黃佳民，張照新

(1.中央財經(jīng)大學，北京 100081； 2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100810)

0 引言

鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎。構(gòu)建德治、法治與自治相結(jié)合，有中國特色的鄉(xiāng)村治理體系是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)村重要組織資源，是鄉(xiāng)村治理體系不可或缺的組成部分。2013年“中央一號文件”明確指出：農(nóng)民專業(yè)合作社是鄉(xiāng)村治理的有效載體。當前在工商登記注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量超過200萬家，成為農(nóng)村數(shù)量規(guī)模最大的鄉(xiāng)村組織。如何充分發(fā)揮數(shù)量龐大的農(nóng)民專業(yè)合作社在鄉(xiāng)村治理體系中的作用，是鄉(xiāng)村治理體系建設所面臨的重要課題。討論農(nóng)民專業(yè)合作社在農(nóng)村中的社會屬性，探究其在鄉(xiāng)村治理中所承擔的具體功能定位，分析當前合作社狀況與困境所帶來的制約，對于構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系具有重要的現(xiàn)實意義和價值。

1 我國鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)涵及歷史演變

建設有中國特色的鄉(xiāng)村治理體系是促進農(nóng)村和諧發(fā)展的內(nèi)在要求，也是國家推進社會治理現(xiàn)代化的重要組成部分。在不同時期，受國家經(jīng)濟社會體制的影響，我國鄉(xiāng)村治理體系也呈現(xiàn)不同的特征和組織架構(gòu)。

1.1 鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)涵與特征

從公共行政學角度看，治理理論強調(diào)一種多元、民主、合作的公共行政。鄉(xiāng)村治理的本質(zhì)是鄉(xiāng)村社會公共資源的配置[1]。公共資源包括社會文化習俗、政治經(jīng)濟制度、自然資源及財富、政府及各類公共機構(gòu)的財政和服務能力等。保障經(jīng)濟高效運行、社會權(quán)利平等以及社會關(guān)系和諧，是社會治理的基本目標，具體到鄉(xiāng)村治理體系，則主要指農(nóng)村以多元主體參與、民主協(xié)商、共同決策的農(nóng)村社區(qū)公共事務管理系統(tǒng)。

綜合現(xiàn)有研究，鄉(xiāng)村治理體系具有3個特征：一是鄉(xiāng)村治理體系是農(nóng)村社區(qū)多元主體參與的自治模式。與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村管理模式相比，鄉(xiāng)村治理強調(diào)多種組織的參與，通過各類農(nóng)村組織的協(xié)商協(xié)同，共同決定農(nóng)村的各類公共事務[2]。具體來說，就是在農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導下，以村民委員會為基礎，農(nóng)村各類協(xié)會、理事會等社會組織和經(jīng)濟組織和部分農(nóng)村權(quán)威和精英共同參與的協(xié)商協(xié)作體系[3]。二是鄉(xiāng)村治理體系是一套正式規(guī)則與非正式規(guī)則相結(jié)合的系統(tǒng)[4]。一方面，鄉(xiāng)村治理體系要遵守國家的法律法規(guī)，另一方面，鄉(xiāng)村社會存在大量的村規(guī)民約，成為鄉(xiāng)村治理體系中的非正式規(guī)則。由于各地社會組織、經(jīng)濟組織的發(fā)育程度不同，加上傳統(tǒng)習俗的差異，不同地區(qū)的鄉(xiāng)村治理體系的運行機制也有較大差異。三是鄉(xiāng)村治理機制是一個動態(tài)過程[5]。鄉(xiāng)村治理體系作為一個多組織參與的協(xié)作協(xié)同體系，無論是參與主體，還是運行模式，實際上都隨著外部體制環(huán)境、社區(qū)人口結(jié)構(gòu)、組織形態(tài)因素的變化而不斷的調(diào)整。從農(nóng)村公共事務決策機制看，鄉(xiāng)村治理是各類主體溝通協(xié)商，反映不同群體的利益訴求，并最終達成一致的互動過程。尤其是在當前我國農(nóng)村處在多重變革疊加期，鄉(xiāng)村治理體系也不斷調(diào)整和變化，與農(nóng)村社區(qū)發(fā)展變化相適應。

1.2 我國農(nóng)村治理體系的演變

盡管在我國國家治理概念是2013年提出來的，但作為農(nóng)村公共事務管理體系，一直以來是存在的，只不過在不同時期受制度環(huán)境的影響，呈現(xiàn)不同的特征[6]。自改革開放以來，我國農(nóng)村治理體系大體可以劃分為基層組織重建、強化民主管理和監(jiān)督、完善公共服務職能、健全治理體系4個階段[7]。

1.2.1 農(nóng)村基層自治組織重建

20世紀70年代末至90年代初期，隨著人民公社的逐步解體，鄉(xiāng)村組織開始重建。1982年12月第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定：農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。1988年第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過《中華人民共和國村民委員會組織法》，明確村級組織是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求并提出建議。按照法律框架，各地陸續(xù)建立了村級組織，與黨組織共同成為農(nóng)村社會管理的主要組織載體。

1.2.2 強化農(nóng)村組織民主管理

20世紀90年代中后期，隨著村級組織的逐步健全，如何完善村級組織的監(jiān)督管理，使村級組織真正實現(xiàn)村民自治成為鄉(xiāng)村社會治理的首要任務。在這個時期，政府積極推動農(nóng)民對村級組織的參與和監(jiān)督，村委會組織直接選舉，推動村社賬務公開和社務公開，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織的監(jiān)管，有的地方還推行了村財鄉(xiāng)管等改革舉措。

1.2.3 完善鄉(xiāng)村組織服務功能

2004—2012年，在“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”基本方針指導下，國家推出了免除農(nóng)業(yè)稅等多項改革舉措，其中包括財政支出對村級組織實行轉(zhuǎn)移支付，村級組織與農(nóng)民之間的關(guān)系有了大幅改善，原有的鄉(xiāng)村組織征糧征稅、計劃生育等職能大幅度弱化，更多轉(zhuǎn)向農(nóng)村基礎設施建設和公共服務。

1.2.4 鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建時期

黨的十八屆三中全會提出國家治理能力現(xiàn)代化，標志著我國社會治理理念發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，更加強調(diào)社會組織的參與。農(nóng)村治理模式也由此發(fā)生轉(zhuǎn)變，開始推動構(gòu)建有中國特色的鄉(xiāng)村治理體系。2014年“中央一號文件”明確提出：“要完善鄉(xiāng)村治理機制”， 2017年黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進一步明確了要構(gòu)建德治、法治與自治相結(jié)合的善治體系，實現(xiàn)治理有效的目標。由此，鄉(xiāng)村治理體系建設步入了一個新時期。

1.3 鄉(xiāng)村治理體系的組織架構(gòu)

黨的十八大之前，鄉(xiāng)村治理上的重點是完善農(nóng)村黨支部和村委會的職能，強化基層民主和監(jiān)督。十八大以來，如何發(fā)揮多元主體作用，成為鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的重要課題。由此，鄉(xiāng)村治理體系的組織架構(gòu)也由以往的村兩委為主，轉(zhuǎn)向更加開放和多元化。2013年“中央一號文件”提出，農(nóng)民專業(yè)合作社是鄉(xiāng)村治理的有效載體。2015年“中央一號文件”指出，創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制，激發(fā)農(nóng)村社會組織活力，重點培育和優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村專業(yè)協(xié)會類、公益慈善類、社區(qū)服務類等社會組織。2018年“中央一號文件”明確，建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，要依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局，積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用，大力培育服務性、公益性、互助性農(nóng)村社會組織，積極發(fā)展農(nóng)村社會工作和志愿服務。以上文件清晰地勾勒出未來鄉(xiāng)村治理體系的組織架構(gòu)。

一是黨組織。村黨支部作為基層黨組織，是黨在農(nóng)村的戰(zhàn)斗堡壘，把握著農(nóng)村發(fā)展大局和發(fā)展方向，是鄉(xiāng)村治理體系的核心。堅持黨的全面領(lǐng)導，是中國特色社會主義制度的重要特征。構(gòu)建有中國特色的鄉(xiāng)村治理體系，首先堅持農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導地位，強化農(nóng)村黨組織建設。

二是基層自治組織。我國在農(nóng)村實行村民自治，基層自治組織是農(nóng)民實現(xiàn)自治的基本組織形式，是由村民選舉出來的，代表村民承擔各種農(nóng)村公共事務，是鄉(xiāng)村治理體系的主要承載主體。目前，基層自治組織包括村民委員會、村民小組、村民(代表)會議、村民理事會、村務監(jiān)督委員會等組織形態(tài)。

三是各類社會組織。目前我國農(nóng)村社會組織主要包括農(nóng)村紅白理事會、各類專業(yè)協(xié)會和互助性組織。社會組織在不同領(lǐng)域發(fā)揮著各自獨特的作用，是鄉(xiāng)村治理體系中不可或缺的組成部分。受多種因素的影響，我國農(nóng)村社會組織發(fā)育相對比較滯后，這是我國鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的一個重要制約因素。

四是各類經(jīng)濟組織，主要包括農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等。盡管各類經(jīng)濟組織主要從事經(jīng)濟活動，但由于這些經(jīng)濟組織的生產(chǎn)經(jīng)營活動與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民都有密切關(guān)系，必然也會不同程度參與農(nóng)村公共事務，成為鄉(xiāng)村治理體系中的重要組成部分。

五是農(nóng)村精英。改革開放以來，農(nóng)村涌現(xiàn)出一大批專業(yè)技術(shù)人才，有的成為企業(yè)家，有的成為各行業(yè)技術(shù)精英，一些出身農(nóng)村的政府官員及技術(shù)人員在退休后也返回家鄉(xiāng)貢獻余熱。這些人由于視野開闊并且社會聯(lián)系廣泛，在當?shù)剞r(nóng)村具有較大的影響，成為農(nóng)村的新“鄉(xiāng)賢”。構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系，需要充分發(fā)揮這些新“鄉(xiāng)賢”作用。

2 農(nóng)民專業(yè)合作社在鄉(xiāng)村治理體系中的功能與作用

推動合作社參與鄉(xiāng)村社會治理體系，既是鄉(xiāng)村治理體系建設的現(xiàn)實選擇，又是推動農(nóng)民專業(yè)合作社提升發(fā)展質(zhì)量的內(nèi)在需要。合作社在鄉(xiāng)村治理體系中具有多重功能和價值，但其作用的發(fā)揮與鄉(xiāng)村治理體系架構(gòu)、合作社自身的特性有著密切關(guān)系。

2.1 農(nóng)民專業(yè)合作社是構(gòu)建鄉(xiāng)村治理機制的有效載體

構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系，是我國農(nóng)村社會治理模式的轉(zhuǎn)型，即由過去以黨支部村委會為主體的管理模式向以黨支部為核心、村委會為基礎，多元主體共同參與的農(nóng)村社會治理模式轉(zhuǎn)變。但長期以來我國農(nóng)村自上而下的管理模式，特別是人民公社時期，農(nóng)村各項事務都納入了人民公社體系，農(nóng)村社會組織既沒有發(fā)育環(huán)境和條件，也沒有發(fā)揮作用的空間，導致農(nóng)村社會組織發(fā)育嚴重不足。而構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系，恰恰需要各種社會組織的參與。由此，社會組織發(fā)育不足成為制約鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的重要難題，數(shù)量龐大的農(nóng)民專業(yè)合作社組織成為鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的現(xiàn)實選擇。

2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實施，農(nóng)民專業(yè)合作社進入高速發(fā)展時期。2018年農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量超過210萬個，每個行政村平均超過3個[8]。由此，農(nóng)民專業(yè)合作社成為農(nóng)村社會中重要的組織資源，超過包括農(nóng)村基層行政組織內(nèi)在其他各類組織的數(shù)量(不包括普通農(nóng)戶)。盡管農(nóng)民專業(yè)合作社是經(jīng)濟組織，但農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)民專業(yè)合作社的母體和搖籃，合作社對農(nóng)村社區(qū)有很強的依附性[9]。合作社成立與運行都根植于所在農(nóng)村社區(qū)和地域環(huán)境之中，其成長和發(fā)展既有賴于與區(qū)域環(huán)境之間的資源交換與支撐，又同時被區(qū)域環(huán)境所制約與建構(gòu)。此外，農(nóng)民專業(yè)合作社社員基本上來自于農(nóng)村社區(qū)，要服從社區(qū)自治組織的管理，合作社發(fā)展所需要的水電路氣等基礎設施，也多由村里來協(xié)調(diào)和管理。所以，作為農(nóng)民自發(fā)組起來的互助組織，農(nóng)民專業(yè)合作社在為其成員提供生產(chǎn)性服務的同時，也必然會代表其成員參與農(nóng)村社區(qū)各種公共事務的協(xié)商和討論，成為鄉(xiāng)村治理體系中的核心要素。因此，推動合作社參與鄉(xiāng)村治理，可以破解鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建面臨的社會組織發(fā)育不足、農(nóng)村公共服務缺位等難題。

2.2 農(nóng)民專業(yè)合作社在鄉(xiāng)村治理體系中的多項功能和價值

農(nóng)民專業(yè)合作社在鄉(xiāng)村治理體系中的功能定位，受到諸多因素的影響。首先，農(nóng)村社區(qū)治理體系的架構(gòu)特點是影響合作社作用發(fā)揮的首要因素。一般來說，農(nóng)村社區(qū)治理體系越開放，合作社發(fā)揮作用空間也就越大，相反若農(nóng)村治理體系相對封閉，則合作社也就難以發(fā)揮作用。其次，合作社與社區(qū)的互動關(guān)系對其在鄉(xiāng)村治理體系中的作用有很大影響。合作社與社區(qū)關(guān)系越密切，則參與農(nóng)村社區(qū)公共事務的積極性就越高。比如，為小農(nóng)戶提供綜合性服務的合作社，對社區(qū)依附程度比較高，必然會深度參與農(nóng)村社區(qū)的公共事務。而專業(yè)化程度比較高的合作社，尤其是面向規(guī)模化經(jīng)營主體的專業(yè)性合作社，與社區(qū)聯(lián)系較少，參與農(nóng)村社區(qū)公共事務的積極性就相對較弱。具體來說，農(nóng)民專業(yè)合作社在鄉(xiāng)村治理體系中的功能主要體現(xiàn)在以下4個方面。

2.2.1 重要農(nóng)村公共事務的協(xié)商決策主體

隨著農(nóng)民分工分業(yè)，農(nóng)村社區(qū)成員也不斷分層分化。不同類型的農(nóng)民由于就業(yè)收入、自身觀念的不同，對農(nóng)村公共事務中的認知和利益訴求必然會有較大差別。農(nóng)民專業(yè)合作社作為由農(nóng)民組成集體組織，能夠代表其成員尤其是代表純農(nóng)戶，在農(nóng)村各項公共事務決策中發(fā)表意見和建議，反映成員在農(nóng)村社區(qū)事務中的利益訴求，為成員爭取合法權(quán)益[10]。

2.2.2 鄉(xiāng)村公共事務的重要承載主體

鄉(xiāng)村基礎設施建設和公共服務提供，是鄉(xiāng)村治理體系所涵蓋的重要內(nèi)容，這些具體工作的執(zhí)行，都需要專門的組織載體來承擔，而農(nóng)民專業(yè)合作社作為經(jīng)濟組織，具有承擔設施建設、公共服務提供的能力和條件[5]。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村公共設施和公共服務的任務必然大量增加，由此傳統(tǒng)的村委會難以負荷，這也是當前農(nóng)村基層組織面臨的重要難題。讓合作社作為承載主題，承擔部分社區(qū)公共資源管理、基礎設施建設和公共服務，既可以大幅度減少黨支部和村委會的工作壓力，同時也可以拓寬合作社的業(yè)務范圍，增加合作社收入，促進其持續(xù)發(fā)展，同時增強合作社與社區(qū)之間的關(guān)聯(lián)度。

2.2.3 調(diào)節(jié)農(nóng)民矛盾和糾紛的重要力量

農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部，農(nóng)民成員之間、農(nóng)民和社區(qū)組織之間必然會遇到經(jīng)濟、社會等方面糾紛和矛盾，特別是由于農(nóng)民分層分化，帶來農(nóng)民之間觀念、行為等方面的差異，加劇產(chǎn)生一些糾紛和沖突，成為影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定的重要問題。在推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、人居環(huán)境整治等方面，社區(qū)自治組織與個別村民之間的沖突成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的重要因素，需要各級組織的參與來調(diào)節(jié)農(nóng)民成員之間、農(nóng)戶與社區(qū)自治組織之間的糾紛和矛盾，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的和諧有序。

2.2.4 教育農(nóng)民的重要渠道

鄉(xiāng)風文明是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。要實現(xiàn)鄉(xiāng)風文明，需要對農(nóng)民進行教育和培訓。農(nóng)民個體素質(zhì)的提高，由傳統(tǒng)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂幸欢茖W素養(yǎng)和理性的現(xiàn)代農(nóng)民，是我國農(nóng)村現(xiàn)代化的基礎和根本保障。20世紀初梁漱溟發(fā)起鄉(xiāng)村建設運動，將農(nóng)民教育和培訓作為重要內(nèi)容，其目的在于推動農(nóng)民素質(zhì)的提高。盡管各級政府對部分農(nóng)村家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、合作社理事長等開展培訓，但對于廣大普通農(nóng)民還沒有建立起對農(nóng)民進行培訓的體系。合作社作為農(nóng)民的集體組織，一方面可以喚醒農(nóng)民的互助合作意識，一方面還可以利用產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系，對農(nóng)民開展現(xiàn)代理念培訓，提高農(nóng)民科學素養(yǎng)。目前，合作社覆蓋農(nóng)戶數(shù)量已經(jīng)超過50%，在農(nóng)民中間大范圍開展教育和培訓具備了基礎條件。

2.3 參與鄉(xiāng)村治理是促進合作社持續(xù)發(fā)展的有效方式

積極參與鄉(xiāng)村治理，對于當前合作社發(fā)展具有重要意義。首先，可以為眾多中小合作社拓展生存空間。大多數(shù)中小型合作社自身實力比較弱，難以依靠向成員收取更多的服務費而存在。承擔鄉(xiāng)村的公共事務，并由此獲取政府或者村組織給予的一定補貼，可以增加合作社的收入來源，支付合作社骨干的勞務費用，從而為中小型合作社生存與發(fā)展創(chuàng)造條件。其次，有助于增強合作社的凝聚力。當前，由于多數(shù)小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模很小，家庭收入主要依靠非農(nóng)就業(yè)收入，對于合作社提供的農(nóng)業(yè)服務不夠重視，導致合作社對于普通農(nóng)戶吸引力下降。合作社參與村社區(qū)公共事務決策，既可以代表農(nóng)戶成員反映利益訴求，又可增加合作社對于農(nóng)戶的吸引力，從而增強合作社自身的凝聚力和向心力。第三，有助于增強合作社與社區(qū)之間良性互動。通過把合作社引入鄉(xiāng)村治理體系，參與鄉(xiāng)村公共事務決策，既可反映合作社自身發(fā)展訴求，也可以增強合作社與農(nóng)村社區(qū)之間的聯(lián)系，使合作社充分融入農(nóng)村社區(qū)。目前，一些合作社管理還不夠規(guī)范，民主化程度、透明度均顯不足，如通過參與鄉(xiāng)村公共事務，可以讓農(nóng)民成員更多參與討論，進而推動合作社的事務公開，推動民主管理，提高規(guī)范辦社水平。

3 合作社參與鄉(xiāng)村治理面臨的障礙和挑戰(zhàn)

合作社參與農(nóng)村社區(qū)公共事務是鄉(xiāng)村治理模式的深刻轉(zhuǎn)型，在現(xiàn)實中必然會面臨意識觀念、法律法規(guī)、現(xiàn)行鄉(xiāng)村管理制度以及各類組織自身特性等多方面的挑戰(zhàn)。

3.1 長期存在的自上而下管理理念和意識

首先是鄉(xiāng)村干部的觀念和認識。20世紀60、70年代初，我國農(nóng)村處于人民公社組織體制下，農(nóng)村的人、財、物納入大一統(tǒng)的人民公社管理之下，由此大大強化了這種自上而下的管理意識。20世紀80年代改革初期，雖然推動了鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織的重建，但自上而下的管理理念并未改變。進入21世紀，隨著以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)等政策的推行，鄉(xiāng)村組織在政府各類補貼和補助項目下推動農(nóng)村各項公共服務的建設和完善，其實又強化了這種意識和理念。其次是合作社管理人員的參與意識。由于農(nóng)民專業(yè)合作社成立之初定位為經(jīng)濟組織，側(cè)重于開展規(guī)模經(jīng)營，雖為農(nóng)民提供了諸多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務，但客觀上導致大多數(shù)合作社理事長和骨干成員更關(guān)注發(fā)展產(chǎn)業(yè)，對農(nóng)村社區(qū)公共服務參與度不高。推動相關(guān)人員的觀念轉(zhuǎn)變，尤其是鄉(xiāng)村干部能夠接受各類社會組織參與鄉(xiāng)村公共事務，是一個相對比較緩慢的過程。再有是很多農(nóng)民對農(nóng)村社會組織的構(gòu)成、作用及動作形式等了解甚少，有學者做過專項調(diào)查，抽樣結(jié)果顯示不了解合作社組織的人占比較高[11]。

3.2 合作社自身發(fā)展不規(guī)范

合作社參與鄉(xiāng)村治理，要求合作社自身真正成為農(nóng)民成員的代表，能夠真實反映農(nóng)戶的利益和訴求。但從我國合作社發(fā)展現(xiàn)狀來看，數(shù)量已超過210萬家，由于發(fā)展速度過快，出現(xiàn)了發(fā)展水平參差不齊、部分合作社業(yè)務開展不規(guī)范等問題。比如，有些合作社實際是家庭農(nóng)場或者農(nóng)業(yè)企業(yè)，通過租賃農(nóng)民土地開展規(guī)模經(jīng)營，即使為其他農(nóng)戶提供農(nóng)產(chǎn)品購銷等服務，也停留在市場化的范疇，并沒有與農(nóng)戶建立真正的利益聯(lián)結(jié)機制。還有些合作社盡管是農(nóng)民互助組織，帶領(lǐng)農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)并組織開展一些相關(guān)服務，但多存在理事長“一言堂”的問題，農(nóng)民參與經(jīng)營和管理的程度普遍較低。當然也有的行政村沒有單獨成立合作社，村民自治組織與村集體經(jīng)濟組織職能不明確[12]。上述問題導致合作社難以代表農(nóng)民參與鄉(xiāng)村事務協(xié)商，真實反映多數(shù)農(nóng)民成員的利益訴求。

3.3 現(xiàn)行鄉(xiāng)村管理體制發(fā)展不適宜

德治、法治和自治相結(jié)合的農(nóng)村善治體系，本質(zhì)上是農(nóng)村各類組織相互協(xié)作協(xié)同的自治體系，需要縣鄉(xiāng)級政府充分放權(quán)，由代表不同利益的各類組織通過民主協(xié)商和民主決策，管理社區(qū)內(nèi)的公共事務。現(xiàn)行的鄉(xiāng)村管理體制，與農(nóng)村村級自治發(fā)展要求明顯不相適應。一方面體在縣鄉(xiāng)級政府層面，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然較多參與農(nóng)村各項公共事務，甚至直接干預村級兩委的人事安排。比如，在各項補貼補助政策的帶動下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成各項任務和發(fā)展指標，較傾向于下指標、定任務，對農(nóng)村社區(qū)的生產(chǎn)發(fā)展、基礎設施和公共服務建設等直接干預，使得農(nóng)村社區(qū)組織在很多公共事務上缺少發(fā)言權(quán)。

3.4 法律法規(guī)有待完善

鄉(xiāng)村治理體系作為農(nóng)村自治管理模式，需要相關(guān)法律法規(guī)予以保障。我國現(xiàn)行的《村民組織法》《村民委員會組織法》等法律法規(guī)明確了村級組織的自治地位，規(guī)定由村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，依照法律規(guī)定管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。對于村民自治組織與縣鄉(xiāng)政府之間的職能界限，相關(guān)法規(guī)沒有給予明確界定。關(guān)于合作社參與鄉(xiāng)村治理，目前僅有《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對農(nóng)民專業(yè)合作社的職能、業(yè)務范圍等作出規(guī)定。比如，明確農(nóng)民專業(yè)合作社是指在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎上，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織，其業(yè)務范圍主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買使用、農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工和銷售、農(nóng)村民間工藝及制品、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游資源的開發(fā)經(jīng)營、與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)信息和設施建設運營服務等經(jīng)濟職能。對于合作社如何參與鄉(xiāng)村治理，亟需相關(guān)法規(guī)或?qū)嵤l例予以明確。

4 推進合作社參與鄉(xiāng)村治理的思路和建議

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，已經(jīng)寫入中國共產(chǎn)黨黨章[13]。合作社參與鄉(xiāng)村治理體系，是構(gòu)建德治、法治和自治相結(jié)合的農(nóng)村善治體系的現(xiàn)實需要，對于激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，實現(xiàn)以農(nóng)民為中心的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。因此，要從轉(zhuǎn)變觀念、完善體制、創(chuàng)新方式、完善法律等方面，加快推動合作社參與鄉(xiāng)村公共事務的協(xié)商決策，承擔更多公共服務，促進鄉(xiāng)村治理體系的完善。

4.1 轉(zhuǎn)變觀念和意識，重視合作社在鄉(xiāng)村治理體系中的作用

一是重視農(nóng)村社會建設和組織建設。社會建設是中國特色社會主義“五位一體”建設的重要組成部分，組織建設是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的五大重點任務之一，目前各級政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中存在明顯的重經(jīng)濟輕社會、重發(fā)展輕治理傾向，需充分重視對農(nóng)村各類社會組織的培育和鄉(xiāng)村治理體系建設，科學把握鄉(xiāng)村組織振興的實現(xiàn)路徑[14]，把推動各類組織協(xié)同參與農(nóng)村社區(qū)公共事務治理作為農(nóng)村社會建設和組織振興的重要抓手。二是重視農(nóng)民專業(yè)合作社在農(nóng)村社區(qū)公共事務治理中的作用。轉(zhuǎn)變對農(nóng)民專業(yè)合作社的認識，既要看到合作社的經(jīng)濟組織屬性，也要重視合作社在農(nóng)村社區(qū)中的社會組織作用發(fā)揮，牢牢把握農(nóng)民專業(yè)合作社的自助性組織特性，充分發(fā)揮合作社反映農(nóng)民成員利益訴求、教育引導農(nóng)民的作用，推動農(nóng)村社區(qū)公共事務民主管理、民主決策水平，實現(xiàn)德治、法治與自治的有機結(jié)合。

4.2 完善鄉(xiāng)村管理體制，細化縣鄉(xiāng)政府與村級自治的職責和界限

一是推進縣鄉(xiāng)行政管理體制改革，細化基層政府職能，明確政府與農(nóng)村社區(qū)組織邊界。借鑒負面清單制度，對農(nóng)村社區(qū)自治劃定邊界，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導農(nóng)村社區(qū)事務提供指導，減少行政干預，為鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建創(chuàng)造發(fā)展的制度空間。在當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施大背景下，需對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和建設的各項事務進行分類明確，包括哪些事項由村民社區(qū)自主決策、民主管理，哪些工作需要縣鄉(xiāng)政府進行指導，真正體現(xiàn)農(nóng)民的主體地位，體現(xiàn)農(nóng)民的意愿。二是推動基層村組織改革，把經(jīng)濟職能從村民委員會中剝離出來，實行政社分開，通過成立專門的集體經(jīng)濟組織盤活農(nóng)村集體資源要素，為農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展創(chuàng)造空間，讓農(nóng)民專業(yè)合作社能夠充分融入農(nóng)村社區(qū)。

4.3 推動合作社規(guī)范發(fā)展，健全合作社民主管理

合作社自身的民主管理和民主決策，既是合作社自身健康發(fā)展的關(guān)鍵，也是合作社參與鄉(xiāng)村治理體系的前提和基礎。需進一步加大推進力度，促進合作社規(guī)范發(fā)展。一是完善現(xiàn)有合作社支持政策，調(diào)整支持環(huán)節(jié)和條件，重點支持規(guī)范化水平高、真正在為農(nóng)民服務的合作社。二是加快整縣提升行動，分區(qū)分片逐步推進合作社規(guī)范化水平。三是對現(xiàn)有合作社進行普查和清理，把一些空殼社、休眠社，以及為套取補貼政策的合作社清理出去，從而提升合作社發(fā)展的整體水準。

4.4 推動購買服務方式改革，讓合作社承擔更多鄉(xiāng)村公共事務

改革農(nóng)村社區(qū)基礎設施、公益服務的供給方式，在農(nóng)村社區(qū)實施購買服務方式改革。借助財政補貼經(jīng)費或農(nóng)民自籌經(jīng)費，由村自治組織制定標準，對實施過程和事后效益進行監(jiān)督和驗收，由合作社作為建設主體或管護運營主體，承擔農(nóng)村基礎設施、人居環(huán)境、公益服務等方面的工作和服務，從而增強與農(nóng)村社區(qū)的聯(lián)系，逐步提高對鄉(xiāng)村治理的參與水平。

4.5 完善法律法規(guī)，為合作社參與鄉(xiāng)村治理提供法制保障

抓緊出臺《村民組織法》《村民委員會組織法》等有關(guān)法律的實施細則，明確規(guī)定包括合作社等各類社會組織和農(nóng)村經(jīng)濟組織參與農(nóng)村社區(qū)自治的權(quán)力和責任，讓合作社參與農(nóng)村社區(qū)事務有法可依。在有關(guān)解釋條例中劃定合作社的農(nóng)村社區(qū)屬性，規(guī)定合作社可以參與鄉(xiāng)村公共事務，承接鄉(xiāng)村社會建設的相關(guān)工作，從而進一步確立合作社在農(nóng)村經(jīng)濟和社會事務的角色定位。