孫麗

摘 要：在司法責任制改革大背景下，強化檢察業(yè)務監(jiān)督管理有助于加強對檢察官辦案權(quán)限的監(jiān)督，提升綜合辦案質(zhì)效、提升檢察公信力?；鶎訖z察機關開展檢察業(yè)務監(jiān)督管理受基層人員條件、案件特點、檢察隊伍管理特點限制，存在著一系列問題。解決路徑是設置專門機構(gòu)承辦不捕不訴案件的備案審查以及復議復核、加強案件管理部門的動態(tài)、全方位監(jiān)督、優(yōu)化檢察委員會對檢察業(yè)務的宏觀指導和內(nèi)部監(jiān)督、完善部門負責人的業(yè)務領導和溝通協(xié)調(diào)四項措施強化基層檢察機關檢察業(yè)務監(jiān)督管理。

關鍵詞：檢察業(yè)務監(jiān)督管理 司法責任制 機構(gòu)改革

按照最高人民檢察院的統(tǒng)一部署要求，呼和浩特市玉泉區(qū)人民檢察院積極推進內(nèi)設機構(gòu)改革，全面推行捕訴一體的辦案模式，一方面有利于發(fā)揮審前程序的主導作用、完善引導偵查、提高辦案效率、提升專業(yè)化水平，另一方面有人質(zhì)疑會削弱審查起訴階段對批準逮捕案件的內(nèi)部監(jiān)督，可能導致辦案標準不統(tǒng)一、程序不規(guī)范等問題。因此，健全檢察機關內(nèi)部監(jiān)督制約機制，強化檢察業(yè)務監(jiān)督管理，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

一、基層院開展檢察業(yè)務監(jiān)督管理基礎條件分析

（一）人員條件

基層檢察院普遍存在著人員少、員額更少、業(yè)務繁雜、事務繁多的現(xiàn)象。一是高層次專業(yè)人才缺乏。以玉泉區(qū)人民檢察院為例，現(xiàn)有人員52人，其中繼續(xù)教育的法律本科21人，超過總?cè)藬?shù)的40%。由于機構(gòu)編制限制，招錄新人受限，補充進來的新鮮血液較少。二是現(xiàn)有人員業(yè)務素質(zhì)與辦案專業(yè)化的要求存在較大差距。三是輪崗交流不暢，不少人員長期從事單一業(yè)務形成的思維固化、知識面窄，導致低級專業(yè)化的問題。四是業(yè)務學習培訓不夠，靠經(jīng)驗辦案的情況較多，對新時期出現(xiàn)的新型犯罪、對檢察機關新增業(yè)務等把握不準、學習領會慢，造成本領恐慌。五是員額檢察官多數(shù)兼著行政職務，院領導和部門負責人占了相當大的比重，行政事務占用的時間和精力比較多。六是員額檢察官之外的檢察人員由于未能入額，喪失獨立辦案資格、不承擔司法責任等原因，壓力、動力不足，參與辦案的積極性不高，責任心不強。

（二）案件特點

一是小案件多，大要案少。單獨犯罪多，共同犯罪少，簡單案件多，疑難案件少的特點比較明顯。2019年上半年，玉泉區(qū)人民檢察院共審結(jié)一審公訴案件241件，其中重特大案件共20件，占同期案件比例的8.2%。二是有信訪隱患案件占一定比例，不一定是大案，但處理起來難度較大，多見于尋釁滋事、輕傷害、交通肇事、性侵未成年人的案件。三是掃黑除惡案件成為打擊重點，這類案件，上級關心群眾關注，審查難度大，匯報要求高。四是偵防轉(zhuǎn)隸后，監(jiān)察委移交的職務犯罪案件數(shù)量同比有較大幅度下降，辦理中的程序銜接等尚缺乏經(jīng)驗。五是辦理公益訴訟、行政執(zhí)法監(jiān)督、民事檢察監(jiān)督案件總量少，經(jīng)驗不足。六是現(xiàn)有的統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)不完善，需要不時升級，線上辦案節(jié)點多，操作復雜，糾錯困難，辦理案件的智能化程度低。

（三）隊伍管理特點

由于對管理機制改革的理解不到位等原因，待遇差別成為有些人不干少干的借口，單靠思想政治工作教育，講理想信念，講奉獻，難以解決問題。員額檢察官辦案組中，員額檢察官由于缺乏用人選擇權(quán)、績效評定建議權(quán)等實質(zhì)權(quán)力，使如何調(diào)動助理和書記員的工作積極性成為管理難題。

二、強化檢察業(yè)務監(jiān)督管理的意義

（一）有利于加強對檢察官辦案權(quán)限的監(jiān)督，做到放權(quán)不任性

隨著司法責任制的全面落實和不斷深化，新型辦案模式和辦案組織形式開始實施，檢察官被授予更多的自主決策權(quán)，自由裁量權(quán)。辦案部門專業(yè)化設置和檢察官責任制，在為檢察官獨立公正行使職權(quán)提供制度保障的同時，也增加了執(zhí)法標準不統(tǒng)一、辦案不規(guī)范甚至權(quán)力濫用的風險。張軍檢察長在大檢察官研討班上強調(diào)：“要根據(jù)實際情況，明確權(quán)力清單，不能一放了之，不能以‘誰辦案誰負責、誰決定誰負責一推了之?！?放權(quán)的同時，只有強化檢察權(quán)內(nèi)部管理和制約，才能保證檢察官嚴格規(guī)范執(zhí)法辦案，保障檢察權(quán)始終在法治軌道上規(guī)范運行。

（二）有利于轉(zhuǎn)變內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)容和方式，提升綜合辦案質(zhì)效

在傳統(tǒng)的“三級審批”辦案模式下，層層負責把關、個案審核、文書簽發(fā)往往存在被動滯后、效率低下、責任不明、監(jiān)督力度欠缺的弊端。在司法責任制背景下，需要轉(zhuǎn)變檢察權(quán)管理監(jiān)督的內(nèi)容和方式，變被動為主動，推動監(jiān)督由微觀的盯人、盯案、層層審批，向宏觀的全員、全院、全系統(tǒng)、全過程的案件質(zhì)效監(jiān)管轉(zhuǎn)變。通過動態(tài)流程監(jiān)控，案件質(zhì)量評查等手段，可以及時發(fā)現(xiàn)解決以及防范執(zhí)法辦案過程中的問題，構(gòu)建全方位、立體化的監(jiān)管體系和預警機制，從而全面提升綜合辦案質(zhì)效，推動檢察內(nèi)部管理監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展。

（三）有利于提高執(zhí)法規(guī)范化水平，提升檢察公信力

強化檢察機關內(nèi)部的監(jiān)督制約，進一步完善相關制度機制，有利于促進辦案各個環(huán)節(jié)的規(guī)范化，防止案件帶病流入和流出檢察機關，有利于提升檢察工作的整體法治化水平，以規(guī)范辦案實現(xiàn)政治效果、社會效果和法律效果的有機統(tǒng)一;另一方面也有利于回應群眾對司法公平正義的需求，增強人民群眾在檢察環(huán)節(jié)中的獲得感，幸福感和安全感，增強檢察公信力和權(quán)威性，促進雙贏多贏共贏。

三、司法責任制背景下強化檢察業(yè)務監(jiān)督管理的建議

（一）設置專門機構(gòu)承辦不捕不訴案件的備案審查以及復議復核

最高人民檢察院張軍檢察長在2018年7月底召開的大檢察官研討班上作出“以內(nèi)設機構(gòu)改革為切入點突破口，推動新時代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展” 的重要指示，貫徹“一類事項，原則上由一個部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個部門負責”的思想，建議由刑事執(zhí)行檢察部門承擔不捕不訴案件的備案審查、復議復核職能。刑事執(zhí)行檢察權(quán)是對國家刑罰執(zhí)行活動進行監(jiān)督的權(quán)利，刑事執(zhí)行檢察部門負責對強制措施的后續(xù)措施（如羈押必要性、延期羈押、變更強制措施等）開展審查，體現(xiàn)了檢察制約原則。捕訴一體背景下，不捕不訴案件的備案審查和復議復核，由刑事執(zhí)行檢察部門獨立承辦，對于強化檢察內(nèi)部制約，優(yōu)化檢察權(quán)配置，完善訴訟監(jiān)督權(quán)運行體系均具有重要意義。

一是建立向刑事執(zhí)行檢察部門報送相關法律文書的制度，規(guī)定檢察官在作出處理決定后，應當在一定期限內(nèi)報送不批準逮捕決定書、不起訴決定書等相關法律文書。二是建立由刑事執(zhí)行檢察部門對不捕不訴案件備案審查的制度，在規(guī)定期限內(nèi)，由刑事執(zhí)行檢察部門統(tǒng)一對辦案部門報送的法律文書進行備案審查，對發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范，不公正等問題，及時發(fā)出書面糾正通知，并限時反饋整改情況，既有利于以內(nèi)部監(jiān)督方式防范錯案發(fā)生，也有利于解決司法決定分散化帶來的執(zhí)法標準不一致的問題。三是建立由刑事執(zhí)行檢察部門辦理不捕不訴復議復核案件的制度。

（二）加強案件管理部門的動態(tài)、全方位監(jiān)督

案件管理部門統(tǒng)籌全院檢察業(yè)務的集約管理和全過程監(jiān)督，通過事中的流程監(jiān)控和事后的案件質(zhì)量評查，實現(xiàn)對檢察權(quán)運行的規(guī)范和制約，履行監(jiān)督、管理、服務和參謀的職責。

1.以案件流程監(jiān)控實現(xiàn)對辦案全過程的動態(tài)監(jiān)督、糾偏糾錯。 案件管理部門依照法律和相關規(guī)范性文件等，對執(zhí)法辦案過程中程序的合法性、規(guī)范性、及時性、完備性，開展同步、實時、動態(tài)的監(jiān)督、提示、防控，是強化內(nèi)部動態(tài)監(jiān)督、糾偏糾錯的重要方式。一是要堅持問題導向。把所有節(jié)點有所變化的案件均納入監(jiān)控范圍，以法律文書的制作和使用、強制措施、辦案期限和風險以及相關的系統(tǒng)操作、案卡填錄為監(jiān)控重點。針對不同的違規(guī)情況，用口頭通知、發(fā)《糾正違法通知書》、通報、約談、移送紀檢監(jiān)察部門等處理方式。二是及時通報結(jié)果。由案件管理部門及時總結(jié)流程監(jiān)控的情況，每月在全院公布案件管理監(jiān)督情況通報，對于流程監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法辦案不規(guī)范的問題進行通報和提示。

2.以案件質(zhì)量評查實現(xiàn)對已辦結(jié)案件的全面檢查和評價。對已經(jīng)辦結(jié)的案件開展案件質(zhì)量評查是規(guī)范司法行為，提高辦案質(zhì)效的重要手段。一是要擴大評查范圍。案件管理部門要及時制定年度評查計劃，根據(jù)全院辦案情況，把常規(guī)抽查、重點評查和專項評查等方式相結(jié)合，圍繞辦案程序和辦案效果兩方面對檢察官辦案質(zhì)量進行綜合檢查和評價。二是要建立定期報告制度。評查結(jié)束后發(fā)布案件質(zhì)量評查報告，報送檢察長審批后在院內(nèi)公布，引導各業(yè)務部門對照檢查整改，實現(xiàn)防患于未然。三是要健全意見反饋機制。對評查發(fā)現(xiàn)的問題，由業(yè)務部門將討論結(jié)果和意見建議反饋至案件管理部門，案件管理部門根據(jù)反饋情況進一步完善工作，主動接受監(jiān)督，暢通溝通渠道，形成綜合業(yè)務部門與辦案部門之間互相支持、互相監(jiān)督、共同提高的工作格局。四是要對接考核。評查結(jié)果作為評價檢察官辦案業(yè)績、能力、水平的重要依據(jù)，納入檢察人員業(yè)績考核評價體系，并記入司法業(yè)績檔案，倒逼執(zhí)法辦案規(guī)范化。

（三）優(yōu)化檢察委員會對檢察業(yè)務的宏觀指導和內(nèi)部監(jiān)督

檢察委員會是各級檢察院進行科學民主決策、宏觀指導業(yè)務的法定機構(gòu)。優(yōu)化檢察委員會業(yè)務領導機制，是司法改革過程中，構(gòu)建新型檢察領導關系、轉(zhuǎn)變檢察權(quán)內(nèi)部制約方式的應有之義。一是規(guī)范檢察委員會的議事和工作細則，科學劃定其審議案件的范圍。例如，對重大疑難復雜案件和可能影響其他執(zhí)法司法機關判決、裁定、決定的訴訟監(jiān)督案件，應當先由承辦檢察官提出處理意見，提請檢察長審核同意后，再提交檢察委員會討論決定。二是實行檢察委員會專職委員親自閱卷機制，保障檢察委員會充分發(fā)揮業(yè)務領導和審核把關作用，避免檢察官通過提交檢察委員會審議，單純來分散個人責任。三是完善檢察委員會聽取審議專項業(yè)務報告制度，制定檢察委員會業(yè)務工作整體思路，統(tǒng)一法律適用標準，研討辦案質(zhì)量問題。四是實行檢察委員會決定事項的督辦制度，加強對檢察委員會審議后的最終結(jié)果和事項執(zhí)行情況的跟蹤督辦，對執(zhí)行不力的責任部門或責任人進行通報和追責。

（四）完善部門負責人的業(yè)務領導和溝通協(xié)調(diào)

司法責任制的改革放權(quán)，并非意味著忽視部門負責人在辦案過程中的業(yè)務領導和溝通協(xié)調(diào)作用。首先，部門負責人應充分發(fā)揮業(yè)務領導示范作用，尤其對重大疑難復雜以及具有影響性的案件，要帶頭辦案，實現(xiàn)“以上率下、以上促下”。其次，組織內(nèi)部的案件質(zhì)量評查、考核評查檢察官工作績效、督促檢察官及時結(jié)案、召集部門內(nèi)部案件討論、協(xié)調(diào)跨部門檢察官聯(lián)席會議等，都需要部門負責人的領導監(jiān)管和協(xié)調(diào)溝通。例如，檢察官在辦理需上報審批決定的案件中，部門負責人發(fā)揮著關鍵作用。首先，部門負責人可以根據(jù)檢察長委托，先對此類案件進行審核;其次，可以建議檢察官補充相關材料或者組織檢察官聯(lián)席會議討論，以拓寬辦案思維和視野，但不能直接改變或要求改變檢察官處理意見;最后，將個人審核意見、檢察官處理意見、檢察官聯(lián)席會議討論結(jié)果一并呈報檢察長作為決策參考。