn)保護(hù)公益之間的緊張關(guān)系。文化遺產(chǎn)相關(guān)的公民個(gè)人權(quán)利主要包括文化遺產(chǎn)私人所有權(quán)、國有文化遺產(chǎn)私人使用權(quán)、經(jīng)營收益權(quán)等。其中，不可移動(dòng)文物是我國文化遺產(chǎn)中的重要類型，我國73.59%的不可移動(dòng)文物為國家所有，其余為集體所有和個(gè)人所有[2]。然而，我國很多國有不可移動(dòng)文物的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)被分割轉(zhuǎn)讓給公民個(gè)人或者其他組織，由此造成了一物之上有多個(gè)權(quán)利主體的情況。根據(jù)所有權(quán)的基本理論，所有權(quán)具有排他性、絕對(duì)支配性等特點(diǎn)。與此同時(shí)，我國現(xiàn)行《文物保護(hù)法》(2017年修正本)對(duì)文化遺產(chǎn)私人所有權(quán)行使進(jìn)行限制。私益往往為公益讓路，而我國立法缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償與激勵(lì)制度構(gòu)建，公民的私人利益得不到補(bǔ)償，嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)公平與正義?？v觀世界各國，為了體現(xiàn)國家機(jī)關(guān)在權(quán)力行使中堅(jiān)持“以人為本”的價(jià)值取向，很多國家或地區(qū)運(yùn)用政府管理與公共治理的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)公民私權(quán)受損的補(bǔ)償，這些立法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為我國文化遺產(chǎn)保護(hù)提供寶貴借鑒。

二、域外文化遺產(chǎn)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保障模式：從政府直接管理到社會(huì)多元主體治理

縱觀世界各個(gè)文化遺產(chǎn)立法理念先進(jìn)的國家或地區(qū)，普遍制定了補(bǔ)償、激勵(lì)、文化遺產(chǎn)委托經(jīng)營和領(lǐng)養(yǎng)的法律法規(guī)，從社會(huì)公共管理與治理的角度看，可以分為政府直接管理模式、間接管理模式以及社會(huì)多元主體參與治理模式。

(一)政府直接管理模式

行政機(jī)關(guān)具有社會(huì)管理職能，其中文化遺產(chǎn)保護(hù)事項(xiàng)是行政機(jī)關(guān)的工作任務(wù)之一。文化遺產(chǎn)雖是公共物品的重要來源，很多國家或地區(qū)仍堅(jiān)持公平正義原則，注重私人權(quán)利的保障，直接對(duì)受限制的權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償方式主要分為兩種，一是征收補(bǔ)償，二是權(quán)利限制補(bǔ)償。

世界大多數(shù)國家和地區(qū)都建立了征收補(bǔ)償制度，無論是土地還是土地上不動(dòng)產(chǎn)的買賣行為，不屬于一般的交易范疇，為了公共目的，政府直接干預(yù)、強(qiáng)制取得私有歷史建筑，之后向建筑物所有者給予補(bǔ)償。首先，在憲法層面，很多國家明確規(guī)定，為了公益目的，私人建筑才能被依法征收，征收后應(yīng)當(dāng)給予“公正”或“正當(dāng)”的補(bǔ)償：《美國聯(lián)邦憲法》規(guī)定，未經(jīng)正當(dāng)程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)，未經(jīng)公正補(bǔ)償，不得將私人財(cái)產(chǎn)用于公共目的[3]； 《日本國憲法》則規(guī)定，私人所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯，只有在滿足社會(huì)公共利益的前提下才能對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行限制，并且對(duì)受限的權(quán)利人應(yīng)予補(bǔ)償[4]；《德國憲法》提出立法者在制定征收法律時(shí)，應(yīng)當(dāng)就公共政策與權(quán)利人之利益進(jìn)行公平衡量后做出征收補(bǔ)償規(guī)定[5]，且《德國憲法》允許國家以金錢購買的方式取得私人建筑的所有權(quán)。其次，很多國家或地區(qū)在文化遺產(chǎn)保護(hù)法律層面，專門規(guī)定了城市私人古跡相關(guān)的補(bǔ)償措施規(guī)范，如英國于1931年修訂的《古跡保護(hù)法》第9條專門規(guī)定了被征收古跡的所有人獲得賠償?shù)姆绞剑骸皬?qiáng)制收購的通行慣例是按照物業(yè)的市場(chǎng)價(jià)格以談判的方式獲得，由遺產(chǎn)客觀價(jià)值而定，其基本原則是補(bǔ)償必須和權(quán)益損失等價(jià)”。日本于2001年制定的《國土交通省直轄公共事業(yè)施行伴公共補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》第10條規(guī)定：“需要視客觀需要認(rèn)為應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償”。由于文化遺產(chǎn)歷史年代、與著名歷史事件相關(guān)程度、地理位置、當(dāng)?shù)厝丝谇闆r等標(biāo)準(zhǔn)界定模糊，因此，現(xiàn)階段各國對(duì)私人所有的歷史建筑進(jìn)行評(píng)估十分困難，且文化遺產(chǎn)具有稀缺性、不可再生性的特征，因此只能制定一個(gè)相對(duì)客觀的征收補(bǔ)償價(jià)格，大體參照同地域類似情況的歷史建筑或有關(guān)案例的市場(chǎng)交易價(jià)格而定。這樣既平衡了私人利益與公共利益之間的分歧，又杜絕了所有權(quán)人以私人房屋征收為借口漫天要價(jià)的行為。

除征收補(bǔ)償外，各國還有針對(duì)文化遺產(chǎn)私權(quán)限制的補(bǔ)償性立法。一般而言，權(quán)利限制的對(duì)象分為兩類，一是針對(duì)文化遺產(chǎn)的所有者，文化遺產(chǎn)所有者承擔(dān)了更多的社會(huì)責(zé)任，為社會(huì)公共利益，不得對(duì)歷史建筑隨意修繕、改建、添建，同時(shí)，負(fù)有謹(jǐn)慎的維修與保護(hù)的責(zé)任，然而，在實(shí)際情況中，很多所有者并沒有充足的財(cái)力來保障文物的維修；二是針對(duì)歷史建筑周邊住戶，因城市紫線等問題，歷史建筑周邊住戶不能對(duì)自己的房屋隨意增建、擴(kuò)建、改建。在文化遺產(chǎn)私人所有者的權(quán)利限制的補(bǔ)償方面，很多國家出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)：法國在1962年頒布的《馬爾羅法》中規(guī)定政府可以在取得建筑所有權(quán)的前提下代行維修職責(zé)，同時(shí)要求所有權(quán)人將文物對(duì)公眾開放，原先的文化遺產(chǎn)所有者不僅卸下了維修的重?fù)?dān)，而且得到了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[7]。在歷史建筑周邊住戶的權(quán)利限制補(bǔ)償方面，各國雖然制定了給予補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定，但是對(duì)于補(bǔ)償形式、范圍和對(duì)象，都存在模糊之處。如法國在《1943年法案》(the Act of 25 February 1943)中規(guī)定：“在文物建筑半徑500米內(nèi)拆除建筑、新建、擴(kuò)建或改建建筑都要經(jīng)過法國國家建筑師審核，由地方政府批準(zhǔn)，嚴(yán)格控制建筑高度和開發(fā)強(qiáng)度?！盵8]法國對(duì)文物半徑500米內(nèi)所有居民對(duì)其住宅所有權(quán)進(jìn)行限制。然而，法國法律并未規(guī)定對(duì)這些權(quán)利受損的居民進(jìn)行補(bǔ)償。在補(bǔ)償程度上，美國于20世紀(jì)80年代提出減少對(duì)私人物業(yè)的限制性侵害，在超出一定限度時(shí)，需要給予補(bǔ)償，而這一定限度的標(biāo)準(zhǔn)如何，美國法律并沒有做出明確規(guī)定。

無論是征收補(bǔ)償還是權(quán)利限制補(bǔ)償，都是對(duì)權(quán)利受損者的補(bǔ)償，并采用直接補(bǔ)償?shù)姆绞剑哂袌?zhí)行力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。其特點(diǎn)是：第一，參與人只有政府與權(quán)利人，不存在第三人與組織；第二，主要是采用資金補(bǔ)償?shù)姆绞?。我國也通常采用征收補(bǔ)償?shù)姆绞?，如北京白塔寺、國子監(jiān)、南池子、朝內(nèi)、南鑼鼓巷等歷史片區(qū)的舊城改造。然而，這種方式政策指向性明顯，而法律規(guī)定性方面稍有欠缺，很多諸如補(bǔ)償形式、范圍、對(duì)象、數(shù)額計(jì)算的細(xì)致性條款并未明確，有很多的模糊之處。很多國家地區(qū)因?yàn)閳?jiān)信“管的少的政府才是好政府”這一理念，政府直接管理的模式并非其主要采用的方式，而是將貸款援助與稅收減免作為文化遺產(chǎn)私權(quán)保障的主要方式。

(二)政府間接管理模式

無論是征收補(bǔ)償，還是權(quán)利限制補(bǔ)償，文化遺產(chǎn)保護(hù)理念先進(jìn)的國家或地區(qū)對(duì)這些補(bǔ)償?shù)脑瓌t性規(guī)定較多，而具體實(shí)踐操作性規(guī)定較少。他們更多的是以稅收減免、貸款援助等間接的方式作為文化遺產(chǎn)私權(quán)保護(hù)的主流模式。

貸款援助的運(yùn)用最為成功的是丹麥，丹麥政府向文化遺產(chǎn)所有權(quán)人提供低息貸款，且這種貸款只能提供給保護(hù)狀況良好的私人歷史建筑，以用于修繕屋頂、室內(nèi)外的門窗等，丹麥政府認(rèn)為公民個(gè)人對(duì)于自身所有的建筑物的修復(fù)擁有極大的熱情，政府不會(huì)對(duì)這些文化遺產(chǎn)主動(dòng)進(jìn)行過多維修，而是僅僅提供貸款。丹麥私有文化遺產(chǎn)的保護(hù)情況令人滿意：接近58%的私有歷史建筑得到了極好的保護(hù)，40%的私有歷史建筑得到了妥善的保護(hù)，只有2%的私有歷史建筑保護(hù)情況較差[8]。所有權(quán)人的權(quán)利本來就受到了減損，還要負(fù)擔(dān)維持歷史建筑原狀的修繕費(fèi)用，在修繕費(fèi)用不足的情形下，借助政府貸款，不僅維護(hù)了歷史建筑現(xiàn)狀，也緩解了所有權(quán)人的資金壓力。

稅收減免的激勵(lì)政策在各國運(yùn)用都相當(dāng)廣泛，比利時(shí)、法國、美國、我國臺(tái)灣地區(qū)都對(duì)文化遺產(chǎn)所有者實(shí)施了稅收減免政策。其中，比利時(shí)對(duì)歷史建筑物相關(guān)事項(xiàng)的稅收減免政策不僅幫助了個(gè)人所有者，同時(shí)也鼓勵(lì)其他公民參與文化遺產(chǎn)保護(hù)。比利時(shí)政府鼓勵(lì)私人文化遺產(chǎn)向公眾開放，對(duì)主動(dòng)向公眾開放的文化遺產(chǎn)所有者最多可以減免一半的稅，但是比利時(shí)政府減稅政策較為多變[8]。法國的稅收優(yōu)惠政策可以追溯到1914年成立“古跡基金會(huì)”，法國通過稅收抵扣的方式對(duì)私人文化遺產(chǎn)提供經(jīng)濟(jì)保障，1935年法國頒布一項(xiàng)政令，規(guī)定法國公民擁有所有權(quán)之住所凡屬文化遺產(chǎn)的，房屋所有人因房屋出租產(chǎn)生的個(gè)人所得稅均可免除[7]。我國臺(tái)灣地區(qū)也實(shí)行減免稅賦政策，臺(tái)灣地區(qū)“文化資產(chǎn)保存法”規(guī)定已經(jīng)登記注冊(cè)的私有歷史建筑物，在50%范圍內(nèi)減征地價(jià)稅及房屋稅，其減免之范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序由“直轄市”及“縣(市)政府”定奪，再報(bào)“財(cái)政部”備查[9]。 美國也于20世紀(jì)70年代后期開展了文化遺產(chǎn)稅收減免政策，1986年美國聯(lián)邦政府推行低收入者住房所得稅抵扣政策，規(guī)定凡是非住宅類型的盈利性歷史建筑和1936年以前建造的普通老房子都可以得到一定投資額比例的所得稅抵扣，然而，私人歷史建筑如果作為所有人的自住住宅，則所有者無法獲得稅收抵扣[10]。

激勵(lì)政策的第三種方式是直接給予私有文化遺產(chǎn)所有權(quán)人財(cái)政補(bǔ)助。我國臺(tái)灣地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助激勵(lì)制度實(shí)施情況良好，臺(tái)灣為了平衡私人財(cái)產(chǎn)權(quán)與文化遺產(chǎn)的公益保護(hù)，在“文化資產(chǎn)保存法”中規(guī)定了“私有古跡、歷史建筑及聚落之管理維護(hù)、修復(fù)及再利用所需經(jīng)費(fèi)，主管機(jī)關(guān)得酌予輔助”。 于此相對(duì)，接受了政府扶助的文化遺產(chǎn)應(yīng)當(dāng)向公眾開放[9]。西班牙也將行政預(yù)算的1%用于文物保存和復(fù)原[11]。除此之外，英國、法國、意大利也都為私有文化遺產(chǎn)的所有者提供財(cái)政支持。

(三)多元社會(huì)主體治理模式

在單一政府管理模式下，政府壟斷了所有的社會(huì)資源，因此，政府也成為了要解決所有社會(huì)問題的唯一主體，如此一來，政府實(shí)際工作易導(dǎo)致碎片化和重復(fù)管理。隨著社會(huì)發(fā)展，公共事務(wù)種類增多且更加細(xì)化，政府越發(fā)的力不從心，在文化遺產(chǎn)傳承與保護(hù)方面，同樣出現(xiàn)了政府財(cái)政緊張、負(fù)擔(dān)過重，而無法顧忌所有的文化遺產(chǎn)權(quán)利人，使得權(quán)利人放棄對(duì)其所有物的照管，很多文化遺產(chǎn)處于無人管理的狀態(tài)。在公共治理模式下，很多非政府組織或企業(yè)參與到社會(huì)公共生活中，治理主體多元化不僅能夠?qū)ξ幕z產(chǎn)私權(quán)利的補(bǔ)償有極好的促進(jìn)作用，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和政府負(fù)擔(dān)減輕也起到重要的幫助作用。放眼國外，很多國家都設(shè)置了多層次的委托代理制度和文化遺產(chǎn)領(lǐng)養(yǎng)制度。

其中，美國的文化遺產(chǎn)委托經(jīng)營制度的成果最為突出，也值得我國借鑒。美國的政府部門一直采用向企業(yè)、公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體購買社會(huì)公共服務(wù)的方式以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理與治理，并已成為社會(huì)治理的主流模式。在文化遺產(chǎn)保護(hù)方面，美國同樣也采用購買公共服務(wù)的方式，尤其多用于國家公園的管理與保護(hù)工作。美國國家公園囊括了自然遺產(chǎn)與文化遺產(chǎn)，往往面積較大，經(jīng)營事項(xiàng)較多，所以美國將國家公園的管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)區(qū)分開來。美國國家公園系統(tǒng)由國家公園管理局統(tǒng)一管理，國家公園管理局將公園保護(hù)與開發(fā)的各個(gè)事項(xiàng)加以區(qū)分，分別向社會(huì)公開招標(biāo)，而中標(biāo)者的經(jīng)營過程由管理局的下屬部門進(jìn)行監(jiān)督，做到了管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離。美國國家公園管理局于1916年成立，是聯(lián)邦政府內(nèi)政部的下屬機(jī)構(gòu)，隨后，美國于1933年進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革，美國將63個(gè)原先屬于林業(yè)局和軍事部門的國家公園和軍事紀(jì)念地交由公園管理局管理，按照地緣因素將國家管理局劃分為首都地區(qū)局、北部地區(qū)局、南部地區(qū)局、中部地區(qū)局、西部地區(qū)局、西部山區(qū)局和阿拉斯加局等7個(gè)管理局[12]。這些管理機(jī)構(gòu)的工作人員的管理理念是：“對(duì)遺產(chǎn)只有照看和維護(hù)的義務(wù)，沒有隨意支配的權(quán)利”[13]“我們不是公園的所有者，而是管理人，國家公園的所有人是包括子孫后代在內(nèi)的全體美國公民”[14]。國家公園的經(jīng)營依靠中標(biāo)的私人公司，公園將經(jīng)營權(quán)拆分為旅游、住宿、餐飲、旅游紀(jì)念品等特許經(jīng)營權(quán)，各個(gè)投標(biāo)者通過激烈的競爭取得某一領(lǐng)域的特許經(jīng)營權(quán)。因?yàn)楣珗@管理局對(duì)中標(biāo)者的經(jīng)營過程進(jìn)行監(jiān)督，所以中標(biāo)者不會(huì)憑借地理位置或旅游資源的優(yōu)越抬高商品和服務(wù)價(jià)格，最終保障全體公民能夠以極低的成本享受到美國文化與自然之美，公眾文化遺產(chǎn)觀念也得到培養(yǎng),維護(hù)人與自然之間的和諧關(guān)系[15]。

一些文明古國也借助社會(huì)多元主體參與的委托經(jīng)營制度，不僅保護(hù)了文化遺產(chǎn)，帶動(dòng)了旅游發(fā)展，還解決了私人企業(yè)經(jīng)營權(quán)與文化遺產(chǎn)保護(hù)之間的沖突問題，埃及與意大利的做法值得我國借鑒。埃及于2004年通過了一項(xiàng)法令，建立旅游公司對(duì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理，這個(gè)公司按照經(jīng)營權(quán)的不同又分為三類子公司，第一類負(fù)責(zé)文物古跡的日常清潔、維護(hù)和安全，第二類負(fù)責(zé)監(jiān)督文物古跡的修復(fù)、經(jīng)營及博物館旅游設(shè)施的承建，第三類為埃及國內(nèi)外的博物館和考古研究機(jī)構(gòu)提供技術(shù)和咨詢等服務(wù)[16]。歐洲文明古國意大利也形成了由政府公共部門負(fù)責(zé)保護(hù)文化遺產(chǎn)，由私人和企業(yè)來經(jīng)營管理和利用文化遺產(chǎn)的制度，由此促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，并帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐穆糜萎a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。除了將文化遺產(chǎn)進(jìn)行委托經(jīng)營外，很多國家還鼓勵(lì)私人或者企業(yè)對(duì)文物進(jìn)行“領(lǐng)養(yǎng)”，根據(jù)這些領(lǐng)養(yǎng)者對(duì)文物支付的修繕經(jīng)費(fèi)多少，對(duì)其減稅或者免稅，這種減免稅收政策針對(duì)的是私有文物所有者之外第三人，而非針對(duì)文物所有人。法國的《歷史古跡法》和《馬爾羅法》都制訂了給予文化遺產(chǎn)保護(hù)參與者的稅收優(yōu)惠的法律條款，法國的私人認(rèn)領(lǐng)文物的政策實(shí)施良好，許多企業(yè)和個(gè)人也很愿意在文化遺產(chǎn)保護(hù)上慷慨解囊。法國文化遺產(chǎn)贊助的種類方式也日趨多樣化，資金來源渠道靈活，且在經(jīng)費(fèi)使用過程中，構(gòu)建了監(jiān)督機(jī)制，保證了資金使用的規(guī)范性，法國政府以所得稅減免等政策鼓勵(lì)這些私人與企業(yè)加入到文化遺產(chǎn)保護(hù)的隊(duì)伍中[7]。德國也出臺(tái)了一系列的政策，鼓勵(lì)公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)認(rèn)領(lǐng)或者以極低的價(jià)格購買當(dāng)?shù)氐墓疟?，并給予購買者減稅政策等[11]。無論是委托經(jīng)營還是建立文化遺產(chǎn)“領(lǐng)養(yǎng)”制度，都是調(diào)動(dòng)社會(huì)多主體積極性的重要方式，因社會(huì)組織具有民間性、公益性、自治性特點(diǎn)，企業(yè)具有靈活性、市場(chǎng)性特點(diǎn)，鼓勵(lì)社會(huì)多元主體參與，可以克服基層治理中公共物品供給不足的問題，降低社會(huì)治理成本，在文化遺產(chǎn)受到保護(hù)的同時(shí)，滿足社會(huì)公眾多樣化多層次需求。

三、域外文化遺產(chǎn)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保障模式對(duì)我國的啟示

我國出現(xiàn)文化遺產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)被分割轉(zhuǎn)讓給公民個(gè)人或者其他組織的諸多情形，由此造成了一物之上有多個(gè)權(quán)利主體的情況。同時(shí)，也存在公民個(gè)人所有權(quán)雖受到《憲法》《民法總則》《物權(quán)法》保護(hù)，但在《文物保護(hù)法》的限制下文化遺產(chǎn)私人所有權(quán)行使受限的情形。 因此，文化遺產(chǎn)私權(quán)行使與文化遺產(chǎn)公益保護(hù)產(chǎn)生了諸多沖突，私益往往為公益讓路，而我國立法缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償與激勵(lì)制度構(gòu)建，公民的私人利益得不到補(bǔ)償，嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)公平與正義?？v觀其他國家或地區(qū)的做法，或是采取政府管理模式或是采取社會(huì)多元主體治理模式，都采用了符合客觀實(shí)際情形的保護(hù)方式，我們通過總結(jié)分析國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)我國文化遺產(chǎn)私權(quán)保障有所幫助，為我國文化遺產(chǎn)保護(hù)工作提供重要借鑒。

其一，我國應(yīng)當(dāng)完善立法，構(gòu)建服務(wù)型政府。文化遺產(chǎn)私權(quán)利保障制度不健全、文化遺產(chǎn)破壞現(xiàn)象依然廣泛存在，其原因在于構(gòu)建服務(wù)型政府的立法不健全。在政府管理模式下，政府能夠提供雄厚的資金與財(cái)政支持是文化遺產(chǎn)私權(quán)利得到切實(shí)保障的前提，也是文化遺產(chǎn)得到長久的保存與維護(hù)的基礎(chǔ)。文化遺產(chǎn)修繕、管理、保護(hù)、傳承等一系列行為都需要雄厚的財(cái)政支持，沒有充足的資金保障，一切文化遺產(chǎn)問題都難以解決。構(gòu)建服務(wù)型政府，就要通過立法方式進(jìn)行，主要包括稅收優(yōu)惠、財(cái)政撥款、貸款補(bǔ)貼、設(shè)立基金會(huì)等，在以上經(jīng)濟(jì)手段中，政府的財(cái)政撥款是文化遺產(chǎn)保護(hù)資金的主要來源，而稅收優(yōu)惠可以作為文化遺產(chǎn)保護(hù)的“杠桿”，以撬動(dòng)大量的民間投入，換言之，稅收優(yōu)惠政策是一種引導(dǎo)性的“軟措施”。在我國公民個(gè)人方面，我國自2019年1月1日起《個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法》正式開始實(shí)施，明確公民子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、贍養(yǎng)老人、住房租金與貸款等6項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除的具體實(shí)施辦法，為改善民生、切實(shí)減負(fù)提供了政策與法律支持，卻將文化遺產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)人排除在減免稅的范圍之外，在大力進(jìn)行生態(tài)與文明建設(shè)的時(shí)代背景下，這一減稅辦法還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；在企業(yè)與社會(huì)組織方面，《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》及《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》的減免稅僅僅針對(duì)非營利組織，對(duì)實(shí)際行動(dòng)支持文化遺產(chǎn)保護(hù)的企事業(yè)單位并不施行減免稅收的政策。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)文化遺產(chǎn)所有人、使用人以及支持文化遺產(chǎn)事業(yè)的企事業(yè)單位制定減稅免稅專項(xiàng)立法，從而提高公民與企事業(yè)單位參與文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)的積極性。除此之外，設(shè)立基金會(huì)，將社會(huì)的閑散資金注入文化遺產(chǎn)保護(hù)的工作之中，擴(kuò)大資金來源，增加資金總量，有效解決文化遺產(chǎn)保護(hù)資金不足的難題。

其二，我國應(yīng)當(dāng)完善立法，將公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)寫入《文物保護(hù)法》及其配套立法中，充分發(fā)揮非政府組織、企業(yè)的作用，設(shè)置社區(qū)、民間團(tuán)體和企業(yè)多元主體參與模式，尊重居民的權(quán)利，調(diào)動(dòng)社會(huì)團(tuán)體的力量參與文化遺產(chǎn)的保護(hù)，構(gòu)建公眾參與的權(quán)利保障機(jī)制[17]。從而，有助于公民權(quán)利意識(shí)與政治參與意識(shí)的培養(yǎng)，有利于簡化政府職能、監(jiān)督政府權(quán)力，推動(dòng)立法，達(dá)到服務(wù)公眾、傳播文化遺產(chǎn)價(jià)值、傳播中華優(yōu)秀文化的目的。就具體權(quán)利保障而言，一是，應(yīng)當(dāng)保障公民的知情權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)將文化遺產(chǎn)事項(xiàng)向社會(huì)公布，讓公眾知曉目前的文化遺產(chǎn)立法狀況，定期舉辦聽證會(huì)和專家座談會(huì)，只有當(dāng)文物保護(hù)內(nèi)化為公眾的價(jià)值觀時(shí)，公民才會(huì)自覺參與到文物保護(hù)當(dāng)中；二是，保障公民的參與權(quán)，即按照法律規(guī)定參與文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)公共生活管理和決策的權(quán)利，社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)都能夠參與到文化遺產(chǎn)保護(hù)的事業(yè)中，可以借鑒美國國家公園企業(yè)經(jīng)營制度，法國、德國的文化遺產(chǎn)“領(lǐng)養(yǎng)”制度，促進(jìn)公民個(gè)人和企業(yè)資助文化遺產(chǎn)事業(yè)；三是，公民應(yīng)當(dāng)享有監(jiān)督權(quán)和訴訟權(quán)，享有對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員在文化遺產(chǎn)工作中出現(xiàn)的違法和失職行為享有檢舉或控告的權(quán)利，確保監(jiān)督與控告渠道的暢通。文化遺產(chǎn)本是人類參與的系統(tǒng)，如果沒有公眾的參與，文化遺產(chǎn)保護(hù)也就失去了意義[18]。

其三，我國應(yīng)當(dāng)具體情況具體分析，綜合運(yùn)用文化遺產(chǎn)私權(quán)保障的三種模式。文化遺產(chǎn)保護(hù)和文化遺產(chǎn)私權(quán)利保障是循序漸進(jìn)的過程與試錯(cuò)，沒有任何一種模式適合一種狀況，有很多國家和地區(qū)多種治理模式并存，采取這些模式的立足點(diǎn)是在公民私權(quán)利受到應(yīng)有的尊重的基礎(chǔ)上管理社會(huì)事務(wù)，符合“以人為本”的國家治理理念。在崇尚個(gè)人權(quán)利和民主自由、公平正義的時(shí)代，應(yīng)當(dāng)注重保護(hù)公民的個(gè)人利益。個(gè)人利益是集體公共利益的基礎(chǔ)，文化遺產(chǎn)作為實(shí)實(shí)在在的物，具有很強(qiáng)的物權(quán)性質(zhì)，與文化遺產(chǎn)接觸最多的就是其所有權(quán)人和用益物權(quán)人。只有保護(hù)文化遺產(chǎn)相關(guān)的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，才能更好的促使文化遺產(chǎn)所有者遵守法律規(guī)定，盡心盡力保護(hù)好優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。

四、結(jié)語

黨的第十九次代表大會(huì)的報(bào)告提出：“新時(shí)代的重要要求是將國內(nèi)與國際相聯(lián)系。”文化遺產(chǎn)事業(yè)應(yīng)當(dāng)采取“向外看”的方式。雖然在文化遺產(chǎn)私權(quán)利保護(hù)上一般存在政府直接管理、間接管理、多社會(huì)主體治理這三種模式，但文化遺產(chǎn)終究還是由具體而獨(dú)立的相關(guān)權(quán)利人保護(hù)，我國應(yīng)當(dāng)制定因公共利益而致使公民個(gè)人權(quán)利減損的補(bǔ)償性立法措施，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義；同樣，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮國人的力量，制定文化遺產(chǎn)公眾參與保護(hù)的獎(jiǎng)勵(lì)與激勵(lì)相關(guān)法律法規(guī)，以實(shí)現(xiàn)人民物質(zhì)文明與精神文明的共同指向，以化解在文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域方面的“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，最終滿足人民對(duì)美好生活、美好的傳統(tǒng)文化的追求，走出一條文化強(qiáng)國之路。