低品位油氣資源是在現(xiàn)有技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下，開(kāi)發(fā)難度大或經(jīng)濟(jì)性較差儲(chǔ)量的統(tǒng)稱。近年來(lái)，盡管我國(guó)石油新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量保持了較高水平，但儲(chǔ)量動(dòng)用難度大。隱蔽、復(fù)雜油氣藏已成為主要勘探對(duì)象，地表及地質(zhì)條件復(fù)雜地區(qū)成為勘探重點(diǎn)區(qū)域。已探明的石油儲(chǔ)量中，低滲、超低滲儲(chǔ)量占比達(dá)70%，低豐度儲(chǔ)量比例高達(dá)90%，我國(guó)石油勘探整體進(jìn)入低品位資源勘探階段。

一方面是國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)量不斷下降，對(duì)外依存度逐年攀升；另一方面是大量低品位油氣藏田頭長(zhǎng)草、無(wú)人問(wèn)津。企業(yè)不愿意開(kāi)放低品位油氣藏，原因有兩個(gè)，一是投入高、效益差。受資源稟賦決定，低品位資源開(kāi)發(fā)難度大，投入比常規(guī)油藏明顯偏高。以勝利油田為例，隨著低品位儲(chǔ)量開(kāi)發(fā)規(guī)模不斷擴(kuò)大，該油田百萬(wàn)噸原油產(chǎn)能投資由2006年19.6億元升至2016年的81.6億元，單位完全成本由1046元/噸升至2430元/噸，其中重油熱采單位完全成本為稀油的2.3倍，化學(xué)驅(qū)產(chǎn)量成本為稀油的2.1倍。在這種情況下，即便國(guó)際油價(jià)達(dá)到100美元/桶，也是虧損的。2016年中國(guó)石化通過(guò)開(kāi)展區(qū)塊投入產(chǎn)出分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有開(kāi)發(fā)區(qū)塊中有38個(gè)區(qū)塊成本高于5000元/噸，年產(chǎn)量高達(dá)71.3萬(wàn)噸，可以說(shuō)這些區(qū)塊儲(chǔ)量和產(chǎn)量沒(méi)有帶來(lái)效益，屬于無(wú)效區(qū)塊。二是現(xiàn)有政策支持力度較小。據(jù)介紹，目前國(guó)家有關(guān)低品位油氣資源開(kāi)發(fā)政策，主要涉及礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅和探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)三個(gè)方面。綜合三方面優(yōu)惠政策，在油價(jià)100美元/桶條件下，低品位油氣可減少2.2－2.8美元/桶稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。但與此同時(shí)，我國(guó)對(duì)石油企業(yè)征收的特別收益金，實(shí)行無(wú)差別統(tǒng)一征收辦法，當(dāng)油價(jià)為100美元/桶時(shí)，每桶低品位原油同樣需交納15.5美元的特別收益金，數(shù)額遠(yuǎn)高于稅費(fèi)優(yōu)惠。這就是說(shuō)，政府對(duì)低品位油氣開(kāi)發(fā)的稅費(fèi)優(yōu)惠，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對(duì)特別收益金收取額度。

開(kāi)發(fā)低品位油氣，讓低品位油藏沐浴陽(yáng)光，必須發(fā)揮“有形之手”作用。油氣勘探開(kāi)發(fā)本質(zhì)上是生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，要按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，讓“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。要在承認(rèn)礦產(chǎn)資源存在“級(jí)差性”基礎(chǔ)上，完善礦權(quán)管理和財(cái)稅制度，激勵(lì)開(kāi)發(fā)低品位資源，而不宜采取過(guò)多行政干預(yù)，否則就會(huì)違背改革初衷。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家很早就認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，美國(guó)、英國(guó)、印尼、加拿大等資源國(guó)，普遍重視低品位油氣資源開(kāi)發(fā)利用，特別是美國(guó)針對(duì)低產(chǎn)井和三次采油等低品位資源制定了較為系統(tǒng)的扶持政策，促進(jìn)了低品位資源的有效開(kāi)發(fā)。美國(guó)1981年《稅收改革法》規(guī)定，對(duì)低產(chǎn)井免除暴利稅，對(duì)停產(chǎn)再開(kāi)發(fā)油井免征生產(chǎn)稅，對(duì)單井產(chǎn)量平均低于15桶/日的石油尾礦井，采用滑動(dòng)比例方式降低礦區(qū)使用費(fèi)率。美國(guó)稅法第45條規(guī)定，對(duì)產(chǎn)自國(guó)內(nèi)邊際井的原油給予3美元/桶稅收減免。在以上政策支持下，目前美國(guó)單井日產(chǎn)量低于0.3噸的油井占總井?dāng)?shù)70%以上，仍保持了有效開(kāi)發(fā)。加拿大對(duì)低品位石油資源開(kāi)發(fā)也實(shí)行了稅費(fèi)減免，如艾伯塔省對(duì)恢復(fù)生產(chǎn)井的前800立方米原油產(chǎn)量免征礦區(qū)使用費(fèi)等。

圍繞國(guó)家《石油發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出的國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)量2億噸以上發(fā)展目標(biāo)，針對(duì)當(dāng)前石油工業(yè)持續(xù)發(fā)展面臨的問(wèn)題，建議國(guó)家加大對(duì)油氣資源勘探的支持力度，出臺(tái)鼓勵(lì)低品位油氣資源開(kāi)發(fā)政策，延續(xù)油氣開(kāi)發(fā)土地使用稅優(yōu)惠政策，促進(jìn)石油工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。一是設(shè)立油氣資源風(fēng)險(xiǎn)勘探基金。鑒于油氣企業(yè)低品位勘探開(kāi)發(fā)面臨投資瓶頸，從保障我國(guó)中長(zhǎng)期能源安全和石油企業(yè)持續(xù)有效發(fā)展的角度出發(fā)，建議國(guó)家設(shè)立油氣資源風(fēng)險(xiǎn)勘探基金，鼓勵(lì)企業(yè)加大風(fēng)險(xiǎn)勘探和低品位油藏開(kāi)發(fā)力度，向低品位油氣藏要產(chǎn)能。二是出臺(tái)鼓勵(lì)低品位資源開(kāi)發(fā)的財(cái)稅政策，實(shí)行低品位老油田稅收優(yōu)惠政策，支持低品位油氣資源勘探開(kāi)發(fā)。三是實(shí)行低油價(jià)下油田企業(yè)城鎮(zhèn)土地使用稅減免政策，同時(shí)根據(jù)油氣生產(chǎn)用地實(shí)際，合理確定土地使用稅征收范圍，對(duì)于油田企業(yè)已向當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門提交退出申請(qǐng)的土地，不納入當(dāng)期土地使用稅征收范圍。