□ 建德市規(guī)劃和自然資源局 李 昊

推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富，是習(xí)近平總書記對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要指示。經(jīng)營性建設(shè)用地是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要載體，對于高水平推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有不可忽視的重要意義。

一、 研究背景

在城鄉(xiāng)二元體制下，長期以來我國鄉(xiāng)村的投資強(qiáng)度普遍較低，建設(shè)用地一般為集體建設(shè)用地或國有劃撥用地。投資人難以獲得這些土地的相關(guān)產(chǎn)權(quán)，也不能用于抵押融資，投資成本高、風(fēng)險大，降低了社會資本投資鄉(xiāng)村的積極性。近年來，隨著農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善以及人民群眾對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的需求不斷提高，越來越多的人開始在農(nóng)村投資，推動了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；c現(xiàn)代化，帶動了農(nóng)民增收。

大額投資需要可靠的制度保障，從各地實踐經(jīng)驗來看，國有經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)，對改變鄉(xiāng)村長期以來的投資低小散現(xiàn)象、高水平推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。作為鄉(xiāng)村引入資本要素的綜合平臺，國有經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)清晰，有利于吸引投資，能夠發(fā)揮以點帶面的優(yōu)勢，具有良好的示范效應(yīng)。

在中國五級行政體制中，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）是等級最低，也是離農(nóng)村最近的一級政府，其中街道一般位于市中心，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)則以農(nóng)村為主。作為農(nóng)村和城市之間的橋梁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)民獲取城鎮(zhèn)化公共資源最便捷的途徑。根據(jù)世界銀行2009年的《世界發(fā)展報告》中首次提出的集聚指數(shù)概念，鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的最小單位，也是離農(nóng)村最近的城鎮(zhèn)化集聚區(qū)。因此，開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)里的國有經(jīng)營性建設(shè)用地，就是為鄉(xiāng)村振興打造一個個橋頭堡，進(jìn)而帶動廣袤的鄉(xiāng)村開發(fā)。

▲圖1 各類土地利用付租能力隨距離遞減曲線

二、案例介紹

建德市位于浙江省西部，總面積2314平方公里，2017年末全市戶籍人口51.08萬（浙江省下分89個縣級行政區(qū)，總?cè)丝?657萬人）。按戶籍人口計算，2017年建德市人均GDP為76498元，比浙江省平均水平低16.9%（2017年浙江省人均GDP為92057元）。按直線距離測量，建德距離杭州約120公里，距離金華約60公里，距離衢州約70公里?？梢?，建德與各大城市均有一定距離，發(fā)展近郊產(chǎn)業(yè)難度較大，人口總量、人均GDP均位于浙江省中等偏下水平，對于研究浙江省鄉(xiāng)村發(fā)展有一定的代表意義。

三、建德市鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營性用地開發(fā)情況

建德市下轄3街道、12鎮(zhèn)、1鄉(xiāng)，其中3街道位于市中心。為研究經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)對鄉(xiāng)村的影響，本文從建德市近十年經(jīng)營性建設(shè)用地出讓數(shù)據(jù)中，篩選出13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)，分析相關(guān)規(guī)律，主要呈現(xiàn)出以下特點。

（一）十八大以來，商服等非住宅用地受市場熱捧

根據(jù)各類土地利用付租能力隨距離遞減曲線，如圖1所示，商服用地價值隨著距城市中心距離的增加而快速降低。

長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的商服用地價格確實遠(yuǎn)低于住宅用地。但是，如圖2所示，2012年之后，農(nóng)村商服用地的價值開始被市場發(fā)掘，其增長速度遠(yuǎn)超住宅用地，而住宅及類住宅用地均價則波動不大。因重大項目的引入，2017年非住宅用地均價有所降低，但出讓金總額較2016年增長了547%，非住宅用地持續(xù)獲得市場高度關(guān)注。

這些非住宅用地主要分為三類。

1.交通節(jié)點型。這類用地以加油站為主，通常位于與鄰縣接壤的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，依托于產(chǎn)業(yè)發(fā)展與居民消費(fèi)升級，曾經(jīng)罕有人至的地區(qū)如今成為重要的交通節(jié)點。由于總面積較小，且具有一定的地域壟斷性，雖然容積率較低，但地價依然較高。例如，2016年中國民營企業(yè)500強(qiáng)之一的杭州東恒石油有限公司，斥資921萬元，競得容積率0.5，總面積2398平米的加油加氣站用地，地價高達(dá)3841元/平方米。

2.文旅資源型。這類用地以酒店、餐飲、零售、休閑為主，以文化、旅游為特色資源，由于具有得天獨(dú)厚的自然與人文資源，滿足了鄉(xiāng)村旅游、休閑度假等市場需求，受到市場歡迎，尤其是運(yùn)營能力強(qiáng)大的集團(tuán)公司投資熱情較高。例如，2017年世界500強(qiáng)之一的恒大集團(tuán)，斥資2.7億元競得壽昌溫泉小鎮(zhèn)5宗土地，總面積359畝，其中商服用地占36.3%。

▲ 圖2 建德市鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營性建設(shè)用地平均地價圖

3.城鎮(zhèn)依托型。這類用地以批發(fā)、零售、商務(wù)為主，通常位于中心鎮(zhèn)。隨著中國人口城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，農(nóng)村人口渴望進(jìn)城享受更好的教育、醫(yī)療、交通等公共資源。但是，大城市房價高速上漲，非普通農(nóng)村人口能夠承受。中心鎮(zhèn)靠近農(nóng)村，又有相對完善的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，成為農(nóng)民進(jìn)城置業(yè)第一站的良好選擇。這些中心鎮(zhèn)普遍具有較好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，能夠承接大城市的產(chǎn)業(yè)、人口外溢，一些先富裕起來的農(nóng)民也以商會、公司、個人等多種形式在中心鎮(zhèn)投資。這些地塊容積率普遍在2.0至4.5之間，有力地推動了中心鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚，促進(jìn)了節(jié)約集約用地。例如，2013年乾潭商會以1327萬元競得乾潭子胥路北側(cè)1847平方米的商業(yè)商務(wù)用地，引進(jìn)了乾潭鎮(zhèn)首家數(shù)字3D影院，成為了乾潭鎮(zhèn)的地標(biāo)建筑之一。

商服用地受市場熱捧是人口城鎮(zhèn)化、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善、居民消費(fèi)升級等共同作用的結(jié)果，一些交通便利、人口集聚、環(huán)境優(yōu)美的商服用地，價值快速凸顯。

（二）經(jīng)營性用地覆蓋范圍不斷擴(kuò)大

與使用集體土地、劃撥土地相比，國有經(jīng)營性用地的開發(fā)投入較高，最終形成的不動產(chǎn)價格也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他土地上的類似資產(chǎn)。同時，國有經(jīng)營性用地產(chǎn)權(quán)明確、可以抵押融資，便于吸引投資、增加投資強(qiáng)度，也方便企業(yè)對外銷售及盤活資產(chǎn)。長期以來，國有經(jīng)營性用地主要集中在投資強(qiáng)度較高的中心城區(qū)及中心鎮(zhèn)集聚區(qū)。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民生活水平的提高，群眾渴望享受更好的公共基礎(chǔ)服務(wù)，企業(yè)渴望更有保障的投資，社會渴望更高水平的建設(shè)，對國有經(jīng)營性用地的需求與日俱增，一些傳統(tǒng)上投資強(qiáng)度較低的農(nóng)業(yè)地區(qū)也開始開發(fā)國有經(jīng)營性用地，并受到市場熱捧，取得了良好的經(jīng)濟(jì)和社會效益。這些土地主要有以下幾類。

1．傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)開發(fā)商品房小區(qū)。因為有免費(fèi)的宅基地使用，通常情況下，農(nóng)民對經(jīng)營性用地需求不強(qiáng)。航頭鎮(zhèn)地處杭州、金華、衢州三地交界，是杭州市首家省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合區(qū)和省級糧食功能區(qū)。由于工業(yè)、服務(wù)業(yè)較少，居民以農(nóng)業(yè)為主，計劃用于建設(shè)商品房小區(qū)的地塊拍賣一直不順利。但是，隨著壽昌江整治、23省道改擴(kuò)建等項目的實施，該鎮(zhèn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施大幅改善；水田墾造、宅基地復(fù)墾、精品農(nóng)業(yè)開發(fā)為農(nóng)民帶來了豐厚的經(jīng)濟(jì)收入；為了讓孩子享受更好的教育，讓老人享受更好的醫(yī)療，商品房開發(fā)的需求再度高漲。2018年5月，航頭鎮(zhèn)首宗商品房小區(qū)用地成功拍賣，30.7畝土地成交金額高達(dá)5995萬元，溢價率120%，比2017年建德市鄉(xiāng)鎮(zhèn)住宅平均地價高出93.9 %。該地塊位于航頭鎮(zhèn)中心小學(xué)旁，緊臨壽昌江與320國道、23省道，成為農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的理想選擇。

2．特色小鎮(zhèn)帶動周邊鄉(xiāng)村發(fā)展。為了維持較低的土地成本、較高的環(huán)境水平、較好的發(fā)展?jié)摿Γ厣℃?zhèn)通常需要與主城區(qū)保持一定距離，被鄉(xiāng)村環(huán)繞。為提高產(chǎn)業(yè)集聚度，住宅、學(xué)校、幼兒園等生活配套一般不布置在特色小鎮(zhèn)核心區(qū)，而布置在周圍，緊臨周邊鄉(xiāng)村。2017年恒大集團(tuán)投資建設(shè)的五國風(fēng)情溫泉小鎮(zhèn)，位于壽昌鎮(zhèn)三巖村、桂花村的低丘緩坡上。該地塊住宅地價為1500元/平方米，僅為同年建德市3街道住宅平均地價的45%，相對較低的地價便于農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化；五國風(fēng)情溫泉館建成運(yùn)營后，可以解決大量就業(yè)；溫泉小鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)，也提高了當(dāng)?shù)刂龋瑤恿酥苓吤袼蕻a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

▲ 圖3 建德市鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營性建設(shè)用地出讓總額圖

3.人口低密區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。隨著浙江省五水共治、三改一拆深入推進(jìn)，農(nóng)村面貌大幅改善；加之居民消費(fèi)不斷升級，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、人文資源豐富、人口密度較低的旅游區(qū)受到市場青睞。2016年7月，建德開元芳草地酒店有限公司以1699萬元拍得梅城鎮(zhèn)烏石灘地塊，開發(fā)度假酒店，總投資超2億元。2017年，德市江南秘境旅游發(fā)展有限公司以1368萬元拍得三都鎮(zhèn)三江口村地塊，打造 “江南秘境地，千水九重天”的度假勝地，總投資約20億元。兩宗地塊均位于富春江國家風(fēng)景名勝區(qū)旁，整合了梅城古鎮(zhèn)、嚴(yán)東關(guān)、南峰塔等山水人文景觀資源，重點突出228平方公里的“無人區(qū)”，成為了建德市全域旅游的重要引擎。

（三）土地供應(yīng)波動大，大小年差異明顯

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地市場總量較小，受市場波動影響強(qiáng)烈。如圖3所示，出讓總面積和總金額都大起大落，2014年的出讓金總額是2015年的9.13倍。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結(jié)余較少，難以承擔(dān)大規(guī)模做地、儲備的經(jīng)濟(jì)成本。因此，根據(jù)投資商的需求“定單”式地開發(fā)土地成為了一種良好選擇。在項目起步階段就由開發(fā)商深入?yún)⑴c、整體規(guī)劃，效果往往比政府自行做地要好。大型開發(fā)商的規(guī)劃、開發(fā)能力通常優(yōu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府官員；開發(fā)商墊資可緩解前期開發(fā)資金短缺的問題；在長周期的項目開發(fā)中，政企合作可穿越周期實現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展，因而在實踐中被廣泛采用。

四、結(jié)論與展望

本文基于建德市過去10年的經(jīng)營性用地出讓數(shù)據(jù)，研究國有經(jīng)營性建設(shè)用地與鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)系，得出主要結(jié)論如下。

鄉(xiāng)村的經(jīng)營性用地開發(fā)要面向鄉(xiāng)村旅游度假、新興產(chǎn)業(yè)集聚、城鄉(xiāng)消費(fèi)升級等新型市場需求，避免簡單套用城市的發(fā)展理念。

為滿足新型市場需求，鄉(xiāng)村需充分發(fā)掘自身特色，如自然、人文、人口等資源，以差異化競爭擺脫城市的虹吸效應(yīng)。

在鄉(xiāng)村土地發(fā)過程中，需要讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，通過政企深度合作提高土地開發(fā)利用水平。

國有經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)推動了中國的高速城鎮(zhèn)化，未來也將推動高水平的鄉(xiāng)村振興，用資本的力量實現(xiàn)鄉(xiāng)村資源的高效配置，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的目標(biāo)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。