佟 新 陳玉佩

(北京大學 社會學系，北京 100871)

一、問題的提出

本文關注中國城鎮(zhèn)學齡前兒童撫育政策，將兒童撫育政策放在勞動政策和教育政策變遷的背景下來考察，梳理1949年至今兒童撫育的政策變遷，并分析政策背后的理念變遷。由于兒童撫育和女性緊密相關，本文還將討論兒童撫育政策對于女性社會性別角色的影響。對這一問題的關注，始于在調研過程中個人經(jīng)驗和當前主流觀點所遭遇的碰撞，由此引發(fā)對關于兒童撫育政策的變遷，以及政策變遷背后理念與話語的變化的思考。

2016年全面放開二孩以來，我國的生育率并未達到預期的增長，在低生育率的背景下，兒童撫育的公共政策，包括0—3歲兒童托育服務的發(fā)展和3—6歲幼兒園的普及化等問題開始受到關注。2016年9月，筆者所在的團隊受北京市婦聯(lián)的委托開展對“北京市0—3歲嬰幼兒公共撫育需求”的調研。在調研期間組織的一場由婦聯(lián)干部、教育部門干部和計劃生育工作人員參與的座談會上，大家針對如何解決0—3歲工作母親的撫育壓力問題展開討論。

回想筆者(第一作者)自己做母親的20世紀80年代底，孩子是2歲上托兒所，3歲后上“整托”幼兒園，身邊的家人和朋友們也大多如此。這是計劃經(jīng)濟體制時代城鎮(zhèn)多數(shù)知識女性的共同經(jīng)歷。感激政府的托幼福利制度，筆者真正地感受到在撫育上的身心解放。而在三十年后，來參加座談會的政府官員、婦聯(lián)干部和社區(qū)工作人員眾口一詞地強調母親應當陪伴嬰幼兒，這是她們不可替代的責任。筆者忍不住問一位同齡的婦女干部：“當年您的孩子上托兒所嗎？”回答說：“上了，現(xiàn)在想想是不好的，孩子那么小，就扔給了托兒所?？茖W證明了這樣是不好的。我覺得現(xiàn)在根本就不需要開辦托兒所。”又問一位教育局的女干部：“你家孩子上整托幼兒園嗎？”回答是“上過?！痹賳枺骸澳慵液⒆蝇F(xiàn)在怎樣？考上大學了嗎？”“沒問題，很好，考上大學了。但是我覺得還是不能整托?！币晃粍倓傂葸^了產假的年輕的婦聯(lián)干部說：“如果可能保留工作，不用帶工資，我想帶3年孩子。但是沒辦法呀，要工作，只能把孩子交給我媽媽了?！弊剷袇⑴c者描述，在這個有著諸多大使館的街區(qū)存在各種形式的托兒所，但送孩子入托的絕大多數(shù)是外國人，而對家長送幼兒入托的評價是：“怎么舍得送這么小的孩子去托兒所”。與此同時，課題組進行的問卷調查結果顯示，有51%的“工作的母親”有將0—3歲的孩子送到托兒所的需求(1)2016年9月北京市婦聯(lián)委托項目：《0—3歲嬰幼兒撫育的公共政策研究報告》。調研團隊成員包括：佟新、蔣永萍、陳玉佩、李珊珊等。未發(fā)表。。職業(yè)女性對托育服務的需求和媽媽應當承擔幼兒撫育的主要職責的理念形成了一種碰撞。

年輕一代對這一系列的對話也許并不感到驚訝，但是這次調研的所見所聞和自我的個體生命體驗的碰撞使筆者意識到，是否建立托兒所的公共政策有賴于一系列有關“撫育責任”的知識，它不僅涉及兒童撫育的觀念，還與婦女解放的理念相關聯(lián)。在計劃經(jīng)濟時代嬰幼兒上托兒所是再正常不過的事，而在市場經(jīng)濟時代則被視為不正常或是不應當?shù)氖?，這意味著有關撫育知識不僅是變化的，而且在合法性上可能導致對母親的自責性的心理壓迫。

本文的研究目標是梳理新中國成立以來兒童撫育政策變遷的脈絡，分析兒童撫育責任在國家、組織(單位)、家庭(特別是女性)之間的分配，并試圖對這一變遷背后的原因做出解釋。在資料查找的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)并沒有專門的屬于“學齡前兒童撫育”的政策類別，兒童撫育政策實際上嵌入在勞動政策和教育政策之中，其發(fā)展與變遷也與兩者相關。本文使用公共政策的概念討論學齡前兒童撫育政策的變化。公共政策是指政府為有效管理社會、處理社會問題制定的行動方案和行為準則，社會政策是公共政策的一部分，特指為了解決社會中的貧困、健康、住房、教育等方面的需求，以改善民生、促進社會公平采取的干預行動(2)王思斌：《社會學教程(第四版)》，北京大學出版社2016年版。。從公共政策的視角來看兒童撫育，一方面強調撫育的公共性，另一方面強調勞動政策和組織管理等公共政策亦在其中起作用。

本文想解答的問題是：1949年以來，學齡前兒童撫育政策發(fā)生了怎樣的變遷？它是如何呈現(xiàn)在勞動政策和教育政策之中的？其變化的動力機制是什么？有關兒童撫養(yǎng)的知識與理念發(fā)生了怎樣的變化，又是如何影響并塑造著兒童撫養(yǎng)政策？特別地，由于兒童撫育與女性角色間的緊密聯(lián)系，本研究還希望討論撫育政策及其背后的知識體系的變遷對女性社會角色的影響。

二、兒童撫育政策研究的理論視角

本文關注學齡前兒童的撫育公共政策，或簡稱為兒童撫育政策(child care policy)。學齡前兒童是指0—6歲年齡階段的孩子們，他們的主要特征是其基本生活需依賴成年人。學齡前兒童撫育是現(xiàn)代家庭生活重要的組成部分，亦是國家重要的制度安排，具有公共性，并規(guī)范著國家與家庭以及家庭成員之間的復雜關系。兒童撫育政策涉及照料資源供給與需求的管理，并交叉多個政策領域(3)Mary Daly, “Care as a good for social policy”, in Journal of Social Policy 31.2(2002), pp.251-270.。學齡前兒童撫育的公共政策至少包括三個方面：一是有關兒童照顧責任的政策，關系到提供兒童日常生活、社會心理、情感和身體照看的政策；二是有關教育，提供認知、社會發(fā)展以及入學準備的服務等(4)吳帆、王琳：《中國學齡前兒童家庭照料安排與政策需求——基于多源數(shù)據(jù)的分析》，《人口研究》2017年第6期。；三是與撫育主體相關的勞動政策，特別是勞動福利政策。兒童撫育政策涉及國家如何通過政策工具管理照料所需資源的需求與供給。

在這一部分，我們將梳理文獻中兒童撫育政策的研究，如何看待和分析兒童撫育資源供給，已有研究主要呈現(xiàn)出以下幾種取向。

第一類是家庭功能取向，視學齡前兒童撫育為家庭事務，家庭通過內部分工滿足兒童撫育的需求。在這一視角下，公共政策是退出家庭這一私人領域的，而隨著家庭的變遷，公共政策的介入成為必要。家庭功能取向的研究一方面關注家庭如何通過成員之間的分工與合作對兒童撫育做出安排，另一方面討論公共政策的介入如何為家庭提供照料資源的支持。

從傳統(tǒng)上而言，兒童撫育在家庭內部完成，是家庭的一項重要功能。費孝通先生強調中國社會是由家庭來完成“社會繼替”的，生育既是完成社會的新陳代謝，也是父系制家庭——基于親屬關系的社會關系的延續(xù)和再生產(5)費孝通：《鄉(xiāng)土中國·生育制度》，北京大學出版社2005年版，第223頁。。傳統(tǒng)中國社會的“嚴父和慈母”就是一種清晰實用的性別分工形式，父親承擔社會性撫育工作，母親承擔生理性的撫育工作(6)費孝通：《鄉(xiāng)土中國·生育制度》，北京大學出版社2005年版，第193頁。。這樣的傳統(tǒng)既是歷史傳承，亦是制度規(guī)定。

當代社會中的家庭結構和家庭關系發(fā)生變遷，也影響著兒童撫育的供給。家庭規(guī)模向小型化發(fā)展，核心家庭成為主流的模式，越來越多的女性進入勞動力市場，家庭功能視角的研究關注家庭如何通過代際間和夫妻間的分工與合作完成兒童撫育。為了城鎮(zhèn)工作母親的就業(yè)，隔代養(yǎng)育成為家庭重要的策略行為。祖輩作為“幫忙者”進入小家庭，承擔大量兒童撫育工作。這改變著傳統(tǒng)的家庭權力關系，形成了“嚴母慈祖”的代際合作模式(7)肖索未：《“嚴母慈祖”:兒童撫育中的代際合作與權力關系》，《社會學研究》2014年第6期。。同時，父親越來越多參與育兒，傳統(tǒng)性別分工在松動。夫妻間的性別分工研究發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)家庭出現(xiàn)了約三分之一的夫妻合作型的家務勞動模式(8)佟新、劉愛玉：《城鎮(zhèn)雙職工家庭夫妻合作型家務勞動模式——基于2010年中國第三期婦女地位調查》，《中國社會科學》2015年第6期。，部分男性已經(jīng)開始參與兒童撫育并成為主要的照料者(9)張航空：《兒童照料的延續(xù)和嬗變與我國0～3歲兒童照料服務體系的建立》，《學前教育研究》2016年第9期。。這其中理想型是建立家庭內夫妻間對稱式的關系，夫妻平等地分擔撫育責任(10)Pedulla, David S., and Sarah Thébaud, “Can we finish the revolution? Gender, work-family ideals, and institutional constraint”, in American Sociological Review 80.1 (2015), pp.116-139.。

研究看到，中國女性勞動參與率在世界范圍內保持較高水平，但育兒被視為女性的責任一事卻從來沒有改變過。計劃經(jīng)濟時代，單位制為城市中工作的母親提供了子女照顧和教育的公共資源，使其能夠參與公共勞動，減少工作母親在公私領域的雙重勞動造成了其角色沖突(11)Ji, Yingchun, et al., “Unequal care, unequal work: Toward a more comprehensive understanding of gender inequality in post-reform urban China”, in Sex Roles 77.11(2017), pp.765-778.。市場化轉型過程中，在家庭分工的框架下，要“升職”還是要“生孩子”成為女性的兩難選擇(12)楊菊華：《“單獨二孩”的政策影響——一個多層次的理論分析》，《中國衛(wèi)生政策研究》2014年第9期。。女性養(yǎng)育者與勞動者的雙重身份將女性角色、家庭分工和國家理念相關聯(lián)(13)周顏玲、凱瑟琳·W.伯海德：《全球視角:婦女、家庭與公共政策》，社會科學文獻出版社2004年版。。市場化給工作母親帶來巨大的育兒壓力，政府應當給予支持(14)金一虹：《社會轉型中的中國工作母親》，《學?！?013年第2期；李芬：《工作母親的職業(yè)新困境及其化解——以單獨二孩政策為背景》，《東南大學學報(哲學社會科學版)》2015年第4期。。具有性別平等意識的公共政策要求以國家資源降低女性的照顧成本，例如完善產假政策、發(fā)展兒童撫育公共服務；同時，通過例如父親陪產假、育兒假制度，鼓勵父親承擔兒童撫育的責任，改變傳統(tǒng)性別分工；一方面為家庭提供照料資源的支持，一方面構建起平等的勞動者-照料者性別關系(15)Pedulla, David S., and Sarah Thébaud, “Can we finish the revolution? Gender, work-family ideals, and institutional constraint”, in American SociologicalRreview 80.1 (2015), pp.116-139;Anne LiseEllingster, and LeiraArnlaug,Politicising parenthood in Scandinavia: Gender relations in welfare states, Bristol: Policy Press, 2006, pp.2.。

第二，家國關系的研究路徑，將兒童撫育政策納入家庭—國家—市場之間關系的互動和邊界的劃分之中來討論。國家通過兒童撫育政策的制定對照料責任進行劃分，既是對家庭變遷所產生的需求的回應，也塑造著一種理想的家庭模式，改造和影響著家庭。布迪厄認為，國家通過公共父系制來規(guī)定私人父系制的規(guī)則，其道德秩序是維持男人對女人、成人對孩子的優(yōu)先權。現(xiàn)代國家將男性中心觀念的基本原則納入家庭權利，并由此確定公民身份。布迪厄指出，國家通過一個公共父權制度規(guī)定、認可和加強私人父權制度。公共父權制度存在于所有負責管理和調節(jié)家庭的日常生活機制中，道德秩序以男人對女人、成人對孩子優(yōu)先權為基礎，將道德等同于力量、勇氣和對身體的支配?，F(xiàn)代國家將男性中心觀念的基本原則納入家庭權利和公民身份的規(guī)定中(16)[法]皮埃爾·布爾迪厄：《男性統(tǒng)治》，海天出版社2002年版，第121頁。。

有觀點認為，討論涉及公共政策對私人生活產生影響時，呈現(xiàn)了國家對家庭的干預，這種干預是現(xiàn)代化的普遍機制?，F(xiàn)代國家遵循一定的意識形態(tài)和發(fā)展目標，通過制定相關的政策、發(fā)動相關的社會運動，對家庭實施改造(17)陳映芳：《國家與家庭、個人——城市中國的家庭制度(1940—1979)》，《交大法學》2010年第1期。。左際平和蔣永萍的觀點認為，在計劃經(jīng)濟體制下形成的是“家國同構”的戰(zhàn)略方針，以治家的方式治理國家，在治國中整合家庭，實現(xiàn)家國一體化(18)左際平、蔣永萍：《社會轉型中城鎮(zhèn)婦女的工作和家庭》，當代中國出版社2009年版，第155頁。。國家一方面要求家庭建設與國家建設目標相一致，另一方面也為家庭提供各種基本生活保障，力求兼顧二者利益。在學齡前兒童撫育上通過政府和企事業(yè)單位的“家務勞動社會化”來實現(xiàn)，國家按照“國家人”和“男人以社會為主，女人以家庭為主”的“家庭人”的雙重身份建構了城鎮(zhèn)兩性的性別角色，實現(xiàn)了國家和家庭的一致性，并產生了較高的社會效益。而市場化轉型，出現(xiàn)了“家國分離”“公私劃界”政策傾向，國家淡化了全面負擔城鎮(zhèn)職工及他們家庭生計和福利的角色，并把相關責任交給市場，家庭的撫育功能增強，“女人以家庭為主”的概念更多是“扶養(yǎng)”和“持家”，夫妻雙方重歸“家庭人”和“市場人”。這樣的理論視角雖然沒有直接地討論學齡前兒童撫育問題和相關政策，而是將這一撫育問題融會在國家、市場與家庭及家庭內分工的相互交織中，并以歷史性的動態(tài)眼光審視了城鎮(zhèn)婦女的工作和家庭。這一理論對理解撫育責任從國家向家庭的轉型具有重要的價值，看到了公有制和按勞分配原則是“家國同構”的制度根基(19)左際平、蔣永萍：《社會轉型中城鎮(zhèn)婦女的工作和家庭》，當代中國出版社2009年版，第26頁。。但缺少了對市場化轉型過程中有關撫育知識的建構對制度變遷的文化意義。這一研究視角重點在勞動領域，亦缺少對撫育問題上教育領域的考察。

第三，“以兒童為中心”的公共政策視角強調以兒童為本的撫育政策。從這一立場出發(fā)，兒童被視為有自己權利和需求的公民，強調政策制定應以兒童利益和福利最大化為原則，以此克服社會結構差異產生的階層分化，討論投資兒童的福利以及公共政策的效率和公平問題與監(jiān)管問題(20)OECD, Starting Strong II: Early Childhood Education and Care, Paris: OECD Publishing,2006, p.19;NiinaRutanen, et al., “What is best for the child? Early childhood education and care for children under 3 years of age in Brazil and in Finland”, in International Journal of Early Childhood 46.2 (2014), pp.123-141.。公共政策的取向表現(xiàn)為通過相關的社會政策來推進普惠性幼兒學前教育的制度建設，將“幼有所育”作為迫切的民主問題來推進(21)李迎生、呂朝華：《社會主要矛盾轉變與社會政策創(chuàng)新發(fā)展》，《國家行政學院學報》2018年第1期。。事實上，兒童視角的研究是相當具有沖擊力的，只是這些研究特別地涉及到了兒童利益與母親利益的內在張力，這種內在的矛盾和張力還缺少討論。

第四，母職的文化建構視角，關注將女性塑造為兒童撫育主要承擔者的知識與話語。

“密集母職”(intensive motherhood)的概念是由西方學者首先提出，認為在全球化下的普遍意識形態(tài)，強調母親責任不可替代、完全以孩子為中心和情感卷入及花費時間。當?shù)褪杖爰彝サ哪赣H無法完成密集母職時，其替代的方法是“擴大母職”(extensive motherhood)，表現(xiàn)為母親外出時要委托家人或朋友照顧，但卻有沉重的心理負罪感(22)Terry Arendell, “Conceiving and investigating motherhood: The decade's scholarship”, in Journal of Marriage and Family 62.4 (2000), pp.1192-1207.。作為母親要出去工作成為一件需要解釋的事；但女性的工作經(jīng)驗會減輕負罪感。黑人女性的工作歷史使母親并不為委托家人或朋友照顧孩子去工作的事有內疚感(23)Karen Christopher, “Extensive Mothering: Employed Mothers’ Constructions of the Good Mother”, in Gender and Society 26.1(2012), pp.73-96.。對《父母必讀》雜志的2012年全年12期的文本研究發(fā)現(xiàn)，雜志極力建構的理想的母親形象是：遵循育兒專家指導的、花費高昂的、以家庭和孩子為重(24)陶艷蘭：《流行育兒雜志中的母職再現(xiàn)》，《婦女研究論叢》2015年第3期。。好母親能夠“養(yǎng)育快樂的孩子”，母親要對孩子投入情感、時間和金錢(25)陶艷蘭：《養(yǎng)育快樂的孩子——流行育兒雜志中親職話語的愛與迷思》，《婦女研究論叢》2018年第2期。，強調母乳喂養(yǎng)的重要性(26)劉新宇：《城市家庭的奶粉焦慮、哺育倫理與市場卷入》，《婦女研究論叢》2018年第2期。。

社會的階層流動亦加劇了母職，“拼媽”成為階層流動意義上的競爭(27)金一虹、楊笛：《教育“拼媽”：“家長主義”的盛行與母職再造》，《南京社會科學》2015年第2期。。母親不僅要承擔起對幼兒的照顧，還要成為符合現(xiàn)代性標準的全知全能的“教育型媽媽”(28)金一虹：《社會轉型中的中國工作母親》，《學?！?013年第2期。；要幫助子女在激烈的教育競爭中獲得優(yōu)勢(29)楊可：《母職的經(jīng)紀人化——教育市場化背景下的母職變遷》，《婦女研究論叢》2018年第2期。。婦女解放在母職的原點問題上面臨了嚴峻的挑戰(zhàn)，工作的母親不僅要處理好工作和家庭的平衡問題，更重要的是，其身份呈現(xiàn)出等級秩序——母親身份具有了優(yōu)先性和不可替代性。

對中國正在興起的主婦化，有學者認為，這是女性遭遇制度、結構、文化三種機制下做出的人生規(guī)劃和自我選擇；應將抉擇權交還給女性，為她們營造一個多元、開放的價值空間，使其能夠在其中得到積極的身份認同；追求“為自己而活”的人生邏輯(30)吳小英：《主婦化的興衰——來自個體化視角的闡釋》，《南京社會科學》2014年第2期。。這在一定程度上認可了女性的家內勞動具有價值和其自主性。然而，作為美德的母職知識建構與現(xiàn)當代中產階級生活方式的建構緊密結合。美國的“密集母職”現(xiàn)象被批評是一種以孩子為中心/將孩子需求置于母親需求之上、高消費、專業(yè)知識指導、高度的情感投入，被視為白人、維持傳統(tǒng)性別勞動分工的、中產階級的育兒理念(31)Sharon Hays, The Cultural Contradictions of Motherhood, New Haven: Yale University Press,1996.。這一方面這各母職實踐與勞動人民的日常生活相去甚遠(32)肖索未、蔡永芳：《兒童撫養(yǎng)與進城務工農民的城市社會文化調試》，《開放時代》2014年第4期。；另一方面，中產階層女性的母職實踐帶有內化的自我監(jiān)控意識(33)陳蒙：《城市中產階層女性的理想母職敘事——一項基于上海家庭的質性研究》，《婦女研究論叢》2018年第2期。。

這指出了兒童需求與女性自身需要相沖突的現(xiàn)實。在中國，兒童觀強調的是兒童教育問題，強調科學育兒以及兒童教育一旦出現(xiàn)問題時家庭的代價，將問題私人化。中國城鎮(zhèn)不僅存在密集母職，還呈現(xiàn)了母職的經(jīng)紀人化，這種狀況既關系到歷史上國家與家庭關系的全面轉變，亦反映了私領域內尚未得到根本挑戰(zhàn)的性別分工制度(34)楊可：《母職的經(jīng)紀人化——教育市場化背景下的母職變遷》，《婦女研究論叢》2018年第2期。。這一理論真實地呈現(xiàn)出了母親身份的變遷，但是卻缺少了政策批判，沒有認識到這一轉變與國家退出家庭領域相關聯(lián)，并與無所不在的商品化有內在聯(lián)系。

轉型社會個體、家庭和國家的關系皆在重構(35)楊可：《母職的經(jīng)紀人化——教育市場化背景下的母職變遷》，《婦女研究論叢》2018年第2期。。全球化下的市場經(jīng)濟存在著各種形式的外包，亦存在各種母職的外包(36)Arlie R. Hochschild, The Outsourced Self: Intimate Life in Market Times, New York: Metropolitan Books, 2012.。例如雇傭家政工、月嫂、育兒嫂，以及送入托兒所、幼兒園等機構。研究發(fā)現(xiàn)，這些勞動外包能在形式上使工作的母親獲得工作時間，但卻無法在心理上釋放母親角色的壓力。

本研究力求從制度變遷的角度來審視學齡前兒童撫育政策，并關注變遷中母職相關的知識與倫理的建構與變化，以及兒童撫育政策變遷對女性社會角色的影響，也就是說，本文具有強烈的性別視角。通過梳理政策的發(fā)展與變化，分析學齡前兒童撫育如何被勞動制度和教育制度等正式制度所形塑，并在人們日常生活層面展示其撫育倫理的知識競爭與借用，具有代際特征的知識是如何積累并又消失的歷史過程和文化過程。

本文研究的理論取向是將學齡前兒童撫育的政策變化視為制度變遷的一部分?！爸贫取笔且試颐x制定并支撐國家的各個層級和部門代理人行使其職能的正式制度；是基于明確的價值觀念和理論理性而制定的明文規(guī)則，簡單化和清晰性是其特點。正式制度一經(jīng)發(fā)布和實踐就能重塑生活(37)肖瑛：《從“國家與社會”到“制度與生活”:中國社會變遷研究的視角轉換》，《中國社會科學》2014年第9期。。諾斯認為，制度有從“可感知的現(xiàn)實→信念→制度→政策→改變了的可感知的現(xiàn)實”的變遷過程，對制度的理解是將“信念”作為核心，關注“信念是怎樣形成的？誰的信念重要，并且個體信念是如何加總為信念體系的？信念和信念體系是怎樣變遷的？信念與制度之間的關系是什么？制度是怎樣變遷的？制度是如何影響績效的？什么東西能夠解釋迥然不同的經(jīng)濟和政治績效模式？最為根本的是，制度變遷過程的核心本質是什么？”(38)[美]道格拉斯·諾思：《理解經(jīng)濟變遷過程》，中國人民大學出版社2008年版。。這些思想是本研究的主要理論基礎，就是追尋國家的公共政策對學齡前兒童撫育倫理的控制以及兒童、母親、父親、家庭、組織和國家間的責任分配。本研究將撫育倫理作為一種信念體系，分析國家政策如何規(guī)定撫育責任的分配，這展示了國家與家庭及性別的關系。

三、計劃經(jīng)濟時期：兒童撫育公共性的建立

計劃經(jīng)濟時代的社會的重要特征是以生產勞動為核心，勞動光榮的倫理形塑著人們的日常生活。這一時期的兒童撫育政策與當時的勞動政策緊密相關，撫育的秩序和倫理嵌入在了勞動政策之中。與此同時，新中國的教育體制逐步建立，勞動政策與教育政策共同構成兒童撫育政策發(fā)展的基礎。新中國成立后的學齡前兒童的公共撫育顯示出很強的國家行政命令的特點。在這一時期，在國家的推動下，兒童撫育公共機構——托兒所、幼兒園——得以迅速發(fā)展，兒童撫育體現(xiàn)出很強的公共性。

(一)通過勞動政策和教育政策規(guī)范的社會性托幼事業(yè)

1.勞動保險制度中的托兒服務

1951年2月26日，政務院發(fā)布了《中華人民共和國勞動保險條例》(1953年1月2日政務院修正公布)，明確規(guī)定了女工的產假制度和企業(yè)應為員工建立托幼機構的制度。其中第十七條“集體勞動保險事業(yè)的規(guī)定”，“各企業(yè)工會基層委員會得根據(jù)該企業(yè)的經(jīng)濟情況及工人與職員的需要，與企業(yè)行政方面或資方共同辦理療養(yǎng)所、業(yè)余療養(yǎng)所、托兒所等集體勞動保險事業(yè)?！?39)勞動部辦公廳：《勞動工資法規(guī)選編》，國防工業(yè)出版社1996年版，第356頁。明確了托兒所是職工的勞動保障和社會福利的性質。

1953年1月26日勞動部公布試行《中華人民共和國勞動保險條例實施細則修正草案》，第五十一條規(guī)定：“實行勞動保險的企業(yè)的女工人和女職員，有四周歲以內的子女二十人以上，工會基層委員會與企業(yè)行政方面或資方協(xié)商單獨或聯(lián)合其他企業(yè)設立托兒所(如尚未具備設立托兒所條件，而有哺乳嬰兒五個以上時，須設立哺乳室)。其房屋設備、工作人員的工資及一切經(jīng)常費用，完全由企業(yè)行政方面或資方負擔，托兒飲食費由托兒父母負擔，如托兒父母經(jīng)濟確有困難者，得由勞動保險基金項下予以補助，但對每個兒童的補助不得超過托兒飲食費的三分之一?！?40)勞動部辦公廳：《勞動工資法規(guī)選編》，國防工業(yè)出版社1996年版，第371頁。該草案規(guī)定了企業(yè)必須辦托兒所的條件，費用由企業(yè)和家庭共同承擔，具有很強的操作性和規(guī)范性，它保障了生育后的母親能夠將孩子送到托兒所，繼續(xù)參與社會生產勞動。

托兒服務被納入勞動保險制度當中，成為企業(yè)為保障職工權益，特別是保障女性職工勞動參與的一項集體事業(yè)，體現(xiàn)出企業(yè)對兒童撫育責任的承擔，兒童撫育與女性勞動參與聯(lián)系起來，不再只是家庭的私事，因而獲得了公共性。

2.教育政策的配套建立

托兒所、幼兒園不僅是保障職工勞動參與的福利機構，同時也是我國教育體系的一部分。教育政策中關于托兒所、幼兒園的規(guī)定是追蹤兒童撫育政策發(fā)展的另一條線索。

1952年，在蘇聯(lián)專家指導下我國公布了《幼兒園暫行規(guī)程(草案)》，說明了幼兒園的任務：“根據(jù)新民主主義教育方針教養(yǎng)幼兒，使他們的身心在入小學前獲得健全的發(fā)育；同時減輕母親對幼兒的負擔，以便母親有時間參加政治活動、生產勞動、文化教育等?！?41)中國學前教育研究會：《中華人民共和國幼兒教育重要文獻匯編》，北京師范大學出版社1999年版，第49頁。該文件指出了兒童撫育公共機構的雙重任務，不僅承擔著教育職能，同時也承擔著減輕母親照料責任的社會性功能。

1956年，教育部、衛(wèi)生部、內務部發(fā)布《關于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》，明確以年齡劃分為托兒所和幼兒園以及相應的責任部門。以三歲為界，接收三歲以下幼兒的機構為托兒所，由衛(wèi)生部門領導；接收三歲至學前兒童的機構為幼兒園，由教育部門負責(42)中國學前教育研究會：《中華人民共和國幼兒教育重要文獻匯編》，北京師范大學出版社1999年版，第75-78頁。。對托兒所、幼兒園做出概念劃分和管理部門的規(guī)定，這一分工體現(xiàn)出公共機構對三周歲以下幼兒的社會責任是保障健康成長，而三歲以上則有教育功能。1958年，中共中央、國務院頒布《關于教育工作的指示》提出在3—5年內實現(xiàn)學前兒童大多數(shù)都能入托兒所幼兒園的任務(43)中共中央，國務院：《中共中央國務院關于教育工作的指示》，人民出版社1958年版。。

托兒所、幼兒園作為承擔社會化兒童撫育的公共機構，在教育政策的陸續(xù)出臺下得到進一步發(fā)展，對其任務、管理部門以及發(fā)展目標等的規(guī)定，體現(xiàn)出這一時期兒童撫育的公共責任。

(三)新中國實現(xiàn)學齡前兒童公共撫育的動力機制

1.婦女解放作為原動力

勞動政策和教育政策之中都體現(xiàn)出兒童撫育公共服務的發(fā)展和促進女性參與生產勞動之間的關系，婦女解放作為兒童撫育政策的發(fā)展動力可以追溯至新中國成立之前中共中央的婦女解放事業(yè)。

1942年，丁玲發(fā)表了著名的《三八節(jié)有感》一文，敘述了在延安唯恐“落后”的女性“厚顏地要求托兒所收留她們的孩子……。”她筆下女性的“落后”和“不求上進”特指生育和撫育的責任給女性帶來的拖累(44)丁玲：《“三八節(jié)”有感》，載郜元寶、孫潔：《三八節(jié)有感：關于丁玲》，北京廣播學院出版社2000年版。，表達了女性對于生育責任的父權制壓迫的批評。1943年，中共中央在延安的整風運動中提出了新的婦女政策，即著名的“四三決定”，指出要以“廣大婦女參加生產為中心利益”，強調“家庭與建設都過得好”。這政策一方面協(xié)調了在“婦女主義”為解放實踐下形成的“男女對立、青老對峙”的家庭矛盾；另一方面兼顧了抗戰(zhàn)利益與家庭利益之間的關系。這對于應對日本的軍事進攻、國民黨的經(jīng)濟封鎖帶來的經(jīng)濟危機和改善民生等起到了重要作用。它把民族解放、社會革命與婦女解放結合起來，形成了馬克思主義中國化的婦女解放之路，為新中國建立后的婦女工作留下了重要經(jīng)驗(45)周蕾：《婦女運動新方向的確立——關于抗戰(zhàn)時期中國共產黨“四三決定”的探討》，《山西師大學報(社會科學版)》2015年第4期。。這一決定也回應了恩格斯有關婦女解放的理論，“婦女解放的第一個先決條件是一切女性重新回到公共的事業(yè)中去。”(46)恩格斯：《家庭、私有制和國家的起源》，載中共中央馬克思列寧斯大林著作編譯局:《馬克思思格斯選集(第4卷)》，人民出版社1995年版，第72頁。“婦女的解放，只有在婦女可以大量地、社會規(guī)模地參加生產，而家務勞動只占她們極少工夫的時代，才有可能。而這只有依靠現(xiàn)代化大工業(yè)才能辦到?，F(xiàn)代大工業(yè)不僅容許大量的婦女勞動，而且是真正要求這樣的勞動，并且它還力求把私人的家務勞動逐漸溶化在公共的事業(yè)中?！?47)恩格斯：《家庭、私有制和國家的起源》，載中共中央馬克思列寧斯大林著作編譯局:《馬克思思格斯選集(第4卷)》，人民出版社1995年版，第168頁。

建國后婦女解放事業(yè)繼續(xù)發(fā)展，托兒所、幼兒園是婦女參與生產勞動的保障。1951年，中共中央發(fā)文號召：“婦女可以而且應當和男子一樣參加各種社會職業(yè)和各種生產勞動，參加偉大的國家建設工作。”(48)中共中央：《中共中央向中央局、分局、省、區(qū)、市黨委和工會黨組、婦聯(lián)黨組發(fā)出〈關于婦女參加生產勞動問題的指示〉》，載中央檔案館、中共中央文獻研究室：《中共中央文件選集1949年10月～1966年5月》第6冊，人民出版社2013年版。1951年7月，全國民主婦聯(lián)通過《關于婦女宣傳教育工作的決議》，要求通過通俗化的宣傳，幫助婦女實現(xiàn)自身解放，認識到女性在社會主義建設中具有重要作用。新中國成立之初，只有革命干部、軍烈屬及一部分職業(yè)婦女的子女能夠進入到公共托兒所和幼兒園。這在文化上定位了公共托兒所和幼兒園的社會地位。到1953年底，公立托幼機構才開始接受工農兵子女，并明確了其目的是為投入革命建設事業(yè)的父母們解除后顧之憂(49)徐鋒華：《中國福利會與新中國成立初期的上海兒童福利事業(yè)》，《史林》2015年第4期。。到1956年9月中共八大時，全國女職工人數(shù)已達到新中國成立初期的4倍(50)參見《中國共產黨第八次全國代表大會文獻》，第555、556頁。。托幼機構切實滿足了工作母親的需求。

2.蘇聯(lián)經(jīng)驗：公共托育的文化范例

《人民日報》在1951年發(fā)表署名文章《我看見的蘇聯(lián)托兒所和幼兒園》，對蘇聯(lián)的托兒所和幼兒園進行詳細的描述。“在莫斯科，我們參觀了32號托兒所。這里都是出生兩個月至三周歲的孩子；他們的爸爸媽媽在附近的工廠里工作?！@個托兒所是1951年才開辦的。里面有100個小孩子，一共分成四組(兩歲到三歲的和兩歲以下的分別編組)。每組只有教養(yǎng)人員4人，其中兩個教養(yǎng)員同志是上下午各一人上班。孩子們分全托和日托兩部分。兩歲到三歲的兒童是全托，每星期回家一次。……兩歲以下的兒童是日托的。他們每天早晨六點鐘來，晚上八點鐘回去。早晨送來時，為了保護孩子的健康，要檢查體溫，如果有發(fā)燒的，就隔離在另一間房子里。在莫斯科，我們還參觀了三山紡織廠附設的一個幼兒園，這個工廠里有七個托兒所，三個兒童俱樂部，三個幼兒園?！睂τ谕袃核∨笥训谋硌荩髡哒f“兩歲到三歲的孩子，竟能表演出這樣精彩的節(jié)目，這是我們事先沒有估計到的(51)王鳴鳳：《我看見的蘇聯(lián)托兒所和幼兒園》，載于《人民日報》1952年第13期。。

這一報道真實地描述了托兒所和幼兒園的狀況，從整托班到三周歲前兒童表演節(jié)目的超出想象都打破了孩子必須在母親身邊成長的規(guī)范，全新的集體撫育模式展示出其成功的樣態(tài)。

3.“社會主義大家庭”的集體主義文化的塑造

在計劃經(jīng)濟時代，整個社會彌漫的是一種與傳統(tǒng)社會相聯(lián)系的互助式的大家庭文化，可以稱其為“社會主義大家庭的理念”，這一文化為工作母親參加生產和孩子得到他人的照顧提供了重要的集體認同。

1957年，《中國婦女》第1期的《大家談》欄目中刊登了一位男性讀者馬文治的來信，題目是《職業(yè)婦女可以回家從事家務勞動嗎？》，雜志社展開了一場有關“女性是工作好？還是回家?guī)Ш⒆雍?？”的討論。馬先生的妻子是一名幼兒教師，他們有3個年幼的孩子，大的4歲，小的僅1歲半。兩個大孩子隨著妻子在單位的托兒所，小的在家請保姆照看。妻子每月工資49元，支付保姆費后僅夠自己吃飯，馬先生每月工資85元，要負擔3個孩子和自己的全部生活費，經(jīng)濟上入不敷出。妻子單位離家較遠，每天帶著兩個孩子擠公共汽車，疲憊不堪。馬先生理性地算了一筆賬，覺得如果辭掉保姆，妻子在家?guī)?個孩子，靠他自己的工資養(yǎng)活一家五口，生活會輕松些，生活還可以改善。馬先生提出，職業(yè)婦女在特殊情況下可以放棄自己的工作從事家務勞動，等孩子長大了再去工作。

這封信發(fā)表后，編輯部在1個月內收到90多封來信，觀點各異。1957年《中國婦女》第2期—第4期連續(xù)刊登讀者來信。分析這些來信，可以匯總出三類兒童撫育的觀念：一類是“小家庭觀”，即孩子小、家庭收入有限時，女性應當回到小家，完成家庭角色；父親也應當參與孩子的照顧工作。二類是“國家觀”，小家應當想辦法解決家庭困境，夫妻共同為社會做貢獻。三類是“大家庭觀”，單位和黨組織是群眾的娘家人，在這個集體中，孩子多的女職工可以得到關懷和照顧。最終的解決方式是由組織作為“社會主義大家庭”來“小家”解決困難，黨組織幫助他們把家搬到了妻子單位附近，減少了路途困難，小孩子全部上了單位的托兒所，家中可以辭掉保姆，節(jié)省了開支。馬先生因不能正確評估妻子參加工作對社會的貢獻和對個人事業(yè)發(fā)展的影響而做了深刻的反思。

“社會主義大家庭”的理念構成了一種集體文化，“幼兒園像個家，阿姨賽媽媽”的大家庭意識，幫助工作的母親擺脫了撫育帶來的身心壓力。更重要的是孩子的未來亦是集體式的，而非競爭的關系?！肮ぷ髦敲利惖摹毙拍罴盍艘淮ぷ鞯哪赣H(52)《工作著是美麗的》是陳學昭于解放戰(zhàn)爭期間創(chuàng)作的一部長篇小說，1949年在大連出版。1954年作家出版社再版。，她們普遍認同工作身份是自己的第一身份，同時“大家庭”的溫暖亦成為這代工作母親們的集體記憶(53)佟新、杭蘇紅：《學齡前兒童撫育模式的轉型與工作著的母親》，《中華女子學院學報》2011年第1期。。這表明，婦女在“社會主義大家庭”獲得的解放具有雙重含義，一是女性在大家庭中的工作獲得了價值感；但與此同時，撫育工作依然是女人的事，女性依然沒有擺脫照料者的角色。國家對家內勞動的態(tài)度區(qū)隔了女性女工、家屬工和家屬的區(qū)別，并影響女性間的政治地位的分化(54)宋少鵬：《從彰顯到消失:集體主義時期的家庭勞動(1949—1966)》，《江蘇社會科學》2012年第1期。。這是一場未完成的革命，是一場女人走出家門參與社會性生產勞動并相互幫助獲得的解放。

回顧這一階段的學齡前兒童撫育具有的公共性/集體性是建立在保障女性參與社會勞動的政治話語之中，這一時期有關婦女解放的知識是主導話語，學齡前兒童進入托兒所和幼兒園具有合法性和正當性；而公共空間中建立起來的社會主義大家庭的文化不僅是時代的重要精神風貌，還是可操作的社會實踐。

四、市場化時期：兒童撫育的私人化

隨著經(jīng)濟體制改革，托幼服務呈現(xiàn)出市場化的趨勢，在政策的變遷下兒童撫育責任重新回歸家庭。托兒所逐漸消失，幼兒園數(shù)量減少，并且公辦性質園所比例下降，市場化的民辦園成為供給主體(55)馮曉霞：《中國教育改革大系·學前教育卷》，湖北教育出版社2016年版，第13-16頁。。這一時期的兒童撫育政策從勞動政策中脫嵌，發(fā)展公共托育服務對于促進女性勞動參與的意義漸漸消失在政策話語中，更多嵌入在教育政策之中，托兒所和幼兒園的發(fā)展出現(xiàn)了分化。

(一)托育服務在勞動制度中的消失

1986年4月的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》，首次提出要有步驟地建立具有中國特色的社會保障制度，其第二條提出，“國家建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。”即國家保障生育，而非撫育。

1988年國務院頒布的《女職工勞動保護規(guī)定》中，仍然體現(xiàn)著單位對撫育責任的分擔，建立公共托育機構是維護女性勞動者權益的一部分?！暗谑粭l女職工比較多的單位應當按照國家有關規(guī)定，以自辦或者聯(lián)辦的形式，逐步建立女職工衛(wèi)生室、孕婦休息室、哺乳室、托兒所、幼兒園等設施，并妥善解決女職工在生理衛(wèi)生、哺乳、照料嬰兒方面的困難?！倍?012年國務院發(fā)布新的《女職工勞動保護特別規(guī)定》，則刪去了托兒所、幼兒園的相關內容，單位不再承擔提供公共托育服務的責任?！暗谑畻l女職工比較多的用人單位應當根據(jù)女職工的需要，建立女職工衛(wèi)生室、孕婦休息室、哺乳室等設施，妥善解決女職工在生理衛(wèi)生、哺乳方面的困難。”

2010年10月28日，中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過了《中華人民共和國社會保險法》(自2011年7月1日起施行)，新的《社會保險法》沒有提有關撫育的組織責任。

(二)教育政策

隨著經(jīng)濟的市場化改革，托幼事業(yè)進行了體制調整，政策發(fā)展上出現(xiàn)了分化，接收3—6歲兒童的幼兒園進一步發(fā)展完善，而接收3歲以下兒童的托兒所則逐漸消失在政策之中。

1979年，教育部、衛(wèi)生部等13個部門召開全國托幼工作會議，建議在國務院設立托幼工作領導小組及其辦事機構，由包括教育部、衛(wèi)生部、計委等部門負責人組成，對托幼事業(yè)發(fā)展統(tǒng)一領導，分工合作(56)中國學前教育研究會：《中華人民共和國幼兒教育重要文獻匯編》，北京師范大學出版社1999年版，第114-118頁。。1982年，機構改革撤銷了全國托幼工作領導小組及其辦事機構，導致至今對托幼工作機制不健全(57)和建花：《中國3歲以下兒童托幼政策與事業(yè)發(fā)展回顧》，《中國婦運》2017年第1期。。1987年，國務院辦公廳轉發(fā)國家教育委員會等部門《關于明確幼兒教育事業(yè)領導管理職責分工請示的通知》中，對幼兒園的管理部門做出明確規(guī)定(58)中國學前教育研究會：《中華人民共和國幼兒教育重要文獻匯編》，北京師范大學出版社1999年版，第260-261頁。，但并未對0—3歲托育工作做出制度安排。

與此同時，解放婦女的話語也逐漸消失于政策文本之中。1996年國家教委頒布的《幼兒園工作規(guī)程》中對幼兒園任務的說明，仍然顯示出幼兒園肩負著“對幼兒實施體、智、德、美諸方面全面發(fā)展的教育，促進其身心和諧發(fā)展”和“同時為家長參加工作、學習提供便利條件”的雙重任務。而2016年教育部出臺的《幼兒園工作規(guī)程》中指出“幼兒園的任務是：貫徹國家的教育方針，按照保育與教育相結合的原則，遵循幼兒身心發(fā)展特點和規(guī)律，實施德、智、體、美等方面全面發(fā)展的教育，促進身心和諧發(fā)展。幼兒園同時面向幼兒家長提供科學育兒指導?！苯夥艐D女的話語消失，兒童撫育的家庭責任被強調。幼兒園的老師不再是“像媽媽”的人，而是要指導媽媽進行科學育兒的人。

3—6歲兒童的撫育作為學前教育，因教育公平問題而受到重視，其發(fā)展體現(xiàn)在教育政策中。如2003年教育部等部門發(fā)布的《關于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》對學前三年教育提出了發(fā)展目標；2010年的《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》，決定實施學前教育三年行動計劃，強調公益性和普惠性。與此同時，0—3歲的兒童撫育則更強調家庭責任，政策文件中多強調發(fā)展家長教育、育兒指導的公共服務。

(三)制度變遷的動力

兒童撫育在計劃經(jīng)濟時期建立起的公共性是如何漸漸隱匿，而變得私人化，重新回歸家庭？兒童撫育政策背后的知識與理念發(fā)生了怎樣的變化？

1.單位制改革

市場改革以來，國家對由單位提供非生產性服務進行重新詮釋，兒童撫育公共服務和發(fā)展生產的關系也被重新定義。1993年《人民日報》發(fā)表發(fā)章討論企業(yè)辦社會問題，將托幼事業(yè)視為影響企業(yè)走向市場的障礙性因素。“企業(yè)辦社會，是目前我國大中型企業(yè)普遍存在的一個共性問題。它已經(jīng)成為影響企業(yè)走向市場的一大障礙。建立社會主義市場經(jīng)濟體制，搞活大中型企業(yè)，應把它作為一個十分重大的問題切實解決好。所謂企業(yè)辦社會，就是指企業(yè)搞了那些與企業(yè)生產再生產沒有直接關系的組織機構和設施，背負了產前產后服務和職工生活、福利、社會保障等社會職能。1992年，在全省1648個大中型企業(yè)中，90%以上的建有食堂、浴室、醫(yī)務室、職工住房、托兒所、車隊和娛樂設施，20%有中小學。某特大型企業(yè)建有職工宿舍135萬平方米，幼兒園、托兒所17個，中學7處，小學10處。……為了解決企業(yè)辦社會問題，有些企業(yè)對廠內的托兒所、幼兒園、醫(yī)院實行了承包；有些企業(yè)與社會聯(lián)合辦學；有些企業(yè)把生活科、澡堂常常分離出來，成立了生活服務公司；有些新辦企業(yè)開始就不辦某些社會服務項目等。這都給我們解決企業(yè)辦社會問題以重要的啟示?！?59)山東省《解決企業(yè)辦社會問題》課題組：《讓企業(yè)輕裝走向市場》，《人民日報》1993年10月31日第2版。

從詮釋的角度看，托幼事業(yè)作為解放婦女的重要保障和社會主義的集體成果被重新解讀，成為了障礙因素，主流意識形態(tài)倡導企業(yè)不應辦社會服務項目。在20世紀90年代中期，國有企業(yè)以“關停并轉”為主要方式進行的“減員增效”式改革，將企業(yè)所辦的各類服務業(yè)，包括托兒所和幼兒園與企業(yè)完全脫鉤或轉為民辦?！吧鐣髁x大家庭”的文化從內部瓦解，撫育責任回歸小家庭。在下崗再就業(yè)的過程中，有孩子的女性被視為“應當回家”專職照顧孩子的人。

2.主流育兒文化：不可替代的母職

19世紀下半葉，“密集母職”成為了西方流行育兒理念，而這一理念也在市場化時期隨著媒體關于育兒知識的宣傳在我國成為了主導育兒實踐的一套知識體系。養(yǎng)育兒童應當是“以兒童為中心的，由專家指導的，投入情感的，勞動密集的，價格昂貴的”，并且應該由媽媽獨自來承擔(60)Sharon Hays, The Cultural Contradictions of Motherhood, New Haven: Yale University Press,1996.?！懊芗嘎殹背蔀榱酥笇в齼簩嵺`的一套信念體系，特別是強調母親與孩子之間獨一無二的聯(lián)結(61)Cameron L. Macdonald, “Manufacturing motherhood: The shadow work of nannies and au pairs”, in Qualitative Sociology 21.1(1998), pp.25-53.?！霸谖覀兯幍倪@個時代，‘母親對孩子很重要’作為一種‘科學’和‘現(xiàn)代’的觀念正被廣泛提及。”(62)陶艷蘭：《流行育兒雜志中的母職再現(xiàn)》，《婦女研究論叢》2015年第3期。

流行育兒文化中關于母親重要作用和不可替代性的強調，加上未被挑戰(zhàn)的傳統(tǒng)性別分工，將兒童撫育定義為女性不可推卸的責任。也因此為兒童撫育責任重歸家庭提供了文化上的支持，公共托育機構不再是理想的育兒模式。如果說在計劃經(jīng)濟時期，兒童在公共機構中接受照料和教育被塑造成一種值得推廣的育兒實踐，在經(jīng)濟市場化時期，家庭被認為是理想育兒場所，特別是應該由母親來承擔撫育的責任。

五、知識競爭：學齡前兒童撫育政策的兩難選擇與出路

習近平總書記在中共十九大上的報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！甭殬I(yè)女性對嬰幼兒公共照料的需要和現(xiàn)階段托幼園所發(fā)展的不充分正需要政府部門制定有利于婦女解放和提升全民人力資本的公共政策。同時，倡導父親參與兒童撫育亦有利于改變傳統(tǒng)的性別分工。

(一)結論

首先，從政策角度思考兒童撫育問題會發(fā)現(xiàn)，兒童撫育政策在我國并不是一個獨立存在的政策類別，無法將之視為一個專門的政策領域來追尋政策內容、政策主導者、政策過程的變遷脈絡。它是自上而下地生產，嵌入在勞動政策、教育政策、人口政策之中，成為其主要的敘述者，而其變遷則是伴隨上述政策變遷的依附性內容。

兒童撫育政策體現(xiàn)在勞動政策中對女性就業(yè)參與的支持，和教育政策中幼兒學前教育的發(fā)展，在計劃經(jīng)濟時期和市場改革時期呈現(xiàn)出不同特點。計劃經(jīng)濟時期，在婦女解放的目標和社會主義大家庭理念的推動下，兒童撫育的公共性凸顯；隨著經(jīng)濟市場化改革，對生產和再生產關系重新詮釋，以及主流育兒觀念中對母職不可替代性的強調，兒童撫育責任回歸家庭。

第二，如果說學齡前兒童撫育的嵌入性政策的變化是制度變遷的一部分，它以相關知識的改變?yōu)橐罁?jù)，直接涉及到有關養(yǎng)育的主體以及其中的父母、家庭、組織與國家之關系的知識。有關養(yǎng)育主體的知識是實踐的亦是詮釋的，在實踐中至少存在家庭利益、兒童利益與兒童主要撫養(yǎng)者——婦女利益——三者之間的內在緊張與沖突，并由不同的文化和知識加以闡釋。

當學齡前兒童撫育政策以勞動政策為主導時，它突出了女性作為社會勞動者的身份與權益，彰顯公共撫育提供的解放婦女的力量、文化和知識。計劃經(jīng)濟時代，國家、組織、家庭與女性被敘述為有著共同利益的主體，它以“社會主義大家庭”的知識建構了共同利益。同時工作的母親們經(jīng)歷了一場偉大的公共撫育的社會實踐，女性的職業(yè)身份第一次超越了母親身份。城鎮(zhèn)企事業(yè)單位父母和子女們亦形成了有關托兒所和幼兒園的集體記憶，“社會主義大家庭”能夠保護和實現(xiàn)兒童利益，母親并不是狹隘的血緣關系，母愛可以超越血緣，并賦予照料工作以崇高的“勝過媽媽”的意義。“社會主義大家庭”是對女性而言是實踐，更是文化，是時代精神。它支持著工作的母親們“舍小家，為大家”，女性由此獲得獨立人格和成為社會的人，這為市場化下的工作的母親們提供了榜樣和知識來源。

20世紀90年代開始公共托幼服務的消退是經(jīng)濟制度市場化轉型的結果，在打碎“鐵飯碗”的社會動動中，“企業(yè)辦社會”提供給員工們的集體福利，被敘述為國有企業(yè)市場化轉型的阻礙性因素，托兒所和幼兒園是首當其中要被市場化的。隨著國家責任的退出，兒童撫育重新回歸家庭，與此同時，沒有被挑戰(zhàn)的傳統(tǒng)家庭性別分工就再次登場，知識的敘述再次回到了傳統(tǒng)。母職并沒有因為經(jīng)歷了“社會主義大家庭”而弱化，因為女性作為撫育責任承擔者的觀念并未被挑戰(zhàn)過，挑戰(zhàn)的只是“媽媽身份”的所屬。再加上對工作母親價值的置疑，以及育兒文化中關于母親獨一無二的重要性的強調，更強化了女性作為撫育責任承擔者身份的重要性。同時，兒童利益回歸到了具體的各個家庭，對未來教育競爭的恐懼和恐慌，加劇了以家庭為主體的養(yǎng)育中的母職價值，這一母職價值的文化成為主流文化，它對工作母親形成文化壓迫，來自外在的和內在的對工作母親的譴責無時不在。

第三，如果說知識是競爭的，其競爭的背景是利益。其競爭的手段就是將“兒童”作為工具，事實上，母職的知識是不斷被建構的。首先，并沒有研究來檢驗“社會主義大家庭”式的集體撫育的成?。坏诙矝]有辦法比較母親親職的成敗。實踐中，是“拿來主義”的借用心理學、教育學、社會學的各類零散的實驗。

(二)政策建議

首先，政策產生與發(fā)展的主要動力是明確的主體利益的表達。兒童撫育的政策不僅涉及兒童和母親，而是整個家庭。因此本文倡導成立以家庭為主體的政府相關部門，出臺明確的兒童撫育政策，為家庭提供支持。

本文提出借鑒北歐國家的經(jīng)驗來發(fā)展我國的相關政策。北歐國家將兒童撫育政策視為家庭政策，目標是調和工作與家庭需求和實現(xiàn)兒童福祉(63)Tine Rostgaard, Family policies in Scandinavia, Berlin: Friedrich-Ebert-Stiftung, Western Europa/North America, 2014.。發(fā)展兒童撫育政策不僅是從父母的利益出發(fā)，實現(xiàn)就業(yè)的性別平等和工作與家庭的平衡，而且同時也是符合兒童利益的，保障兒童接受高質量的照料與教育的平等權利，對兒童發(fā)展有益。也就是說，北歐國家在發(fā)展兒童撫育政策上考慮到各家庭成員的利益，促進女性勞動力市場參與、促進性別平等、促進兒童發(fā)展是被視為相互協(xié)調的目標，對兒童撫育進行公共投入符合家庭的共同利益。

分析中國當下兒童撫育政策的討論中，女性的利益和孩子的利益似乎呈現(xiàn)相沖突的情況，促進女性就業(yè)和兒童的成長發(fā)展似乎相矛盾，即開篇提到“母親把孩子送去托兒所、幼兒園很殘忍”。追溯這種矛盾出現(xiàn)的原因，一方面是未被挑戰(zhàn)的傳統(tǒng)性別文化，母親作為“天然的”撫育者，理所應當承擔育兒責任，另一方面是主流育兒文化對于母職身份的重要性和不可替代性的強調，母親被視為兒童成長不可缺席的教育者，這兩方面加起來，使得女性的照料者身份變得不可推卸，女性參與就業(yè)和兒童成長發(fā)展變成相沖突的兩種目標。

發(fā)展兒童撫育政策應從支持家庭的角度出發(fā)，一方面通過產假、陪產假、雙親育兒假制度保障兒童在家庭中接受照料權利，父親參與育兒的權利和母親參與就業(yè)的權利，另一方面增加對兒童撫育公共服務的投入，確保高質量的保教服務。

第二，將性別平等作為納入發(fā)展兒童撫育的政策目標，鼓勵兩性共同承擔養(yǎng)家責任和育兒責任，促進勞動力市場的性別平等以及家庭分工的性別平等。

目前在我國，3—6歲兒童撫育因教育公平問題而受到重視，0—3歲的兒童撫育在近年因“二孩政策”和生育率問題重新受到關注。在促進教育公平和提高生育率之外，我們呼吁將性別平等問題也納入兒童撫育的政策討論之中，將性別平等納入發(fā)展兒童撫育公共服務的政策目標。并且不僅要鼓勵女性參與勞動力市場，在就業(yè)上走向平等，同時改變傳統(tǒng)的家庭勞動分工，促進男性參與兒童撫育。以男女平等的基本國策為基礎的倡導父母共同承擔養(yǎng)育責任，其本質是關懷倫理(64)[美]理安·艾斯勒：《國家的真正財富——創(chuàng)建關懷經(jīng)濟學》，高铦、汐汐譯，社會科學文獻出版社2009年版。,政策取向是建立父親產假制度和家庭稅收制度，是從更為人性的角度促成人們更好的平衡工作和家庭的關系，并能夠推進革勞動性別分工的改變。

北歐兒童撫育政策模式可以作為我國政策發(fā)展的借鑒。北歐模式的特點是男女兩性的高勞動參與率，對性別平等的追求，以及對兒童照料與教育的公共投入。北歐模式在多方面都展示出其成功，北歐國家在性別平等、兒童發(fā)展上實現(xiàn)較高水平，并在歐洲國家之中保持相對較高的生育率，兒童撫育政策是重要因素(65)Berit Brandth, et al., Parental Leave, Childcare and Gender Equality in the Nordic Countries, Copenhagen: Nordic Council of Ministers, 2011; Niles Ploug, “The Nordic child care regime—History, development and challenges”, in Children and Youth Services Review 34.3(2012), pp.517-522.。北歐國家從60、70年代起陸續(xù)建立起較為完善的兒童撫育政策，包括如下內容：產假與陪產假政策和雙親育兒假政策，保障孩子1歲以前在家庭中得到照料，鼓勵父親母親共同參與兒童撫育，并且保障父母的工作權利；與產假銜接的公共服務，北歐國家推行“托幼保障”(child care guarantee)，即保障在育兒假結束后孩子能夠進入日托機構接受照料，體現(xiàn)公共兒童撫育服務的普惠原則，并且國家在財政上進行較高投入和支持。

北歐五國的政策模式所反映和支持著相似的性別平等理念和家庭理念，即共同勞動共同撫育的家庭模式(dual-earner/dual-carer family model)以及工作母職和關懷父職(working motherhood and caring fatherhood)，通過兒童撫育公共服務的發(fā)展，雙親產假和育兒假政策的發(fā)展，促進就業(yè)上的性別平等，同時也鼓勵男性女性共同分擔育兒責任(66)Anne LiseEllingster,and LeiraArnlaug,Politicising parenthood in Scandinavia:Gender relations in welfare states,Bristol:Policy Press, 2006, p267.。

目前我國兒童撫育政策的發(fā)展體現(xiàn)著對兒童權利、教育公平和提高生育率的關注，同時也應將性別平等納入政策目標，參考北歐的發(fā)展經(jīng)驗，通過完善產假、陪產假制度，建立雙親育兒假制度，以及發(fā)展0—6歲兒童撫育公共服務。兒童撫育政策不僅受到關于性別和家庭理念的影響，也通過政策塑造著女性在社會中的位置——作為照料者(carer)抑或勞動者(earner)。因此，以性別平等為理念的政策制定，推動雙職工雙撫育的家庭模式，不僅促進兩性在勞動力市場上的平等，同時也塑造家庭分工的平等理念。