周慶安，聶悄語

2019年是新中國成立70周年。對于中國的對外傳播制度研究而言，70年也有著極為重要的里程碑意義。從新中國成立，中國第一個現(xiàn)代意義上的國家正式確立，到當前全球傳播格局中如何講好中國故事，中國的對外傳播變遷本身也成為國家認同構(gòu)建和制度轉(zhuǎn)型的一個重要縮影。

本文嘗試通過歷史制度主義研究的視角，從制度的轉(zhuǎn)型和變遷角度去分析我國對外傳播制度70年來的發(fā)展變化。值得注意的是，傳統(tǒng)的對外傳播研究，主要針對歷史變遷中的人和行為展開，多是關(guān)注某一具體領(lǐng)域或某一特殊歷史時期的專題性研究，如媒介結(jié)構(gòu)的發(fā)展變遷、“文革”期間的外宣史研究等，具有斷代和案例價值，但鮮有從制度史角度研究國家對外傳播的先例。

由于我國對外傳播制度的變化紛繁復雜，領(lǐng)導機制與機構(gòu)不斷變遷，每一階段外宣機構(gòu)所歸屬的部門、外宣的主要矛盾、操作模式、傳播規(guī)則等均呈現(xiàn)出不同的制度形態(tài)與特點，從制度史角度分析我國的對外傳播制度，有助于清晰地勾勒出我國對外傳播歷史全貌，梳理分析制度的形成過程與內(nèi)在邏輯，使不同歷史時期的對外傳播制度形成完整的鏈條。

一、歷史制度主義與漸進式轉(zhuǎn)型

制度(institution)是制度史研究的核心概念，也是制度主義形成的基礎(chǔ)和邏輯起點。美國新制度經(jīng)濟學代表人物North(1981)認為，制度是人們制定的一系列規(guī)則、遵守的程序、服從的道德行為規(guī)范，制度能夠約束追求主體福利或希望取得效用最大化利益的個人行為。Hall 和 Taylor(1996)將制度定義為“正式規(guī)則、服從類程序以及模式化的操作流程”，認為這樣的制度構(gòu)建著不同政體或社會群體中行動者的相互關(guān)系。Crawford 和Ostrom(1995)從三個維度上定義制度：理性個人理解偏好與選擇行為基礎(chǔ)上的穩(wěn)定行為方式；一組個體對適宜與不適宜在共同認識基礎(chǔ)上形成的規(guī)范，建立在共同理解上觀察到的互動的規(guī)則?？傮w而言，制度的含義主要包括行為方式、規(guī)則、程序、規(guī)范等。

這些對于制度的基本界定，解決了我們在研究對外傳播中的一個重要問題，那就是對外傳播活動的依據(jù)來源。中國的對外傳播活動，從一開始就形成了一套完整的機構(gòu)、規(guī)則和程序。盡管在不同的時期，因為中國所處的不同國際國內(nèi)環(huán)境，對外傳播的活動勢必也受到各種因素的影響。制度是這些影響因素的集中體現(xiàn)。

值得注意的是，20世紀五六十年代，受科學主義思潮和反理性思潮影響，行為主義代替了制度研究，逐漸成為政治學的主流取向。20世紀七八十年代，對行為主義的反思與批判使得西方社會科學領(lǐng)域“重新發(fā)現(xiàn)制度”，意識到制度分析對解釋現(xiàn)實問題的意義和價值。1983年，James March與Johan Olsen(March &Olsen，1983)的《新制度主義：政治生活中的組織因素》強調(diào)制度在政治生活中的重要作用，提出復興制度分析，揭開了新制度主義的研究序幕。歷史制度主義、理性選擇主義和社會學制度主義三者并稱為新制度主義的三個主要范式。目前制度史研究中多采用歷史制度主義的理論，主要關(guān)注歷史演變和制度作用兩方面。在新中國對外傳播制度的變遷過程中，歷史演進往往從制度開始。因此，基于制度的角度看對外傳播，而非簡單的活動，是有一定的范式意義的。

歷史制度主義將目光集中在對國家層面的研究上，對制度的定義是嵌入在政治體制或一定的組織結(jié)構(gòu)中的流程、規(guī)定、習慣和范例等，并有正式和非正式制度之分。歷史制度主義有四個特征：第一，歷史制度主義在相對廣泛的意義上研究制度與個體行為之間的相關(guān)關(guān)系，即在廣泛的意義上研究制度如何影響個人行為；第二，強調(diào)權(quán)力的不對稱貫穿在制度形成和制度運作的全過程中，認為制度會在各利益群體間不平等地分配權(quán)力，由于不同的集團和利益接近決策過程的機會不同，從而造成某些集團的失利和其他集團的勝出；第三，強調(diào)制度建立和制度發(fā)展過程中的“路徑依賴”和“意外后果”，在進行歷史分析時往往將歷史事件的變化分為持續(xù)時期和被“關(guān)鍵節(jié)點”(critical junctures)打斷的斷裂時期；第四，將制度分析和能夠產(chǎn)生某種政治后果的其他因素進行整合研究，例如強調(diào)“觀念”的重要作用(Hall &Taylor，1996)。

在歷史制度主義中有一些更具體的理論，其中制度動力和制度變遷是學者關(guān)注的一大命題，較有影響力的如“路徑依賴理論”“斷續(xù)性平衡理論”“漸進轉(zhuǎn)型理論”等。其中一個重要理論是制度變遷中的“漸進轉(zhuǎn)型理論”。這一理論由Streeck和Thelen最早在《超越連續(xù)性》一書中提出，關(guān)注機制內(nèi)生性要素和外生性力量對制度的影響。制度的變革原因在于，在內(nèi)生性要素和外生性力量推動下，主流制度開始對環(huán)境產(chǎn)生不適應(yīng)，替代制度不得不慢慢成為主導，引發(fā)制度的變遷。漸進轉(zhuǎn)型的具體形式主要有“置換”“層疊”“漂移”“轉(zhuǎn)換”“衰竭”五種(Streeck &Thelen，2005，p.19)。此種理論關(guān)注主體內(nèi)部的自發(fā)性，通過自我轉(zhuǎn)變的方式完成變遷與成型。之后也有學者認為，“衰竭”意味著制度的消亡，不符合變遷的路徑，因此漸進式轉(zhuǎn)型更強調(diào)的是前四種形式。

歷史制度主義學者將導致制度出現(xiàn)漸進式轉(zhuǎn)型的因素分為內(nèi)生性因素和外生性因素。Crouch和Keune(Streeck &Thelen，2005，p.100)指出，內(nèi)生性因素是指行動者在制度復制機制下產(chǎn)生的制度或制度體系之內(nèi)的各種行為，而歷史制度主義所強調(diào)的外生性沖擊和外部因素往往來自于國際社會的變化，有些是激進的變化，有些則是緩和的變化(Kuhlmann，2006，p.69)。從這個理論視角來看，制度的變革綜合了多種因素，尤其是內(nèi)部和外部兩種因素。

那么，從對外傳播制度史的變遷來看，究竟哪些因素屬于制度的內(nèi)生性因素，哪些因素是外生性因素，而漸進式轉(zhuǎn)型的主要形式又如何體現(xiàn)？本文試圖回答中國對外傳播史的內(nèi)外因素，并從70年的角度看待這種因素的變化，探索制度變遷的基本形態(tài)。

二、國家認同建構(gòu)作為內(nèi)部因素

自1949年新中國成立以來，對外傳播本身就不是一個簡單的對外活動。對外傳播，在中國也長期被稱作對外宣傳，是主權(quán)國家作為行為體的一種國家行為。盡管在很多時候，對外傳播的范圍和角色較為多元化，但是由于新中國成立70年，是在“二戰(zhàn)”之后的大背景下，因此較長時期處于國際傳播為主，并向全球傳播過渡的階段，主權(quán)國家成為對外傳播的根本角色。

因此，對外傳播的內(nèi)部因素，首先是國家認同的建構(gòu)。在中國的歷史上，現(xiàn)代意義的主權(quán)國家概念長期缺乏。近代中國淪為半殖民地半封建社會，中國逐漸理解了國家主權(quán)缺失帶來的制度和社會傷害。因此，作為第一個完整意義上的主權(quán)國家，新中國對于自身認同的構(gòu)建高度重視，并反映在各種制度環(huán)境中。對外傳播制度的建設(shè)，從使命、目標、形態(tài)等多重因素上，實際上都反映了國家認同的構(gòu)建過程。因此，與其說是一種對外傳播制度的建立，不如說是在對外傳播的過程中，不斷調(diào)整、強化或者完善自身的認同，從而形成更加明確的傳播制度。

作為漸進式轉(zhuǎn)型理論的內(nèi)部因素，國家認同的構(gòu)建，具有強烈的身份特征。弗朗西斯·福山(2004/2017)在《國家構(gòu)建：21世紀的國家治理與社會秩序》中就曾經(jīng)以美國和歐洲為例，認為美國的國家身份認同是公民身份構(gòu)建起來的，而歐洲就相對要復雜得多，包括了文化、宗教、血緣和主權(quán)等。卡贊斯坦(Katzenstein，1996，p.6)也認為，國家認同有兩種基本形式，分別為內(nèi)在身份認同(國家固有的屬性和結(jié)構(gòu))和關(guān)系身份認同(與其他國家互動的過程中產(chǎn)生)。從這個意義上看，在較長的歷史時期中，中國的對外傳播制度，解決的都是國家的內(nèi)在身份認同的問題。這種認同，主要體現(xiàn)為國家身份中制度、合法性、族群等基礎(chǔ)條件的認同。而在新中國的歷史上，制度認同、合法性認同、意識形態(tài)認同、社會認同這幾個層面，也是漸進的。

(1)1949年到1966年，是中國國家認同建構(gòu)的第一個時期，這個時期的特點，是國家制度認同和族群認同的構(gòu)建。隨著第一屆政治協(xié)商會議的召開，國家認同中的各種形式和各種符號也開始不斷確立，主權(quán)國家作為認同的核心開始發(fā)揮作用。反映到對外傳播的制度上，這個階段的國家認同建構(gòu)，主要是排他性的國家概念的對外傳播。

在這個階段，對外傳播制度的建設(shè)，圍繞認同構(gòu)建中的國家角色展開。因此，對外傳播制度一開始，就是國家核心制度的專業(yè)化復制。例如，我國第一代國家領(lǐng)導人毛澤東、周恩來、劉少奇等就直接參與到這段時間的對外傳播制度設(shè)計中，一方面是通過政策制定和指示批示等間接的方式，對對外政治傳播進行方針上的指導；另一方面則是作為對外政治傳播主體，親身參與到對外政治傳播實踐當中。例如，毛澤東在1955年提出的新華社要“把地球管起來”，就直接推動了新華社海外分社網(wǎng)絡(luò)的飛躍式發(fā)展；1957年周恩來在接待新中國成立后第一個來華訪問的美國代表團時，就美國記者訪華問題提出的“機會均等、彼此互惠、有來有往”原則(周恩來，1957，p.209)，也被外交部確立為新中國與外國進行記者交換的重要指導方針。這一方針的核心，是基于國家制度認同的對外交往原則。

在這個階段，國家制度的認同，與對外傳播制度的建設(shè)密不可分。1961年新華社《關(guān)于駐外記者采訪活動的幾點意見》中即明確規(guī)定“在我尚未建交的國家，記者應(yīng)更多擔負和官方人物聯(lián)系的任務(wù)”(新華社，1961，p.561)。這一點在新華社非洲各分社的建立過程中表現(xiàn)得十分明顯。1958年，周恩來對新華社社長吳冷西提出中國與撒哈拉以南非洲“連一般往來也沒有，與之建交估計還早，派記者可能容易些”，要求新華社“可以派一些記者到那里去，結(jié)交朋友，了解情況”。

因此，對外傳播的內(nèi)容要求，基本上也在制度上被約束為圍繞國家話語的進一步闡釋。1950年1月，新華社在《加強政治事件報道的意見》中提出：“今天我們已掌握全國政權(quán)，登上世界政治舞臺，各種國際國內(nèi)政治大事，都與我們有密切而重大的關(guān)系，我們中國人民再不能不理會不發(fā)言。”(新華社，1950，p.19)同年，新華社在第一次全國社務(wù)會議上正式提出任務(wù)是“代表黨中央、中央人民政府，代表我國人民向全國以至全世界進行新聞報道工作”(吳冷西，1950，p.126)，開始有了在對外政治傳播中扮演重要角色的自覺。新中國成立初期，由于各地報紙不斷發(fā)生違背外交政策的錯誤，新中國決心將涉外的新聞和圖片發(fā)布集中起來，避免涉外報道分散帶來的不良影響。1952年中央決定全部“國際時事宣傳”必須經(jīng)中央審查后，集中由新華社和《人民日報》發(fā)表(中宣部,1952，p.248)。這個制度一直延續(xù)了很長的時間。

(2)1966年之后，國家認同的建構(gòu)，開始出現(xiàn)文化性的因素，意識形態(tài)的認同是政治文化認同的核心。以“文化大革命”為代表，政治文化上的沖突和反復，其實反映了主流政治文化構(gòu)建中的缺位和再造。由于度過制度認同階段后，新中國必然面臨著主流文化構(gòu)建，并且在這個時期中，思想和意識形態(tài)體系的制度要求逐漸增加，對外傳播的制度建設(shè)出現(xiàn)了“斷裂的平衡”(周慶安、吳月，2017)。制度建設(shè)出現(xiàn)了一些關(guān)鍵的決策點。這些決策點的出現(xiàn)，有人為的痕跡，如1966年“文化大革命”發(fā)動之后向?qū)ν鈧鞑サ拿襟w派出軍宣隊等制度，但更有政治文化認同的需要。

新制度主義本來就高度關(guān)注意識形態(tài)的作用，將意識形態(tài)視為一種克服集體行動困境的機制(羅伯特，2018，p.217)?！拔母铩笔甑囊庾R形態(tài)波動，極大地影響了對外傳播的制度建設(shè)。盡管在這個階段，斷裂的平衡是主要的特征，但是如果把“文革”放在70年的大歷史背景中來看，“有深遠影響的變化通常伴隨著細微變化的累積，這些細微變化往往看似是不重要的制度調(diào)整”(Pierson,2004)。比如在這段時期，臨時性的政策十分頻繁。這些臨時性的政策，本身就帶有意識形態(tài)反復的痕跡。

“文革”期間的對外傳播制度，已經(jīng)開始深入涉及對意識形態(tài)的認同作用中，在組織機構(gòu)、傳播規(guī)范和外國記者管理等方面都可以看得出來。“文革”期間對外傳播的組織機構(gòu)，高度依賴小組制，尤其是1967年之后設(shè)立的主要媒體和中央廣播事業(yè)局的軍管小組，就明確要求“在宣傳工作上，必須高舉毛澤東思想偉大紅旗，把宣傳毛澤東思想作為自己的中心任務(wù)……必須保證毛主席的聲音，在任何時候，任何情況下，都能準確、及時地傳播到……全世界去”(中共中央,1967,p.409)。在編輯規(guī)范方面，以1966年9月外文局就外文期刊亟須解決的編輯方針方面的問題向國務(wù)院外事辦公室提出的請示報告為代表，這份報告中一方面強調(diào)對外傳播與對內(nèi)宣傳存在差異，又強調(diào)“當然也要堅決反對過去以內(nèi)外有別、針對性為借口，不理直氣壯地對外宣傳社會主義革命和右傾保守錯誤”(外文局,1966)，認為“照顧國外讀者”的具體情況和理解能力，強調(diào)針對性等，“必然損害以我為主”；強調(diào)“內(nèi)外有別”勢必不敢高舉毛澤東思想紅旗。這些觀念，都帶來了制度性的影響，多數(shù)媒體開始取消署名制度、實行集體審稿制度。以廣播為例，為保證無差錯，落實毛澤東思想的對外傳播，在“文革”期間中央人民廣播電臺改直播為錄播(胡耀亭,1996)，新華社自1968年開始實施外文稿件的中文定稿制度等(新華社大事記編寫組,1986)。

直到“文革”結(jié)束后，1977年，英中協(xié)會主席、作家費里克斯·格林提出中國是“有巨大消息資源可以提供報道”，但中國外宣“八股調(diào)太重”，并坦率指出“中國的對外宣傳是失敗的”(沈蘇儒,1999,p.111)。格林認為打倒“四人幫”是一個改進對外宣傳工作的契機，可以從整個思想狀態(tài)入手。1977年時任中共中央副主席的鄧小平對格林的談話提出批示，表示“格林的意見都重要，無論宣傳和文風等等方面，都值得注意。建議引發(fā)給作宣傳、外事工作的同志看看”。這就是該階段中國外宣史上有重要意義的《中央領(lǐng)導同志對格林意見的批示》?！拔母铩苯Y(jié)束之際的這個批示，實際上從制度上啟示了對外傳播由意識形態(tài)認同轉(zhuǎn)向社會認同的過程。

(3)1978年以來，國家認同進入到社會認同的構(gòu)建階段。改革開放以來，國家認同在兩個層面發(fā)生了較大變化，一是重回法治軌道，國家制度的同一性受到高度重視；二是社會作為一個主體的角色日漸重要，社會認同和個體角色的興起，成為國家認同中的核心敘事。因此，從20世紀80年代開始，制度的重構(gòu)成為一個重要的問題，中央外宣工作小組，以至于90年代以來的國務(wù)院新聞辦公室，都代表了對外傳播制度的進一步規(guī)范化。

在傳播制度的設(shè)計過程中，新的傳播主體在這一階段也日漸增多。社會認同本身的多元化，帶來了對外傳播制度的多元化。在這個階段，對外傳播主體有兩個典型的變化。一個是自上而下的制度設(shè)計，開始全面進入?yún)f(xié)調(diào)階段，專業(yè)主體性的地位開始增加，不同風格的對外傳播也開始出現(xiàn)。由于社會認同的出現(xiàn)，對外傳播制度更加關(guān)注社會效果。

1978年，中宣部成立了專門負責對外宣傳的機構(gòu)——對外宣傳局，統(tǒng)籌外宣工作。1980年4月8日，中共中央正式成立“中央對外宣傳小組”，為正部級單位，負責協(xié)調(diào)與對外宣傳有關(guān)的業(yè)務(wù)工作。朱穆之等擔任這個小組的相關(guān)領(lǐng)導，中央其他14個部門的對外關(guān)系負責人參加，其中包括中宣部、外交部、文化部、中聯(lián)部、中央調(diào)查(安全)部、臺辦、外經(jīng)貿(mào)部、僑辦、港澳辦、社會科學院、總政宣傳部，媒體機構(gòu)包括新華社、人民日報社、廣播事業(yè)局(即后來的廣播電影電視部)、外文局等。小組成員一般由部門的領(lǐng)導正副職擔任。

1988年，黨的十三屆三中全會后，中宣部對外宣工作的建議中提到：“外宣……要達到以下目的：(一)對我當前經(jīng)濟形勢做出比較客觀和全面的評價，(二)對中國的改革有一個比較正確的估計，讓人們了解中國十年改革取得的巨大成就，為國民經(jīng)濟注入了強大活力，中國一定會堅定不移地將改革進行到底……”(中宣部,1988,pp.857-858)這些基本思路，都影響了這段時間內(nèi)對外傳播制度設(shè)計和安排。

這個特殊階段，中國進入了一個較長的國家形象和國際傳播的修復期，但制度路徑并沒有發(fā)生根本的變化?？傮w上來看，隨著中國改革開放的深入，社會認同深刻地影響了對外傳播的制度安排。整個80年代以至于90年代，我國改革的思路主要沿襲對1953年后深受蘇聯(lián)影響的模式的改造，在行政體制的建設(shè)中致力于降低中央集權(quán)程度，突出社會作用。中央對外宣傳小組以工作協(xié)調(diào)機制為主，專門刪去了“領(lǐng)導”二字，此后的具體工作中，作為外宣小組組長的朱穆之也堅持小組的主要功能在協(xié)調(diào)，而非領(lǐng)導①。同時，地方宣傳缺乏外宣意識，對外宣認識不足，地方在進行改革開放過程中大力進行基本建設(shè)，制定新的規(guī)章制度，但少有主動將對外宣傳納入考慮范圍。畢竟作為一個快速改革與開放的社會，社會認同帶來的制度重構(gòu)是一個較為緩慢的過程。因此，到了90年代中期，考慮到制度的瓶頸，以中央外宣辦/國務(wù)院新聞辦為代表的外宣領(lǐng)導部門的成立，再度將對外傳播制度做了有效的提升。

(4)進入21世紀以來，國家認同更逐漸進入到全球?qū)υ挼恼Z境中。由于社交媒體的發(fā)展，以及全球化程度的不斷深入，離開全球語境，單純的國家認同已經(jīng)不能夠適應(yīng)在全球體系中的發(fā)展，因此國家認同的構(gòu)建，更需要回答全球性的角色問題。因此，21世紀以來的傳播制度構(gòu)建，需要回答中國的國際認同的問題，即中國將在世界舞臺扮演什么樣的角色，為什么要扮演這樣的角色。

21世紀是全球化的世紀，中國高度參與了全球化的歷史進程，在這個階段，中國自身開始產(chǎn)生獨特的國際認同理念，強調(diào)獨立自主基礎(chǔ)上的全球參與，重視改革而非重構(gòu)世界體系，并逐漸形成“人類命運共同體”等與世界體系相關(guān)的價值觀念。卡贊斯坦所描述的關(guān)系身份認同，才真正在與其他國家的互動過程中產(chǎn)生。

國際認同在制度中的兩個特點，一是參與全球議題的覆蓋面更加廣泛，從20世紀傳統(tǒng)的戰(zhàn)爭和平議題、權(quán)利議題，到21世紀的環(huán)境議題、健康議題等。議題的覆蓋面，顯示了中國國際認同中的內(nèi)容同一性，這個時候中國的“我”，就不僅再簡單是一個新興主權(quán)國家，而是一個國際單位。直到習近平提出“人類命運共同體”概念，中國的國際認同有了更加清晰的歸屬。另一方面是對于國際活動的傳播設(shè)計更加明確，重視效果的提升。21世紀以來，無論是2008年北京奧運會，2010年上海世博會，還是對外傳播活動較為活躍的多邊外交、主場外交平臺，這些活動中逐漸形成了中國對外傳播的舞臺。在這個舞臺上，中國開始主動設(shè)計對外傳播的方式和傳播的新內(nèi)容，并高度依賴于媒介技術(shù)的變革，重視傳播制度的現(xiàn)代意義。

21世紀中國的對外傳播制度建設(shè)，高度強化了對外傳播機構(gòu)的專門化角色。這個制度變遷，涵蓋了發(fā)布體系、表達體系和表達場景的專門化。尤其是在21世紀中新聞發(fā)言人制度的建設(shè)，以及對外傳播能力建設(shè)的推進，講好中國故事，打造外宣旗艦等制度安排，這些安排都是中國在國際認同中的關(guān)系體現(xiàn)。關(guān)系認同的構(gòu)建，不再是自說自話，而是強化了對外傳播制度中的渠道的關(guān)注和效果的評估。尤其是黨的十八大以來，習近平同志提出構(gòu)建融通中外的新話語、新表達，也說明了制度建設(shè)中對于關(guān)系認同的重視。

當代中國國家認同的構(gòu)建，經(jīng)歷了不同的歷史時期。從自身的主體性出發(fā)，到自身主體認同確定后，在國際認同中尋找自己的定位。對外傳播制度作為一種表達和敘事的規(guī)范，勢必也要和不同時期的認同構(gòu)建聯(lián)系在一起。在認同較為統(tǒng)一的時期，對外傳播制度的影響力就比較大；在認同模糊或者出現(xiàn)了爭論的時期，對外傳播制度顯示出來的特征就會比較混亂。

三、作為外生性因素的國際政治情境變遷

除了自身認同構(gòu)建的需求之外，風險和責任感知，是一個國家在國際社會確認自身地位的重要路徑。在新中國成立70年的歷史中，國際政治情境的變化往往帶來了中國國家角色的變化。在奉行獨立自主外交政策的70年時間中，中國經(jīng)歷了朝鮮戰(zhàn)爭、中蘇交惡、中美關(guān)系正?；?、“冷戰(zhàn)”結(jié)束、“9·11”事件等重大的歷史事件，這些事件和事件發(fā)生的時代背景，為中國的對外傳播制度演進，提供了重要的情境變化。

政治情境(scenario)作為一種重要的變量，代表了中國所處的國際政治環(huán)境，并涵蓋了中國所遭遇和可能遭遇的不同國際政治思潮，以及思潮影響下的活動。歷史制度主義中的研究關(guān)注“時間”要素，時間的概念通常為兩方面：該歷史時期的世界時間的內(nèi)在聯(lián)系，以及關(guān)鍵節(jié)點。國際政治情境，就是“時間”在國際政治環(huán)境中的體現(xiàn)。對于中國的對外傳播來說，這些政治情境都切實影響了基本制度架構(gòu)。20世紀90年代，美國學者曾經(jīng)借助情境規(guī)劃的方式研究中國未來的發(fā)展，并形成了一套完整的政治預(yù)測方法(Kuo &Marble,2007)。情境規(guī)劃的基本思路，就是將決策和制度變遷置于潛在的政治情境中進行預(yù)測，從而得出接近相關(guān)發(fā)展趨勢的結(jié)論。

(1)從外生性因素的角度來看，新中國70年的對外傳播歷史，也基本上可以分為四種情境。從1949年到1966年，總體上來看，國際社會尤其是西方社會，對于中國制造了一種對抗情境。這種對抗情境體現(xiàn)在朝鮮戰(zhàn)爭以及之后很長一段時間中國和西方社會之間，在國際政治和輿論上的高度對立。而在這個階段，由于西方媒體的強大作用，以及蘇聯(lián)在中蘇關(guān)系惡化之后，在社會主義陣營與中國展開了意識形態(tài)的爭論，這個階段對外傳播的制度建設(shè)，也同樣充滿了對抗性。

比如在這個階段，盡管1954年日內(nèi)瓦會議后我國政府開始批準資本主義社會國家記者來華。1956年路透社在華設(shè)立分社，成為西方四大通訊社中第一家進駐中國的機構(gòu)。但當時美國政府對記者采取禁令，直到1957年美國政府才放開政策，準許國內(nèi)24家新聞機構(gòu)每家派駐一人到華。但到了50年代末，這個政策實際上執(zhí)行得并不好。在這種情況下，外生性因素也不允許我國對外傳播制度設(shè)計采取開放性的姿態(tài)。

在這個階段，對外傳播制度中的對抗性，同樣體現(xiàn)在主體意識的高度突出上。對外傳播往往需要強化國家的符號；其次，制度設(shè)計和制度規(guī)劃中的策略性環(huán)節(jié)比較集中，策略多以抗衡為主。在2012年以來解密的我國外交檔案中，我們經(jīng)?？梢钥吹较嚓P(guān)部門對于前方使領(lǐng)館、駐外媒體如何與西方輿論對華報道進行直接反駁的指示。這些指示匯集成一種重要的制度思想，即中國處于一個對抗性較強的情境中，必須時時對西方的批評做出反應(yīng)。

(2)1966—1976年，是中國“文化大革命”的歷史階段。在國際社會中，由于民族國家獨立解放運動、反戰(zhàn)運動帶來的國際政治的復雜變革，也給20世紀70年代帶來了多樣性。在20世紀70年代，西方世界遭遇了一次經(jīng)濟危機，歐美國家同樣面臨社會挑戰(zhàn)。同時，隨著尼克松訪華，中美關(guān)系逐漸改善并進入正?；h(huán)節(jié)。中美關(guān)系的正常化，對于整個國際政治情境都帶來了積極的態(tài)勢。

這個階段國際政治的情境，帶有很強的解構(gòu)特征。對外傳播的制度變遷，一方面受到國內(nèi)政治局面的影響，另一方面也更加重視參與到國際政治情境的對話中去。尤其值得注意的是，這個階段在對外傳播中的輸出革命意識，使得制度設(shè)計上更加強化了政治性，減少了傳播上的專業(yè)性。由于這個時期國際政治情境的變化比較劇烈，制度設(shè)計往往也產(chǎn)生較大的起伏。因此內(nèi)外政治性的疊加，帶來制度史上較為“斷裂”的一段時期。

這時候的對外傳播制度，多數(shù)通過臨時性，或者小組式的方式進行，給外界帶來的印象，往往是政策變動調(diào)整幅度較大。外生性因素給制度帶來的往往是對內(nèi)生性因素的確認。由于“文革”中國內(nèi)制度和認同被不斷打破，因此外生的因素，也常常被選擇性地放在了制度設(shè)計中。這個時期，主要領(lǐng)導人、外交外事、“文革”領(lǐng)導小組、我國各媒體的“革委會”或者軍宣隊等，都頻繁給對外傳播的制度設(shè)計下發(fā)批示。

(3)1978年到20世紀末，中國的外生性因素是修復性的。這個階段中國開始逐漸深化改革開放，其國際政治情境也開始發(fā)生變化。尤其是我國對西方世界打開國門，西方主流媒體的記者逐漸制度性駐華并開始發(fā)揮影響力。在這個階段，國際社會的變動中主要圍繞著“冷戰(zhàn)”后期美蘇的對抗，以及“冷戰(zhàn)”體系的逐漸瓦解展開。國際政治情境在“冷戰(zhàn)”后制度重建、高科技發(fā)展，以及西方世界的話語優(yōu)勢凸顯這幾方面，產(chǎn)生了一些變化。

在這個階段，國際政治情境逐漸修復中國與外界的緊張關(guān)系。具體來說，隨著改革開放的深入，中國與全球體系的對話開始加大，中美關(guān)系進入了一個比較好的階段，同時這個時期中國與蘇聯(lián)關(guān)系逐漸正?；?。這個時期的前半部分，中國的國際情境是相對比較好的。當然，在蘇聯(lián)解體之后，中國面臨一個更加具有挑戰(zhàn)性的國際情境，多個政治和安全議題反復在中國的外交事務(wù)中出現(xiàn)。但當時中國從維護國家安全、修復國家形象的角度出發(fā)，并沒有采取對抗式的政策，而是進一步調(diào)整對外政策，改善國際情境，直至21世紀初中國加入世界貿(mào)易組織。

所以，這個階段的制度設(shè)計，受到外部因素的影響較大。外生性因素一方面體現(xiàn)為外來的經(jīng)驗、觀念甚至是制度對于我國的管理變革影響。八九十年代這種影響相對集中，不僅在經(jīng)濟領(lǐng)域，也出現(xiàn)在對外傳播制度領(lǐng)域。例如全國人大新聞發(fā)布會向港澳臺記者開放，領(lǐng)導人出席新聞發(fā)布會或者在國事訪問期間接受國際媒體專訪等形式，都和國際政治傳播的一些觀念逐漸趨同。另一方面，對話性的傳播制度，也得益于外生性因素的建立。由于傳播渠道日漸暢通，中國記者駐外數(shù)量和外國記者駐華數(shù)量都在增加，中國更直接地獲取了國際媒體的報道和行業(yè)規(guī)范。80年代開始，我國的國際傳播研究也開始逐漸興起，以復旦大學、中國社科院新聞所、中國外文局等為代表的一批高校和科研機構(gòu)，在對外傳播的研究中開始發(fā)力。

(4)自20世紀末至今，我國的外部情境主要出現(xiàn)了第四種情境，這種情境被學者們用很多種方式進行描述，比如“妖魔化”“西方話語中心”“西強我弱的傳播格局”等，但總體上說，這是一種崛起情境。全球主要媒體都看到了中國的快速崛起，并且為這種快速崛起提供了不同的解釋。21世紀以來，尤其是2003年以來，我國的國際政治情境變得更加清晰。新興市場國家的崛起，對于國際情境產(chǎn)生了直接影響。2001年的“9·11”事件，2008年的全球金融危機，都沖擊了西方世界的話語權(quán)。在這種情境之下，中國的對外傳播制度設(shè)計，更加符合國家崛起的需要。

外生性因素在這個階段，多數(shù)時間體現(xiàn)為對中國的需求和關(guān)注的增加。尤其是在2008年金融危機之后，金磚國家、G20等概念的出現(xiàn)，都在一定程度上為中國的對外傳播制度構(gòu)建提供了概念性的平臺。對外傳播的制度不再滿足于小范圍的改動，而需要結(jié)構(gòu)性的改革。而從制度的角度來看，全流程的重新設(shè)計是這個時期的特點。一方面在重大國際活動如奧運會、世博會、主場外交中，形成了中宣部/外交部部門牽頭、外宣媒體配合、地方組織協(xié)助的機制；另一方面也從奧運會之后開始，大力推進國際傳播能力建設(shè)，打造主流媒體的海外平臺、外宣旗艦、外宣人才隊伍等機制。

同時，還應(yīng)當注意到這個階段，國際新媒體環(huán)境也深刻地影響了這個階段的對外傳播。隨著Twitter、Facebook乃至YouTube等社交媒體的興起，在社交媒體上進行對外傳播努力，也成為制度決策的重要環(huán)節(jié)。2013年以來，我國主要外宣媒體開始大力打造海外社交媒體平臺，我國部分主流媒體的Twitter賬號粉絲數(shù)量達到千萬級別。甚至在2015年，我國接受《赫芬頓郵報》派駐了一名駐華記者。這種制度化的對外傳播建設(shè)和安排，基本上是基于外生性因素實現(xiàn)的。

從對抗、解構(gòu)、修復再到崛起，盡管國際政治情境還沒有出現(xiàn)重構(gòu)的跡象，但是這些情境對于中國如何適應(yīng)國際體系，并且調(diào)整對外傳播的制度安排有很大的影響。值得一提的是，在2016年之后，這種外生性因素發(fā)生了一定的變化，直到近期中美貿(mào)易摩擦的升級，外生因素中的挑戰(zhàn)變得越來越大。

四、對外傳播制度中的漸進轉(zhuǎn)型

當然，內(nèi)部因素和外部因素的關(guān)系是非常復雜的。內(nèi)部因素能夠為外部沖擊引發(fā)的重大變革奠定基礎(chǔ)。一旦中國的國家認同明確而鞏固，那么國際政治情境的感知，就不會給對外傳播制度帶來斷裂。但一種社會體系的內(nèi)部因素演化可能產(chǎn)生重大變革的潛能，當有關(guān)各方為應(yīng)對變化的外部因素而激發(fā)出潛能，便提供了新的行為邏輯的基礎(chǔ)。

之所以產(chǎn)生這種歷史制度主義的視角，其根本原因在于對外傳播制度，既有一定的特殊性，又有很強的連續(xù)性。從根本上看，在中國對外傳播制度的發(fā)展史上，制度轉(zhuǎn)型受到的內(nèi)外共同影響是較大的。如果國內(nèi)高度強調(diào)國家認同的投射，同時又面對國際情境的對抗性，那么在1949年到1966年的十余年時間中，制度的確立和變遷，就高度依賴于自身對于認同和外部對抗的感知。比如在朝鮮戰(zhàn)爭期間，制度的對抗性比較強，外交部的解密文件顯示，我國對于駐外使館工作人員遇到敏感問題和挑釁提問應(yīng)當如何回答，都有具體的回避要求。而1956年，由于日內(nèi)瓦談判的順利進行，外生性因素出現(xiàn)好轉(zhuǎn)的跡象，內(nèi)生的國家認同也處在一個相對比較好的階段，這個年份我國對外傳播的制度創(chuàng)新就比較多。甚至當時較為敏感的空中拍攝、街頭拍攝問題，也形成了“能看就能拍”的制度開放。一些歐美記者也在這個時期申請來華。

到了“文化大革命”的十年時間中，對外傳播制度雖然也遭遇到巨大的沖擊，但是有限的傳播規(guī)則證明，內(nèi)部的意識形態(tài)爭論和外部情境的復雜化，甚至是中美關(guān)系改善的情況下，對外傳播制度就無法形成有效的體系，因而遭遇到被外交政策和意識形態(tài)重點“置換”的制度變遷。以意大利導演安東尼奧尼來華拍攝《中國》為例，盡管從對外傳播制度上形成了一種歡迎拍攝的姿態(tài)，但是“文革”中的意識形態(tài)壓力又使得我國對外傳播領(lǐng)域無法接受《中國》的效果。

改革開放之后，對外傳播制度所處的制度環(huán)境逐漸成熟。隨著我國國家治理法治化、治理體系現(xiàn)代化的歷史進程，對外傳播的內(nèi)生性因素也逐漸從對國家制度的單一服從，轉(zhuǎn)向?qū)倚袨楹蜕鐣袨榈娜嬲J同建設(shè)，而總體上我國的國際政治情境也相對好轉(zhuǎn)，國際社會以一種接納式的情境來看待中國的發(fā)展。在雙重影響之下，對外傳播的制度開始逐漸進入一個多元化的環(huán)境。最集中的體現(xiàn)，是受眾在制度中被強調(diào)，傳播效果的研究從觀念性轉(zhuǎn)向制度性，最終成為確定對外傳播制度的核心因素。因此，可以認為，中國的對外傳播制度，仍然是一種漸進式變遷的形態(tài)。這種漸進式的變遷，基于認同的不斷深化，以及國際政治情境的改善，總體上呈現(xiàn)出一種政治性向?qū)I(yè)性的轉(zhuǎn)變。

在這個過程中，制度變遷的模式有兩種體現(xiàn)得較為明顯。第一種模式是“置換”(displacement)，主要是推動新的規(guī)則凌駕或者并行于既有規(guī)則而引發(fā)變化(蓋伊，2011，p.82)。這一形式的變遷可能是內(nèi)生性的，通過重新發(fā)現(xiàn)或激活之前壓制或暫停的可能性；也可能是外生性的，源于外國制度的“入侵”，外國制度和實踐取代原有的制度或與本國制度融合(Streeck &Thelen，2005，p.21)。我國對外傳播制度的置換形態(tài)，主要是隨著內(nèi)生和外生兩方面變遷的出現(xiàn)，不斷從頂層開始，進行制度的置換。這種置換一方面往往體現(xiàn)在領(lǐng)導人通過新的對外傳播批示或者工作小組的設(shè)計，引導規(guī)則的變化；另一方面也體現(xiàn)在新的機構(gòu)和規(guī)則與舊有規(guī)則之間的并行。在幾個重要的歷史階段，我國的對外傳播制度，都是建立在內(nèi)生性變遷因素的基礎(chǔ)上，由于同時感知到外界的影響，而發(fā)生制度的變化。

在1981年我國頒布了含14條內(nèi)容的《中華人民共和國關(guān)于管理外國新聞機構(gòu)常駐記者的暫行規(guī)定》，在1990年國務(wù)院頒布新的《外國記者和外國常駐新聞機構(gòu)管理條例》前，駐華記者皆受此規(guī)定約束。規(guī)定中最值得注意的要求是，常駐記者的采訪活動必須要向相關(guān)部門提出申請，通過后才能進行；常駐記者在京業(yè)務(wù)活動不能超過正常報道的范圍等。由于認同的變化和情境的變化，導致了對外傳播制度的變遷，使得對外傳播制度的置換更加頻繁。例如在80年代初，開始出現(xiàn)新聞發(fā)言人的活動，一直到2003年年末開始構(gòu)建新聞發(fā)布制度。這個跨度達20多年的制度建立過程，伴隨著對外國記者的管理，逐漸形成了一定的置換。到了2004年之后，新聞發(fā)言人制度作為滿足記者信息需求的一種形態(tài)開始全面發(fā)力。但在1983年至2003年的20年時間中，發(fā)言人制度和其他外國記者管理制度一度并行，直到2003年之后，發(fā)言人制度開始走到前臺，外國記者管理的制度開始成為基礎(chǔ)性制度。

第二種典型情況是，在國際政治情境發(fā)生快速變動，如20世紀70年代初，80年代末等特殊的歷史階段，制度的“漂移”開始快速出現(xiàn)。所謂制度“漂移”(drift)，是指制度主義中，一旦機構(gòu)的內(nèi)在偏好發(fā)生了變化，或者是為了應(yīng)對短期的內(nèi)外生性變化而發(fā)生的變化(Streeck &Thelen,2005)。在這幾個階段中，制度都突然出現(xiàn)了斷裂或者重建。在1966—1968年的小組制時期，或者是70年代初的對外傳播功能恢復時期，還是1992年的國務(wù)院新聞辦成立，這些制度的出現(xiàn)，其實都代表了一種內(nèi)在偏好的變化，或者是應(yīng)對當時國際政治情境的特殊狀況，如中美關(guān)系正常化等。對外傳播制度漂移之后，如果內(nèi)生性因素沒有發(fā)生根本的變化。那么制度將會長期保持穩(wěn)定，而如果內(nèi)生性因素如國家認同重點發(fā)生了變化，那么制度也會隨之發(fā)生變化。

因此，理解70年時間的對外傳播制度漸進式轉(zhuǎn)型，其實應(yīng)當理解這個制度就像是中國國家認同的鏡像，投射了中國人對自身的看法；也像是中國國際政治情境的杠桿，連接了中國外交政策和話語體系表達的變化。正如羅納德·杰普森所說：“制度是這樣一些社會模式:一旦經(jīng)過緩慢而長期的復制，它們就能夠通過相對而言的自我激活過程(self-activating process)而幸存下來?！?詹姆斯、凱瑟林，2017,p.31)在內(nèi)外生因素相互作用的情況下，我國70年的對外傳播制度總體上呈現(xiàn)出緩慢的演進過程，而同時其發(fā)展歷程也受到專業(yè)化程度的影響。皮爾森和西達·斯考切波早就認為，對“制度與過程的聯(lián)合效應(yīng)”展開推測性研究比“僅僅考察某個時間點的制度或過程”更重要(詹姆斯、凱瑟林，2017，p.33)。因此，加強對于對外傳播制度脈絡(luò)的研究，還需要更加完整的歷史進程回顧和全面反思。

本論文系2015年教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金15YJA860022“新中國對外傳播制度史研究”階段性成果。

注釋

① 參考對中國外文局前副總編輯、《對外傳播》雜志主編林良旗的口述歷史訪談，訪談中林良旗講述了對外宣傳小組建立的過程，并對朱穆之個人工作風格進行回憶。