葉興慶，周旭英

(1.國務院發(fā)展研究中心，北京 100010； 2.中國農業(yè)科學院農業(yè)資源與農業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081)

0 引言

在世界各國的工業(yè)化城市化進程中，鄉(xiāng)村之所以普遍趨向衰落，既與鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務規(guī)模不經濟、供給相對不足有關，也與在市場力量作用下各類資源自發(fā)地從邊際生產率低的鄉(xiāng)村向邊際生產率高的城市轉移有關。這可謂是鄉(xiāng)村趨向衰落的內在邏輯。基于這一邏輯，要阻止鄉(xiāng)村衰落、促進鄉(xiāng)村振興，一方面要容忍鄉(xiāng)村地區(qū)公共資源利用的相對低效率、以相對更高的人均標準增加公共財政對鄉(xiāng)村地區(qū)基礎設施和公共服務的投入，另一方面要促進土地等鄉(xiāng)村資源向更有效率的使用者轉移、盡可能提高鄉(xiāng)村地區(qū)的資源配置效率。為此，應在堅持農村土地集體所有權的基礎上，重構承包地、集體經營性建設用地和集體非土地經營性資產等農村集體產權的權利結構，允許部分權能跨村流轉和配置，促進集體土地等鄉(xiāng)村資源配置效率提高和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

1 擴大農村集體產權結構開放性是大勢所趨

農村集體所有制是1962年后定型的我國公有制形式之一，既不同于全民所有制、城鎮(zhèn)集體所有制，也不同于按份共有、共同共有等共有制，其最突出的特征是成員權制度，即因出生、婚嫁等自動獲得成員權而無需支付對價，因死亡、遷移等自動喪失成員權而無任何補償，成員權不可買賣、轉讓、抵押、繼承，以成員權為基礎的各項財產權利僅限在本集體經濟組織范圍內平均分配和內部流轉(葉興慶， 2015)。這種封閉性極強的產權制度，是人民公社制度的基礎，顯然與改革開放以來人的流動性越來越強的客觀趨勢不相匹配，與資源跨集體邊界配置以提高效率的客觀趨勢不相匹配。

40年來，為適應人口流動性提高、改進資源配置的需要，農村各類集體資產的產權結構發(fā)生了較大變化，但變化的方向和程度并不一致?？傮w而言，農用地經歷了所有權與承包經營權的“兩權分離”，正在經歷所有權、承包權、經營權的“三權分置”[注]這是中央文件的表述。有些專家認為，農戶承包經營權是集體所有權的派生物、是在集體所有權上創(chuàng)設的一種用益物權，因此才有集體所有權與農戶承包經營權的“兩權分離”； 經營權是農戶承包經營權的派生物、是在農戶承包經營權上創(chuàng)設的一種用益物權，準確地講，應該是集體所有權、農戶承包經營權、經營權的“三權分置”(劉銳， 2019)，其產權結構的開放性是持續(xù)提高的； 集體經營性建設用地的產權結構起初較為開放，后來出于保護耕地、保障國家糧食安全的需要而逐步收緊； 關于集體非土地經營性資產產權結構的開放性，缺乏明確的法律規(guī)范和政策規(guī)定，處于制度真空狀態(tài)[注]除這3類集體產權外，宅基地產權結構的開放性更為敏感和復雜，需要專文闡述。

在未來的農業(yè)農村現(xiàn)代化進程中，農民的就業(yè)和收入構成將繼續(xù)非農化，土地對集體經濟組織成員的生計保障作用將繼續(xù)下降，農業(yè)的經營形態(tài)將繼續(xù)去小農化，農民的代際差異將繼續(xù)彰顯，人口和資本的城鄉(xiāng)雙向流動格局將繼續(xù)擴大(葉興慶， 2018)。順應這些重大結構性變化，必須在堅持農村集體所有制的前提下，逐步重構農村集體產權的權利結構，讓稀缺的農用地不因集體經濟組織成員的進城而荒蕪，讓進村創(chuàng)業(yè)和生活的非本集體經濟組織成員能夠獲得必要的土地要素和居住空間，讓村莊和集體資產治理結構能夠更有效率。

2 農用地產權結構開放性的歷史演變與未來走向

2.1 農用地產權結構開放性的歷史演變

農用地按使用類型可分為耕地、園地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等，按承包類型可分為家庭承包和其他方式承包。從產權結構的開放性，即使用權、承包經營權或經營權可否向非本集體經濟組織成員流轉的角度，應重點關注承包類型的差異。

2.1.1 家庭承包農用地產權結構開放性的逐步擴大

實行家庭承包經營后，農用地實現(xiàn)了所有權與承包經營權的“兩權分離”，承包經營權的部分權能向本集體經濟組織以外的單位或個人流轉的空間被逐步打開，其基本線索是由“轉包”到“轉讓”、再到“流轉”。

第一步：由“轉包”到“轉讓”。1984年“中央1號文件”明確提出，承包地可以轉包，但不準出租。這時，土地承包經營權的轉入方尚未突破集體經濟組織成員邊界。1987年“中央5號文件”仍強調，“長期從事別的職業(yè)，自己不耕種土地的，除已有規(guī)定者外，原則上應把承包地交回集體，或經集體同意后轉包他人”“承包期間整治土地，增加投資，提高了土地生產率的，土地轉包時，集體或新承包戶應給予相應補償”。1993年“中央11號文件”提出，“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發(fā)包方同意，允許土地的使用權依法有償轉讓”。隨后召開的黨的十四屆三中全會《決定》指出，“允許土地使用權依法有償轉讓”。此時，“轉讓”與“轉包”的主要區(qū)別在于兩個方面：一是客體不同，轉包的客體是“土地”、實際上是承包土地的權利與義務，轉讓的客體是土地使用權； 二是受讓方不同，轉包的受讓方是本集體經濟組織成員，轉讓的受讓方可以是非本集體經濟組織成員。這是提高土地產權結構開放性的重要一步。

第二步：由“轉讓”到“流轉”。1995年“中央6號文件”提出，“要逐步完善土地使用權的流轉制度”，“流轉”首次出現(xiàn)在中央文件中。1998年十五屆三中全會《決定》提出，“土地使用權的合理流轉，要堅持自愿、有償的原則依法進行，不得以任何理由強制農戶轉讓”，“流轉”與“轉讓”混搭使用。2001年“中央18號文件”使用了“土地使用權流轉”“承包地使用權流轉”“土地流轉”等多種表述，并提出“規(guī)范企事業(yè)單位和城鎮(zhèn)居民租賃農戶承包地”“外商在我國租賃農戶承包地，必須是農業(yè)生產、加工企業(yè)或農業(yè)科研推廣單位”“土地流轉的轉包費、轉讓費和租金等，應由農戶與受讓方或承租方協(xié)商確定”，直到此時，“流轉”才成為涵蓋“轉包”“轉讓”“租賃”等具體形式的綜合性概念。2003年施行的《農村土地承包法》規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”“受讓方須有農業(yè)經營能力”“在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優(yōu)先權”。至此，“流轉”成為法定的、具有明確含義的概念：一是“流轉”的客體是土地承包經營權，而不再局限于“土地使用權”“承包地使用權”； 二是“流轉”的形式包括轉包、出租、互換、轉讓和其他方式，其中，轉包、互換、轉讓的受讓方為本集體經濟組織成員[注]《農村土地承包法》中的土地承包經營權的“轉讓”與1993年“中央11號文件”中的土地使用權的“轉讓”不是一個概念，前者的受讓方為本集體經濟組織成員，后者的受讓方可以是非本集體經濟組織成員，出租的承租方為非本集體經濟組織成員、甚至可以是外商。

第三步：擴大“流轉”的形式。2008年十七屆三中全會《決定》提出，“建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權”，“股份合作”成為新的流轉形式。2013年十八屆三中全會《決定》提出，“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營”，“抵押”“擔?！薄叭牍伞背蔀樾碌牧鬓D形式。新增“股份合作”和“抵押”“擔?！薄叭牍伞绷鬓D形式，擴大了非本集體經濟組織成員獲得已承包到戶土地經營權的途徑。

2.1.2．其他方式承包農用地產權結構開放性的一步到位

根據農村土地承包法，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，一般通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包給經營者。這類土地的產權結構開放性體現(xiàn)在兩個方面：一是在承包資格方面，可以向非本集體經濟組織成員開放。農村“四荒地”甚至集體林地，早期主要由大戶以較低的價格承包，而所謂大戶主要來自本集體經濟組織以外的單位或個人。隨著經營收益的增加，集體經濟組織成員開始覺醒過來，一些地方因此發(fā)生糾紛。針對這個情況，農村土地承包法規(guī)定，“在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優(yōu)先承包權”“發(fā)包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準”。二是在流轉的受讓方方面，沒有任何限制。農村土地承包法規(guī)定，這類土地的承包方，“可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉土地經營權”[注]根據2019年1月1日起施行的、新修訂后的《農村土地承包法》，以其他方式承包的承包方獲得的是土地經營權，不再是土地承包經營權，在流轉方式中去掉了“轉讓”。這意味著流轉的受讓方可以來自全社會。

2.2 以促進流轉集中、擴大經營規(guī)模為目標，進一步擴大農用地產權結構的開放性

總體而言農用地產權結構的開放度已經較高，下一步應按“‘三權分置’、差別賦權，先內后外、宜長則長，促進利用、防止撂荒”的思路繼續(xù)推進?！啊龣喾种谩?、差別賦權”，就是對農用地集體所有權、承包經營權、經營權在向非本集體經濟組織成員流轉方面，賦予其不同的權能?！跋葍群笸狻⒁碎L則長”，就是農用地流轉時優(yōu)先由本集體經濟組織成員受讓，以利于留在農業(yè)的集體經濟組織成員能夠擴大經營規(guī)模； 流轉的期限應盡可能長期化，以利于受讓人能夠對農業(yè)進行長期投資?！按龠M利用、防止撂荒”，就是對各項權能的賦權，要有利于稀缺的農地資源得到有效利用、增強農業(yè)競爭力，不能拘泥于狹隘的“產權保護”。

集體所有權的層級應保持穩(wěn)定。目前農村集體土地的所有權主體包括3個層級：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(大致相當于原公社)范圍內農民集體所有，二是行政村(大致相當于原生產大隊)范圍內農民集體所有，三是村民小組(大致相當于原生產隊)范圍內農民集體所有?，F(xiàn)行憲法和相關法律均規(guī)定土地所有權不能買賣，除國家征地外，集體所有權不存在向外部流轉的問題。在集體所有權的開放性方面，有四個問題需要引起注意：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍農民集體所有的土地，構成所有權權利主體的自然人成員較多，應設計好所有權行使主體的治理結構。二是實行村民小組范圍內集體所有的地方，如果由行政村代行所有者權能，不能侵犯村內各集體經濟組織成員的土地權益[注]據農業(yè)農村部數據，截止2017年底，全國2.27億農戶以家庭承包方式承包了0.92億hm2(13.85億畝)集體耕地(當年賬面計稅面積)，其中40%左右由村級集體發(fā)包， 60%左右由村民小組發(fā)包(韓長賦， 2018)。三是推行新型農村社區(qū)建設、將若干個村或村民小組集中居住的地方，應保持原土地集體所有權權利主體的成員范圍不變。四是從長遠看，在極端情形下，如實行村民小組范圍內集體所有的地方土地規(guī)模太小，集體成員逐步外遷以致構成集體所有權權利主體的自然人完全消失，可考慮實行所有權主體的合并。

承包經營權應繼續(xù)堅持內部互換和轉讓。承包經營權是以成員權為基礎的財產權利，承包權是以成員權為基礎的身份資格權，其核心都是成員權。堅持集體所有制，核心在于堅持成員權制度。因此，家庭成員全部外出、不再務農的，其承包經營權只能按依法自愿有償原則退回集體經濟組織，或轉讓給本集體經濟組織其他成員[注]一些地方聲稱，集體經濟組織把外來業(yè)主投資項目所占用的土地的承包經營權從承包戶手中有償收回，再通過外來業(yè)主繳納“基礎設施建設費”、取得集體經濟組織成員身份后從集體經濟組織承包該土地，從而實現(xiàn)了土地承包經營權的外部轉讓(鄧俐， 2016)。實際上，該業(yè)主取得的集體經濟組織成員身份僅含“有限成員權”(不含宅基地申請權、集體資產收益分配權)，而且是以“其他方式承包”該塊土地。按2019年1月1日頒布施行的、新修訂后的《農村土地承包法》，該業(yè)主通過“其他方式承包”取得的是土地經營權，而非土地承包經營權； 也可以保留承包權，將承包地的經營權向他人流轉。在此基礎上，可作以下探索：一是探索保持承包經營權完整性的有效機制。為防止細碎化，鼓勵承包戶分家立戶時由其中一個家庭持有土地承包經營權、對其他家庭給予適當補償[注]類似一些國家為避免土地細碎化而實行的長子繼承制。鼓勵同一集體經濟組織內成員間的承包經營權互換，促進“小塊并大塊”。二是探索建立承包經營權和承包權退出的激勵機制。防止承包經營權、特別是承包權權能過大可能帶來的助推地租上漲、陷入流轉僵局等負面后果，防止以非農收入為主的小規(guī)模農戶長期滯留農業(yè)、形成所謂的“二兼滯留”現(xiàn)象[注]日本將這種情形稱作“二兼滯留”?！岸鏈簟币殉蔀槿毡巨r業(yè)現(xiàn)代化轉型的最大障礙。三是探索承包經營權的實現(xiàn)方式，如確權確股不確地。

鼓勵經營權以多種方式向外部人員流轉集中。根據新修訂的《農村土地承包法》，以家庭承包方式承包的農村土地，其經營權向外部人員流轉的通道更加多樣化，包括：承包方可以通過“出租(轉包)、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權”“用承包地的土地經營權向金融機構融資擔?！?； 受讓方可以“再流轉土地經營權”“通過流轉取得的土地經營權……可以向金融機構融資擔?！?； 承包方用承包地的經營權、受讓方用通過流轉取得的土地經營權融資擔保的，“實現(xiàn)擔保物權時，擔保物權人有權就土地經營權優(yōu)先受償”。下一步需要研究解決的問題：一是實現(xiàn)跨承包期的經營權流轉?！掇r村土地承包法》規(guī)定，土地經營權流轉的期限不能超過剩余承包期。全國大部分地區(qū)第二輪承包期將在2027年前后到期，隨著時間的推移，今后土地經營權流轉的期限會越來越短，這既不利于穩(wěn)定受讓方的經營預期，也不利于經營權融資擔保時的估值。應盡快明確第二輪和第三輪承包之間的銜接辦法，允許流轉雙方在確定流轉期限時合并計算本輪承包剩余期和下一輪承包期，以利于長期流轉。二是明確土地經營權再流轉的必備條件。受讓方可以再流轉土地經營權、用土地經營權融資擔保的賦權，使通過流轉取得的土地經營權更加向物權靠攏。受讓方為獲得這樣的賦權，必須付出代價，包括新修訂的《農村土地承包法》要求的“經承包方書面同意并向發(fā)包方備案”，以及付清再流轉或擔保估值期內應付給承包方的流轉價款。三是對工商資本作為受讓人應更加包容。新修訂的《農村土地承包法》規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應當建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度”“工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經營權的，本集體經濟組織可以收取適量管理費用”。可以認為，對受讓方在農業(yè)經營能力或者資質方面提出具體要求，但對受讓方應主要從是否有效利用土地資源的角度進行規(guī)制，而不應從組織形式(法人或自然人)、身份(本村或外村)等角度進行規(guī)制。

3 集體經營性建設用地產權結構開放性的歷史演變與未來走向

3.1 集體經營性建設用地產權結構開放性的艱難探索

在初始取得和流轉兩個環(huán)節(jié)，集體經營性建設用地產權結構的開放性有較大差異。

從初始(增量)使用權看，非本集體經濟組織及其成員是不能取得的。1982年頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》規(guī)定，“全民所有制單位，包括同社隊聯(lián)營的企業(yè)在內，其建設用地，應按國家建設征用土地的規(guī)定辦理。非農業(yè)人口興辦的集體所有制企業(yè)建設用地，參照國家建設征用土地的規(guī)定辦理?！边@意味著，當時全民所有制單位、城鎮(zhèn)集體所有制單位均不能直接取得集體土地使用權，必須走征地程序。1998年修訂后的《土地管理法》更是規(guī)定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”，從而把禁止直接取得集體土地使用權的用地主體擴展到“任何單位和個人”，把禁止直接取得土地使用權的流轉方式擴展到“出讓、轉讓或者出租”。

從流轉(存量)使用權看，在特殊情形下，可以流轉給非本集體經濟組織的單位和個人。1998年修訂后的《土地管理法》雖然規(guī)定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”，但又同時規(guī)定“符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外”。1999年發(fā)布的《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》進一步規(guī)定，“對符合規(guī)劃并依法取得建設用地使用權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，因發(fā)生破產、兼并等致使土地使用權必須轉移的，應當嚴格依法辦理審批手續(xù)”。2004年發(fā)布的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出，“禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業(yè)建設”，與1998年修訂后的《土地管理法》相比，去掉了“轉讓”這一禁止類型； 該決定還提出，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”，為“村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)”范圍內集體土地使用權流轉開了口子。2008年十七屆三中全會《決定》甚至提出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益”，這意味著更大范圍內的存量集體土地使用權可以公開轉讓。

需要注意的是，集體經濟組織可以以土地使用權，與非本集體經濟組織的單位和個人開展聯(lián)營。1986年頒布的《土地管理法》規(guī)定，“全民所有制企業(yè)、城市集體所有制企業(yè)同農業(yè)集體經濟組織共同投資舉辦的聯(lián)營企業(yè)，需要使用集體所有的土地的……也可以由農業(yè)集體經濟組織按照協(xié)議將土地的使用權作為聯(lián)營條件”。1998年修訂后的《土地管理法》規(guī)定，“農村集體經濟組織……與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請”。2008年十七屆三中全會《決定》提出，“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發(fā)經營并保障農民合法權益”。在入股、聯(lián)營的情形下，可以認為集體土地的使用權未發(fā)生轉移。

3.2 以提高配置效率為目標，進一步擴大集體經營性建設用地產權結構開放性

按照現(xiàn)行土地管理法，集體經營性建設用地只能由本集體經濟組織直接使用或者以土地使用權入股、聯(lián)營與外來資本共同興辦企業(yè)； 除因企業(yè)破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移外，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。這種規(guī)定制約了這部分土地資源配置效率的提高。應按“規(guī)劃管控、直接入市，用途管制、利益平衡，統(tǒng)一市場、權能平等”的總體思路，進一步擴大集體經營性建設用地產權結構的開放性?！耙?guī)劃管控、直接入市”，就是在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，可以不經國家征收而直接以出讓、租賃、入股等方式轉移集體經營性建設用地使用權。“用途管制、利益平衡”，就是合理確定集體經營性建設用地入市后的用途，把握好集體土地所有者從直接入市中所能獲得的收益與從土地征收中所能獲得的補償之間的平衡、直接入市增值收益在集體土地所有者與政府之間的分配平衡?！敖y(tǒng)一市場、權能平等”，就是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，集體經營性建設用地與國有建設用地在不動產登記、出讓年限、抵押擔保等方面具有相同的權能。

按上述思路深化改革，需要在以下方面進行重點探索：一是探索異地入市途徑。在一些地方，歷史形成的存量集體經營性建設用地，乃至存量集體公益性建設用地，空間上高度分散，配套設施條件差，就地入市難以彰顯其市場價值?？煽紤]以縣域為單元，選擇區(qū)位和配套條件較好的地區(qū)建立產業(yè)集聚區(qū)，通過等量置換的方式，把分散的存量建設用地集中起來，在產業(yè)集聚區(qū)異地入市[注]全國33個改革試點范圍內的浙江德清、河南長垣、山西澤州、遼寧海城等地，通過集體建設用地調整入市建設鄉(xiāng)(鎮(zhèn))工業(yè)園區(qū)，為促進鄉(xiāng)村產業(yè)集聚、轉型發(fā)展提供了有效平臺。相關信息見“國務院關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告——2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上”，中國人大網。二是探索擴大土地使用權入市的用途。根據目前集體經營性建設用地入市改革方案，入市后的用途已很廣泛，包括工礦倉儲、商業(yè)服務等，爭論的焦點是集體土地入市后能否用于建設商品住房。為規(guī)避這個爭論，有關部門又提出了利用集體土地建設只租不售的“租賃住房”。根據目前相關操作辦法，在利用集體土地建租賃住房的情形中，土地使用權是否能夠發(fā)生轉移，并沒有明確規(guī)定[注]2017年8月21日，國土資源部和住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》(國土資發(fā)[2017]100號)。該方案規(guī)定，“村鎮(zhèn)集體經濟組織可以自行開發(fā)運營，也可以通過聯(lián)營、入股等方式建設運營集體租賃住房”。按此規(guī)定，用于建設租賃住房的集體土地的土地使用權并沒有發(fā)生轉移。但在實際操作過程中，上海等地卻通過公開市場出讓這類土地的土地使用權，而且出讓年限為70年，相關報道見：“上海首次公開出讓農村集體建設用地建設租賃住房，央企華潤以1.25億底價競得”，《每日經濟新聞》， 2018年10月23日，http：//www.nbd.com.cn/articles/2018-10-23/1265543.html。考慮到集體經濟組織自行開發(fā)的能力有限，建議明確規(guī)定集體土地使用權可以通過出讓的方式用于建設租賃住房、乃至共有產權房[注]北京已允許集體土地建共有產權房，共有產權房將對外出售，從而使集體土地使用權按產權比例轉移至共有產權房的購買者，相關報道見：“北京市首推集體土地共有產權房”，《北京日報》， 2018年12月28日。三是探索集體經營性建設用地使用權再轉讓的新途徑。應允許集體經營性建設用地使用權人以多種途徑再轉讓、再租賃土地使用權，包括以出讓方式取得的集體經營性建設用地資產上市[注]全國33個改革試點范圍內的江蘇武進，以出讓方式取得的集體經營性建設用地資產已成功上市。相關信息見“國務院關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告——2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上”，中國人大網。四是探索集體公益性建設用地入市方式。參照集體經營性建設用地入市做法，盤活集體公益性建設用地資源。五是探索增量集體建設用地入市辦法。在土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設用地范圍內，可以不經國家征收的集體土地[注]《土地管理法》修正案規(guī)定的六種可以征收的情形之外的集體土地，應允許土地所有權人通過出讓、租賃、入股等方式交由單位或者個人使用。

4 集體非土地經營性資產產權結構開放性的歷史演變與未來走向

4.1 集體非土地經營性資產產權結構開放性的制度真空

對土地以外的集體經營性資產的產權結構的開放性，并沒有明確的法律規(guī)范，也缺乏相關政策規(guī)定。實踐中，為保持集體經濟組織的穩(wěn)定，一些地方探索通過“內方外圓”[注]“內方”，即集體經濟組織內部繼續(xù)維持現(xiàn)行治理結構； “外圓”，即集體經濟組織對外投資的企業(yè)，按市場通行規(guī)則運作。蘇州等地這類做法較為普遍和“分層治理”(周群力和程郁， 2018)等辦法，在“守正”與“出新”之間把握好平衡。所謂“守正”，即社區(qū)型集體經濟組織不對外部資本開放，集體經濟組織成員持有的股份或份額不能向外部人員轉讓，集體經濟組織不能破產、消亡。所謂“出新”，即社區(qū)型集體經濟組織持股的公司，是一種純粹的市場化經濟組織，可以引進外部資本，其產權結構是開放的，也可以破產。在珠三角地區(qū)的部分地方，由于集體土地已全部被征收、集體成員已全部非農化、所在社區(qū)的基礎設施和公共服務已被公共財政覆蓋，集體經濟組織管理混亂，已出現(xiàn)集體經濟組織清盤、解散的案例(譚炳才， 2016)。

4.2 以提高治理效率為目標，進一步擴大集體非土地經營性資產產權結構開放性

集體土地之外的其他集體經營性資產，由于不存在像“堅持農村土地集體所有權”[注]這是黨的十八屆三中全會《決定》中的要求那樣的硬性要求，其所有權可以買賣[注]如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制中的做法、也可以在集體成員中分割[注]如珠三角地區(qū)部分村集體經濟組織由于管理不善、矛盾突出，最終選擇解散； 上海郊區(qū)在整村征地時，不再保留村級集體經濟組織，而是將村級分到的土地征收補償款以及其他可分配資產全部分配給集體成員，其產權結構本可以比農用地和集體經營性建設用地的產權結構更加開放，但實際卻是更加封閉，導致賦予農民集體資產股份權能改革進展艱難。這主要是由于對集體資產與集體經濟組織、集體經濟組織與社區(qū)自治組織的互相關系、各自功能缺乏正確認識。在目前這種把集體資產與集體經濟組織相捆綁、集體經濟組織與社區(qū)自治組織相混淆的情形下，集體經營性資產的產權結構勢必是封閉的。這固然有利于防止部分農民過早地轉讓集體資產股份而遭受損失、維持集體經濟組織承擔的社會功能，但也要看到集體經濟組織成員不能用腳投票必然產生的治理問題。

應隨著市場發(fā)育程度的提高、集體經濟組織成員收入的多元化，逐步擴大集體經營性資產產權結構的開放度：第一步：在清產核資、折股量化的基礎上，允許本集體成員增資擴股、持有的股份向外部人員流轉，允許本集體成員以集體資產股份抵押擔保，允許非本集體成員繼承本集體成員持有的集體資產股份。第二步：借鑒漯河、湄潭等地經驗，允許本集體以外的管理、技術人才參股，增強集體經濟組織的活力(周群力和程郁， 2018； 程郁和萬麒雄， 2018)。第三步：允許社會資本進入，發(fā)展混合所有制經濟，改善治理結構。需要注意的是，在湄潭等地的改革實踐中，把土地納入折股量化的范圍，使擴大股權結構開放性面臨難題。而溫州等地則把土地和非土地資產分開，分別成立土地股份合作社和股份經濟合作社，前者嚴格由具有成員權的人組成，后者可向外部人員開放，這類經驗更具可推廣性。