河北地質(zhì)大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院 崔文靜 李佩奇

1 飛地經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵

飛地經(jīng)濟(jì)這一概念的產(chǎn)生最早來源于美國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)家周敏。1992年周敏提出了飛地經(jīng)濟(jì)這一概念，并指出“飛地經(jīng)濟(jì)是兩個(gè)相互獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有行政區(qū)劃限制，通過跨空間的行政管理和經(jīng)濟(jì)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)兩地資源互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式”。21世紀(jì)以來，國內(nèi)大量的學(xué)者開始對(duì)飛地經(jīng)濟(jì)展開研究，基于飛地經(jīng)濟(jì)這一概念的基礎(chǔ)，并結(jié)合增長極理論、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移理論、非均衡發(fā)展和共生理論，我國飛地經(jīng)濟(jì)的研究逐漸完善起來。對(duì)于飛地經(jīng)濟(jì)，不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn)和研究側(cè)重點(diǎn)，有的側(cè)重于跨區(qū)域的合作共贏，有的則強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)落差，還有的則是關(guān)注于由主導(dǎo)權(quán)的歸屬。李駿陽、任浩和張冉在結(jié)合前人的觀點(diǎn)下完善了飛地經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵界定：飛地經(jīng)濟(jì)是指兩個(gè)在行政上不存在隸屬關(guān)系且存在經(jīng)濟(jì)落差的兩個(gè)區(qū)域主體，打破現(xiàn)有的行政區(qū)劃限制，通過共同建設(shè)、共享收益來實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)和協(xié)調(diào)發(fā)展的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展模式。劉小平認(rèn)為，飛地經(jīng)濟(jì)是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中逐漸產(chǎn)生的，當(dāng)兩個(gè)在空間上相分離的區(qū)域主體在經(jīng)濟(jì)上產(chǎn)生聯(lián)系時(shí)，這種經(jīng)濟(jì)模式就形成了。當(dāng)某個(gè)行政區(qū)劃開始推進(jìn)工業(yè)化并招商引資時(shí)，通過打破空間和行政上的限制，將另一個(gè)行政區(qū)劃的資金與技術(shù)引入到原本的行政區(qū)劃上，在原行政區(qū)劃上進(jìn)行發(fā)展，并根據(jù)情況，合理配置兩個(gè)區(qū)劃的利益所得，最終實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展、合作共贏的這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

2 飛地經(jīng)濟(jì)的特征

雖然我國學(xué)術(shù)界對(duì)于飛地經(jīng)濟(jì)的特征定義還沒有一個(gè)統(tǒng)一的定論，但通過各學(xué)者的研究結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)飛地經(jīng)濟(jì)的幾個(gè)基本特征。李瑜認(rèn)為，飛地經(jīng)濟(jì)模式有四大特征，即空間分離性、環(huán)境差異性、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)性和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性。梁新舉認(rèn)為，除空間上的分離性和產(chǎn)業(yè)上的關(guān)聯(lián)性之外，還具有合作共贏的特征。

2.1 空間分離性

由于“飛入地”和“飛出地”并非同一行政區(qū)劃，隸屬于不同行政區(qū)，故而空間上相分離。由于區(qū)位的局限性，“飛出地”因?yàn)閰^(qū)位資源的限制導(dǎo)致無法在原地進(jìn)行擴(kuò)張，只能尋找合適的區(qū)域進(jìn)行合作，從而出現(xiàn)了雙方因空間限制而產(chǎn)生的不同。

2.2 環(huán)境差異性

由于“飛入地”和“飛出地”屬兩種不同的行政區(qū)劃，因而其經(jīng)濟(jì)、歷史人文方面必然會(huì)有所差異，兩地的合作必然會(huì)造成其經(jīng)濟(jì)環(huán)境與社會(huì)人文環(huán)境的差異。

2.3 優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)性

優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)是發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)的重中之重。飛地經(jīng)濟(jì)誕生的根本原因就是“飛入地”與“飛出地”之間資源分布不同的情況下，通過兩地合作實(shí)現(xiàn)資源的互補(bǔ)，從而打破的傳統(tǒng)資源限制，共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)的成效。

2.4 產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性

對(duì)于“飛出地”來說，作為經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，會(huì)有很多產(chǎn)業(yè)在“飛出地”扎根。經(jīng)過多年的發(fā)展壯大，這些企業(yè)會(huì)在“飛出地”積攢豐富的工作經(jīng)驗(yàn)和良好的客戶資源，當(dāng)向“飛入地”進(jìn)行擴(kuò)張時(shí)，這些企業(yè)不會(huì)大幅變動(dòng)其原有的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，而是會(huì)根據(jù)“飛入地”的市場環(huán)境而變動(dòng)企業(yè)戰(zhàn)略，選擇相對(duì)合適且相關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的區(qū)域進(jìn)行擴(kuò)張，從而更好地發(fā)揮其原有的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、資金等優(yōu)勢(shì)。而對(duì)于“飛入地”來說，應(yīng)致力于打造產(chǎn)業(yè)承接環(huán)境，從而加大兩地的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性。

2.5 合作共贏性

當(dāng)“飛入地”和“飛出地”兩地在經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)人文上都存在較大差距時(shí)，唯有以共贏作為最終目的才能促成合作。飛地經(jīng)濟(jì)的核心為通過合作各自發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)資源，實(shí)現(xiàn)兩地GDP和稅收的一同增長，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此合作共贏的這一特征會(huì)自始至終存在于飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式之中，并使得飛入飛出雙方能夠長遠(yuǎn)的合作下去。

3 飛地經(jīng)濟(jì)的形成條件

飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的存在，能夠讓“飛入地”和“飛出地”都得到資源互補(bǔ)，最終達(dá)到一個(gè)雙贏的局面。然而，并不是任何兩個(gè)地區(qū)都可以采取飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的，飛地經(jīng)濟(jì)的展開需要一定的條件。

(1)地理相近。由于“飛入地”和“飛出地”屬于不同的行政區(qū)劃，如果“飛”的太遠(yuǎn)，則會(huì)導(dǎo)致原有的企業(yè)主體與新市場距離較遠(yuǎn)，從而脫離聯(lián)系，不能夠很好地承接飛地經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)發(fā)展；同時(shí)，“飛”的太遠(yuǎn)也會(huì)導(dǎo)致兩地之間社會(huì)文化環(huán)境相差較大，會(huì)在溝通交流上產(chǎn)生許多障礙。

(2)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。一般而言，“飛入地”具有良好的技術(shù)、雄厚的資金和高水平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，但因多年的發(fā)展導(dǎo)致其資源方面有所欠缺；“飛入地”則是擁有充足的資源，但因?yàn)槿鄙傧嚓P(guān)的技術(shù)和資金的支持導(dǎo)致利用率相對(duì)較低。在此條件下，兩地可以通過合作各自發(fā)展自己的優(yōu)勢(shì)資源，合作共贏。

(3)成本落差。土地成本、人力成本、市場交易成本、要素成本等收費(fèi)成本都是兩地展開合作的首要參考因素。

(4)發(fā)展時(shí)機(jī)相隨。兩地的發(fā)展時(shí)機(jī)相隨為產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移的進(jìn)行提供了良好的條件，“飛出地”有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的訴求，“飛入地”有引入先進(jìn)產(chǎn)業(yè)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要性，有需求、有供給，從而使得雙方能夠達(dá)成合作，共同發(fā)展。

4 飛地經(jīng)濟(jì)的類型

隨著飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，飛地經(jīng)濟(jì)的類型也愈來愈多。學(xué)者們根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，將飛地經(jīng)濟(jì)進(jìn)行分類，較為顯著的即按照投入方式、管理模式和形成原因這三大類進(jìn)行分類。

4.1 基礎(chǔ)建設(shè)的投入方式

按飛地基礎(chǔ)建設(shè)的投入方式來分，飛地經(jīng)濟(jì)可以分為飛出投資型、飛入投資型和兩地共投型。飛出投資型是指由飛出地負(fù)責(zé)所有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資；飛入投資型則是有飛入地負(fù)責(zé)一系列的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資；兩地共投型則是兩地經(jīng)協(xié)商分配后，共同承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。

4.2 工業(yè)基地的管理方式

按飛地工業(yè)基地的管理方式來分，飛地經(jīng)濟(jì)可以分為飛入地管理型、飛出地管理型和兩地共同管理型。飛入地管理型指的是由飛入地對(duì)工業(yè)基地進(jìn)行所屬化管理；飛出地管理型則是由飛出地派出團(tuán)隊(duì)對(duì)工業(yè)基地進(jìn)行管理；兩地共同管理型是指在工業(yè)基地成立管理委員會(huì)，由飛出飛入雙方共同派出管理人員。

4.3 形成原因

按飛地經(jīng)濟(jì)的形成原因來分，飛地經(jīng)濟(jì)可以分為集約用地型、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)型和產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移型。集約用地型是飛地經(jīng)濟(jì)最早的表現(xiàn)形式，集約用地是指將人力、物力、技術(shù)、資源等結(jié)合在一起并進(jìn)行統(tǒng)一配置，從而可以很好的利用資源，提高生產(chǎn)效率，克服早期因?yàn)樾姓^(qū)劃限制導(dǎo)致的工業(yè)布局分散的現(xiàn)象。優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)型指的是飛入地和飛出地利用好自己的優(yōu)勢(shì)資源，通過雙方的優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)進(jìn)行合作，最終達(dá)到共贏雙贏的最終目的。產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移型指的是飛出地由于產(chǎn)業(yè)升級(jí)的戰(zhàn)略布局和較高的成本限制，產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)外移的需求，而飛入地因?yàn)樾枰a(chǎn)業(yè)帶動(dòng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，所以有產(chǎn)業(yè)入駐的訴求，這種情況下飛出地可以在飛入地建立工業(yè)基地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)遷移。這種情況下，轉(zhuǎn)出企業(yè)不僅可以享受原有的工業(yè)基地服務(wù)，還可以享受到飛入地的成本優(yōu)勢(shì)。

除以上三種較為典型的分類方法之外，還有一些學(xué)者根據(jù)不同的研究對(duì)象產(chǎn)生了不同的分類方法。李駿陽結(jié)合我國飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程，通過匯總各大開發(fā)區(qū)的試行經(jīng)歷，總結(jié)出了飛地經(jīng)濟(jì)的三種表現(xiàn)形式：直營式、兼并式和合作式。汪玉奇則是立足于飛入地和飛出地的經(jīng)濟(jì)水平，根據(jù)兩地的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和發(fā)展水平，選擇高飛型、平飛型和低飛型作為飛地經(jīng)濟(jì)的分類。

5 我國飛地經(jīng)濟(jì)的困境

從最初創(chuàng)造性的實(shí)踐探索到現(xiàn)在飛地經(jīng)濟(jì)的有所成效，我國主要在廣東、深圳地區(qū)建立了一些飛地產(chǎn)業(yè)園區(qū)，然而很多學(xué)者認(rèn)為我國的飛地經(jīng)濟(jì)仍然處于起步階段，縱然有南部沿海地區(qū)的成功案例，然則就全國范圍來說，很多地區(qū)都沒有明顯性的發(fā)展。結(jié)合這些地區(qū)的飛地實(shí)踐歷程來看，其主要是由于飛地形成的管理機(jī)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)不完善、自身定位不清晰和利益分配不清晰等困境造成的。

5.1 頂層設(shè)計(jì)不完善

目前來說，我國沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)（此處指是中西部地區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差甚遠(yuǎn)，沿海內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)落差理應(yīng)成為發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)一個(gè)很好的經(jīng)濟(jì)條件。然則事實(shí)上鮮少存在由沿海與中西部地區(qū)形成的飛地合作，便是跨省層次的飛地合作也甚是少見，多數(shù)成功的案例主要為省內(nèi)城市之間的行政區(qū)域合作，如廣東與江蘇省。縱觀兩省發(fā)展歷程，對(duì)飛地合作成功的決定性因素終歸是上級(jí)政府的支持，在上級(jí)政府的統(tǒng)籌安排與協(xié)調(diào)規(guī)劃下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間的合作可以順利展開。這在一定程度上說明，頂層設(shè)計(jì)是進(jìn)行飛地合作所不可或缺的。盡管目前來說我國對(duì)于中西部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出臺(tái)了一些規(guī)定，但這些規(guī)定都是很寬泛的，對(duì)于飛地經(jīng)濟(jì)合作的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并沒有詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)于合作雙方的利益分配還不夠清晰，責(zé)任分配還不夠標(biāo)準(zhǔn)，缺少統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，是飛入地和飛出地有效合作所面臨的一個(gè)很大的問題。

針對(duì)頂層設(shè)計(jì)這一困境，一個(gè)明朗化的政策和統(tǒng)籌規(guī)劃可以很好的解決這一難題。為了使飛地經(jīng)濟(jì)合作的過程更加有序化，我國應(yīng)該出臺(tái)一系列的政策和規(guī)定，在國家層面做好對(duì)飛地經(jīng)濟(jì)合作的統(tǒng)籌規(guī)劃，并形成一個(gè)完善的頂層設(shè)計(jì)。通過汲取之前各飛地實(shí)驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)，在政策規(guī)定之中應(yīng)明確好合作雙方的利益分配、權(quán)責(zé)分化的職責(zé)與義務(wù)，規(guī)定組織管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組成和運(yùn)營方式，保證好飛出地與飛入地雙方的各項(xiàng)權(quán)益。總之，就是要形成明確的指導(dǎo)文件，吸收廣東省的成功經(jīng)驗(yàn)，為飛地經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌發(fā)展做好規(guī)劃。

5.2 發(fā)展模式不合理

在對(duì)飛地經(jīng)濟(jì)進(jìn)行分類時(shí)，按照工業(yè)基地的管理方式來分，飛地經(jīng)濟(jì)可以分為飛入地管理型、飛出地管理型和兩地共管型。不同的飛地合作應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的實(shí)際環(huán)境來選擇新工業(yè)園區(qū)的管理模式。就目前來說，我國一些飛地經(jīng)濟(jì)合作的工業(yè)園和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作項(xiàng)目對(duì)于自身環(huán)境的分析并不完善，對(duì)于兩地飛地合作時(shí)權(quán)責(zé)的分配并不恰當(dāng)，導(dǎo)致一些工業(yè)園區(qū)在發(fā)展的過程中不斷的產(chǎn)生矛盾和難題，導(dǎo)致飛地項(xiàng)目的發(fā)展受到限制。以江蘇省江陰—靖江工業(yè)園區(qū)為例，江陰為飛出地，靖江為飛入地，江陰作為一個(gè)發(fā)展良好的城市，其對(duì)工業(yè)園區(qū)的建立、管理、組織協(xié)調(diào)方面可以有著十分豐富的經(jīng)驗(yàn)，基于此，靖江將工業(yè)園區(qū)的管理委托給江陰工業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)，該工業(yè)園區(qū)的主要職責(zé)事務(wù)及管理權(quán)由江陰市負(fù)責(zé)調(diào)整，從而形成了一個(gè)飛出地管理型的管理模式。但由于在開發(fā)過程中靖江缺乏一定的話語權(quán)，導(dǎo)致在后期園區(qū)發(fā)展中面臨很大的資金與土地的問題，江陰—靖江工業(yè)園在兩市的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)從7%和20%下降到2%和8%。園區(qū)管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)劃分的不合理和兩地對(duì)發(fā)展模式不合理的選擇，成為了飛地經(jīng)濟(jì)面臨的一個(gè)困境。

針對(duì)發(fā)展模式和雙方權(quán)責(zé)劃分的這一困境，找對(duì)雙方能力優(yōu)勢(shì)和迫切需求是最切實(shí)有效的，飛出地和飛入地要實(shí)現(xiàn)“情投意合”。飛出方要把握自身進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作的需求和原因，飛入方要剖析引入產(chǎn)業(yè)、共造產(chǎn)業(yè)園的切實(shí)需求，當(dāng)飛出飛入雙方的訴求達(dá)成一致時(shí)，雙方的合作將會(huì)順利的開展，對(duì)于雙方應(yīng)盡職責(zé)義務(wù)也可以分配得當(dāng)，這時(shí)雙方會(huì)齊心協(xié)力選擇最佳的飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式進(jìn)行發(fā)展，打造一個(gè)美好的藍(lán)圖。以浦東祝橋啟東產(chǎn)業(yè)園為例，祝橋急于土地減量化，迫切需要發(fā)展空間，啟東豐富的土地資源能夠?yàn)樽蛱峁┚薮蟮陌l(fā)展空間，同時(shí)，由于祝橋轉(zhuǎn)出的產(chǎn)業(yè)多為高技術(shù)、低污染的電子及制造業(yè)，十分契合啟東對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的迫切需求，另外祝橋承諾不參與新產(chǎn)業(yè)園區(qū)的利益分配，這也為啟東提供了合作保障，使得雙方的合作順利有序的展開。

5.3 利益分配機(jī)制不穩(wěn)定

目前來說，我國大部分的飛地經(jīng)濟(jì)合作的展開主要靠利益來驅(qū)動(dòng)，地方政府在進(jìn)行飛地共建方面更加關(guān)心能夠?yàn)楸镜貐^(qū)帶來多少利益、能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長多少、能夠增加多少財(cái)政收入。葉必豐、何淵在研究調(diào)查了76份政府間合作協(xié)議中雙方需要遵守的原則，其中近70%的協(xié)議在第一條規(guī)定了互惠互利的原則，近60%的協(xié)議在第二條規(guī)定了互補(bǔ)原則。由此可見，互惠、互利、互補(bǔ)是展開飛地合作的首要條件。然則現(xiàn)今我國地方政府飛地合作之前并沒有規(guī)定一個(gè)明確完善的利益分配機(jī)制，更多的是在園區(qū)的發(fā)展過程中遇到問題后再行商議，因此也導(dǎo)致了在發(fā)展過程中飛出飛入雙方會(huì)產(chǎn)生一些利益沖突，導(dǎo)致一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)因收益問題而最終難以繼續(xù)發(fā)展下去。

飛地經(jīng)濟(jì)涉及到飛入方、飛出方及企業(yè)等多個(gè)主體的合作，那么建立一個(gè)完整穩(wěn)定的涉及利益分配、職責(zé)劃分、問題協(xié)商方案的多方面的治理機(jī)制，從而大大減少在未來發(fā)展過程中涉及到的各種矛盾和利益沖突，使各方形成一個(gè)團(tuán)結(jié)協(xié)作的整體。就浦東祝橋啟東產(chǎn)業(yè)園等少數(shù)成功的飛地合作工業(yè)園來看，明確劃分的利益分配制度可以很好地克服一些在飛地合作過程中可能產(chǎn)生的一些矛盾沖突，進(jìn)而形成一個(gè)穩(wěn)定的飛地發(fā)展合作關(guān)系。綜合近年來飛地發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，建立一個(gè)完善的利益分配機(jī)制，首先要在展開飛地合作之前制訂一個(gè)詳細(xì)的分配方案并納入雙方應(yīng)遵守的原則之中，為接下來雙方的飛地合作打好基礎(chǔ)；其次是對(duì)于合作形成的產(chǎn)業(yè)園等合作項(xiàng)目能夠?qū)ζ渌鶆?chuàng)造的營收進(jìn)行一個(gè)較為明確的分解，在此基礎(chǔ)上雙方再進(jìn)行利益分配時(shí)可以有一個(gè)較為準(zhǔn)確的參考；最后，應(yīng)建立一個(gè)公正平等的裁決機(jī)構(gòu)，專門裁決可能遇到的問題糾紛，提供一個(gè)合理的方案來解決矛盾。

6 展望

作為一種打破空間限制、實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)、令雙方合作共贏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，飛地經(jīng)濟(jì)無疑是我國未來發(fā)展的一項(xiàng)重要模式，具有無限美好的前景。而目前來看，我國飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍然受到許多因素的限制，在未來的發(fā)展道路上需要政府部門進(jìn)行大力的引導(dǎo)和支持。以上文我國飛地合作的經(jīng)驗(yàn)來看，一套完善的利益分配制度和權(quán)責(zé)明確方案、一種契合飛地雙方的飛地類型是發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)必不可少的，完善的頂層設(shè)計(jì)能夠令飛地合作走向更遠(yuǎn)。目前我國更多的是省內(nèi)展開飛地合作，若政府方面能夠加大引導(dǎo)支持力度，那么在不久的將來，飛地經(jīng)濟(jì)一定會(huì)逐步發(fā)展，進(jìn)而上升為全國性的飛地經(jīng)濟(jì)。