(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，北京 100081)

自然資源使用權(quán)限制，是指自然資源使用權(quán)的自由行使受到嚴(yán)于法定標(biāo)準(zhǔn)的約束，通過(guò)限制權(quán)利行使的時(shí)間、空間、方式，求得生態(tài)環(huán)境之休養(yǎng)生息。20世紀(jì)80年代以來(lái)，為實(shí)現(xiàn)良好生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)，我國(guó)實(shí)施了大量涉及自然資源使用權(quán)限制的生態(tài)環(huán)境政策文件，但在法律層面卻鮮有相關(guān)規(guī)定；在我國(guó)已明確了依法治國(guó)的基本方略的今天，自然資源使用權(quán)限制的法律化、法治化建設(shè)目標(biāo)已形成共識(shí)。施加自然資源使用權(quán)限制的主體因享受了良好生態(tài)環(huán)境，其作為履行資金給付義務(wù)的補(bǔ)償義務(wù)主體，是生態(tài)受益者。因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而損失了預(yù)期利益的自然資源使用權(quán)受限主體，作為接受補(bǔ)償資金的受償權(quán)利主體，是生態(tài)保護(hù)者。多年來(lái)，有關(guān)自然資源使用權(quán)限制制度的法律屬性爭(zhēng)議一直存在，[注]參見(jiàn)劉旭芳、李?lèi)?ài)年：《論生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系》，《時(shí)代法學(xué)》2007年第1期。有人認(rèn)為其具有行政法屬性，[注]參見(jiàn)黃錫生、張?zhí)鞚桑骸墩撋鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì)》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第4期。也有人認(rèn)為其體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法性質(zhì)。[注]參見(jiàn)趙春光：《我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度研究》，中國(guó)海洋大學(xué)博士學(xué)位論文，2009年，第38～42頁(yè)。鑒于制度屬性是明確立法方向的前提與法律責(zé)任配置的關(guān)鍵，以及自然資源使用權(quán)限制法律的整體性缺位，決定了應(yīng)根據(jù)科學(xué)的屬性界定來(lái)進(jìn)行制度建構(gòu)。筆者撰寫(xiě)本文之目的，在于通過(guò)考察自然資源使用權(quán)限制規(guī)范的法律屬性，為權(quán)利限制法定化的路徑遵循提供解釋依據(jù)。

一、界定自然資源使用權(quán)限制法規(guī)范屬性的判斷標(biāo)準(zhǔn)

筆者于本文中所稱(chēng)的自然資源使用權(quán)限制法規(guī)范屬性的內(nèi)涵，是指在法律范疇上分辨限制規(guī)范究竟是公法規(guī)范還是私法規(guī)范，以進(jìn)一步明確該屬性界定下的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)。羅馬法首先將法律規(guī)范劃分為公法與私法，自然資源使用權(quán)限制規(guī)范作為法律制度規(guī)范的一種，仍需遵循基本的公法私法判斷標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)展至今的公法私法界分標(biāo)準(zhǔn)主要有五種：第一種為“主體說(shuō)”，認(rèn)為公法關(guān)系中至少有一方為公權(quán)力主體，反之為私法；[注]參見(jiàn)卡爾·拉倫茨：《德國(guó)民法通論(上)》，王曉曄等譯，法律出版社2003年版，第1頁(yè)。第二種為“新主體說(shuō)”，[注]孫文楨：《論私法與公法的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第4期。認(rèn)為僅對(duì)公權(quán)力主體適用的為公法，對(duì)任何主體適用的為私法；[注]參見(jiàn)王澤鑒：《民法總則》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第12頁(yè)。第三種是“利益目的說(shuō)”，認(rèn)為旨在保護(hù)私人利益的法律為私法，旨在保護(hù)公共利益的為公法；[注]參見(jiàn)[古羅馬]查士丁尼：《學(xué)說(shuō)匯纂(7): 用益權(quán)》，米健譯，法律出版社1999年版，第5頁(yè)。第四種為“性質(zhì)說(shuō)”，認(rèn)為公法不能任由當(dāng)事人改變法律關(guān)系，私法則是可以通過(guò)協(xié)議改變的任意法；[注]參見(jiàn)沈宗靈：《比較法研究》，北京大學(xué)出版社1998年版，第95頁(yè)。第五種為“調(diào)整方法說(shuō)”，認(rèn)為公法以服從方法調(diào)整主體關(guān)系，私法以非隸屬的平等方法調(diào)整主體關(guān)系。[注]參見(jiàn)迪特爾·梅迪庫(kù)斯：《德國(guó)民法總論》，邵建東譯，法律出版社2000年版，第11頁(yè)。前兩種“主體說(shuō)”缺陷明顯，因?yàn)楣珯?quán)力主體參與民事行為現(xiàn)象已十分普遍，且刑法等公法同樣適用于任何主體，主體說(shuō)應(yīng)著重考察政府在法律制度實(shí)施中是行政管理身份還是權(quán)利的代表身份；“利益目的說(shuō)”為筆者所認(rèn)同，其主張的公共利益的內(nèi)涵有待界定；“性質(zhì)說(shuō)”忽略了私法中如合同法律制度中的法定強(qiáng)制性規(guī)范；“調(diào)整方法說(shuō)”并無(wú)不當(dāng)，需進(jìn)一步細(xì)化服從方法與平等方法的內(nèi)涵。

在對(duì)主體說(shuō)糾偏的基礎(chǔ)上，筆者支持并完善“利益目的說(shuō)”及“調(diào)整方法說(shuō)”，認(rèn)為自然資源使用權(quán)限制法規(guī)范屬性界定的判斷標(biāo)準(zhǔn)包括該限制制度調(diào)整的行為雙方的主體身份、該制度實(shí)現(xiàn)的利益指向性質(zhì)、該制度的調(diào)整方法屬性。其中，該限制制度調(diào)整的行為雙方的主體身份標(biāo)準(zhǔn)是指，若制度實(shí)施的限制主體與被限制主體均為私主體身份，則該法規(guī)范為私法性質(zhì)，反之為公法性質(zhì)。該制度實(shí)現(xiàn)的利益指向性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是指若限制旨在維護(hù)不特定、無(wú)差別的公共利益，該法規(guī)范則是公法性質(zhì)；若旨在實(shí)現(xiàn)特定的個(gè)性化利益，該法規(guī)范則為私法性質(zhì)。該制度的調(diào)整方法屬性是指若限制制度的實(shí)施依托行政管理且權(quán)利人不服從將承擔(dān)行政責(zé)任，該法規(guī)范便為公法；若限制制度的落實(shí)體現(xiàn)為自愿平等的私人合意方法，該法規(guī)范則為私法。

二、自然資源使用權(quán)限制的行為雙方為私主體

(一)地方政府在“公對(duì)公”關(guān)系中均為私主體身份

公法調(diào)整隸屬性質(zhì)的關(guān)系， 私法調(diào)整平等主體的關(guān)系。[注]參見(jiàn)李龍：《公法與私法的維度考察及其理念分野》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2006年第6期。我國(guó)政府在各類(lèi)自然資源使用權(quán)限制實(shí)踐中具有雙重身份：一是作為生態(tài)環(huán)境受益者或抽象的國(guó)有自然資源所有者代表，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)者形成民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系；[注]參見(jiàn)張建、夏鳳英：《論生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體：理論與實(shí)證》，《青海社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。二是作為政策實(shí)施的監(jiān)管者。目前，各類(lèi)自然資源使用權(quán)限制實(shí)踐涉及三類(lèi)主體關(guān)系。地方政府之間的“公對(duì)公”主體關(guān)系存在于流域自然資源使用權(quán)限制和橫向區(qū)域自然資源使用權(quán)限制實(shí)踐中。流域上下游政府系不同的水資源所有權(quán)的代表行使主體，河流上下游政府均扮演著作為區(qū)域利益代表的民事主體角色，基于自愿原則和受益者補(bǔ)償要求就限制與補(bǔ)償事宜達(dá)成一致。在橫向區(qū)域自然資源使用權(quán)限制實(shí)踐中，生態(tài)保護(hù)地區(qū)政府為順應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求，在平等自愿的基礎(chǔ)上締結(jié)自然資源使用權(quán)處分與補(bǔ)償協(xié)議，目前我國(guó)并無(wú)嚴(yán)格意義上的該類(lèi)政策與實(shí)踐，如京津冀風(fēng)沙源自然資源使用權(quán)限制及補(bǔ)償中，生態(tài)保護(hù)者與受益者的范圍并不對(duì)稱(chēng)，生態(tài)保護(hù)者僅獲得了部分生態(tài)受益地政府的補(bǔ)償。盡管如此，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，參與此類(lèi)活動(dòng)的各方政府主體均是獨(dú)立的區(qū)域利益代表及自然資源所有權(quán)代表，是根據(jù)私法規(guī)則實(shí)施自然資源使用權(quán)限制與被限制、補(bǔ)償與被補(bǔ)償行為的。為此，地方政府在“公對(duì)公”的自然資源使用權(quán)限制實(shí)踐中均為私主體。

(二)中央與地方政府在“公對(duì)公”關(guān)系中是管理者與被管理者身份

中央政府與地方政府之間的“公對(duì)公”關(guān)系，存在于濕地、草原、森林等環(huán)境要素類(lèi)自然資源使用權(quán)限制和保護(hù)地內(nèi)自然資源使用限制實(shí)踐中。這兩類(lèi)實(shí)踐均依托各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，層層流轉(zhuǎn)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政并撥付給生態(tài)保護(hù)者個(gè)體。當(dāng)補(bǔ)償資金來(lái)源于中央政府時(shí)，地方政府僅在中央政府與自然資源使用權(quán)受限主體之間扮演“傳送帶”角色，此時(shí)，中央政府與地方政府發(fā)生財(cái)政監(jiān)管意義上的行政管理關(guān)系，地方政府實(shí)際上代表中央政府和生態(tài)保護(hù)者發(fā)生民事利益減損與補(bǔ)償關(guān)系。顯然，當(dāng)補(bǔ)償資金既來(lái)源于中央政府也來(lái)源于地方政府時(shí)，各級(jí)政府是以整體的生態(tài)受益者代表身份，憑借各類(lèi)自然資源使用權(quán)限制和補(bǔ)償協(xié)議與生態(tài)保護(hù)者形成平等關(guān)系的。如此觀之，中央政府與地方政府盡管都行使了所有者代表的權(quán)利，但在內(nèi)部層面是行政管理關(guān)系，盡管如此，生態(tài)保護(hù)者與受益者之間的自然資源使用權(quán)益減損與利益彌補(bǔ)之外部平等關(guān)系不會(huì)改變。

(三)政府與生態(tài)保護(hù)者個(gè)體在“公對(duì)私”關(guān)系中均為私主體身份

各級(jí)政府與公民等生態(tài)保護(hù)者個(gè)體之間的“公對(duì)私”關(guān)系，在各類(lèi)自然資源使用權(quán)限制實(shí)踐中均有體現(xiàn)。如森林、草原等環(huán)境要素類(lèi)自然資源使用權(quán)限制中，根據(jù)項(xiàng)目政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先代表提供補(bǔ)償資金的各級(jí)政府(同時(shí)作為國(guó)有資源代表兼生態(tài)受益者代表)與村集體(作為集體資源所有權(quán)或使用權(quán)受限主體代表)達(dá)成物權(quán)處分協(xié)議框架，戶(hù)和自然人等個(gè)體作為獨(dú)立的資源使用權(quán)主體再與村集體就資源使用權(quán)限制和利益彌補(bǔ)形成具體協(xié)議。其中，政府是私法層面的物權(quán)施加限制主體兼資金給付主體，村集體與戶(hù)和自然人等保護(hù)者則是私法層面的物權(quán)利益受限主體與資金受償主體。在流域補(bǔ)償中，流域保證式協(xié)議作為約束不同政府處分水資源使用權(quán)的民事協(xié)議，最終體現(xiàn)為作為自然資源所有者代表的上游政府與屬轄區(qū)內(nèi)的保護(hù)者個(gè)體簽訂權(quán)利限制協(xié)議，區(qū)域自然資源使用權(quán)限制政策的實(shí)施亦然。據(jù)此，在“公對(duì)私”關(guān)系中，作為生態(tài)受益者代表的政府與生態(tài)保護(hù)者個(gè)體，皆為私主體。自然資源使用權(quán)限制與補(bǔ)償關(guān)系的發(fā)生方式，取決于生態(tài)系統(tǒng)所依附的資源獨(dú)特的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。[注]參見(jiàn)何立華：《產(chǎn)權(quán)、效率與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2016年第1期。上述各領(lǐng)域的實(shí)踐表明，自然資源使用權(quán)限制與被限制行為方式采用的是協(xié)商一致、權(quán)利與義務(wù)對(duì)等方式，行為雙方具有私主體身份。

三、自然資源使用權(quán)限制指向的應(yīng)然私益性

(一)限制和產(chǎn)出權(quán)益的特殊性

財(cái)產(chǎn)權(quán)制度一般有四種類(lèi)型，即私人財(cái)產(chǎn)權(quán)、共有財(cái)產(chǎn)權(quán)、國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)及無(wú)財(cái)產(chǎn)權(quán)。[注]參見(jiàn)丹尼爾·H·科爾：《污染與財(cái)產(chǎn)權(quán)：環(huán)境保護(hù)的所有權(quán)制度比較研究》，嚴(yán)厚福、王社坤譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第9～10頁(yè)。在自然資源使用權(quán)限制實(shí)踐中，我國(guó)各級(jí)政府的補(bǔ)償資金只能補(bǔ)償給國(guó)家或者集體所有的自然資源使用者，[注]參見(jiàn)彭誠(chéng)信：《自然資源上的權(quán)利層次》，《法學(xué)研究》2013年第4期。作為被限制的自然資源使用權(quán)明顯是私人層面的財(cái)產(chǎn)權(quán)。從權(quán)能形態(tài)上看，其包括對(duì)占有、使用、收益、處分權(quán)能的限制。從限制強(qiáng)度看，它既涉及不改變?cè)匈Y源形態(tài)的使用方式限制，也有改變?cè)匈Y源形態(tài)的使用方式限制。從限制結(jié)果上看，它表現(xiàn)為使用自然資源受限導(dǎo)致的預(yù)期直接經(jīng)濟(jì)利益減少。自然資源使用權(quán)限制是起點(diǎn)，限制的結(jié)果是產(chǎn)生新的生態(tài)效益。

對(duì)自然資源使用權(quán)限制，針對(duì)的是合法擁有的自然資源使用權(quán)，無(wú)論使用權(quán)主體是有關(guān)組織還是個(gè)人，也無(wú)論是旨在使用自然資源載體獲取經(jīng)濟(jì)利益，還是取得資源產(chǎn)品，兩者的利益歸屬均有明顯的排他性與主觀非共享性，自然資源使用權(quán)當(dāng)然屬于私權(quán)。對(duì)資源的使用方式加以限制后，直接的經(jīng)濟(jì)利益會(huì)減損，獲得的生態(tài)利益則會(huì)增加，財(cái)產(chǎn)權(quán)受限產(chǎn)生的生態(tài)利益既具有不特定性，又具有特定性，外觀上呈現(xiàn)出公私交融的屬性。譬如，根據(jù)自然資源使用權(quán)限制的結(jié)果呈現(xiàn)，不特定的生態(tài)受益者取得了良好生態(tài)環(huán)境享有權(quán)，然而，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為實(shí)現(xiàn)的權(quán)益是不確定的。

(二)限制旨在實(shí)現(xiàn)特殊的私權(quán)益

自然資源使用權(quán)限制針對(duì)的是特定群體的特殊利益需求，生態(tài)利益需求群體和生態(tài)利益提供群體的利益邊界在主觀上必須對(duì)稱(chēng)，否則生態(tài)保護(hù)者的利益無(wú)法公平保障。自然資源使用權(quán)限制通過(guò)處分生態(tài)保護(hù)者的私權(quán)益，產(chǎn)生符合生態(tài)受益者需求的私權(quán)益。正是由于被限制的自然資源使用權(quán)與獲得的良好生態(tài)服務(wù)享有權(quán)益之私權(quán)屬性無(wú)法確定，才出現(xiàn)自然所有者權(quán)利與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)混同，引起生態(tài)保護(hù)者的抵觸。正因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)者與生態(tài)受益者的民事權(quán)利義務(wù)邊界沒(méi)能理順，才出現(xiàn)生態(tài)受益者無(wú)償享受生態(tài)利益以及生態(tài)保護(hù)者的經(jīng)濟(jì)損失無(wú)法充分補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。由此，在現(xiàn)有法律缺乏對(duì)此等限制屬性清晰界定的情形下，將歸屬于生態(tài)保護(hù)者的限制性自然資源使用權(quán)與生態(tài)受益者的生態(tài)效益享有權(quán)，界定為具有私屬性，不僅符合權(quán)益流變的實(shí)然樣態(tài)，也有利于生態(tài)保護(hù)者的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障以及對(duì)限制制度的合法性認(rèn)同。生態(tài)保護(hù)者被限制私權(quán)的同時(shí)，亦是生態(tài)受益者享受私權(quán)的過(guò)程，必須注意的是，生態(tài)保護(hù)者在一定階段內(nèi)完成私權(quán)限制時(shí)，被限制的財(cái)產(chǎn)利益與獲得的生態(tài)服務(wù)價(jià)值利益未必等同，于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的補(bǔ)償不應(yīng)低于生態(tài)保護(hù)者的直接經(jīng)濟(jì)利益損失，并且應(yīng)盡可能地接近生態(tài)服務(wù)享有權(quán)益的價(jià)值。

綜上所述，自然資源使用權(quán)限制旨在實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)者個(gè)性化的生態(tài)服務(wù)需求，通過(guò)限制生態(tài)保護(hù)者的私人財(cái)產(chǎn)利益，產(chǎn)出符合生態(tài)受益者需要的新的私人生態(tài)利益。從旨在實(shí)現(xiàn)的利益性質(zhì)角度觀之，其具有保護(hù)和實(shí)現(xiàn)私利益性，符合私法屬性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

四、實(shí)然和應(yīng)然自然資源使用權(quán)限制方法的私屬性

(一)限制是基于自愿合意的私人利益讓渡

公權(quán)力對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制包括征收與設(shè)定財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，后者又包普遍限制及輕微限制。[注]參見(jiàn)張翔：《機(jī)動(dòng)車(chē)限行、財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與比例原則》，《法學(xué)》2015年第2期。自然資源使用權(quán)限制常常侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)權(quán)能，[注]參見(jiàn)杜儀方：《財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的行政補(bǔ)償判斷標(biāo)準(zhǔn)》，《法學(xué)家》2016年第2期。若在財(cái)產(chǎn)權(quán)人能承受的范圍內(nèi)進(jìn)行限制便是適度的，若財(cái)產(chǎn)權(quán)人承擔(dān)了特別的負(fù)擔(dān)則需要給予補(bǔ)償。[注]參見(jiàn)金儉、張先貴：《財(cái)產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)征收的判定基準(zhǔn)》，《比較法研究》2014年第2期。德國(guó)法上對(duì)于“可承受性”有如下標(biāo)準(zhǔn)：規(guī)制是否超出普通財(cái)產(chǎn)權(quán)人的承受限度；規(guī)制對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人的影響強(qiáng)度及財(cái)產(chǎn)對(duì)權(quán)利人的價(jià)值；對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪或過(guò)度限制予以補(bǔ)償；社會(huì)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)度越大的財(cái)產(chǎn), 承受的限制越大。[注]參見(jiàn)徐以祥：《環(huán)境規(guī)制與財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的沖突和協(xié)調(diào)》，《現(xiàn)代法學(xué)》2009年第2期。我國(guó)的自然資源使用權(quán)限制實(shí)施區(qū)域多位于遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村，限制政策的推行與廣大村民、牧民等主體的生存發(fā)展權(quán)息息相關(guān)，根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，不可能課以財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)。那么，它是否屬于征收呢？首先，征收因行政主體的行政職權(quán)作出，[注]參見(jiàn)胡建淼：《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)法制出版社2010年版，第89頁(yè)。具有單方意志性，[注]參見(jiàn)徐學(xué)冬：《中國(guó)行政法論綱》，中國(guó)法制出版社2008年版，第68～ 69頁(yè)。是對(duì)他人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生強(qiáng)制影響的，[注]參見(jiàn)朱維究：《中國(guó)行政法綱要》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第102頁(yè)。具有法律意義的行政管理行為。[注]參見(jiàn)王學(xué)輝：《行政法學(xué)(第三次修訂)》，中國(guó)檢察出版社2008年版，第29頁(yè)。自然資源使用權(quán)限制以物權(quán)處分協(xié)議為依據(jù)，是與權(quán)利受限有關(guān)的民事利益彌補(bǔ)關(guān)系。其次，行政征收具有強(qiáng)制性，[注]參見(jiàn)前注，徐學(xué)冬書(shū)，第247頁(yè)。是依法對(duì)合法權(quán)益遭受特別損失的補(bǔ)救，[注]參見(jiàn)前注，胡建淼書(shū)，第455～ 460頁(yè)?；驹瓌t為公共利益保護(hù)。然而，自然資源使用權(quán)限制的原則是受益者補(bǔ)償，旨在滿(mǎn)足超出普遍公共利益的更高層次個(gè)性化生態(tài)需求。當(dāng)前的自然資源使用權(quán)限制實(shí)踐表明，權(quán)利限制與被限制系雙方的自愿合意，生態(tài)保護(hù)者若不履行限制義務(wù)，只承擔(dān)合同責(zé)任。

新安江流域財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與補(bǔ)償實(shí)踐作為我國(guó)最早的流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，因旨在推行試點(diǎn)，中央政府有較多行政干預(yù)。當(dāng)前，在地方各類(lèi)流域權(quán)利限制與補(bǔ)償實(shí)踐中，中央政府已逐漸退出了直接干預(yù)和財(cái)政支持，上下游政府限制與補(bǔ)償權(quán)利義務(wù)關(guān)系的形成皆依據(jù)自主達(dá)成的協(xié)議。20世紀(jì)90年代末之前實(shí)施的退耕還林還草、休牧與輪牧政策，常因政府單方的強(qiáng)力推行遇到很多阻力。黨的十八大以來(lái)，隨著政府角色的轉(zhuǎn)變，在推進(jìn)各類(lèi)自然資源使用權(quán)限制政策時(shí)，已經(jīng)完全采用村、戶(hù)自愿申報(bào)、自愿簽訂協(xié)議的實(shí)施方式，不會(huì)因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)者的不配合而使其承擔(dān)行政責(zé)任，特別是不僅在補(bǔ)償合同中載明了自愿簽訂的內(nèi)容，而且在補(bǔ)償合同中對(duì)限制資源的面積、位置、區(qū)域的位置、范圍、面積等均載明由生態(tài)保護(hù)者自愿填寫(xiě)。可以說(shuō)，自然資源使用權(quán)限制之自愿協(xié)商方法已經(jīng)普遍采用。目前，一些生態(tài)環(huán)境政策中還存在通過(guò)劃定保護(hù)性區(qū)域來(lái)限制生態(tài)保護(hù)者的自然資源使用權(quán)現(xiàn)象，此種行為在外觀上管制色彩濃厚，常造成當(dāng)事人情緒上的抵觸，又因?yàn)槿狈ζ降鹊牟┺?，?quán)利受限者的利益損失不可避免地被低估。由此，將權(quán)利限制解釋為公法上的征收或管制型征收不利于權(quán)利主體的保護(hù)。可預(yù)見(jiàn)的是，保護(hù)地劃定中的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制將隨著保護(hù)地邊界的確定及自然資源確權(quán)登記的完成，逐漸退出歷史舞臺(tái)。

進(jìn)一步講，自然資源使用權(quán)限制，既不是征收，也不是財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，實(shí)際上是代表“公”的政府依據(jù)民事財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)則對(duì)私人財(cái)產(chǎn)利益的部分剝奪。其特殊性在于，對(duì)開(kāi)發(fā)利用自然資源權(quán)利的限制或者剝奪，是以非法定義務(wù)形式設(shè)定的自然資源開(kāi)發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)，即以民事合同形式，憑借權(quán)利使用人將其私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的一部分內(nèi)容讓渡給代表資源所有者的公權(quán)力機(jī)關(guān)，確保公共環(huán)境資源生態(tài)價(jià)值存續(xù)的可持續(xù)性。自然資源開(kāi)發(fā)利用主體應(yīng)有的權(quán)利被限制后，其原初利益不因限制而消滅，而會(huì)通過(guò)生態(tài)保護(hù)利益對(duì)價(jià)予以轉(zhuǎn)化和實(shí)現(xiàn)。[注]參見(jiàn)杜群、車(chē)東晟：《新時(shí)代生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利的生成及其實(shí)現(xiàn)——以環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用限制為分析進(jìn)路》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2019年第2期。從自然資源利用的私有化、私人財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)定，到自主治理下的權(quán)利限制，權(quán)利類(lèi)型從民事權(quán)利向行政權(quán)利(而非權(quán)力)的擴(kuò)張，可以說(shuō)是公共環(huán)境資源的可持續(xù)性管理在現(xiàn)實(shí)中走出的第二重路徑，“權(quán)利”是其中最核心的工具。[注]參見(jiàn)那力、楊楠：《對(duì)公共環(huán)境資源上私人權(quán)利的限制》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線(xiàn)》2013年第8期。在自然資源使用權(quán)限制語(yǔ)境下，意思自治應(yīng)當(dāng)是自然資源使用權(quán)人處分財(cái)產(chǎn)的靈魂。對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，首先應(yīng)尊重契約自由。[注]參見(jiàn)汪進(jìn)元、高新平：《財(cái)產(chǎn)權(quán)的構(gòu)成、限制及其合憲性》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第5期。

(二)“限制”是嚴(yán)于自然資源使用公法標(biāo)準(zhǔn)的約定標(biāo)準(zhǔn)

如果國(guó)家在賦予權(quán)利人自然資源使用權(quán)的同時(shí)，已經(jīng)依法對(duì)權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行了約定，如開(kāi)發(fā)利用數(shù)量、方式、種類(lèi)、強(qiáng)度等，這是一種無(wú)差別、普遍適用的限制，這種情形無(wú)需作出補(bǔ)償。自然資源使用權(quán)限制是對(duì)自然資源使用權(quán)內(nèi)容中特殊剝奪和限制部分的補(bǔ)償；只有在法律的普遍限制之外，體現(xiàn)當(dāng)事人自主決定的特殊需要并施加更嚴(yán)格限制和剝奪時(shí)，才需要加以補(bǔ)償。

自然資源使用權(quán)限制所指向的生態(tài)環(huán)境并非已經(jīng)出現(xiàn)損害，而是在法定開(kāi)發(fā)利用管制標(biāo)準(zhǔn)下，現(xiàn)有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能開(kāi)始減損，或者有生態(tài)環(huán)境退化的潛在風(fēng)險(xiǎn)，或者生態(tài)環(huán)境即使沒(méi)有功能性退化，但已不能滿(mǎn)足良好生態(tài)需求方對(duì)更好生態(tài)環(huán)境的追求。在這些情形下，為提前防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或?yàn)橄碛懈玫纳鷳B(tài)環(huán)境，基于平等主體協(xié)商的提前規(guī)制方式應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)各地自然資源稟賦與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的差異，決定了國(guó)家難以通過(guò)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)設(shè)置統(tǒng)一的自然資源使用權(quán)行使強(qiáng)度。這就需要不同區(qū)域及生態(tài)受益者基于自身的差異化需求，設(shè)定預(yù)期生態(tài)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，積極主動(dòng)地與生態(tài)服務(wù)提供地的政府、民眾和組織談判，就生態(tài)受益者所期待的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及限制方式進(jìn)行平等協(xié)商，這便是更為嚴(yán)格的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制方式。顯然，此類(lèi)需求是非國(guó)家和政府的個(gè)性化追求，不宜通過(guò)隸屬關(guān)系或強(qiáng)行方式設(shè)定統(tǒng)一的管制標(biāo)準(zhǔn)，更適合特殊群體和個(gè)體基于平等協(xié)商式的約定予以自我規(guī)制，國(guó)家和政府宜通過(guò)政策對(duì)此加以引導(dǎo)和規(guī)劃。

綜上所述，自然資源使用權(quán)限制屬于私法意義上的調(diào)整方法，將外觀上公法色彩濃厚的限制政策實(shí)踐，解釋為應(yīng)然層面的私法方法，更有利于生態(tài)保護(hù)者的利益維護(hù)及更高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

五、自然資源使用權(quán)限制私法屬性界定的法律回應(yīng)

(一)自然資源使用權(quán)限制制度法律化的必要性

生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的長(zhǎng)期性需要自然資源使用權(quán)限制規(guī)范的法律化，自然資源使用權(quán)限制政策的不穩(wěn)定性、地域性及部門(mén)利益問(wèn)題需要常態(tài)化的法律機(jī)制來(lái)解決。早在20世紀(jì)80年代，我國(guó)便開(kāi)始在多數(shù)省份推行退耕還林、退牧還草的政策，“十五規(guī)劃”后，又相繼實(shí)施了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)、流域補(bǔ)償、保護(hù)區(qū)補(bǔ)償?shù)纫幌盗兄荚谙拗谱匀毁Y源使用權(quán)自由行使的生態(tài)環(huán)境政策。以上政策的實(shí)施大多設(shè)置一定年限的有效期，期滿(mǎn)后適時(shí)推行新一輪政策。由于該類(lèi)限制政策缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定性，極大地影響了生態(tài)保護(hù)者對(duì)該類(lèi)限制制度的預(yù)期和信心；資金補(bǔ)償均通過(guò)各部門(mén)向財(cái)政申請(qǐng)轉(zhuǎn)移支付或者工程項(xiàng)目撥款來(lái)實(shí)現(xiàn)，造成資金供給缺乏連續(xù)性，不同部門(mén)主管下的各領(lǐng)域資金還存在重疊或使用不當(dāng)問(wèn)題。畢竟，自然資源使用權(quán)限制早已成為常態(tài)化的政策工具，在森林、草原、農(nóng)業(yè)、濕地、流域、區(qū)域等領(lǐng)域已普遍適用并將長(zhǎng)期存在，即使在突然狀態(tài)其已按照私法屬性在運(yùn)作并有相應(yīng)的政策導(dǎo)向，因牽涉主體的廣泛性與生態(tài)環(huán)境利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)性，仍有必要將自然資源使用權(quán)限制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)規(guī)則與政策中的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性、涉及當(dāng)事方利益調(diào)整的內(nèi)容法律化。

自然資源使用權(quán)限制與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重要關(guān)聯(lián)亟待從政策向法律轉(zhuǎn)化。當(dāng)前，我國(guó)的憲法、民法及自然資源單行法對(duì)自然資源使用權(quán)限制規(guī)則很少涉及，這使得自然資源使用權(quán)限制制度一直存在法律供給嚴(yán)重不足的窘境。自然資源使用權(quán)作為公民最為重要的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)之一，與基本生存權(quán)休戚相關(guān)，應(yīng)給予最大程度的保護(hù)，對(duì)其進(jìn)行私法限制需通過(guò)法律進(jìn)行規(guī)定，而不應(yīng)通過(guò)各公權(quán)力機(jī)關(guān)的政策直接決定。作為一種普遍適用的新型生態(tài)環(huán)境政策，有待于根據(jù)其特定的私法關(guān)系屬性，從憲法、物權(quán)法、合同法、資源法等層面進(jìn)行全面回應(yīng)和落實(shí)。

自然資源使用權(quán)限制蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和實(shí)質(zhì)正義理念需要體現(xiàn)為法律規(guī)則，并指導(dǎo)實(shí)踐?，F(xiàn)代文明中隨著資源使用的加劇，一種利益依托傳統(tǒng)的統(tǒng)一管制難以滿(mǎn)足時(shí)，新的私法機(jī)制便會(huì)自然跟進(jìn)。進(jìn)而言之，自然資源使用權(quán)限制是環(huán)境法上風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和實(shí)質(zhì)正義理念的必然要求，是“平等主義”和“差別原則”的新發(fā)展，[注]參見(jiàn)王海燕：《西方法哲學(xué)代表作家的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制思想述評(píng)》，《學(xué)術(shù)論壇》2012年第3期。該理念決定了自然資源使用權(quán)限制制度的正當(dāng)性。在此理念和制度中財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由行使盡管受到一定的縮限，卻體現(xiàn)了生態(tài)服務(wù)價(jià)值這一更高公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的優(yōu)先保護(hù)。對(duì)自然資源等不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)自由行使的私法限制，目的是最大限度發(fā)揮不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的使用價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。[注]參見(jiàn)金儉：《自由與和諧：不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的私法限制》，《南京師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第4期。由此，權(quán)利限制體現(xiàn)了一種最優(yōu)的利益安排，即避免預(yù)期的財(cái)產(chǎn)性利益及環(huán)境利益受損，或者提升未來(lái)的自然資源使用權(quán)益。這不僅體現(xiàn)了更大利益原則，而且符合我國(guó)的實(shí)質(zhì)正義法律道德觀。[注]參見(jiàn)孫笑俠：《法的形式與實(shí)質(zhì)正義》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》1995年第5期。

(二)自然資源使用權(quán)限制私法屬性界定的法律回應(yīng)

1.拓展私有財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的憲法依據(jù)

我國(guó)《憲法》第13條第1句規(guī)定了“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，同時(shí)，該條第2句和該法第51條等規(guī)定要求私人財(cái)產(chǎn)承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任。[注]參見(jiàn)張翔：《財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012 年第9期。因此，憲法層面充分保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)人并無(wú)疑問(wèn)。為此，筆者建議拓展我國(guó) 《憲法》第13條規(guī)定，明確“政府按照法律規(guī)定，基于自然資源所有者代表或者公共利益代表身份，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，按照自愿、平等原則對(duì)公民、組織等財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由行使可以進(jìn)行限制并應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。有關(guān)自然資源使用限制的法律及政策應(yīng)進(jìn)行合憲性審查。限制不得剝奪自然資源使用權(quán)，否則適用征收的法律規(guī)定”。通過(guò)對(duì)權(quán)利限制類(lèi)生態(tài)環(huán)境政策的進(jìn)一步合憲性審查，不難發(fā)現(xiàn)，自然資源使用權(quán)限制旨在維護(hù)良好的地區(qū)生態(tài)環(huán)境，目的正當(dāng)；其限制的手段與方式往往與當(dāng)?shù)厣a(chǎn)和生活方式轉(zhuǎn)變結(jié)合適用，體現(xiàn)了采用溫和的、對(duì)限制對(duì)象干預(yù)最小的方法。然而，該制度實(shí)踐中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的問(wèn)題一直存在，為此，建議在我國(guó)《憲法》補(bǔ)充規(guī)定“限制應(yīng)當(dāng)方式適當(dāng)，手段合理。補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人因自然資源使用權(quán)限制而導(dǎo)致的全部直接經(jīng)濟(jì)損失”。

2.在民法典分編豐富自然資源使用權(quán)行使的私法限制

在我國(guó)民法典物權(quán)編增設(shè)“物權(quán)的取得、行使及限制，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的內(nèi)容，有利于明確自然資源使用權(quán)限制的“綠色”要求。在物權(quán)行使的具體限制規(guī)則方面，可以規(guī)定：“政府基于自然資源所有者代表或者公共利益代表身份，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，對(duì)使用國(guó)有或集體自然資源進(jìn)行長(zhǎng)期的過(guò)度限制，從而影響自然資源使用權(quán)人的基本生產(chǎn)生活或者預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)償。自然資源使用權(quán)限制需滿(mǎn)足如下條件：為實(shí)現(xiàn)法定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之上的更高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)；限制應(yīng)當(dāng)采用自愿、平等的約定方式；限制的手段和方式合理；限制導(dǎo)致的預(yù)期直接經(jīng)濟(jì)利益損失應(yīng)當(dāng)充分補(bǔ)償?！毙枰a(bǔ)充的是，我國(guó)的自然資源使用權(quán)限制規(guī)范不適合保護(hù)地役權(quán)制度，因?yàn)樽匀毁Y源使用權(quán)限制不是普遍的公共利益訴求，而是為滿(mǎn)足特定生態(tài)服務(wù)需求者的特殊需求；地役權(quán)需要有兩個(gè)不同土地之上的權(quán)利主體存在，作為施加自然資源使用權(quán)限制的政府與權(quán)利受限方大多處于同一地塊關(guān)系；我國(guó)作為傳統(tǒng)大陸法系國(guó)家，引入英美法環(huán)境保護(hù)地役權(quán)需創(chuàng)設(shè)新的物權(quán)種類(lèi)，這將面臨物權(quán)法定的難題。

為充分回應(yīng)自然資源使用權(quán)限制私法屬性的法律規(guī)則，有必要在我國(guó)民法典合同編推進(jìn)自然資源使用權(quán)限制及補(bǔ)償合同的有名化與類(lèi)型化，將自然資源使用權(quán)限制與補(bǔ)償合同確立為單獨(dú)的合同類(lèi)型；設(shè)置專(zhuān)門(mén)調(diào)整自然資源使用權(quán)限制與補(bǔ)償?shù)暮贤贫龋?guī)定合同的主要條款、合同標(biāo)的、補(bǔ)償義務(wù)主體及受償權(quán)利主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、違約及損害賠償責(zé)任的承擔(dān)、合同爭(zhēng)議的處理等。其中受償權(quán)利主體(生態(tài)保護(hù)者)的主要民事權(quán)利包括：自愿選擇是否接受自然資源使用權(quán)限制，不接受的無(wú)需承擔(dān)任何責(zé)任且不應(yīng)受到任何不公正待遇；根據(jù)合同約定的權(quán)利限制方式行使自然資源使用權(quán)并取得相應(yīng)收益；足額、無(wú)附加條件、及時(shí)地受領(lǐng)補(bǔ)償資金；全面知悉自然資源使用權(quán)限制相關(guān)政策；對(duì)補(bǔ)償義務(wù)主體制定的權(quán)利限制范圍、時(shí)間、方式以及補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方法等提出異議并得到合理答復(fù)。其中受償權(quán)利主體(生態(tài)保護(hù)者)的主要民事義務(wù)包括：按照約定行使自然資源使用權(quán)，不得違反有關(guān)區(qū)域位置、時(shí)間、方式等各項(xiàng)限制規(guī)定；履行與補(bǔ)償義務(wù)主體協(xié)商的其他義務(wù)。

3.在自然資源單行法中明確自然資源使用權(quán)限制的私法規(guī)則

當(dāng)前，對(duì)自然資源使用權(quán)限制有所涉及的法律主要是我國(guó)《草原法》《森林法》《農(nóng)業(yè)法》等，相關(guān)規(guī)定僅有“退耕還草、草原禁牧、休牧、輪牧”，“封山育林”，“加強(qiáng)草原保護(hù)和建設(shè)、發(fā)展畜牧業(yè)、推廣圈養(yǎng)和舍飼”等少數(shù)條款，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐發(fā)展。特別是隨著保護(hù)地劃定及自然資源確權(quán)登記工作的完成，未來(lái)將僅存在對(duì)自然資源使用權(quán)自由行使構(gòu)成較大影響而非全面影響的限制。有鑒于此，相關(guān)領(lǐng)域自然資源單行法需補(bǔ)充自然資源使用權(quán)限制的私法規(guī)則。具體而言，其應(yīng)涵蓋如下要點(diǎn)。第一，政府基于自然資源所有者代表或者公共利益代表身份，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，可以對(duì)自然資源使用權(quán)進(jìn)行一定限制，行政機(jī)關(guān)或經(jīng)授權(quán)的補(bǔ)償義務(wù)主體對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人造成的直接損失必須足額補(bǔ)償。第二，自然資源使用權(quán)限制的啟動(dòng)既可以由政府依法實(shí)施，也可以由自然資源使用權(quán)人主動(dòng)提出，但均應(yīng)通過(guò)獨(dú)立的第三方進(jìn)行審查核實(shí)來(lái)確定具體的補(bǔ)償數(shù)額，補(bǔ)償數(shù)額的認(rèn)定需綜合權(quán)衡發(fā)展機(jī)會(huì)成本與因限制產(chǎn)生的良好生態(tài)效益的關(guān)系。第三，鼓勵(lì)自然資源使用權(quán)人對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)益損失自行申報(bào)，自然資源使用權(quán)主體認(rèn)為補(bǔ)償義務(wù)主體的補(bǔ)償資金不足以彌補(bǔ)其財(cái)產(chǎn)損失的，經(jīng)第三方機(jī)構(gòu)審核后政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行足額補(bǔ)償。第四，自然資源使用權(quán)限制實(shí)施范圍的劃定，應(yīng)當(dāng)征得當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)的同意，涉及集體土地的區(qū)域劃定，應(yīng)當(dāng)征得村集體的同意。第五，行政機(jī)關(guān)或者其授權(quán)的組織不得強(qiáng)行要求權(quán)利人接受自然資源使用權(quán)限制，不得因自然資源使用權(quán)人不接受而使其承擔(dān)行政處罰等不利后果。第六，與自然資源使用權(quán)限制有關(guān)的權(quán)利義務(wù)、責(zé)任承擔(dān)等依據(jù)平等自愿簽訂的合同確定。第七，限制導(dǎo)致自然資源使用權(quán)滅失的，依照有關(guān)征收的法律法規(guī)處理。

4.完善自然資源使用權(quán)私法限制的配套法律制度

為進(jìn)一步發(fā)揮自然資源使用權(quán)私法限制的功能，有必要完善相關(guān)的配套法律制度。首先，制定綜合性自然資源資產(chǎn)管理法，明確由國(guó)家、省、市三級(jí)自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)代表國(guó)家行使自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)。設(shè)置七大流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，代表國(guó)家行使許可、發(fā)包、收費(fèi)、處分等自然資源所有權(quán)權(quán)能。設(shè)立跨省、市、區(qū)的保護(hù)地及流域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。單各項(xiàng)專(zhuān)門(mén)自然資源法需調(diào)整并規(guī)定自然資源資產(chǎn)清單和權(quán)力(利)清單，厘清所有者和監(jiān)管者的權(quán)力(利)邊界。明確代表國(guó)家行使國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的政府機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)作為補(bǔ)償義務(wù)主體兼生態(tài)受益者代表，除享有自然資源資產(chǎn)出資權(quán)、經(jīng)營(yíng)者選擇權(quán)、重大事項(xiàng)決策權(quán)、收益分配權(quán)等一般權(quán)能外，其民事權(quán)利還包括：享受符合約定質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境；獲悉自然資源使用權(quán)人實(shí)際履行合同情況的權(quán)利，但不得干擾權(quán)利人的正常生產(chǎn)和生活；對(duì)權(quán)利人違反合同條款的自然資源使用方式進(jìn)行制止和糾正。其民事義務(wù)包括：解釋說(shuō)明自然資源使用權(quán)限制的合同內(nèi)容；足額、無(wú)附加條件、及時(shí)撥付補(bǔ)償資金；有關(guān)自然資源使用權(quán)限制的范圍、時(shí)間、方式以及補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)與方法等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與權(quán)利人平等協(xié)商，自愿簽訂合同；對(duì)權(quán)利人就合同內(nèi)容提出的異議應(yīng)當(dāng)合理答復(fù)等等。其次，依托2019年3月成立的財(cái)政部自然資源和生態(tài)環(huán)境司，綜合統(tǒng)籌自然資源與生態(tài)環(huán)境所有方面的部門(mén)預(yù)算和相關(guān)領(lǐng)域支出。未來(lái)自然資源使用權(quán)限制類(lèi)環(huán)境法律制度的實(shí)施，應(yīng)逐漸將當(dāng)前分散于各領(lǐng)域?qū)嵤┑母黝?lèi)補(bǔ)償費(fèi)用以及環(huán)境保護(hù)稅收統(tǒng)合為國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金并由政府統(tǒng)一分配使用，要明確資金的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制以及責(zé)任追究機(jī)制。與此同時(shí)，拓展自然資源使用權(quán)限制資金補(bǔ)償方式，建立生態(tài)保護(hù)者和受益者之間良性的互動(dòng)機(jī)制和全社會(huì)參與的社會(huì)資本投入市場(chǎng)化機(jī)制。

六、結(jié) 論

我國(guó)自然資源使用權(quán)限制實(shí)踐，體現(xiàn)了實(shí)然層面的私法性質(zhì)，同時(shí)，將其解釋為應(yīng)然層面的私法屬性更為合理。我國(guó)生態(tài)足跡的地區(qū)差異，決定了國(guó)家難以通過(guò)統(tǒng)一的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)約束自然資源使用權(quán)的自由行使，尤其是隨著生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的不斷改善，統(tǒng)一的管制制度早已無(wú)法滿(mǎn)足更多區(qū)域?qū)Ω呱鷳B(tài)環(huán)境目標(biāo)的不斷追求，急需將這種持續(xù)存在的對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的訴求，轉(zhuǎn)化為更為靈活的限制權(quán)利行使的私法制度。從世界范圍內(nèi)觀之，環(huán)境治理路徑的強(qiáng)制性色彩正在削弱，環(huán)境行政權(quán)利脫離行政權(quán)力的趨勢(shì)愈發(fā)彰顯，已充分映射出公共環(huán)境資源自我規(guī)制的新跨越。自然資源使用權(quán)限制是私法屬性的法規(guī)范體系，其牽涉財(cái)產(chǎn)權(quán)益的廣泛性與環(huán)境利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)性，且極易導(dǎo)致公權(quán)利異化為公權(quán)力，為此，亟待從法律層面更為審慎地確定生態(tài)保護(hù)者與受益者之間的利益分配規(guī)則。