文/李瑩 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 江蘇南京 210095

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為農(nóng)民的基本生活提供保障，是農(nóng)民從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基礎(chǔ)。2018年，第十九次全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告提出，第二輪土地承包期到期應(yīng)再延長(zhǎng)30年，這將穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)土地的期望，對(duì)農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)活動(dòng)，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，發(fā)展農(nóng)業(yè)、解決“三農(nóng)”問(wèn)題有長(zhǎng)期意義。本文以河北省滄州市與湖南省張家界市調(diào)研為基礎(chǔ)研究土地承包期再延長(zhǎng)三十年政策實(shí)行現(xiàn)狀，并為第三輪土地承包期再延長(zhǎng)政策提供政策建議。

1、第二輪土地承包期再延長(zhǎng)三十年政策實(shí)行現(xiàn)狀

1.1 政策實(shí)行過(guò)程中存在的主要問(wèn)題——人地矛盾日益尖銳

1993年，中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》提出，為防止土地調(diào)整帶來(lái)的土地細(xì)碎化，實(shí)行“增人不增地，減人不減地”政策。因此，在第二輪土地承包期內(nèi)，新出生的人口與由于婚姻遷入的人口均無(wú)法分配到土地，人口增加的家庭，人均耕地面積將顯著減少，人地矛盾再將變得更加尖銳；而城鎮(zhèn)化速度加快，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，部分農(nóng)戶(hù)家中人口減少，將導(dǎo)致該戶(hù)人均耕地面積大于平均耕地面積。“增人不增地，減人不減地”將在一定程度上，人口的增減將導(dǎo)致人均占地的不同，固化農(nóng)村人均土地不均的現(xiàn)象，將在一定程度上影響土地的公平分配。

1997年中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》中指出：允許各地從實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，對(duì)承包土地作必要的調(diào)整，實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，即“大穩(wěn)定、小調(diào)整”政策。即對(duì)村集體對(duì)各戶(hù)的土地的面積及分布不做大規(guī)模的重新分配，而在原有的基礎(chǔ)上結(jié)合村內(nèi)實(shí)際狀況進(jìn)行小的調(diào)整。由于兩輪土地承包政策實(shí)行時(shí)間較為長(zhǎng)久，截至目前部分村莊內(nèi)部機(jī)動(dòng)地已經(jīng)完全用于調(diào)整或者剩余的機(jī)動(dòng)地對(duì)于調(diào)節(jié)人地矛盾收效甚微。

1.2 政策實(shí)行遇到的挑戰(zhàn)

1.2.1 不同地區(qū)農(nóng)戶(hù)意愿對(duì)于該政策實(shí)行的挑戰(zhàn)

土地條件與景觀(guān)狀況不同地區(qū)的農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的依賴(lài)程度不同，依靠土地獲取收益的方式存在差異，將導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)對(duì)于土地承包期再延長(zhǎng)三十年政策的意愿產(chǎn)生較大差異。

在土地條件較好，種養(yǎng)資源充足的地區(qū)，如河北省滄州市，農(nóng)戶(hù)種植小麥、水稻等經(jīng)濟(jì)作物可以取得較良好的收益，土地仍是部分農(nóng)戶(hù)獲得收益的主要來(lái)源之一，在此地區(qū)中，農(nóng)戶(hù)對(duì)于實(shí)行第三輪土地承包期再延長(zhǎng)三十年政策的呼聲較高，同時(shí)，由于人口發(fā)生的較大的變化，而實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的政策，導(dǎo)致現(xiàn)在人均土地相差較大，農(nóng)民對(duì)于土地調(diào)整的呼聲較高。在此情況下，如不對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整，第三輪土地承包期再延長(zhǎng)三十年政策很難滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)意愿。

與此相反的是，在土地條件較差，種養(yǎng)資源較為稀缺但自然景觀(guān)與人文景觀(guān)較為豐富的地區(qū)，如湖南省張家界市，農(nóng)戶(hù)對(duì)于實(shí)行新一輪土地承包期再延長(zhǎng)政策意愿則不夠強(qiáng)烈。相比于承包土地獲得農(nóng)業(yè)收入，其更傾向于發(fā)展旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，獲得非農(nóng)收入。農(nóng)戶(hù)對(duì)于第三輪土地承包期再延長(zhǎng)政策認(rèn)識(shí)的不到位將在一定程度上影響農(nóng)民對(duì)于政策的接受程度，加大政策實(shí)行的難度，降低政策實(shí)行的效果。

1.2.2 城市化進(jìn)程對(duì)該政策實(shí)行的挑戰(zhàn)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，大量勞動(dòng)力由農(nóng)村涌入城市，造成農(nóng)村空心化、現(xiàn)象嚴(yán)重，由于留守在農(nóng)村的大多是老人、婦女、兒童，他們的勞動(dòng)水平較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低，部分土地撂荒、土地利用效率較低出現(xiàn)狀況較為明顯。城市化進(jìn)程帶來(lái)的農(nóng)村勞動(dòng)力的減少，農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡將影響農(nóng)戶(hù)的耕作意愿、勞動(dòng)力投入意愿與土地利用方式，對(duì)于第三輪土地承包期再延長(zhǎng)政策的實(shí)行將帶來(lái)較大挑戰(zhàn)。

1.2.3 經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性對(duì)于政策實(shí)行的挑戰(zhàn)

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于快速發(fā)展階段，第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但以農(nóng)業(yè)為代表的第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，雖然國(guó)家減免了農(nóng)業(yè)稅，給予了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，實(shí)行了三權(quán)分置，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)等一系列利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，但是農(nóng)民普遍反映農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本逐漸升高，農(nóng)業(yè)收入?yún)s在持續(xù)下降，農(nóng)業(yè)利潤(rùn)也在下降，非農(nóng)收入?yún)s在不斷增長(zhǎng)，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意愿降低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率下降，部分村莊土地撂荒現(xiàn)象明顯 。同時(shí)，農(nóng)戶(hù)為刺激土地產(chǎn)出，提高土地短期收益回報(bào)率，部分農(nóng)戶(hù)會(huì)采取大量使用商品有機(jī)肥等掠奪式經(jīng)營(yíng)方式，將對(duì)土壤產(chǎn)生嚴(yán)重的破壞，不利于土地長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)，也將阻礙第三輪土地承包期再延長(zhǎng)政策的實(shí)行。

2、政策建議

2.1 加強(qiáng)農(nóng)民思想建設(shè)，積極引導(dǎo)農(nóng)民熟悉相關(guān)政策

為加強(qiáng)政策實(shí)行的群眾基礎(chǔ)，提高農(nóng)戶(hù)對(duì)于政策的認(rèn)知程度，政府應(yīng)采取多種宣傳與教育手段，提高農(nóng)民對(duì)該政策的認(rèn)知程度，充分保障農(nóng)民的知情權(quán)，積極引導(dǎo)農(nóng)民熟悉相關(guān)政策，使得農(nóng)民明確自身權(quán)利與義務(wù)，積極配合第三輪土地承包期再延長(zhǎng)三十年政策的實(shí)行。

2.2 積極推行小調(diào)整與土地流轉(zhuǎn)政策，緩解尖銳的人地矛盾

人地矛盾較為尖銳的地區(qū)，積極推行小調(diào)整與土地流轉(zhuǎn)政策，對(duì)于村集體預(yù)留機(jī)動(dòng)地優(yōu)先調(diào)整給無(wú)地農(nóng)民。同時(shí)將長(zhǎng)期撂荒退耕等土地由村集體主導(dǎo)收回，轉(zhuǎn)包給新增無(wú)地人口，保證無(wú)地農(nóng)民的基本生存條件。同時(shí)，政府應(yīng)積極鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)，將部分主要從事非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)戶(hù)的閑置耕地流轉(zhuǎn)到耕地較少的農(nóng)戶(hù)手中，提高土地利用率，緩解人地不均的現(xiàn)象。同時(shí)應(yīng)合理控制調(diào)整的頻率與流轉(zhuǎn)的速度，避免因過(guò)多的調(diào)整與流轉(zhuǎn)造成土地破碎化，及農(nóng)民的不穩(wěn)定感。

2.3 積極開(kāi)展農(nóng)業(yè)教育與培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變農(nóng)戶(hù)土地投入結(jié)構(gòu)

為有效遏制農(nóng)戶(hù)短期投入行為，提高土地利用率，減少短期投入對(duì)土地生產(chǎn)力的損害，對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)教育與培訓(xùn)，改變農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)觀(guān)念，提高農(nóng)戶(hù)的收入預(yù)期，將農(nóng)戶(hù)短期土地投入轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期土地投入，規(guī)范農(nóng)戶(hù)土地投入行為，通過(guò)穩(wěn)定的可持續(xù)的土地投入提高土地的生產(chǎn)水平與生產(chǎn)效率，促進(jìn)土地的可持續(xù)利用，穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系。